Прямые результаты - Publicfinance.uz

Обзор подхода к формированию
бюджета по результатам
Мигара О. Де Сильва
Институт Всемирного банка
1
Почему необходим новый подход?
 Необходимо решить распространенную проблему,
связанную с низкой эффективностью и результативностью
функционирования государственного сектора.
 Основное внимание при традиционном процессе
формирования бюджета уделяется:
 распределению ресурсов на основе плохо
определенных/сформулированных целей политики;
 контролю вкладываемых ресурсов (в основном,
стоимости ресурсов)
 Почти не отслеживается связь между распределением
ресурсов/расходованием средств и полученными
результатами
 Необходимо повысить эффективность и результативность
при обеспечении финансовой устойчивости
2
Почему необходим новый подход?
(продолжение)
 Необходимо постепенно вводить новую модель
управления отношениями/бюджетом, в которой:
 ресурсы распределяются на основе
способности достигнуть легко измеряемые
прямые и конечные результаты
 больше внимания уделяется повышению
подотчетности и желанию добиваться
результатов
 можно было бы более эффективно определять
межотраслевые и внутриотраслевые
приоритеты расходования средств при разных
бюджетных сценариях
3
Почему необходим новый подход?
(продолжение)
 Бюджетирование (программ), ориентированное на результат
(БОР), - один из способов создания государственного (не
связанного с торговлей) сектора, дисциплина ни чем не будет
отличаться от дисциплины в частном секторе (определяемой
рынком).
 БОР – это процесс, который увязывает бюджет с ожидаемыми
результатами (прямыми результатами, конечными результатами и
воздействием).
 БОР смещает акцент с ресурсов (например, расходных статей,
таких как заработная плата, коммунальные платежи и т.п.) к
мероприятиям и достижениям.
 Измерение эффективности и результатов – непрерывный
процесс, помогающий установить «насколько эффективно или
насколько неэффективно» реализуется государственная
программа.
4
Почему необходим новый подход?
(продолжение)
 Бюджетирование, ориентированное на результат, основано на:





создании четкой стратегической модели (миссия/цели/задачи)
введении жестких бюджетных ограничений, то есть
установлении максимальных бюджетных показателей,
спускаемый сверху для отраслевых программ, реализуемых на
низшем уровне
приоритизации и определении затрат отраслевых программ, то
есть оценке текущих и среднесрочных затрат действующей и
будущей политики
привязке распределения ресурсов к результатам (четкие
контрольные показатели/индикаторы)
Таким образом, БОР – это бюджет, который представляет
четкую информацию о том, как организации распорядились и
предполагают распорядиться с предоставленными им
деньгами (ресурсами).
5
Измерение эффективности и
результативности
Оценка
эффективности
и результативности
Индикаторы
эффективности и
результативности
(ресурсы/прямые результаты/
конечные результаты)
Оценка
(предварительная,
промежуточная,
последующая;
рекомендации)
Сравнительная
оценка
6
Измерение эффективности и
результативности (продолжение)
 Индикаторы эффективности и результативности: прямые
результаты, конечные результаты или то и другое вместе
 Прямые результаты нередко оцениваются независимыми
агентствами, желательно и целесообразно также проводить
оценку в самой организации
 Конечные результаты труднее измерять, чем прямые
результаты, поскольку на конечные результаты влияет
множество внешних факторов, как ожидаемых, так и
непрогнозируемых.
 АБУ (Административно-бюджетное управление) в США
уделяет основное внимание «предусмотренным результатам»;
в Австралии основной акцент делается на измерении
суммарных конечных результатов, предусмотренных и
непредусмотренных, и проводится последующий анализ
фактических результатов.
7
Измерение эффективности и
результативности (продолжение)


Если акцент ставится только на прямые результаты, то
агентства/министерства будут игнорировать воздействие программ на
положение экономики в целом и на решение межотраслевых вопросов (по
словам одного автора происходит «вытеснение цели»: (Curristine, OECD Journal on
Budgeting, 2005 (Карристайн, Журнал о бюджетировании ОЭСР, 2005 г.)
Политически правительство больше всего интересует воздействие
(результативность) программ; существует риск, что правительства будут
стремиться уделять основное внимание межотраслевым вопросам, а не
оценке эффективности и результативности (Diamond, IMF Working Paper, March 2005,
Даямонд, рабочий документ МВФ, Март 2005 г.)

