Общественные расходы
реклама
Общественные расходы 1. 2. 3. Определение и факторы роста общественных расходов Результаты общественных расходов Основные вопросы управления бюджетными расходами Определение и факторы роста общественных расходов Общественные расходы: расходы бюджетов всех уровней, расходы государственных внебюджетных фондов, расходы негосударственных некоммерческих организаций. Первые две категории составляют подавляющую часть расходов и находятся в ведение государственного управления. Для анализа расходов используются показатели их объема, темпов роста, относительной динамики в сравнении с ВВП (эластичности), изменения структуры. Практически важными показателями расходов являются их значения, рассчитанные на душу населения. Удельные уровни отдельных бюджетных услуг – расходы на образование на одного учащегося, затраты на здравоохранение, культуру и другие социальные услуги в расчете на одного жителя могут использоваться для определения минимальных стандартов бюджетной обеспеченности. Для большинства стран характерна тенденция опережающего роста расходов по отношении к их валовому продукту. Факторы, влияющие на величину общественных расходов: • экономическая динамика и асимметрия интересов; • развитие человека; • научно-технический прогресс; • институциональные особенности общественного сектора; • внешние обстоятельства. Экономическая динамика и асимметрия интересов Рост ВВП при прочих равных условиях сопровождается увеличением доходов бюджета и создает возможность роста государственных расходов. Эта возможность реализуется, если дополнительные доходы не идут на покрытие государственного долга. Увеличение налоговой базы дает больше доходов бюджету, а значит больше его расходов могут быть профинансированы в бездефицитном режиме. Наряду с этим, те, кто на росте успел заработать, не только платят больше налогов, но зачастую готовы заняться дополнительной благотворительностью. На это их может подтолкнуть стремление получить неденежные выгоды в виде большей социальной стабильности в стране, улучшения экологической обстановки, желание реализовать собственные социальные инициативы. Это дает толчок росту расходов негосударственных некоммерческих организаций. Таким образом, и государственные (бюджетные) расходы, и расходы независимых некоммерческих организаций в условиях экономического роста скорее всего будут расширяться. В условиях экономического роста усиливается политическое давление на правительство с требованиями увеличить расходы. Оно идет прежде всего со стороны тех, кто чувствует себя обделенным и лишенным определенных экономических возможностей. Это бедные слои населения, ориентированные на государственную поддержку, группы предпринимателей, желающие получить или расширить уже существующие бюджетные заказы. Правительству крайне сложно противостоять такому давлению и, скорее всего, оно примет решение о распределении дополнительных доходов, вызванных экономическим ростом. Однако если в дальнейшем произойдет снижение ВВП, то это совсем не обязательно приведет к сокращению расходов. Эластичность расходов по отношению к ВВП гораздо выше при экономическом росте, чем при его падении. Дело в том, что нуждающиеся граждане и группы интересов, несмотря на ухудшение экономической ситуации, будут всеми способами отстаивать свои "куски общественного пирога". От этого в полной мере зависит их благосостояние и стабильность привычного экономического поведения. Решение сократить общественные расходы зависит от позиции реальных доноров этих расходов (основных налогоплательщиков, спонсоров) и распорядителей средств – правительства, законодателей. Вполне вероятно, что часть доноров расходов сочтет для себя целесообразным и возможным в условиях экономического спада сохранение их уровня, видя для себя компенсацию в социальной стабильности, поддержании уровня общих благ и услуг. В этом случае оппозиция росту общественных расходов будет ослаблена, а правительство и законодатели будут поддерживать их рост, или достигнутый уровень. Для принятия непопулярных мер по сокращению расходов необходима поддержка большей части сообщества и решительность правительства, что является скорее исключение, чем правилом. Дело в том, что такая поддержка может возникнуть только при осознании негативных последствий и уверенности, что эти последствия перевесят положительный эффект сохранения высоких расходов в условиях экономической рецессии. Такое осознание возникает, как правило, лишь на основе собственного печального опыта. Да и в этом случае негативные последствия зачастую относятся на счет неверных технических решений, неэффективных