Прозрачность бюджетного процесса: международный опыт и Украина Проф. Анна Вахитова

Прозрачность бюджетного
процесса: международный опыт
и Украина
Проф. Анна Вахитова
Киевская школа экономики
Киевский экономический институт
2011
Вступление
Бюджет – это список всех запланированных трат и
доходов, это план действий организации в денежном
выражении.
Центральный (или государственный)
бюджет – главный финансовый план страны,
который, как правило, ежегодно утверждает
законодательный орган страны.
Прозрачность бюджета – полное раскрытие всей
соответствующей финансовой информации,
своевременно и систематически.
2
Цель составления бюджета
• Обеспечить прогноз доходов и затрат;
• Обеспечить юридические основания для
фактических финансовых операций правительства;
• Обеспечить базу для сопоставления фактических
действий правительства и прогноза.
3
Почему важна
прозрачность бюджета?
• Усиливает контроль общественности,
подотчетность правительства
• Улучшает качество государственных услуг
• Позволяет заручиться доверием граждан и
дополнительной поддержкой запланированных
государственных решений
• Ограничивает коррупцию
• Привлекает инвестиции, уменьшает стоимость
заимствований
• Позволяет отслеживать важные для страны вопросы
(напр. динамику государственного долга)
Основных требования
к прозрачности бюджета
МВФ “Кодекс надлежащей практики
для обеспечения прозрачности
бюджета”:
•
•
•
•
Четкое определение ролей и ответственности
Открытость бюджетных процессов
Доступ общественности к информации
Обеспечение целостности
5
Индекс открытости бюджета
• Опрос: ~90 вопросов (4 ответа с обоснованием)
• Координатор исследования – Международное
бюджетное партнерство (США).
• Исполнитель в Украине – Международный центр
перспективных исследований,
http://www.icps.com.ua
• 2010 год: 94 страны, Украина – 62 балла, 14 место
• 2008 год: 85 стран, Украина – 52 балла, 26 место
Индекс открытости бюджета
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
Предварительное утверждение
Цельность
Полнота
Периодичность
Конкретность
Законность
Удобная структура
Гласность
Сопоставимость средств и целей
7
Общие требования
1. Предварительное утверждение:
Законодатели должны утвердить мероприятия,
связанные с затратами, сбором налогов и
урегулированием долга ДО того, как исполнительные
органы начнут предпринимать соответствующие
действия.
8
Общие требования
2. Целостность:
Все затраты, доходы и
мероприятия – в одном
документе
9
Общие требования
3. Полнота:
Правительство должно раскрывать информацию
про свою финансовую деятельность на
протяжении всего бюджетного года.
10
Общие требования
4. Периодичность:
Ежегодный календарь бюджета
11
Общие требования
5. Конкретность:
• Статьи бюджета должны давать
четкое представление про
намерения правительства;
• Международная система
классификации.
12
Общие требования
6. Законность:
• Все расходы и мероприятия должны быть
проведены в соответствии с законом.
• Исполнительные действия должны происходить
только после принятия соответствующего
законодательства.
13
Общие требования
7. Удобная
структура:
Бюджет страны и
связанные документы
должны быть
представлены таким
образом, чтобы быть
понятными широкому
кругу читателей
14
Общие требования
8. Гласность:
Все граждане страны, как индивидуально, так и в
составе общественных организаций, должны
иметь право давать оценку бюджетным
документам страны*.
* “Бюджетная декларация”, доступность для граждан ДО
утверждения бюджета.
15
Общие требования
9. Сопоставимость
средств и целей:
Политика правительства,
планы → бюджетные
мероприятия →
результаты и индикаторы
результатов.
16
Общие требования
• Бюджетные отчеты
• Раскрытие соответствующей информации
• Контроль и подотчетность
17
Бюджетная отчетность
•
•
•
•
•
•
•
Сам бюджет
Предварительные доклады
Ежемесячные отчеты
Полугодичный отчет
Годовой отчет
Предвыборная программа
Долгосрочный отчет
18
Фазы бюджетного цикла
Первая фаза бюджетного цикла:
“Бюджетная декларация”
Исполнительная власть формирует предложения
по бюджету
• Содержание: общий характер и недетальная
информация
• Раскрытие информации: параметры, на которых
исполнительная власть формирует бюджет (общий
объем расходов, ожидаемые доходы, ожидаемый
долг бюджета)
• Сроки: за один месяц до подачи Проекта бюджета
в парламент
Вторая фаза бюджетного цикла:
обсуждение “Бюджетной декларации”
• Парламент еще ничего не принимает и не вводит
в действие
• Исполнительная власть может опираться на
дополнительные документы, в частности, план
среднесрочных расходов и национальный план
развития, если есть прямая связь с бюджетом.
