Пермский гражданский доклад О качестве власти

Пермский гражданский
доклад
О качестве власти
Центр гражданского
анализа и независимых
исследований
Info@grany-center.org
Пермь, 22 сентября 2009 года
СОДЕРЖАНИЕ
1
2
3
4
ПЕРМСКИЙ ГРАЖДАНСКИЙ ДОКЛАД КАК ЖАНР И ИНСТИТУТ. КАЧЕСТВО
ВЛАСТИ: ОБЩЕСТВЕННАЯ ПОВЕСТКА ДНЯ. ДИАГНОЗЫ КАЧЕСТВУ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В КРАЕ.
РЕАЛЬНОСТЬ КАК ОНА ЕСТЬ
КАЧЕСТВО ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ (ИСПОЛНЕНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФУНКЦИЙ)
БЕРЕЗНИКИ И ЧАЙКОВСКИЙ: КАЧЕСТВО ГОРОДСКОЙ СРЕДЫ
КАЧЕСТВО ВНЕДРЕНИЯ ИННОВАЦИЙ НА ПРИМЕРЕ СОЗДАНИЯ НОЦ В Г. ЧАЙКОВСКИЙ
КАЧЕСТВО ЭЛЕКТРОННЫХ СЕРВИСОВ ПРИ ПРЕДОСТАВЛЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ
УСЛУГ (ИСПОЛНЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФУНКЦИЙ)
КАЧЕСТВО САЙТОВ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ПЕРМСКОГО КРАЯ
КАЧЕСТВО ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ СРЕДЫ
АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕГЛАМЕНТАЦИЯ: ВОЗМОЖНОСТИ И ПРОБЛЕМЫ
ВОЗМОЖНОСТИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ НА ПРИМЕРЕ
АДМИНИСТРАТИВНОГО РЕГЛАМЕНТА ПО МИТИНГАМ И ШЕСТВИЯМ
КАЧЕСТВО АДМИНИСТРАТИВНОГО РЕГЛАМЕНТА: КОРРУПЦИОГЕННОСТЬ
РЕГЛАМЕНТА, ИЗДЕРЖКИ И БАРЬЕРЫ В АДМИНИСТРАТИВНОМ РЕГЛАМЕНТЕ
СБАЛАНСИРОВАННОСТЬ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ СРЕДЫ КАК УСЛОВИЕ СОЗДАНИЯ
КАЧЕСТВЕННОГО РЕГЛАМЕНТА
ИНФОРМАЦИОННОЕ СОПРОВОЖДЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ
ДИАГНОЗЫ ПЕРМСКОЙ ВЛАСТИ. РЕКОМЕНДАЦИИ ИЛИ КАК УЛУЧШИТЬ
ПЕРМСКУЮ ВЛАСТЬ.
Качество власти
Качество власти как часть качества жизни
Новый государственный менеджмент
Составляющие качества власти для
гражданина:
• функциональные потребности
• информационные потребности
• эмоциональные потребности
Гражданские вмешательства в настройку систем госуправления
(на территории Пермского края и РФ)
Анализ спроса и предложения на государственные услуги
• 2004-2006 - Исследования предпочтений получателей госуслуг
( более 1500 респондентов в ПК по 10 федеральным услугам).
Пилотный проект по влиянию на производство услуг (по 2
услугам) .
Анализ качества внедрения адм. регламентов
• 2008 - Около 90 Контрольных закупок в ПК по 12 регламентам.
• 2008 - 8 экспертных публичных обсуждений в ПК по 40
регламентам
• 2008 – всего 670 закупок по 100 регламентам в 64 субъектах РФ
Независимая экспертиза текстов АР и иных решений в
сфере адм.реформы
• 2006-2008
Экспертиза функц. анализов и ДРОНД в 3 регионах РФ
• Экспертиза регламентов ФРС и Минюст ( 5 регламентов).
•Обзор практики стандартизации бюджетных услуг в регионах РФ
•Экспертиза рисков при производстве бюджетных услуг через АУ
Консультации, методическое сопровождение, обучение
• Разработка текстов 4 регламентов для Саратова и Калмыкии.
• Разработка методики стандартизации государственных услуг в
РФ и методики независимой экспертизы регламентов
• Обучение более 200 чиновников региональных и федеральных
ОИВ на 3 межрегиональных и 2 региональных семинарах
• Обучение 10 гос. и муниц. чиновников в ПК
Разработаны информационные и методические материалы для
гражданских организаций, популяризирующие подходы
административной реформы.
Проведено более 15 публичных мероприятий для ГО
Исследования предпочтений
получателей госуслуг положены в
основу 3 методического комплекса
АР на федеральном уровне.
