Проблемы фискальной децентрализации в России и странах СНГ

Институт экономики переходного периода
И.В.Трунин
Проблемы фискальной
децентрализации в России и странах
СНГ
www.iet.ru
Москва – 14 сентября 2004 года
Актуальность проблемы фискальной
децентрализации
• Фискальный федерализм – ключевой вопрос
многих экономических дискуссий
• Теоретические соображения: децентралзованная
фискальная система приводит к большей
эффективности в предоставлении общественных
благ
• Эмпирические эффекты: институциональные
ограничения для полной децентрализации,
наличие общенациональных социальных
гарантий, негативные эффекты децентрализации
всех расходных и налоговых полномочий
www.iet.ru
Реакция на вызовы фискальной
децентрализации в мировой экономике
• Возникновение различных многоуровневых
систем, обусловленных специфическими
страновыми и историческими особенностями
• США, Канада – традиционный конкурентный
федерализм с четким разделением сфер
ответственности
• Западная Европа – сильная центральная власть,
общегосударственные социальные гарантии
• Латинская Америка – синтез федеративных
систем Северной Америки и Западной Европы,
наличие влиятельных региональных элит
www.iet.ru
Децентрализация в переходных
экономиках: стартовые условия
• Крайне централизованная экономика
командного типа
• Фискальный кризис
• Экономический спад
• Распад государств и межгосударственных
связей
• Новая политическая система и новые
принципы государственного управления,
отсутствие демократических традиций
• Международный опыт фискальной
децентрализации
www.iet.ru
Стимулы для децентрализации в переходных
экономиках
• Коллапс экономических систем, основанных на
коллективной собственности
• Слабость центральных властей в решении
экономических проблем
• Стремление к сохранению высокой бюджетной
обеспеченности высокообеспеченными
регионами
• Эффекты глобализации и распространения
положительного опыта децентрализации
государственного управления в зарубежных
странах
www.iet.ru
Формы децентрализации
1. Децентрализация:
• Политическая – переход к избираемости
субнациональных властей
• Административная – расширение
субнациональных полномочий по регулированию
системы управления
• Фискальная – делегирование налоговых и
расходных полномочий
2. Деконцентрация органов власти
3. Делегирование административных полномочий
www.iet.ru
Реакция на вызовы децентрализации в
России и странах СНГ
Стремление к
сохранению
территориальной
целостности
Создание формальной
федерации и (или)
иные формы
предоставления
автономии
Снижение
государственной
нагрузки на
экономику
Высокий уровень
общенациональных
гарантий и
нефинансируемые
мандаты
www.iet.ru
Результаты: децентрализация
расходных полномочий
• Формально высокая доля расходов
субнациональных властей в расходах
консолидированного бюджета (Россия –
около 50% в последние годы, страны с
переходной экономикой – около 70%, Shah
(2004))
• Отсутствие законодательно определенной
сферы компетенции и автономии в принятии
решений по вопросам предоставления
общественных благ
www.iet.ru
Децентрализация налоговых полномочий
Принципы децентрализации налоговых
полномочий:
• Централизация налогов на мобильные
факторы производства, товары и услуги
• Централизация прогрессивных
перераспределяющих налогов
• Децентрализация налогов в соответствии с
эффективностью административных
издержек
• Соответствие налоговых полномочий
расходным потребностям
www.iet.ru
Децентрализация налоговых полномочий
Условия децентрализации налоговых
полномочий:
1. Основные источники налоговых доходов в
условиях фискального кризиса:
• Налог на добавленную стоимость
• Акцизы и прочие налоги на товары и услуги
• Налоги на внешнюю торговлю
2. Низкая роль налогов на доход и имущество,
пользовательских платежей
3. Отсутствие базовых институтов, позволяющих
эффективно внедрять традиционные местные
налоги
www.iet.ru
Результаты налоговой децентрализации
Недостаточная степень децентрализации полномочий
Возложение ответственности за фискальные решения на
центральные власти
Нежелание центральных властей передавать налоговые
полномочия
Недостаточная степень децентрализации
• Проблемы расходных мандатов
• Несовершенство налогового законодательства и базовых
институтов, препятствующее эффективной налоговой
децентрализации
www.iet.ru
Налоговые доходы уровней бюджетной системы
Российской Федерации (% ВВП)
www.iet.ru
40%
35%
30%
Бюджеты субъектов Федерации
25%
20%
15%
Федеральный бюджет
10%
Государственные социальные внебюджетные
фонды
5%
0%
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Бюджеты субъектов Федерации
12,4%
14,3%
13,06%
11,9%
11,6%
12,7%
11,5%
10,4%
10,2%
9,6%
10,0%
10,0%
Федеральный бюджет
15,8%
10,3%
11,2%
10,7%
9,9%
9,4%
8,8%
10,7%
13,2%
16,2%
18,6%
18,0%
Внебюджетные фонды
9,7%
10,6%
9,4%
8,2%
8,2%
7,7%
9,6%
8,6%
9,5%
8,2%
5,6%
5,7%
Региональные и местные налоги в
России
•
•
•
•
•
•
•
•
Основные региональные и
местные налоги до налоговой
реформы 2000-2004 годов:
Налог на прибыль организаций
(ограниченно)
Налог на пользователей
автомобильных дорог
Налог на содержание жилищного
фонда
Налог на имущество организаций
Налог с продаж
Земельный налог
Налог на имущество физических
лиц
Региональные и местные налоги и
сборы (на нужды образовательных
учреждений, содержание милиции
и т.д.)