Третья фаза бюджетного цикла:
принятие бюджета
Принятый бюджет
документ, который был утвержден законодательным
органом (может существенно отличаться от бюджета
исполнительной власти)
Отчетность на протяжении года
Ежемесячные или квартальные отчеты, могут быть
оформлены в виде одного сведенного доклада
правительства, либо нескольких отчетов, изданных
разными ведомствами
Полугодичный обзор
Полугодичный отчет, должен содержать полную
информацию об исполнении бюджета (пересмотр
основных прогнозов, обновленные прогнозы
бюджета)
Четвертая фаза бюджетного цикла:
оценка исполнения бюджета
Годовой отчет
Единый сведенный доклад правительства, либо
отдельные доклады, которые издают отдельные
министерства и ведомства.
Доклад аудиторов
должен издаваться высшим контролирующим
органом, не исполнительной властью.
Раскрытие соответствующей
информации
Отчеты должны содержать:
• Экономические прогнозы
• Налоговые издержки (убытки вследствие налоговых
льгот для конкретных видов деятельности).
• Финансовые обязательства и финансовые
активы (в частности, ежемесячные заимствования).
• Нефинансовые активы (включая недвижимость)
• Пенсионные обязательства
• Вероятностные обязательства (напр. гос. гарантии
по кредитам, гос. программы страхования)
Контроль и подотчетность
•
•
•
•
Бухгалтерская система
Системы ответственности
Аудит
Подотчетность общественности и парламенту
25
Качество и целостность отчетов
Бухгалтерский учет
• отклонения от общепринятой практики
• изменения в учетной политике
Аудит
• Годовой отчет проверяет высший контрольный орган
(Счетная Палата), включая соответствие
общепринятой практике аудита.
• Парламент должен детально проанализировать
отчет Счетной Палаты
Качество и целостность отчетов
Общественный и парламентский
контроль
• Парламент должен иметь возможность
рассмотреть любой финансовый отчет.
• Общественность должна иметь доступ ко всем
финансовым отчетам.
• Министерство финансов должно активно
способствовать пониманию бюджетного
процесса как простыми гражданами, так и
общественными организациями.
Прозрачность бюджетного
процесса в Украине
• Опрос “Открытый бюджет”: июль 2008,
янв. 2010
Материал для анализа
Год анализа
Документы
2008
2010
Бюджетный год
Бюджетная декларация
2008
2010
Общие положения
2007
2010
Проект бюджета
2007
2010
Общественный бюджет
2007
-
Бюджет
2007
2009
Месячные / квартальные отчеты
2007
2009
-
-
Годовой отчет
2006
2008
Отчет Счетной палаты
2006
2008
Полугодичный отчет
Прозрачность?
Экономические прогнозы
Налоговые издержки
Финансовые обязательства
и активы
Пенсионные обязательства
Вероятностные обязательства
Прозрачность? – ДА!
Экономические
прогнозы
Налоговые
издержки
Проект бюджета 2008
Прил.13
Проект бюджета 2010
Прил. “Перечень налоговых льгот”
Фин. обязательства
и активы
Проект бюджета 2008
Прил. 1
Пенсионные
обязательства
Проект бюджета 2008
Прил. 3
Вероятностные
обязательства
Проект бюджету 2010
Прил. “Программа финансирования”
Прозрачность? – ДА!
Поточные отчеты
Государственное казначейство
О выполнении государственного бюджета по доходам в
январе 2011 года (с учетом собственных поступлений
бюджетных учреждений и субвенций из местного
бюджета) (по оперативным данным)
http://www.treasury.gov.ua/main/uk/publish/category/23596
Уточненная информация о выполнении
Государственного бюджета Украины
http://www.treasury.gov.ua/main/uk/publish/category/23593
Прозрачность? – ДА!