Результаты экспертиз и
мониторингов рассматривали на 5
заседаниях Правительственной
комиссии по АР и на других
значимых площадках. Экспертиза
регламента ФРС признана
модельной и входит в
рекомендательный перечень
материалов комиссии;
Органы власти ряда регионов,
МЭР и ФАС консультируются по
вопросам взаимодействия с
получателями госуслуг в рамках
адмреформы
Результаты пилотного проекта по
возможностям влияния получателей
государственных услуг на их
производство входят в Кодекс
лучшей практики в материалах ВБ;
Подходы к проведению независимого
мониторинга ОИВ одобрены
Комиссией по результативности
(Комиссия Жукова ) и
рекомендованы к применению всеми
ОИВ
Гражданская экспертиза 2009 : качество государственного
управления в Пермском крае
Качество
реформы
государственн
ого
управления в
Пермском
крае
• функциональный анализ, институциональный анализ, оценка регулирующего воздействия,
анализ представленности темы административной реформы в публичном пространстве
Сравнительный анализ систем управления Административной реформой в 4-х регионах
(Пермский край, Саратовская, Свердловская области, Республика Татарстан) и на федеральном
уровне;
Разработка модельной системы управления Административной реформой;
Сравнительный анализ медиактивности по теме в 4-х регионах ( не менее 240 источников)
• анализ текстов административных регламентов, нормативных и методических документов по их
разработке и утверждению
Качество
регламентации
в Пермском
крае
Сравнительный анализ Порядков разработки и утверждения АР в 4-х регионах и федерального
порядка;
Сравнительный анализ текстов АР в 4-х регионах на предмет оптимальности административных
процедур (2 регламента);
Анализ текстов АР на предмет соответствия Порядку разработки и утверждения АР (4
регламента);
Анализ тестов АР на предмет наличия коррупционных факторов (6 регламентов)
Качество
исполнения
администрати
вных
регламентов
• контрольные закупки - непосредственное и анонимное прохождение административных процедур
гражданами и организациями с целью получения государственных услуг
 проведено около 25 экспериментов по очному и более 100 экспериментов по дистанционному
получению государственной услуги по 10 административным регламентам органов исполнительной
власти Пермского края (всего более 50 мест предоставления услуги)
 порядка 20 экспериментов по получению государственной услуги по 6 административным
регламентам федеральных органов исполнительной власти
•Общественная экспертиза текстов АР по двум государственным услугам;
•Анализ мотивированных ответов органов исполнительной власти Пермского края на запросы НПА на предмет
нарушения прав и законных интересов граждан и организаций и неисполнение действующего законодательства;
•Анализ системы официальных сайтов органов государственной власти Пермского края;
•Анализ официальных сайтов на предмет полноты и актуальности размещаемой информации (включая соответствие ФЗ
«Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»)
Основания для проведения независимого
мониторинга деятельности органов власти
Независимые наблюдения над качеством бюрократической
техники, гражданская экспертиза текстов НПА и их
исполнения – один из инструментов реализации
административной реформы (Исходя из Концепции
реализации адмреформы в РФ)
• Участие «потребителя» в настройке процедур взаимодействия
граждан и ОИВ, функционирование разнообразной «обратной
связи» - это обязательные компоненты современного
менеджмента, в т.ч. современного государственного
менеджмента
Право на гражданскую экспертизу, общественный контроль
деятельности органов власти прямо закреплено П.11
Устава Пермского края. И рассматривается как
конкурентное преимущество региона.
Специфика нашего подхода
Объект экспертного интереса :
программа и практика
реализации реформы
госуправления в Пермском
крае
Предмет экспертного интереса:
реализация общественных
интересов в программе,
документах, практике и
результатах реализаций
изменений в системе
государственного управления
Виды взаимодействия экспертов и
ОИВ:
•Экспертное взаимодействие по
совместной «настройке» реформы;
•Система и практика независимых
мониторингов, гражданского контроля
и общественных экспертиз
•Систематическая «обратная связь и
ее учет при принятии решений
• Популяризация модернизации
госупрвления.
Мы рассматриваем в административной реформе
гуманитарные, социальные, экономические
возможности (и риски их неиспользования ),
возникающие у общества в целом, бизнеса, отдельных
групп, Пермского края.
МЫ рассматриваем реформу государственного
управления как процесс , в котором равным образом
заинтересованы органы государственной власти, МСУ
и население Пермского края, в т.ч. профессиональный
интерес к «вменяемому» и устойчивому менеджменту
Материалы для предложений к взаимодействию:
Результаты инициативных независимых экспертиз,
экспериментов и исследований.
Практика взаимодействия гражданских институтов,
экспертных сообщества и органов власти в Пермском
крае.
Релевантная российская и зарубежная практика
Мотивы к взаимодействию:
•Требования реформы.
•Здравый гражданский и управленческий смыслы.
•Актуальные возможности и специфические проблемы
госуправления в крае
•Ответственность за судьбу модернизаторства
•Желание сделать лучше именно в Пермском крае
•Наличие разных групп, готовых к взаимодействию и к
разговору на приемлемом языке.
Пермский гражданский доклад:
смысл и содержание
Мы не несогласные - мы неудовлетворенные
• Мы заинтересованы в реформе не меньше, а может
быть больше самого государственного аппарата
Мы ищем «по фонарем»
• Показатели результатов – это не повод для презентации.
Это «площадка» для проверки
У «потребителя «есть свое место в проведении
административной реформы
• Это модернизационный проект для общества. Даже если
«а мужики-то не знают»
Общественные интересы в реформе госуправления
Общественная повестка дня
Качество госуправления ( не
бюджет, не федеральное
законодательство) – «узкое
место» при проведении любых
нововведений и исполнении
государственных функций
(предоставлении государственных
услуг ).
Это все более явно становится
видным населению и бизнесу.
Увеличивается разрыв между
государственным
конструированием и управлением
сконструированным в системе
госуправления.
Нововведения противоречат друг
другу . Несогласованности не
устранены до реализации, и нет
работающих механизмов (кроме
губернатора), позволяющие
«снимать» такие противоречия «по
шагам» с минимальным ущербом.
Примеры общественных «диагнозов»
Большое количество проблем с созданием НОЦ в Чайковском
возникло из-за непринятых или неверно реализованных
административных управленческих решений и дисбаланса функций
и ответственностей. Функции не зафиксированы как процедуры и
работы.
 Получая постоянные публичные претензии по поводу
(не)разрешения властью митингов и шествий никто из чиновников
не предпринял простого управленческого решения: государственная
функция по прежнему недоформирована и неоформлена. Здесь не
политика – здесь непрофессиональная бюрократия.
