региональной политикой

Обновление региональной
политики в странах ОЭСР
Ник Малышев
Москва, 31 марта 2008
1
Введение




В условиях глобализации страны и регионы стараются
сохранить свою конкурентоспособность и приспособиться к
новой ситуации.
Региональная специализация, складывавшаяся
десятилетиями, в настоящее время стремительно меняется.
Многие регионы, исторически являвшиеся индустриальными
или аграрными, вынуждены переориентировать свою
экономическую деятельность.
Государственный сектор отвечает на эти процессы
повышением внимания к объединению на региональном
уровне фирм, людей и знаний с целью укрепления
инновационного потенциала и конкурентоспособности
регионов
2
Конкурентоспособные региональные
кластеры



Изменения в региональной, научно-технической и
промышленной политике нацелены на поддержку таких
связей на региональном уровне.
Одним из средств, обычно используемых для достижения
этих целей, является поддержка так называемых
«кластеров» (концентрация фирм и вспомогательных
предприятий) в определенном регионе.
Правительства стран в своей деятельности по поддержке
конкурентоспособных региональных кластеров вынуждены
принимать целый ряд важных решений, предполагающих
выбор между альтернативными вариантами.
3
Что такое кластеры и почему государство
стремится их поддерживать?




Различные территории специализируются на конкретных
видах деятельности; фирмы, занятые одной или
родственными видами деятельности, имеют тенденцию
объединяться, повышая таким образом
производительность.
В основе государственной поддержки кластеров лежит ряд
основных причин.
Кластеризация представляет собой удобную и
прагматичную организационную модель, позволяющий
концентрировать ресурсы и выстраивать партнерское
взаимодействие
Использование кластерного подхода связано с некоторыми
рисками.
4
Цели и объекты кластерных программ




Программы на уровне отдельных стран и всего ЕС по
поддержке кластеров и региональной специализации ведут
свое происхождение от одного из трех основных
направлений государственной политики.
Кластерная политика, связанная с региональной
политикой, как правило, направлена на «отстающие»
регионы.
Ряд современных кластерных программ разработан в
рамках научно-технической политики.
Объектом индустриальной политики в контексте
кластерных программ, как правило, являются либо
локомотивы роста национальной и региональной экономики,
либо потребности малых и средних предприятий.
5
Направления политики кластеризации и
региональные инновационные системы
Направление
политики
Старый подход
Новый подход
Объекты кластерных
программ
Региональная
политика
Перераспределение
между ведущими и
отстающими
регионами в пользу
отстающих
Выстраивание
конкурентоспособных
регионов на основе
объединения местных
хозяйствующих
субъектов и активов
Отстающие регионы
Малые и средние
предприятия
Отрасль в широком смысле
Хозяйствующие субъекты и
их объединение
Научно-техническая
политика
Финансирование
одиночных
моноотраслевых
проектов в области
фундаментальных
исследований
Финансирование
совместных
исследований,
проводимых с участием
отраслевых сетевых
структур и бизнеса
Как правило, высокие
технологии
Влияние НИОКР
Инструменты
исследовательской
кооперации
Дочерние и вновь
созданные фирмы
Промышленная
политика
Субсидирование
фирм –
национальных
лидеров
Поддержка общих
потребностей групп
фирм и технологической
интеграции
«Локомотивы» роста
национальной экономики
Конкурентные
преимущества Переходные
отрасли
6
Виды объектов политики
Отрасли
Территории
Хозяйствующие
субъекты
Динамичные
Лидирующие
Университеты
Уязвимые
Отстающие
Дочерние фирмы
Стратегически
важные
Узловые центры
Все малые фирмы
Социально важные
Иностранные
инвесторы
Консорциумы
хозяйствующих
субъектов
7
Как осуществляется отбор участников
программ?