•
•
•
•
•
•
•
Основные региональные и
местные налоги после
налоговой реформы:
Налог на прибыль
организаций (ограниченно)
Налог на имущество
организаций
Транспортный налог
Налог на имущество
физических лиц
Земельный налог
Единый налог на вмененный
доход
Средства самообложения
www.iet.ru
Налоговая децентрализация: результаты
• Низкая налоговая автономия региональных
и местных властей
• Разделение налоговых доходов,
заменяющее разделение налоговых баз
• Делегирование полномочий по
дополнению субнациональными властями
централизованно установленных
налоговых ставок
www.iet.ru
Межбюджетные трансферты
• Отсутствие необходимости следовать
общепринятым целям выделения трансфертов
(компенсация внешних эффектов,
несбалансированности бюджетной системы)
• Необходимость финансирования расходных
мандатов
• Необходимость полного финансирования
разрыва между централизованно
устанавливаемыми доходами и расходными
обязательствами в условиях низкой фискальной
автономии субнациональных влстей
www.iet.ru
Фискальная децентрализация в России и
странах СНГ: результаты
• Снижение ответственности перед избирателями,
следование предпочтениям центральных властей,
снижение прозрачности власти
• Ослабление демократических институтов на
региональном и местном уровнях
• Смягчение бюджетных ограничений и снижение
эффективности принимаемых бюджетных
решений
• Торможение развития некоторых рыночных
институтов (кредитные рынки, рынки
недвижимости)
www.iet.ru
Структура федеральной финансовой помощи
регионам с 1992 года
3,5%
3,0%
Прочие регулярные виды
финансовой помощи
% ВВП
2,5%
Целевые гранты из
Фонда компенсаци
2,0%
1,5%
Прочие виды финансовой
помощи (нерегулярные)
1,0%
Выравнивающие
трансферты
0,5%
0,0%
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
www.iet.ru
Основные элементы системы
межбюджетных трансфертов в России
1.
Выравнивающие трансферты – нецелевые гранты, направленные на
выравнивание налогового потенциала, скорректированного на индекс
расходных потребностей
2.
Компенсационные гранты – целевые гранты, направленные на
финансирование обязательств в рамках некоторых федеральных мандатов
3.
Гранты из фонда реформирования региональных финансов – условные
субсидии регионам, реализующим программы реформирования
региональных финансов
4.
Гранты из фонда софинансирования социальных расходов – долевые
гранты, направленные на финансирование наиболее значимых социальных
расходов
5.
Гранты из фонда регионального развития – целевые гранты на
финансирование региональных инвестиций в инфраструктуру
6.
Прочие виды финансовой помощи – многочисленные трансферты
(дорожное строительство, взаимные расчеты, компенсации потерь вследствие
изменения федерального законодательства и т.д.), распределяемые на
основании произвольных решений властей
www.iet.ru
Институциональные условия
эффективной фискальной
децентрализации в дальнейшем
• Межправительственная координация
вырабатываемых на национальном уровне
решений
• Наличие органа, пользующегося взаимным
доверием уровней власти, определяющего
основы межправительственных отношений
• Подотчетность всех уровней власти (в условиях
отсутствия защиты прав собственника,
неурегулированности процессов банкротства и
т.д.)
www.iet.ru
Основные выводы
• Децентрализация системы управления и налоговобюджетной системы обладает рядом негативных
эффектов и характеризуется высокими издержками
• Вместе с тем фискальная децентрализация позволяет
повысить эффективность предоставления
общественных благ и повышает устойчивость
демократических институтов
• Существующая децентрализованная структура
фискальной системы в России и странах СНГ
неэффективна, но это не повод для централизации, а
свидетельство необходимости повышения ее
эффективности и решения глобальных экономических
проблем в переходной экономике
www.iet.ru