 Сбалансированная система показателей результативности не
дополненная регламентацией и описаниями процессов по
достижению этих показателей приводит к «капсулированию»
(отраслевой монополии), негибкости и непрофиссионализму
ведомственных воздействий:
•Постоянно проявляющиеся конфликты с реорганизацией
сети бюджетных учреждений ( в т.ч. сиротских, соцзащитных
и т.п.) возникают из-за несбалансированности
содержательных (функциональных) процессов и
обеспечительных (бюджетных и т.п.). Угнетение отраслевых
функций. Неумение управлять рисками.
Обнаружены массовые несогласования процесса создания НОЦ
с другими реформами, в т.ч. с механизмами, заложенными в
других направлениях комплексного проекта модернизации
образования (КПМО) и регионального проекта «Новая школа».
Общественные интересы в реформе госуправления
Общественная повестка дня
Несистемность изменений в
госуправлении .
Дефицит необходимых
составляющих «среды» , в
которой реализуется
административная реформа в
Пермском крае
Нарушение прав и законных
интересов граждан при
исполнении госфункций, в т.ч.
регламентированных и
ведущих к плановому
результату.
Прямое нарушение
законодательства.
Особая катастрофа –
предоставление информации
Примеры общественных «диагнозов»
Чересполосица в исполнении обязательных и гарантированных правил
(различия в исполнении одних и тех же регламентов государственных
функций в разных районах Пермского края, выявленных по результатам
«контрольной закупки») ;
Отсутствие признаков систематического контроля за исполнением всех
новых правил, а не только тех, на которые актуально обратил внимание
губернатор: чиновники по прежнему уверены, что адмрегламент исполнения
госфункции это менее значимый для них документ, чем привычные
исполнения текущих распоряжений руководства ( которые по прикидкам
занимают у них до 80% времени). И где тут управление по результатам?
В условиях отсутствия методической поддержки и обучения чиновников,
выявлены тексты адмрегламентов противоречащие требованиям
Постановления Губернатора о Порядке разработки этих регламентов.
Как связаны между собой бюджетная и административная регламентация?
Реестр бюджетных услуг функционирует ? А у госуслуг будет реестр?
Цветник официальных сайтов - необычайный разнобой в предоставлении
государства в Пермском крае внешнему миру.
 Не гарантировано получение актуальной, непротиворечивой, доступной
информации о деятельности органов власти по исполнению функции
(предоставлению услуги) – по результатам серии экспериментов.
 Принуждение граждан к несению издержек, в т.ч. тотальная практика
отсыла за информацией к коммерческой базе данных «Консультант» даже
после специального запроса за текстом НПА (адмрегламентом).
Анализ ответов на обращения в ОИВ ( в рамках нескольких экспертиз)
показал , что чиновники, в т.ч. участвующие в одном проекте, дают
противоречивые сведения. Их сравнение диахронически позволяет
сделать вывод о том, что гражданам предоставлялась заведомо неполная
информация и т.п. Это система.
Общественные интересы в реформе госуправления
Общественная повестка дня
Примеры общественных «диагнозов»
Реформа госуправления проводится не оптимально:
 в условиях отсутствия общественной (независимой) экспертизы и правил ее
обязательного (в отдельных случаях) применения, консервируются старые
Конструируемая система бюрократические практики на уровне исполнителей и даже руководителей
госуправления по
среднего звена;
прежнему «аутична».
Не поддержанная необходимым объем методических и управлеческих
Не используются лучшая инфраструктурных решений, она содержит большое количество выборов «по
усмотрению». А поскольку качество госаппарата также не гарантировано, то
практика (федеральная и
низкий и/или неровный уровень проектирования административных процессов
других регионов, и даже
приводит к воспроизведению и тиражированию существующих проблем.
собственного региона)
Анализ ряда текстов регламентов на коррупциогенность показал, что
Не используется
потенциал Пермского края. воспроизводятся условия, благоприятствующие коррупции.
 Отсутствие информационной политики в отношении реформы госуправления
и существующая практика освещения этих процессов в СМИ и предоставления
Административная
общественности дискредитирует (сводит «на нет») цели административной
реформы: граждане и бизнес не заметят и не оценят ее полезность, не
реформа – в том виде, в
котором она существует – возникнет необходимый энфорсмент – внешнее принуждение к исполнению
не к лицу Пермскому краю. правил.
Отсутствие требований к проектированию и функционированию механизмов
«обратной связи» как в самой реформе, так и в ее отдельных направлениях и
результатах:
Не соответствует более или менее недревним представлениям о новом
государственном менеджменте;
Заявляемой первыми лицами стратегии информационной открытости
власти;
Существующему уровню развития институтов гражданского общества в
крае и практике их взаимодействия с органами власти;
Обеспечению результативности деятельности органов власти.
 Обнаружены группы, интересы которых, а иногда и права, могут быть
нарушены ( или не учтены) существующим механизмом реализации реформы
 Характер реализации конструируемых изменений наносит ущерб местному
самоуправлению, самоорганизации и ответственному поведению граждан.
Выявленные общественные диагнозы качества
государственного управления в Пермском крае
Государство
плохо
реформирует
само себя
Низкое качество управления реформой и регулярными функциями.
Административная реформа несбалансированна по направлениям.
Сохраняется возможность использования чужого успешного опыта и выводов из своего.
Создать более конкурентоспособную систему государственного управления.
Не используются пригодные ресурсы для устойчивости результатов в рамках
интересного им управления по результатам (мейнстрима пермской власти).
Не создают условий для воспроизведения административной реформы без
дополнительных политических и административных стимулов.