Различные варианты выбора участников программ
рассматриваются в рамках экономического обоснования
государственного вмешательства.
Выбор не всегда очевиден.
Кластеры могут идентифицироваться сверху вниз, снизу
вверх либо в рамках комбинации первого и второго подхода.
Используются как конкурентные, так и неконкурентные
процедуры отбора.
При применении нисходящих отборочных процедур
существует выбор между статистическим и договорным
подходом.
8
Какие используются инструменты?


В целом инструменты, используемые в рамках
этих программ, делятся на три четких класса:
1) привлечение участников программ,
2) коллективные сервисы
3) более масштабные совместные НИОКР в
рамках исследовательской кооперации.
В целом модели финансирования этих программ
соотносятся с тремя основными инструментами.
9
Обновление политики в отношении
сельских регионов


В странах ОЭСР сельские районы составляют ¾
всей территории, где проживает ¼ населения.
Стремительные перемены в экономике, как
внутри стран, так и в мире, на сельских регионах
отразились иначе, чем на городах.
10
Как сельские регионы справляются
с экономическими изменениями?
По агрегированным показателям сельские
регионы стран ОЭСР отстают…


ВВП на душу населения в сельских областях
стран ОЭСР составляет лишь 83% от
общенационального среднего уровня
В более чем половине стран ОЭСР (13 из 23, по
которым имеются данные), ВВП на душу
населения в сельских регионах в период между
1995 и 2000 снижался в процентном отношении к
11
национальному среднему показателю.
Как сельские регионы справляются
с экономическими изменениями?
Низкая плотность
населения
Переселение (+
старение)
Меньше рабочих
мест
Недостаточно
критической массы
Меньше бизнесов
создается
12
Как сельские регионы справляются
с экономическими изменениями?
…однако «сельский" не значит ущербный


За усредненными социально-экономическими
данными по сельским регионам стран ОЭСР
скрываются значительные различия между
отдельными сельскими регионами.
В каждой третьей стране ОЭСР самые высокие
темпы создания новых рабочих мест отмечаются
именно в сельских регионах.
13
Какова роль сельского хозяйства в
экономике сельских регионов?



Удельный вес сельского хозяйства в экономике
сельских регионов обычно небольшой и
проявляет тенденцию к дальнейшему снижению
Рост производительности в сельском хозяйстве
вызвал резкое сокращение занятости в этой
сфере в странах ОЭСР, как в абсолютных, так и в
относительных показателях.
В сельском хозяйстве занято менее 10% рабочей
силы сельских областей.
14
Agriculture as an employer…
...
Australia
Austria
Belgium
Canada
Czech Republic
Denmark
Finland
Germany
Greece
Iceland
Ireland
Italy
Japan
Korea
Luxembourg
Netherlands
New Zealand
Norway
Spain
Sweden
Switzerland
Turkey
United Kingdom
United States
0%
34%
5%
10%
52%
15%
20%
1983
2003
25%
30%
35%
15
Какова роль сельского хозяйства в
экономике сельских регионов?


На этом фоне возникает озабоченность по поводу
эффективности сельскохозяйственной политики и
в особенности сельскохозяйственных субсидий
как главного компонента государственной
политики в сельских регионах.
Опыт США и стран ЕС свидетельствует, что
современная политика, ориентированная на
субсидирование, не способна эффективно решать
самые насущные социально-экономические
проблемы села.
16
(1) Limits and risks of agric. policy: 1,3% of OECD GDP
Доля поддержки производителя в валовом доходе ферм в процентах
(источник:OECD)
%PSE
60
50
EU
40
30
OECD
20
USA
10
0
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
inefficient, ineffective, inequitable17
Новые факторы, влияющие на выработку
политики в отношении сельских регионов