Эту дилемму в целом можно решить, если ставятся четкие цели и задачи
в области политики и если четко определены контрольные показатели
эффективности и результативности, измеряющие прямые результаты (Shah,
2000; Andrews, 2005, Шах, 2000, Эндрюз, 2005)

В результате таких реформ повысится подотчетность и улучшится
качество отношений, ориентированных на результат, на основе изменения
«правил игры» (организаций), которые влияют как на бюджетный процесс,
так и на роль бюджета (Andrews, 2005)
8
Бюджетные системы и индикаторы
эффективности и результативности
Традиционная бюджетная система,
ориентированная
на ресурсы
Ресурсы
Техническая
эффективность
Прямые
результаты
Бюджетная система,
ориентированная
на прямые результаты
Эффективность
распределения
ресурсов
Техническая
результативность
Конечные
результаты
Бюджетная система,
ориентированная
на конечные результаты
Экономическая
результативность (при
распределении
ресурсов)
9
Бюджетные системы и индикаторы эффективности
результативности (продолжение)




Техническая эффективность – технически ресурсы используются наиболее
эффективно для получения прямых результатов/оказания услуг
Эффективность распределения ресурсов – невозможно заменить один ресурс на
другой, не повышая уровень суммарных затрат, связанных с получением прямых
результатов/оказанием услуг
Техническая результативность – недостаточно просто распределять ресурсы
технически эффективным способом, полученные прямые результаты/оказанные
услуги должны приводить к достижению целей/выполнению задач (например,
открытие в сельских районах медицинских учреждений, которые технически и
экономически являются эффективными, а их географическое расположение
обеспечивает легкий доступ пациентов к медицинским услугам)
(Экономическая) результативность распределения ресурсов – расходы могут
быть и эффективными (технически и с точки зрения их распределения) и технически
результативными; новое перераспределение/сокращение ресурсов не будет
приводить к повышению результативности программы. Например, больницы,
возможно, должны искоренить заболевание, а самым наименее дорогим оказывается
вариант улучшения качества водоснабжения; более эффективное просвещение по
вопросам базовой гигиены и т.п. в краткосрочной перспективе означает более
эффективное использование денег (see: Diamond, IMF Working Paper, 2005)
10
Традиционный бюджет по сравнению с
бюджетом, ориентированном на результат

Традиционный бюджет








Основное внимание на распределении ресурсов
Принцип бюджетного планирования «снизу
вверх» (заявки на расходование средств
поступают от отраслевых министерств)
Краткосрочный период (год)
Руководители бюджетных отделов сталкиваются
с проблемой ограничений ресурсов, почти или
вообще не устанавливаются ограничения в
отношении количества или качества получаемых
прямых результатов
Процесс бюджетного планирования чрезмерно
централизован
Предпринимается мало усилий для определения
результатов в количественном выражении или
проведения оценки эффективности и
результативности функционирования
финансовых департаментов
Метод управления бюджетом: обычно на основе
контроля и соблюдения правил
Решения о расходовании средств основаны на
прогнозе действующей политики

Бюджет, ориентированный на результаты

Основное внимание на прямых/конечных
результатах

Подход «сверху вниз», определяемый
стратегическими целями
Среднесрочная структура (программы и
расходы/бюджет)
Гибкость в отношении агентств/министерств,
расходующих средства, при доступе к
средствам, уменьшение особых статей
бюджета
Большая степень свободы в отношении состава
(но не на агрегированном уровне) ресурсов для
достижения согласованного уровня прямых
результатов
Большая гибкость и больше стимулов для
перераспределения ресурсов для учета
изменений приоритетов
Объединение расходных статей в расходные
категории
Больше определенности для агентств,
расходующих средства, в отношении наличия
средств
Договорные отношения для гарантирования
повышения эффективности и результативности
(например, между министрами и агентствами)
Среднесрочное бюджетное планирование,
основанное на системе перспективной
оценки, (в отличие от прогнозов
действующей политики) и в некоторых
странах на уровне агентства/министерства








11
БОР в рамках модели среднесрочного
бюджета/расходов (МССР)

Среднесрочное бюджетное планирование: в странах ОЭСР, в которых бюджетные
показатели устанавливаются на срок три года, а не на один год.

Основной причиной снижения доходности государственных инвестиций, отсутствия
бюджетной дисциплины, которая приводит к возникновению значительного
бюджетного дефицита и макроэкономической нестабильности, а также увеличению
расхождения между целями в области политики и фактическими прямыми
результатами, стала узость подхода, концентрирующего внимание на годовых
бюджетах без систематического процесса увязки бюджета со среднесрочными и
долгосрочными целями в области политики.
Несостоятельная политика означает значительные затраты, которые не могут быть
профинансированы в течение одного года , и поэтому могут оказаться финансово
неустойчивыми. Более того, в странах, в которых уже возник значительный
бюджетный дефицит, главная задача - преодоление проблемы, связанной с
отсутствием сбалансированности текущего бюджета, и откладывание принятия
важнейших решений относительно выбора капитальных расходов.