Реформа государственного управления деформирует и консервирует административные и
человеческие практики
Возрастают риски при реализации административных усилий из-за избирательности и несинхронизации между
федеральным и региональным уровнем.
Спуская вниз «недоформированные правила» происходит мультиплицирование рисков и угроз и увеличение
административно территориальной энтропии. Возникает сложная композиция неуправляемых факторов в
конкуренции территорий. Субъективное сопротивление будет возрастать.
Генерируются дополнительные административные барьеры на примерах электронной регистрации и процедур.
Консервируются архаичная бюрократическая техника. Не происходит модернизации бюрократических процедур.
Холостая работа. Расходование ресурсов впустую и демотивация.
Происходит дискредитация новой системы.
Информирование
в процессе
реформирования
и о результатах
реформы
 Общественная полезность усилий не разъясняется. Сторонники и партнеры
власти не нужны.
Интересы получателей в информационной среде дискриминированы.
Предоставление сведений – нет оценок.
Дискурс хаотичен, язык неустойчивый, что дезориентирует среду. толкователи
тоже не нужны.
Информационная среда «капсулирована», нет шлюзов в общедоступные
информационные ресурсы.
Субституты информационного взаимодействия. В новых формах воспроизводятся
устаревшие практики.
Отсутствуют устойчивые механизмы обратной связи.
Измеряем реальное качество
государственных сервисов в том
месте, где они представляются
Измерение качества
исполнения
государственных функций
(предоставления
государственных услуг)
Метод: «контрольная закупка»
- эксперимент по непосредственному и анонимному прохождению
административных процедур гражданами и организациями с целью
получения государственных услуг
Изучаем, как устроена
административная жизнь, глазами
простого человека
Общие сведения о произведенных «контрольных
закупках» государственных услуг и функций
В 2009 году исследование
проводилось в 4 этапа:
 февраль, г. Пермь.
 март, г. Березники.
 апрель, г.Чайковский.
 май, г.Пермь и дистанционно
по территориям края.
Ведомства
Федеральная миграционная служба
3
Министерство здравоохранения и
социального развития РФ
10
Федеральная служба по труду и занятости
6
Министерство внутренних дел РФ
6
4
3
Федеральная налоговая служба РФ
Некоторые цифры:
 Эксперименты
осуществлялись в отношении
16-ти регламентов
 Всего было проведено 194
«контрольные закупки»
 Исследователями выступали
физические лица, 16 человек,
без специальных навыков, в
возрасте от 19-ти до 51 года
Кол-во
«контрольных
закупок»
Федеральное агентство кадастра объектов
недвижимости
Государственная инспекция по охране
окружающей среды Пермского края
3
Министерство природных ресурсов
Пермского края
2
Министерство развития торговли и
предпринимательства Пермского края
6
Министерство финансов
Пермского края
1
Комитет ЗАГС Пермского края
21
Министерство социального
развития Пермского края
129
Карта проблем административных услуг Пермского края
Регламентация
стерилизует и
усредняет нормы и
действительность
В помещении УМФС в г.Березники на стенде
материалы напечатаны мелким шрифтом, что делает
их недоступными для слабовидящих людей.
При попытке получить информацию по телефону в
Чайковском УФМС исследователю пришлось
совершить 10 телефонных звонков в рабочее время.
Безответственность,
анонимность
государственных
служащих
Сотрудники не носят бейджи во время работы с
посетителями;
Из 43-х телефонных звонков в территориальные
управления Минсоцразвития Пермского края в полном
объеме не представился ни один сотрудник. Никто ни
разу не назвал ФИО и должность. Наименование
учреждения назвали всего 9 раз.
Недостаточно
регламентированы
критерии принятия
решений
Кандидат в опекуны или попечители должен
представить минимум 11 документов. При
консультировании по телефону в Соликамске и Юсьве
попросили предоставить 9 документов, в Чердыни,
Кочевском и Осинском районах – 8, в Октябрьском
районе - 3.
Недостаточная среда
поддержки
компетентности
чиновников
Отсутствуют «белые книги» лучших практик.
В Ильинском районе специалист дал перечень
документов, описывая бумаги вплоть до внешнего
вида и необходимых подписей. В городе Чусовой,
помимо общей информации, специалист отметил, кто
должен подписать документы, сколько действительны
справки и т.д.
Основной вывод:
Значимого улучшения государственных
услуг и обслуживания не произошло
Придется требовать обязательного!!!
Власть – это сервис.
Необходимо оценивать деятельность
государственных служащих и с точки зрения
получения результата, и с точки зрения
условий его получения, в т.ч. комфортности,
скорости, точности, доступности
предоставления услуг и т.д.
Пакет гостеприимства г. Березники
Камера
хранения
Принтер
Карта
города
Туалет
Банкомат
Буфет
Человек вышел
из автобуса на
автовокзале
Человек
поселился в
центральную
гостиницу
Сканер
Интернет
Пандус
Пункт
милиции
Круглосуточное
кафе
Доступ в школы г. Чайковский
Школа № 10
Пустили
без вопросов
Школа № 9
Пустили, после
предъявления паспорта,
но данные не зафиксировали
Школа № 11
Пустили,
услышав пароль
«К директору»
Легко ли
зайти постороннему
в школу?
Школа № 2
Не пустили,
«Никого нет»
Школа № 4
Пустили
без вопросов
Школа № 13
(женщина-вахтер)
Категорически
отказалась пускать
Нужны общие правила не запрета, а доступа в школы
В Чайковском
в трех детских
поликлиниках (Мира
45, Декабристов 5/5,
Строительная 4)
запрещено вносить
санки и коляски в
помещение
Требования пожарной
безопасности ставятся
выше очевидных
потребностей родителей и
детей
Гражданская позиция - предложения
Встать на позиции ответственного получателя государственных сервисов. Оценивать деятельность
государственных служащих с точки зрения удобства, скорости, точности, доступности предоставления услуг и т.д.