Поточные отчеты
Министерство финансов
http://minfin.kmu.gov.ua/control/uk/publish/archive/main?cat_id=77643
Показатели выполнения Государственного
бюджета Украины за январь-ноябрь 2010 года
Январь-октябрь 2010 года
Январь-сентябрь 2010 года
Январь-сентябрь 2010 года
...
Январь 2007 года
Прозрачность? – ДА!
Квартальные отчеты
Счетная палата
http://www.acrada.gov.ua/control/main/uk/publish/category/412;jsessionid=36293F1812C
4C56B4FF5D8EB675FA768
Заключение о выполнении Государственного бюджета
Украины за первый квартал 2011 года
Заключение о выполнении Государственного бюджета
Украины за 2010 год
Таким образом
•
•
•
Поточные отчеты
доступны своевременно
Есть возможность
мониторить ситуацию и
вносить необходимые
изменения
Системность та
подотчетность
Прозрачность? – Не совсем!
• Отсутствие важных
деталей
• Нарушения
Бюджетного кодекса
• Несоответствия
международным
стандартам и
политические
манипуляции
Прозрачность? – Не совсем!
- Парламент не проводит общественные
обсуждения Бюджетной декларации
- Экономическая классификация затрат не
соответствует международным стандартам
- Очень ограничено (либо отсутствует)
обсуждение прогнозов
- Ограничено (либо отсутствует) обсуждение
последствий нововведений
38
Бюджетная декларация
- Отсутствует либо ограничена информация
про ключевые экономические показатели
- Не (всегда) указан прямо размер
государственного долга
- Неполная информация про трансферты
корпорациям
39
Бюджетная декларация
- Отсутствует информация про финансовые и
нефинансовые активы, принадлежащие
государству
- Отсутствует информация про вероятностные
обязательства
- Отсутствует общая информация по
“закрытым” статьям (например, про затраты
на нац. оборону, ~3-8% бюджета)
40
Кроме того...
Проблемы:
• Наличие отчетов
• Обязательное раскрытие информации
• Качество и целостность отчетов
Наличие отчетов
• Правительство не публикует
полугодовой отчет
• Не происходит обновление бюджета
в середине года, исходя из фактических
показателей
Обязательное раскрытие информации
• Месячные и годовые отчеты: отсутствуют
важные детали
• Отчеты Счетной палаты: нет информации,
выполнены ли советы и замечания аудиторов
• Бюджет (2008): нет информации о
государственном долге и схемы его
погашения, подробного объяснения основных
вопросов
Бюджет 2009: прогнозы
1
1
0.4
0
-1
-2
-3
-3.5
-4
-5
-4
-5
-5
source: http://polityka.in.ua/info/211.htm
44
Индекс прозрачности
“Открытый бюджет”
Страна
2008
Место
2010
Балл
Место
Балл
Великобритания
1
88
3
87
Южная Африка
2
87
1
92
Франция
2
87
3
87
Новая Зеландия
4
86
2
90
США
5
82
5
82
Россия
22
58
16
60
Украина
26
55
14
62
Китай
64
14
52
13
Выводы
Несмотря на высокий рейтинг страна
могла бы получить выше
результат, если бы правительство
• начало публиковать общественный бюджет и
полугодовой отчет об исполнение бюджета,
• предоставляло более полную
информацию в проекте бюджета и годовом
отчете
Выводы
Несмотря на высокий рейтинг страна могла бы
получить выше результат, если бы
общественные организации и пресса
• Оказывали давление на правительство с
целью
 Соблюдения уже существующих законов, в
частности сроков
 Приближения к соответствующим международным
стандартам
 Расширения возможностей учета
мнения общественности
Ссылки
1.
2.
3.
4.
5.
Guide To The Open Budget Questionnaire 2010
International Budget Partnership, 2009
http://openbudgetindex.org/files/OBIGuide2010.pdf
Міжнародний центр перспективних досліджень (МЦПД)
http://www.icps.com.ua/news/6052.html
Code of Good Practices on Fiscal Transparency
International Monetary Fund, 2007
http://www.imf.org/external/np/fad/trans/code.htm
Development of Modern Budgeting
California Department of Finance
http://www.dof.ca.gov/fisa/bag/history.htm
“Assessing Public Expenditure, Procurement, and Financial
Accountability: A Review of Diagnostic Instruments”
World Bank, April 2003
48