руководителей или исполнителей. Описанная ситуация характеризует асимметрию экономических интересов по отношению к росту общественных расходов – стимулы к их увеличению сильнее и понятней, чем стимулы к сокращению. Политика роста расходов имеет больше сторонников и часто не требует "доказательств", в отличие от политики их сокращения. Выигрыши от роста расходов более конкретны и прогнозируемы, а негативные последствия отдалены и менее определенны. Асимметрия интересов приводит к тому, что рост ВВП создает больше стимулов для увеличения расходов, чем его снижение для их сокращения. Развитие человека Человек, население, его демографические и социальные характеристики являются точкой отсчета, исходной базой для планирования общественных расходов. Изменение демографической ситуации в стране или регионе может потребовать определенной реакции со стороны властей, в частности изменения величины и структуры общественных расходов. Рост продолжительности жизни увеличивает общественные расходы на пенсионное обеспечение там, где оно хотя бы отчасти является государственным, требует больших расходов на здравоохранение и другие услуги пожилым людям, признанные в данном сообществе социально значимыми. Низкие темпы рождаемости могут породить дополнительные расходы на выплату пособий молодым семьям. Примеров такого рода можно привести множество. При неизменности системы социального обеспечения демографические и социальные параметры населения прямо влияют на объем общественных расходов социального характера. Их величина в этом случае определяется сложившимися нормами социального обеспечения и количеством нуждающихся. Рост контингента последних как бы автоматически создает потребность в увеличении расходов. Во многих странах расходы бюджета на социальные нужды рассчитываются на основе удельных стоимостных и натуральных показателей, исчисленных на душу населения. Расходы по развитию сети и обеспечению текущих затрат общественной системы здравоохранения, например, могут базироваться на данных о численности населения, его половозрастной структуре и уровням заболеваемости по различным видам болезней. В сфере культуры, количество театров и посадочных мест в них, может быть "привязано" к душевым нормативам. Такие нормативы иногда получают самостоятельную жизнь - закрепляются в инструкциях, методиках расчетов, формах обоснований и отчетности. Даже при необходимости изменить их сложно, нужно пересмотреть всю систему организации расходов. В результате устанавливается жесткая зависимость общественных расходов от параметров характеризующих население, хотя на самом деле у правительства и законодателей всегда имеется свобода действий. Общественные расходы увеличиваются не столько потому, что меняется структура и численность населения, сколько благодаря общественному согласию со сложившимся порядком определения расходов. Общественные предпочтения институционализируются в системе социального обеспечения, социальных нормах и нормативах, привязанных к данным о населении. Это и создает впечатление жесткой зависимости общественных расходов от демографических переменных и социальной структуры населения. На самом деле, общественные расходы на образование, медицинское обслуживание, пенсии с определенного возраста по своей сути определяются вовсе не демографией, а эгалитарными предпочтениями общества, общественным выбором. В условиях кризисов и реформ эти предпочтения могут легко поменяться, и тогда становится очевидно, что общественные расходы вовсе не "привязаны" к демографическим и иным характеристикам населения. Такая связь устанавливается лишь в периоды стабильного развития, неизменности системы общественных приоритетов, которые не могут быть бесконечными, хотя бы потому, что это привело бы к безудержному росту общественных расходов. Это положение можно проиллюстрировать следующим примером. Улучшение медицинского обслуживания дает увеличение продолжительности жизни, а это, в свою очередь, ведет к необходимости дополнительных затрат не только на пенсионное обеспечение, но и дополнительное медицинское обслуживание, социальную помощь пожилым людям. Таким образом, причиной дополнительных общественных расходов становятся сами эти расходы, сделанные ранее. Научно-технический прогресс Развитие науки, техники, технологии в тех масштабах, которые имеют место в настоящее время, вряд ли было бы возможным без огромных общественных расходов на эти цели. Многие достижения, например освоение космоса, коммерчески неэффективны. В тоже время уровень научно-технического развития страны давно уже стал фактором международной экономической и политической конкуренции. Стремление