Предъявлять все те же требования по качеству, которые обычно граждане предъявляют к коммерческим услугам.
Самим стремиться к пониманию гарантированных норм (регламентов и стандартов), учитывать их возможности и
ограничения при взаимодействии с органами власти.
Требовать от ведомств размещения в свободном доступе (на веб-сайтах и информационных стендах в местах
предоставления государственных услуг) текстов административных регламентов.
Совершать информационные запросы в ведомства, требовать разъяснения прав, устранения неясностей.
Запрашивать отчеты ведомств о реализации положений административной реформы и т.д. Знание — сила!
Вносить собственные предложения по улучшению процедур предоставления государственных услуг и исполнения
государственных функций.
Требовать соблюдения заявленного ведомством графика работы, а в случае неудобства для потребителей
(например, время работы совпадает с основными часами занятости населения) требовать его изменения.
Требовать создания комфортных условий в местах приема посетителей. В случае отсутствия необходимых
сервисов (стульев, указателей, работающего туалета, гардероба и т.д.) напрямую извещать руководство ведомства
или вышестоящие инстанции. Государство должно быть комфортным!
Следить за установленными сроками предоставления услуг (время ожидания в очереди, время консультаций,
рассмотрения и выдачи документов и т.д.). В случае превышения временных лимитов сообщать об этом
руководству ведомства.
Всячески разрушать анонимность государственных служащих. Требовать, чтобы любое взаимодействие
начиналось с их представления. Государство надо знать в лицо!
Консультироваться о механизмах обжалования действий государственного служащего. Требовать привлечения к
ответственности нарушителей прав получателей государственных услуг. Добиваться неотвратимости наказания!
Песня о том, как некачественным
управлением можно испортить даже
очень хороший проект
КАЧЕСТВО ВНЕДРЕНИЯ
ИННОВАЦИЙ НА ПРИМЕРЕ
СОЗДАНИЯ НОЦ В Г. ЧАЙКОВСКИЙ
Гипотеза: управление в Пермском крае устроено
сложнее, чем одна модель
131 ФЗ
Отраслевое
управление
Инициативы
губернатора
Функциональноцелевая модель
(управление по
результату)
Проектный
менеджмент
(управление
в конкретных
рамках)
Ивентменеджмент
(управление
через события)
Ситуация в Чайковском: взгляд со стороны
Школа №3 под НОЦ
просто «закрыта на
ремонт»
МО и Минобр
потратили деньги на
создание НОЦ /
Новая школа
Совместный проект региона и МО:
проблемные вопросы
Как именно по уровням власти
выглядит взаимодействие
заказчика (заказчиков)и
подрядчика (подрядчиков)?
Как распределяются компетенции и
ответственность за поддержание
результатов проекта?
Кооперативный
проект: на примере
создания НОЦ в г.
Чайковский
Кто и как именно определяет,
какие риски в проекте
учитываются, а какие нет? (на
управление какими рисками
выделяются ресурсы ?)
Как обеспечиваются
субсидиарность и обязательность
принятия всех необходимых
решений в зоне ответственности и
т.п.
Экспертиза выявила комплексы рисков, которые не
учтены в проекте создания НОЦ
Потеря баланса и системности в образовательной системе МО
• Дефицит старшеклассников, в связи с конкуренцией, для 7 успешных образовательных
учреждений
• Изменение композиции образовательных учреждений: большая часть школ превращается в
девятилетки. Неясна судьба методических объединений.
• Проектная мощность НОЦ много больше, чем потребности Чайковского
Риски для педагогов, школьников и родителей
• Дестабилизация педагогического сообщества: новая система не «сопряжена» с системой
вознаграждения учителей, она ведет к рискам «разрывов» профессионального пути;
• Риски для учащихся и их родителей , связанные с «преодолением барьера» входа в новую
систему уровней образовательных учреждений, в условиях неинформированности при
принятии решений ( в т.ч. для «расформированной» школы)
• Нет значительного комплекса методических решений как для НОЦ, так и для школ-девятилеток.
Ассортимент разнообразных некомпенсируемых издержек, которые
несут образовательные учреждения, педагоги, домохозяйства, МСУ
• Сопровождение НОЦ ложится на плечи МО
• Не учтены уроки «запуска» НОЦ в других муниципалитетах (Нытва).
Не работают инструменты снижения рисков, описанные в программе
(например, сопротивление родителей не снимается «уговариванием»
учеников)
Издержки создания НОЦ
в разрезе отдельных участников процесса образования ()
Учителя расформированных школ
Материальные потери:
1.связанные с порядком
начисления оплаты труда;
2. связанные с процедурами
участия в профессиональных
конкурсах;
3. связанные с общественным
статусом педагога
Моральные потери
Экономика ОУ
Основные общеобразовательные школы
Уменьшение бюджетного и
внебюджетного финансирования
Средние образовательные школы
Перераспределение сил на рынке
образовательных услуг в пользу
НОЦ
Новые образовательные центры
Неопределенность в отношении
размеров бюджетного
финансирования
Стратификация корпуса педагогов
Необходимость создания инфраструктуры
Издержки создания НОЦ
в разрезе отдельных участников процесса образования
Ученики и родители
(текущие и отложенные
издержки)
Материальные затраты
Моральные издержки
Необходимость адаптации
Снижение успеваемости
Проблемы безопасности
Органы исполнительной
власти
Затраты на разрешение
конфликтов и создание
механизмов компенсации
издержек разных групп
участников процесса
НОЦ: проблемы органов власти и управления
Характер и методы реализации проекта НОЦ («продавливание сверху») серьезным образом вредят
достижению всего комплекса выгод от его реализации максимальным количеством заинтересованных
лиц.