Переход от годового/постатейного бюджета к бюджетам программ, формируемым на
среднесрочную перспективу расходования государственных средств.
Бюджетирование программ в рамках модели среднесрочного бюджета/расходов
(МССР)
12
БОР и МССР: пример с цифрами
Бюджет департамента здравоохранения в Южной Африке:
основные ассигнования на 2001-2002 гг. по статьям бюджета
(в тысячах рандов; цифры взяты из публикации Andrews, 2005)
Статья расходов
Ассигнования
Персонал
Административные расходы
ТМЗ
Оборудование
Земля и здания
Профессиональные и специальные услуги
Трансферты
152 000
78 207
100 203
18 395
16 200
69 628
6 176 736
Расходы, всего
6 611 369
13
БОР и МССР: пример с цифрами
(продолжение)
 В течение второй половины 1990-х гг. была
проведена реструктуризация бюджетов для
включения их в модель среднесрочных расходов
 Рассмотрим пример с бюджетом Департамента
здравоохранения. В новом бюджете определены
три большие программы:



Администрация
Стратегическое здоровье
Оказание медицинских услуг
 В рамках каждой программы выделяются
подпрограммы. Например, в программах
стратегического здоровья выделяется 6
подпрограмм (проектов/направлений
деятельности)
14
БОР и МССР: пример с цифрами

Шесть подпрограмм программы стратегического
здоровья (Бюджет Департамента здравоохранения –
оценки с разбивкой по подпрограммам; в тысячах рандов,

взято из Andrews, 2005)
Подпрограмма
2001-21
2002-32
2003-42






ВИЧ/СПИД (НПО)
Гос. план действий по СПИДу (GAAP) (НПО)
Южно-африканский национальный совет по СПИДу
Обусловленный грант по ВИЧ/СПИДУ
Программа «Любите жизнь»
Инициатива по разработке вакцины от СПИДа
12 190
22 357
10 000
54 198
25 000
-
50 500
10 000
157 209
25 000
5 000
43 250
15 000
266 576
25 000
5 000
Примечание:
1.
Пересмотренные ассигнования
2.
Оценочные ассигнования
15
БОР и МССР: пример с цифрами
(продолжение)
 Новый формат позволяет рассчитывать % ресурсов,
израсходованных на профилактику и искоренение
ВИЧ/СПИДа
 Выполнение этой задачи было невозможно в рамках
используемого ранее постатейного бюджета
 В последние годы Национальное министерство финансов
Южной Африки ввело дополнительную таблицу в своих
Оценках национальных расходов, в которой необходимо
указать основные прямые результаты,
показатели/индикаторы прямых результатов и целевые
показатели, связанные с каждым направлением программы
[Andrews, 2005 in Fiscal Management – A. Shah (ed), 2005]
 Другой ключевой элемент реформы относительно БОР –
подписание соглашений о результатах с конкретным
агентством/министерством
16
БОР и МССР: пример с цифрами
(продолжение)
Подпрограмма
Ресурсы
Проект/
Мероприятие
Прямой результат
Конечный
результат
Профилактика
ВИЧ/СПИД/ИПП
62 000
(ранд)
Воздействие
30 000
Раздача
презервативов
К марту 2003 г. должно
быть роздано 350 млн.
презервативов вместе с
просветительскими
брошюрами через
государственные клиники
и больницы ежегодно (не
менее 50% в сельской
местности)
Повышение доли
граждан,
занимающихся
безопасным
сексом, с 50% до
80% к марту 2004
года
Снижение
заболеваемости
ВИЧ с
10000 в
2002 г. до
1000
человек в
2005 г.
32 000
Предотвращение
вертикальной
передачи
ВИЧ/СПИДа
от матери
ребенку
К 2002 г. все беременные
в стране должны
проходить тест на
ВИЧ/СПИД
Снижение
количества ВИЧинфицированных
новорожденных с
5000 в год до 1000
в год к 2002 г.
Снижение
заболеваемости
ВИЧ среди
новорожде
нных с
10000 до
1000
человек в
2005 г. 17
Основные правила управления эффективностью и
результативностью и БОР
Сильное/
слабое
законодательство
Регулирование на
основе
законодательства на
централь./федераль
ном уровне или на
основе общих
положений, не
имеющих статуса
закона?
В течении какого
времени вводится
система измерения
эффективности и
БОР на
центральном/федер
альном уровне?
Что
вводится
сначала:
измерение
эффективности (ИЭ)
или БОР?
Возможность
унификации
стандартной
модели для
механизма
мониторинга
эффективности
(да/нет)
Чили
Сильное
государство;
сильное законодательство
На основе
законодательства
С 1998 г.
ИЭ, а не
БОР
да
Китай
То же самое
На основе
законодательства
С 2001 г.
БОР
да
Корея
То же самое
На основе
федерального
законодательст
ва
С 2002 г.
БОР
да
Турция
То же самое
На основе
законодательства
С 2005 г.
(пилотный
проект)
ИЭ
да
Словени
я
То же самое
На основе
законодательства
С 2001 г.
ИЭ
да
Страна
18
БОР – его полезность
 Как инструмент анализа политики, предоставляет
возможность сравнения и оценки экономической
эффективности вариантов расходования средств
 Повышает эффективность – предоставляет
руководителям больше свободы действий в их
работе
 Способствует учету всех затрат государственных
мероприятий
 Позволяет правительству планировать заранее и
устанавливать приоритеты в сфере расходования
средств
[Источник: From Line-item to Program Budgeting: Global Lessons and the Korean Case – Editor: John M. Kim, Korean Institute of Public
Finance]
19
Соглашения о результатах

