Семинар «Формирование планов развития муниципальных образований и актуальные вопросы

Семинар «Формирование планов развития
муниципальных образований и актуальные вопросы
повышения эффективности бюджетных расходов»,
19-20 мая 2010 года
«О планировании развития муниципальных
образований»
Ланцев Д.М.
«Институт экономики города»
Общие условия муниципального экономического
развития в условиях рыночной экономики
• МО превращается в независимого экономического
субъекта рынка
• МО существует как общественная система,
объединяя независимых субъектов рынка
Отсюда:
- динамичность развития
- конкуренция за ресурсы
- консенсус экономических решений
Субъект и объект управления муниципальным социальноэкономическим развитием
 Субъект управления муниципальным социальноэкономическим развитием – местное сообщество
(через органы местного самоуправления)
 Объект управления муниципальным социальноэкономическим развитием:
 объекты, находящиеся в муниципальной собственности
– прямое управление
 объекты, расположенные на территории муниципального
образования, но не находящиеся в муниципальной
собственности – косвенное управление
Функциональная схема муниципальной
экономики
Муниципальная власть
предоставляет
организует
использует
Экономическая политика:
эффективное использование
всех видов ресурсов, прав и
полномочий
Муниципальные
услуги
Население
Экономические ресурсы:
Природные ресурсы
Местный бюджет
Имущество,
Займы,
Инвестиции
Юридические ресурсы:
Права и полномочия по
использованию ресурсов
Человеческий капитал:
Уровень образования и
квалификации населения,
Участие граждан и
общественных объединений в
процессе развития МО

Управление муниципальным социальноэкономическим развитием - система деятельности по
улучшению качества жизни городского сообщества,
которое выражается через:


максимальное удовлетворение потребностей граждан (через
личное и общественное потребление и высокое качество
городской среды (экология, благоустройство, культурная среда
и пр.)
возможность осуществления ими экономической деятельности
(благоприятная предпринимательская среда, рабочие места)
Система управления муниципальным
социально-экономическим развитием









Цели
Инструменты и организационная структура управления
Индикаторы и показатели
Планирование социально-экономического развития
 текущее, краткосрочное (1 год)
 среднесрочное (3-7 лет)
 стратегическое (10 и более лет)
Ресурсное обеспечение (финансовые и т.д.)
Учет, контроль, мониторинг
Регулирование
Нормативно-правовое и методическое обеспечение
Информационное обеспечение
Ключевой элемент - планирование
6
Различия между «советским» и «рыночным» планами
муниципального социально-экономического развития
Традиционный «советский»
План
Статус - директивный документ,
Основа – централизованный план
плановый документ
Срок - один год, реже - несколько лет
Ресурсы - бюджетное финансирование
Структура - отраслевые подпрограммы
с мероприятиями, сроками
исполнения, объемами
финансирования, исполнителями
Разработчик - местная администрация
«Рыночно ориентированный»
план
Статус - «общественный договор»
Основа - собственная разработка с
учетом регионального
плана
Срок средне - или долгосрочный
Ресурсы - все ресурсы муниципального
образования (финансовые,
недвижимость,
интеллектуальные и т. д.)
Структура - аналитическая часть,
концепция, целевые программы.
Конкретизация - в текущем
планировании
Разработчик - администрация с
привлечением всего местного
сообщества
Причины роста интереса к планированию муниципального
развития на Западе
•
•
•
•
Экономические и социальные проблемы
второй половины 1970-х - 1980-х годов
Нарастание специфических городских
проблем
Усложнение механизмов управления
Глобализация и обострение
межтерриториальной и международной
конкуренции
Виды планирования на муниципальном уровне на
Западе
Комплексное планирование (Comprehensive Planning)
- Социально-экономическое планирование
- Разработка Генерального плана
Программное планирование (Master Planning)
Проектное планирование (Project Planning)
Стратегическое планирование (Strategic Planning)
Основные черты системы планирования социальноэкономического развития современного западного
города
Сочетание планового регулирования и
рыночных механизмов
 Соблюдение партнерских отношений
общественных и частных структур
 Многоуровенность
 Непрерывность
Интегрированность в систему
административного управления
 Постепенный переход от «технических»
планов к стратегическим
Взаимосвязь плановых документов
муниципального уровня на Западе
План социальноэкономического развития
Генеральный план развития
территории города
Финансовый план
План управления
муниципальным имуществом
План развития
муниципального хозяйства
План трудовых ресурсов
(социальной сферы)
Территориальные планы
Стратегическое планирование
По У. Валлетте
Западный и российский подходы к планированию
муниципального развития
Главное отличие
 На Западе - сложившаяся правовая, институциональная и
организационная среду местного развития. Там развитие прежде
всего ориентировано на укрепление экономической базы путем
привлечения инвестиций, для увеличения налогового потенциала
и создания рабочих мест. Это «Местное экономическое развитие»
(Local Economic Development).
 В России - необходимость сочетать развитие местной
экономической базы, решение социальных задач с созданием
такой среды путем реформ. Это, условно, «Социальноэкономическое развитие на местном уровне».
Западный и российский подходы к планированию
муниципального развития
Запад
Россия
 преобладание
стратегического
планирования
 «проектная» ориентация
 гибкость, непрерывность
 активное участие
сообщества, общественночастное партнерство
 многоуровенность,
субсидиарность
 среднесрочное
планирование с элементами
стратегии
 «административная»
ориентация
 фиксированные сроки
 преимущественно
административный документ
 вертикальное планирование
«сверху донизу», мало
автономии
Кто занимается работой по планированию
муниципального экономического развития?