Размещение автономной школы для старшеклассников (НОЦ) в г.Чайковском не вполне учитывает
специфику здешней образовательной системы. Поэтому не произойдет серьезного увеличения
«мощности» системы образования в муниципальном районе.
Происходит фактический перенос ответственности за «неурегулированность» правил на самый нижний
уровень управления (на директоров ОУ, орган управления образованием муниципального района и т.д.)
Постоянное замалчивание органами власти фактически принятых решений ( а решение пока принято на
уровне региона); сравнение ответов на запросы диахронически позволяет сделать вывод о том, что
гражданам предоставлялась заведомо неполная и противоречивая информация и т.п.
«Закрытость» деятельность органов власти постоянно генерирует дополнительные проблемы, в т.ч.
поскольку предполагает не создание партнерств в реализации, а устранение противодействия;
Существует опасность, что процесс, идущий на территории МО , наносит ущерб местному
самоуправлению, самоорганизации и ответственному поведению граждан, поскольку административно
или по умолчанию общественные институты представляющие «группы интересов» исключены из
консультаций .
То, как проходит создание НОЦ, не увеличивает понимания его полезности, создает проблемы с отношением
общества к реформам вообще и увеличивает недоверие местного сообщества к модернизаторским
инициативам власти.
НОЦ и проявившиеся проблемы городской среды
Анализ информационной среды «Истории с НОЦ» в Чайковском показал:
Информационные ресурсы органов власти ( в т.ч. сайты) не отвечают требованиям: нет полной и
полной и актуальной информации, отсутствуют площадки для обсуждения проблем, а не
сообщения сведений. Не представлены все необходимые НПА. Сайты просто не работают.
Публикации в СМИ не проблематизируют внедрение НОЦ как важную для всего местного
сообщества новацию (общегородскую полезность создания НОЦ. Очень много ретрансляции
ретрансляции «регионального (министерского) сигнала».
Можно исключать из обсуждения целые проблемы (конкурсный набор учителей в НОЦ) и целые
целые группы (управленцы других ОУ, педагогический коллектив СОШ №3)
СМИ отказались от социального модераторства проблемы, а также от роли ответственного
социального информирования местного сообщества.
Нет реальных площадок для диалога всех заинтересованных групп и предъявления обществу
обществу результатов этого диалога. Кулуарность, непрозрачность, недосказанность.
Гражданская позиция -предложение
Общественным организациям, профсоюзам, партийным организациям,
самоорганизованным группам необходимо вести разъяснительную работу,
направленную на формирование общественной конвенции о том, что выбранный
и реализуемый региональными и муниципальными органами управления
механизм модернизации системы образования в г. Чайковском — создание НОЦ
за счет реструктуризации сети общеобразовательных учреждений — затрагивает
общественные интересы всего населения и города в целом. Его разработка
осуществлялась ведомством (управлением образования); проект не проходил
общественной экспертизы до реализации. Поэтому внедрение проекта НОЦ
требует особого внимания со стороны общественности и гражданского
контроля за каждым этапом его реализации.
Оценить ситуацию с внедрением НОЦ в г. Чайковском как свидетельствующую о
серьезных проблемах в реализации прав граждан на доступ к информации.
Осуществлять общественное наблюдение и контроль за предоставлением
органами государственной власти и МСУ актуальной, понятной, доступной,
полной и неизбыточной информации гражданам. Помогать местному населению
апеллировать к конкретным нормам закона при отказе в получении информации,
при отстаивании права на получение информации гражданским и судебным
путем.
КАЧЕСТВО ЭЛЕКТРОННЫХ СЕРВИСОВ
ПРИ ПРЕДОСТАВЛЕНИИ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ
(ИСПОЛНЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ
ФУНКЦИЙ)
…ПЛЮС ЭЛЕТРОНИЗАЦИЯ
ВСЕЙ СТРАНЫ
Контрольные закупки электронных сервисов
Электронные процедуры не приоритетны
Из 12-ти регламентов возможность подать
документы on-line есть только в 2-х, ни в одном
нет возможности подать жалобу on-line
Регламентация электронных сервисов
привела к закреплению старых правил
Электронные процедуры зачастую
сводятся к функции информирования
Электронные сервисы воспринимаются
как необязательные и избыточные
Электронные
сервисы
Пермского края
Информационно-коммуникационная среда
органов власти капсулирована
Сайты органов власти плохо позиционируются
в Интернет среде;
Сайты органов власти не формируют
единого информационного пространства
В управлении по Чусовскому
муниципальному району заявили,
что не предоставляют информацию
по емайл, т.к. «это не соответствует
требованиям делопроизводства».
На 24 жалобы поступило 13 ответов,
на 24 запроса – 3 ответа.
Сайты органов власти не информируют
население в полном объеме
Из 20-ти обследованных сайтов
полная контактная информация есть на 5-ти.
Повсеместно отсутствуют отчеты,
актуальные сведения об исполнении бюджета.
Ни на одном из сайтов нет обзора
обращений граждан.