В результате изменений международных и
внутренних условий формирования политики
меняются принципы политики в отношении
сельских регионов, в результате чего возникает
потребность в выработке новых подходов.
На выработку политики в отношении сельских
регионов в странах ОЭСР прежде всего влияют
три следующих фактора:
– Необходимость реформирования
сельскохозяйственной политики
18
– Повышение внимания к объектам соцкультбыта
– Децентрализация и тенденции региональной политики
Как меняется подход к определению
политики в отношении сельских
регионов?
•
•
Ряд стран ОЭСР все более целенаправленно
работают над выработкой многоотраслевого,
территориально ориентированного подхода,
нацеленного на выявление и использование
разнообразного потенциала развития сельских
регионов.
«Новая сельская парадигма» характеризуется
двумя принципами: 1) территориальная, а не
отраслевая ориентированность
2) упор на инвестиции, а не на субсидии.
19
Новая сельская парадигма
Старый подход
Новый подход
Цели
Выравнивание, доходы и
конкурентоспособность
фермерского хозяйства
Конкурентоспособность
сельских областей,
повышение капитализации
местных активов,
использование
незадействованных ресурсов
Основная целевая отрасль
Сельское хозяйство
Различные сектора сельской
экономики (например,
сельский туризм,
производство,
информационные и
коммуникационные
технологии и т.д.)
Основные инструменты
Субсидии
Инвестиции
Основные участники
Национальные
правительства, фермеры
Все уровни власти
(наднациональный,
национальный, региональный
и местный), различные
местные заинтересованные
стороны (государственные,
частные, общественные
20
структуры)
Конкретные подходы, практикуемые
в различных странах ОЭСР
•
•
•
Цель программы «Rural lens» («Аграрная лупа») в Канаде
– обеспечить учет потребностей сельских регионов при
разработке государственной политики.
Многолетняя Программа аграрной политики в Финляндии
(реализация первого плана в рамках программы началась
в 1990 году) также направлена на привлечение внимания к
конкретным потребностям сельских областей.
В Германии разработана программа “REGIONEN AKTIV”,
направленная на преодоление недостатков существующей
сельскохозяйственной и другой отраслевой политики.
21
Конкретные подходы, практикуемые
в различных странах ОЭСР
•
•
•
В Великобритании в июне 2001 года было создано
Министерство охраны окружающей среды, продовольствия
и развития сельских регионов с целью расширения охвата
и преодоления изолированности различных аспектов
политики в отношении села.
В «Программе оживления сельской местности»
Нидерландов, опубликованной в 2004 году,
предусматривался ряд важных изменений в голландском
подходе к развитию сельских регионов.
И наконец, «LEADER Community Initiative» – одна из
программ развития сельских регионов ЕС, задуманная в
рамках интегрированного и внутрисистемного подхода.
22
Кто реализует политику в отношении
сельских регионов?
•
•
•
«Новая сельская парадигма» требует существенных
изменений в выработке и реализации политики,
предполагающих комбинацию действий по горизонтальной
и вертикальной осям управления.
Традиционный иерархические административные
структуры, скорее всего, не смогут выполнять роль
субъекта такой политики.
Таким образом, необходимо внести изменения по трем
ключевым измерениям системы управления: по
горизонтальной оси на центральном и местном уровнях и
по вертикальной на всех уровнях исполнительной власти.
23
Кто реализует политику в отношении
сельских регионов?
•
•
•
Центральным правительствам часто приходится
бороться с узкоотраслевым подходом, чтобы
внедрять интегрированный подход к развитию
сельских регионов.
На местном уровне также требуется координация
усилий с тем, чтобы учесть отраслевые
потребности, задействовать частный сектор и
обеспечить соответствующий географический
охват.
Третья главная ось координации – вертикальная,
то есть между центральным и региональными
24
правительствами.
Результаты реализации
региональной политики
•
•
•
Ограниченное число исследований,
представляющих результаты политики
кластеризации и развития сельских регионов и
выявляющих факторы успеха и неудач.
Объединяющим элементом этих новых стратегий
является тот факт, что они способствуют важным
культурным изменениям в области региональной
политики.
В программу расширения исследований по
вопросам регионального развития необходимо
включить вопрос о возможности более широкого
25
распространения достигнутых результатов.