Администрация муниципального образования - штатные
подразделения (экономические, градопланировочные) или
созданные специально подразделения по развитию.

Рабочая группа (временная или постоянная) на базе
городской администрации с приглашением представителей
городского сообщества.

Сторонняя по отношению к администрации организация уже существующая или вновь создаваемая (например,
местное Агентство экономического развития).

Специализированное агентство (АЭР)
Основные сложности планирования
муниципального развития в России
 Неэффективность экономической базы, унаследованной от СССР
 Накопленный груз социальных проблем
 Неурегулированность ресурсной базы МСУ - финансовых основ и
прав собственности, в том числе на землю
 Масштабное реформирование во многих сферах нарушает
стабильность внешних условий (реформы – административная,
бюджетная, налоговая, МСУ, ЖКХ, системы социальной защиты и
пр.)
 У МСУ мало «степеней свободы» - фактическое отсутствие
бюджетов развития, минимальный объем закрепленных
собственных доходов, плохая прогнозируемость бюджетных
инвестиций, ограничения по привлечению заемных средств и пр.
Несмотря ни на что, масштаб явления в
России увеличивается
 Растет количество муниципальных образований, которые
разрабатывают и реализуют средне-/долгосрочные планы
 К 2000 г. всего по России было около 40 муниципалитетов,
осваивавших комплексное соц.-экон. планирование, к 2005 г. (по
оценкам Леонтьевского центра) количество муниципальных
образований с долгосрочными планами и стратегиями развития
оценивалось в 350, сейчас на порядок больше.
 В 1998-2008 гг. ИЭГ работал по комплексным вопросам развития
в 50 муниципальных образованиях
• Программы с элементами стратегии подготовлены в городах:
Ярославль, Саратов, Углич, Хабаровск, Чебоксары, Магадан,
Дзержинский, Энгельс, Димитровград, Пермь, Ангарск, Вологда и
др.
Эволюция форм планирования социальноэкономического развития российских муниципальных
образований

0-й этап. «Инерционный» Начало 1990-х. Доминирование плановых
документов, созданных в «советском» стиле

1-й этап. «Антикризисный». Середина-конец 1990-х. Создание в
ряде городов «антикризисных» программ

2-й этап. «Комплексно-программный». Конец 1990-х – начало
2000-х. Широкое распространение комплексных программ
муниципального социально-экономического развития