стран сохранить и преумножить свои конкурентные преимущества в научно-технической области становится стимулом роста расходов на научные и технологические программы. Однако объем выделяемых на эти цели средств определяется их рейтингом в системе общественных приоритетов, а не динамикой и абстрактными требованиями научно-технического развития. Научно-технический прогресс ведет к возникновению новых общественных благ и провалов рынка. Научные знания и многие технологии становятся доступны всем желающим, и в определенном смысле общими. Крайне сложно защищать частные права на информационные продукты. Усложнение, "наукоемкость" товаров и услуг усиливает информационную асимметрию на рынке. Все это означает, что расширяется сфера общественного сектора, и создаются объективные условия для роста общественных расходов. В тоже время, результатом научно-технического прогресса является рост производительности, в том числе и в общественном секторе. Казалось бы, это может компенсировать рост общественных расходов. Однако повысить производительность общественного сектора крайне сложно , поскольку он менее восприимчив по своей природе к технологическим изменениям. Кроме того, по своей природе общественные блага и услуги по своей сути мало пригодны для технологических улучшений . Их качество часто напрямую связано с ростом трудоемкости. Например, образование тем лучше, чем меньше учеников приходится на одного учителя. Медицинское обслуживание улучшается при росте количества врачей по отношению к обслуживаемому населению. Институциональные особенности общественного сектора Фактором роста расходов являются институциональные особенности общественного сектора. Во-первых, общественные расходы инерционны. Они законодательно утверждаются в бюджетах, долгосрочных программах правительства, соглашениях с международными организациями. Для их сокращения нужно вновь пройти весь цикл согласований и утверждений. Помимо этого, однажды возникшая и институционально оформленная программа расходов получает самостоятельную жизнь. Коллективы исполнителей заинтересованы в сохранении и увеличении своих бюджетов вне зависимости, а иногда и вопреки, эффективности и полезности своей деятельности. Если общество не готово систематически и радикально пересматривать экономическое законодательство, менять институциональную структуру государственного управления, то и возможности снижения расходов будут ограничены. Во-вторых, государственные организации являются бюрократическими и стремятся укрепить свои административные позиции, которые прямо зависят от размеров подконтрольных им расходов. При этом они обладают монопольным положением, поскольку в системе государственного управления стремятся избегать дублирования функций. Монопольное положение определяется и ярко выраженной информационной асимметрией - производители и потребители общих благ и услуг обладают несопоставимым объемом информации. Бюрократы лучше знают положение дел в своей области, организационно сплочены, имеют коллективные интересы. Потребители же - не информированы и раздроблены, их интересы могут быть противоречивы. Монопольное положение бюрократии, ее сплоченность, знание внутренних механизмов принятия решений дает ей преимущества в отстаивании своих интересов и ведет к росту расходов. Кроме того, бюрократическая монополия, как и любая другая неестественная монополия, ведет к неэффективности и повышенным затратам. В-третьих, рост расходов обусловлен доминирующим положением в общественном секторе политиков. Среди них очень часто встречаются те, кто по идеологическим, или корыстным соображениям (profiteer) выступает за расширение общественного сектора и его расходов/2/. Внешние обстоятельства На рост общественных расходов влияют разного рода внешние обстоятельства. Такие как катастрофы, войны, выборы. Они требуют экономической компенсации драматических последствий и увеличивают расходы. А. Пикок и Дж. Вайсман изучали динамику налогов и общественных расходов в Великобритании до и после 1 и 2 мировых войн и обнаружили, что их уровень не возвращался к прежним, более низким значениям /5/. Они объяснили это тем, что за время кризисов люди привыкают к высоким налогам, которые необходимы для финансирования противодействия возникшим чрезвычайным обстоятельствам. Максимальный уровень налогов и, соответственно, расходов определяется, по их мнению, категорией переносимого налогового бремени - уровнем налогов, который граждане готовы платить. Переносимое бремя возрастает в периоды очевидных социальных катаклизмов, а вместе с ним становится возможным увеличить государственные расходы. Окончание