Совпадение источников контактной информации ведомств
Емайл на сайте ведомства
Емайл на сайте
Правительства
края
Справочник «Allo»
Справочник
«all-pk.ru»
Министерство образования
don@permkrai.ru
cev.do@permregion.ru
minobr@permkrai.ru
don@permkrai.ru
Министерство общественной
безопасности
Емайл не указан
bos@permkrai.ru
bos@permkrai.ru
bos@permkrai.ru
minkpo@permkrai.ru
sekretarkpo@permkrai.ru
kpao_adm1@permonline.
ru
Ведомство не указано
msgorenkin@permkrai.ru
dvteplov@permkrai.ru
mpin@permkrai.ru
Ведомство не указано
mintorg@permregion.ru
mintorg@permregion.ru
mintorg@permregion.ru
mintorg@permregion.ru
Министерство финансов
Емайл не указан
antov@fin.permregion.ru
mtv@fin.permregion.ru
Емайл не указан
Агентство по занятости
населения
szn@permlink.ru
szn@permlink.ru
szn@permlink.ru
szn@permonline.ru
Агентство по обеспечению
деятельности мировых
судей
femida@ms.permkrai.ru
femida@ms.permkrai.ru
femida@ms.permkrai.ru
femida@ms.permkrai.ru
Агентство по спорту и
физической культуре
kraisport@permregion.ru
kraisport@permregion.ru
kraisport@ permregion.ru
Емайл не указан
auprim@permkrai.ru
ouit1dubu@permkrai.ru
auprim@permkrai.ru
Емайл не указан
archiv@permregion.ru
ssg@permregion.ru
archiv@permregion.ru
archiv@permregion.ru
Ведомство
Министерство по делам КомиПермяцкого округа
Министерство
промышленности,
инноваций и науки
Министерство развития
торговли и
предпринимательства
Агентство по управлению
имуществом
Агентство по делам архивов
Основной вывод:
Внедрение электронных процедур не создало нового качества
Пермской власти
Произошла «оцифровка» традиционных административных
практик
Власть может и должна становится удобной для своих
потребителей, даже если она при этом предполагает быть
остромодной, современной и цифровой.
Необходимо принуждать власть быть реально современной!
Право на получение информации: новый тип проблем
Появился новый тип проблем, связанный с
неспособностью большинства людей
ориентироваться в хаотичных и перенасыщенных
информационных потоках
Появился новый дефицит - дефицит
«обработанной», доступной для понимания
информации
Дефицит служб и процедур, которые
облегчали бы поиск официальной
информации: метаинформации (информации
об информации) и служб диспетчирования
Право на получение информации: реальность как
она есть
Январь – февраль 2009 года были направлены запросы в
десять региональных ведомств, по электронной почте и
письмами текстов административных регламентов и
распоряжения губернатора, касающиеся реализации
административной реформы.
Регламенты нам предоставили только три ведомства:
министерство по делам Коми-Пермяцкого округа,
министерство финансов Пермского края и Агентство по
строительству и ЖКХ.
Распоряжения нам губернатора так и не предоставили,
отослав в платный «Консультант плюс».
Право на получение информации: юридические гарантии
Гражданин (физическое лицо) имеет право на получение от государственных органов,
органов местного самоуправления, их должностных лиц в порядке, установленном
законодательством Российской Федерации, информации, непосредственно затрагивающей
его права и свободы.
Организация имеет право на получение от государственных органов, органов местного
самоуправления информации, непосредственно касающейся прав и обязанностей этой
организации, а также информации, необходимой в связи с взаимодействием с указанными
органами при осуществлении этой организацией своей уставной деятельности.
Не может быть ограничен доступ к:
• 1) нормативным правовым актам, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и
•
•
•
•
гражданина, а также устанавливающим правовое положение организаций и полномочия
государственных органов, органов местного самоуправления;
2) информации о состоянии окружающей среды;
3) информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а
также об использовании бюджетных средств (за исключением сведений, составляющих
государственную или служебную тайну);
4) информации, накапливаемой в открытых фондах библиотек, музеев и архивов, а также в
государственных, муниципальных и иных информационных системах, созданных или
предназначенных для обеспечения граждан (физических лиц) и организаций такой информацией;
5) иной информации, недопустимость ограничения доступа к которой установлена федеральными
законами».
Право на получение информации: юридическая оценка
отказов органов государственной власти
Запросы, направленные Центром ГРАНИ, содержали просьбу о предоставлении
текстов нормативных правовых актов, доступ к указанной информации НЕ может
быть ограничен.
Отказ в предоставлении информации со ссылкой на отсутствие организации в
утвержденном губернатором перечне, также представляется необоснованным.
Список рассылки — административная процедура, задача которой —
информировать органы власти о принятых губернатором решениях. Никакой иной
функции этот список не несет.
Основание «отсутствие в запрашиваемом документе сведений, непосредственно
касающихся прав и обязанностей этой организации или процедур ее
взаимодействия с органами власти» не является поводом для отказа, так как
наличествует прямой запрет установления каких-либо ограничений доступа к
нормативным правовым актам.
Есть еще одно основание к отказу, которое содержится в одном из ответов на
запросы — это отсылка к официальному сайту органа власти. Это основание
заслуживает отдельного рассмотрения. На сегодняшний день мы можем
утверждать, что данное основание также неправомерно, так как доступ к сети
Интернет также является платным, а следовательно, доступен не всем.