3-й этап. «Стратегический». Конец 1990-х – начало 2000-х.
Постепенное распространение программ с элементами стратегии
Предпосылки разработки
комплексных планов в России
• Меняется роль муниципалитета в региональной
«системе разделения труда»
• В городе «сталкиваются» разные модели развития
• Есть команда связывающая свое будущее с
городом
• Текущее управление не работает
– требуется координация развития
– требуются антикризисные решения
Логика построения планов развития
Общая философия развития
Концепция
Описание перспектив и основных
подходов к развитию
Определение возможных
направлений развития
Стратегия
Формирование модели развития и
системы целей
Определение путей достижения
намеченных целей
Программа
Формирование
проектов для
достижения целей
Планирование
реализации
проектов
Реализация
проектов
Контроль
План
действий
Когда муниципальные власти прибегают к
стратегическому планированию?
 «Запад» в 1970-х – 80-х гг. - ускорение и усложнение развития,
развитие частно-общественного партнерства - от годового
бюджетного планирования к стратегическому
 В периоды экономического спада (Бильбао, Бирмингем)
 Когда процессы глобализации набирают силу и конкуренция за
ресурсы развития становится жестче (Лион, Вена)
 Когда возникает необходимость коренной трансформации
городской среды (Мюнхен)
 Когда кардинальным образом меняются политические и
экономические условия развития (Прага, Будапешт)
По И. Тошичу
 Время ли заниматься стратегиями сейчас в России?
Почему возникает стратегическое
планирование?
Надо ответить на вопросы:
• Потребности в ориентирах на достаточно длительный
срок – кем и чем мы хотим быть через 10-15 лет?
• Какие наиболее существенные действия для этого надо
предпринять?
• Как минимизировать препятствия и максимизировать
положительные факторы на этом пути?
• Как наиболее экономно израсходовать имеющиеся
ресурсы и привлечь новые?
• Как добиться согласия и единых действий «внутри
себя»?
Кто инициатор?
•
•
•
•
Администрация
Представительный орган МС
Местное бизнес-сообщество
Региональная власть
Особенности стратегического плана
Декларативность
Гибкость, адаптивность к внутренним и
внешним условиям
Ориентир для текущего планирования
Наличие системы мониторинга и «обратной
связи» - процесс и результат
Степень конкретизации в зависимости от
горизонта планирования
Что такое стратегический план
 Информационный ориентир (послание)
 Документ общественного согласия
(переговорная площадка)
 Инструмент управления
 Механизм привлечения ресурсов
Стратегия развития МО: участники и их
роли
 Органы местного самоуправления: «политическое»
руководство процессом, координация, контакты
 Администрация региона: стратегическое видение МО
в региональной стратегии
 Эксперты (внешние и внутренние): целеполагание,
методики, технологии управления процессом
 Местное сообщество: идеи, предложения в
стратегию, точки зрения, формирование содержания
стратегии
Четыре стандартных сомнения в
необходимости работы по долгосрочному
планированию
1.
У нас есть много сегодняшних проблем, которые надо
решать, а не заниматься далекими перспективами в виде
благих пожеланий
2.
Мы не можем ничего спланировать, так как условия
определяют «сверху»
3.
Нам и так понятны наши условия и перспективы, нечего
создавать неконкретный документ на 15-20 лет
4.
Нет ресурсов (прежде всего финансовых)
Пять аргументов за долгосрочное
муниципальное планирование
Эффективность муниципального управления
1.
-
системность в расходовании местных ресурсов, которых всегда мало
-
активизация работы по созданию новых ресурсов
Основа консолидации местного сообщества
2.
-
согласование интересов, предотвращение конфликтов
-
стратегия как процесс и результат
Упорядочение собственного планирования
3.
-
Последовательность позиции в отношениях с государством
4.
5.
стратегия - только «вершина айсберга» планирования
отношения с регионом и с Федерацией
Политическая линия управляющей команды