войны, кризиса казалось бы позволяет снизить налоги и расходы. Однако привыкшее к высоким поборам население скорее всего не будет требовать возврата к их низкому докризисному. Таким образом, периодически возникающие чрезвычайные события ведут к росту расходов. Менее значимые события также часто являются "информационным поводом" для расширения расходов. Примером может быть так называемая "проблема 2000", которая была связана с особенностями учета времени в компьютерах и компьютерных системах конца ХХ века. Предсказания катастрофических последствий и требования огромных затрат сразу исчезли как только человечество отпраздновало наступление нового тысячелетия. Однако поскольку такие "внешние" причины возникают ежедневно, то они становятся мощным фактором роста расходов. Такие события сразу формируют группы интересов, от услуг которых иногда бывает трудно отказаться. Результаты общественных расходов Общественные расходы обеспечивают рост благосостояния общества. Почти в любой области, где они производятся, наблюдается определенный прямой положительный эффект. Результат общественных расходов всегда имеет экономическую и социальную составляющие. Наряду с прямым эффектом в смежных областях возникают побочные положительные эффекты. Результаты общественных расходов распределены во времени. Эффект общественных расходов текущего года может проявляться на протяжении многих лет. При оценке расходов помимо определения общего эффекта, важно знать, как этот эффект распределяется. Соответствуют ли результаты расходов ранее провозглашенным их целям? В программах расходов обычно указываются категории их получателей (реципиентов). Но в результате рыночных процессов конечными (реальными) выгодоприобретателями становятся не только обозначенные получатели, но и иные лица. Формируется сфера действия общественных расходов и возникает проблема перемещения выгод. Если общественные расходы используются для финансирования общего блага, то получателями станут все члены общества и проблема перемещения выгод не возникает. Другое дело, когда финансируются частные блага или выплаты. В этом случае эффект расходов может быть совсем не таким, который планировался. Объем перемещенных выгод зависит от соотношения эластичности спроса и предложения на те блага или услуги, которые являются объектом общественных расходов, а также от форм расходов. Основные вопросы управления бюджетными расходами Процесс управления бюджетными расходами включает этапы планирования, утверждения, исполнения. Планирование расходов предполагает анализ их эффективности, прогнозирование динамики, подготовку проекта бюджетных расходов для утверждения законодателями. Проект программы бюджетных расходов готовят исполнительные органы власти. Затем он рассматривается и утверждается законодателями. Исполнение расходов в соответствии с утвержденным их объемом, функциональной, экономической и ведомственной структурой осуществляют правительство, главные распорядители бюджетных средств и бюджетополучатели, контролирующие и регулирующие органы исполнительной власти. Исполнители отчитываются перед законодателями о выполнении программ бюджетных расходов, и цикл управления расходами возобновляется вновь Требования к программам общественных расходов • • • • • • Во-первых, общественные расходы должны по-возможности ограничиваться сферой общих благ и услуг. Цели программ должны быть сформулированы максимально конкретно, содержать перечень ожидаемых побочных эффектов и нецелевых выгодоприобретателей. Во-вторых, расходы должны быть ориентированы на достижение определенных общественных целей, а не на финансирование тех или иных ведомств и организационных структур. Институциональная привязка расходов и выбор их формы это лишь способ их оптимизации. Наиболее приемлемыми формами расходов являются те, при которых перемещение выгод минимально. В-третьих, тот или иной тип расходов не должен носить постоянный характер. Каждая программа расходов должна на очередной период утверждаться заново. Условием ее продолжения является анализ результатов, достигнутых в прошлом периоде. В-четвертых, необходимо обеспечить информационную прозрачность программ расходов, общественный контроль над ними, четкое законодательное регулирование. В-пятых, целесообразно внедрять элементы конкуренции при выборе форм расходов, их администраторов и исполнителей. Процедуры конкурсов на исполнение программ расходов должны быть прозрачны и четко определены в законодательстве. В-шестых, администраторы и исполнители программ расходов не должны иметь доступа к принятию принципиальных решений, отбору получателей и оценке результатов.