Между правительством и основными
исполнительными органами

Между министерствами и агентствами при
министерстве

Между центральным бюджетным
управлением/бюро и отраслевыми
министерствами

Между различными уровнями управления

Между государственными
департаментами/агентствами и гражданами

Пример. В Новой Зеландии: соглашения о
прямых результатах для закупки
товаров/услуг департамента

Великобритания: соглашения о результатах
на год между центральным исполнительным
органом и агентством

Пример. В Австралии: бюджетные
ассигнования выделяются в обмен на
подписание согласованного соглашения о
результатах

Во многих областях: инвестиции, совместное
оказание услуг, управление общими
объединенными ресурсами

Устав граждан в Малайзии, учитывает
потребности потребителей, уведомление об
услугах (наличие, стандарт), подготовка
отчетов и публикация информации о
усовершенствованиях и неудачах ежегодно
(См.: Shah, Fiscal Management, 2005)
20
Не стоит забывать …





БОР – это не мероприятие в рамках реформы для создания
механической связи между бюджетом и результатами
Низкая эффективность работы агентства не всегда приводит к
ликвидации самого агентства или закрытию программ (даже в ОЭСР)
 Объем ресурсов можно сохранять на одном и том же уровне
 Анализ программы, увеличение ассигнований на основе будущих
результатов
Возможно, низкая эффективность – конечный результат недостаточного
объема ресурсов, сокращение объема ресурсов приведет к дальнейшему
снижению эффективности и результативности
Низкое качество данных затрудняет проведение оценки причин низкой
эффективности
Из-за перечисленных трудностей некоторые правительства стремятся
использовать слабую связь между показателями эффективности и
результативности и распределением ресурсов, используя их при
формировании бюджета наряду со множеством других факторов.
21
Не стоит забывать …(продолжение)

Управление для получения результатов требует установления более
слабой связи между ресурсами и результатами, чем в ситуации, когда
распределение ресурсов строго привязано к показателям эффективности и
результативности. В первом случае информация о результатах служит
важным ориентиром при распределении ресурсов, в то время как во
втором случае такая информация определяет фактическое
распределение ресурсов.

Создание самостоятельно развивающегося процесса, который включает:
 стратегическое планирование (определение миссии/постановка целей)
 использование информации об эффективности и результативности для
дальнейшего повышения качества результатов
 в свою очередь, эффективность и результативность привязаны к
распределению ресурсов в следующем раунде.

Такой самостоятельно развивающийся процесс приведет к повышению
подотчетности и усилит желание добиваться результатов.
22
Основные положения






БОР создает большую гибкость и свободу действия при использовании ресурсов для
получения согласованных прямых результатов и ожидаемых конечных результатов (и
воздействия)
БОР усиливает желание добиваться результатов и повышает подотчетность
руководителей государственного сектора и агентств/подразделений
Возможности БОР выходят за пределы формирования годовых бюджетов и в
идеальной ситуации должны быть привязаны к модели среднесрочных расходов
(МССР).
Важно установить четкую связь между результатами и распределением ресурсов (при
повышении качества данных о результатах). Бюджетные заявки следует обосновывать
на основе достигнутых конечных результатов
Однако не достаточно просто установить связь между результатами и ресурсами, также
необходимо обеспечить подотчетность, ориентированную на результат, то есть понять,
кто отвечает эа эффективность и результаты?’
Следует определить правильную последовательность реформ, предусматривающих
введение БОР, соотнося их с (i) стратегическим видением/четкими целями и задачами;
(ii) постановкой приоритетов и определением всех затрат проводимой политики; (iii)
четкими соглашениями о результатах; (iv) институциональными механизмами,
способствующими повышению гибкости действий руководителей/агентств; (v)
стимулами для усиления желания добиваться результатов; (vi) связями между
результатами и распределением ресурсов.
23