Сайты органов государственной власти
Параметры оценки степени информационной открытости органа власти:
Общие сведения о ведомстве (информация о структуре, задачах, функциях, полномочиях,
контакты, информация о руководителе, отсылки к нормативным актам);
Тексты нормативно-правовых актов, составляющих правовую основу деятельности, в том числе
сведения о внесении в них изменений, признании их утратившими силу, признании их судом
недействующими;
Сведения о деятельности, в том числе официальных визитах и рабочих поездках руководителей, о
мероприятиях (заседания, совещания, встречи, пресс-конференции, семинары и брифинги,
круглые столы), и иная информация о повседневной деятельности;
Сведения об исполнении бюджета;
Статистические данные и показатели, характеризующие состояние и динамику развития
экономической, социальной и иных сфер жизнедеятельности, регулирование которых отнесено к
полномочиям органа;
Информация о кадровом обеспечении, вакантных должностях, квалификационные требования к
кандидатам на замещение вакантных должностей;
Информация о работе с обращениями граждан и организаций: порядок и время приема, порядок
рассмотрения их обращений с указанием актов, регулирующих эту деятельность.
Сайты органов государственной власти:
исследовательское поле
Проанализировано 20 интернет-сайтов органов власти Пермского края, в том
числе сайты:
правительства Пермского края,
администрации губернатора Пермского края,
Законодательного собрания Пермского края,
министерства общественной безопасности Пермского края,
министерства природных ресурсов Пермского края,
министерства градостроительства и развития инфраструктуры Пермского
края,
министерства промышленности, инноваций и науки Пермского края,
министерства финансов Пермского края,
министерства сельского хозяйства Пермского края,
министерства развития торговли и предпринимательства Пермского края,
министерства образования Пермского края,
министерства по делам Коми-Пермяцкого округа Пермского края,
пяти агентств и двух инспекций
Сайты органов государственной власти: лучшая
практика
Около половины сайтов выполняют большее число требований закона и удовлетворяют интересам своих целевых
аудиторий по наиболее значимым параметрам — это сайты (по мере убывания):
Законодательного собрания,
министерства природных ресурсов,
министерства сельского хозяйства,
агентства по занятости населения Пермского края,
министерства развития предпринимательства и торговли,
инспекции государственного строительного надзора,
агентства по делам архивов Пермского края,
агентства по обеспечению деятельности мировых судей,
дорожного агентства.
Гражданская позиция - предложение
Развивать собственную самостоятельность и активность в обеспечении себя
информацией, в том числе поощрять инициативы власти в этой сфере и
осуществлять контроль исполнения ими обязательств по качественному и
доступному информированию.
Активно переходить на использование электронных сервисов. Практика показывает,
что даже в тех случаях, когда электронные процедуры не регламентированы, они
зачастую все равно работают (на электронные письма отвечают, жалобы принимают
и рассматривают, информацию предоставляют и т.д.). Чем больше граждан будут
пользоваться данными сервисами, тем скорее произойдет их институционализация.
Добиваться привлечения к ответственности чиновников каждый раз, когда имеет
место несоблюдение требований надлежащего информирования, в том числе
публичного осуждения. Использовать все доступные формы влияния на привлечение
внимания к проблеме и ее конкретного решения: досудебные, судебные, гражданские.
Информировать органы власти о лучшей практике. Широко распространять успешные
прецеденты совместного с властью решения проблем доступа к информации.
Активно запрашивать и отправлять информацию (цифровые копии документов) по
электронной почте. Принуждать государственных служащих адаптироваться к
современным реалиям, переходить на электронные сервисы. Государство должно
быть современным!
Добиваться повышения прозрачности органов власти за счет требования размещения
значимой информации на официальных сайтах, включая полную контактную
информацию, отраслевые аналитические материалы, отчеты о деятельности органа
власти, актуальные сведения об исполнении бюджета ведомства, обзор обращений
граждан, вакансии и т.д.).
Активно использовать функции обратной связи, озвучивать позиции по значимым
вопросам жизни города, региона, страны.
Проблема качества новых
документов, фиксирующих
новое правило (качество
административной
регламентации)
Проблемы административной регламентации
Проблема
Возможные проявления
Соответствие порядку
разработки и утверждения
административных
регламентов
• отсутствие порядка информирования граждан
• отсутствие требований к местам предоставления услуги
• отсутствие критериев принятия решений
…
Коррупциогенность
административного
регламента
• административные процедуры связанные с
непосредственными проверками чиновников не
регламентируются
• необоснованные требования к получателям услуг
• широкие дискреционные полномочия государственных
служащих
…
Издержки и барьеры в
административных
регламентах
• большой список входящих документов
• удаленность центров предоставления услуг
• длительные сроки предоставления услуги
Наличие электронных
сервисов и заочных
процедур при оказании
услуги (исполнении
функции)
• предоставление услуги на практике требует от человека
непосредственного очного взаимодействия с чиновником
• электронные процедуры зачастую лишь декларированы
• электронные сервисы рассматриваются лишь как
дополнительный канал предоставления информации и реже
услуг
…
Проблемы качества административной регламентации:
коррупциогенность административных регламентов
Административный регламент по исполнению государственной функции по
лицензированию заготовки, переработки и реализации лома цветных и черных металлов
Широта дискреционных
полномочий
Злоупотребление правом
заявителя
• Широта полномочий
служащих органа власти
определяется отсутствием
регламентации их действий
при проведении проверки
заявителей а предоставление
лицензии. Наличие в тексте
регламента бланкетных норм
к нормативным актам
большей юридической силы не
дает представления о правах
и обязанностях служащих,
производящих проверку
соответствия заявителя
лицензионным условиям.
Следовательно, создает
ситуацию, способствующую
произвольным оценкам
служащих органа власти,
проводящих такую проверку
• Отсутствие в
административном
регламенте норм,
определяющих права
заявителя в ходе выполнения
административных процедур,
связанных с проверкой
соответствия заявителя
лицензионным условиям. На
практике такой подход
приводит к произвольному
определению органом власти
прав заявителя в каждом
случае.
В административном регламенте отсутствуют
ограничения запреты для служащих органа
государственной власти
Ложные цели и приоритеты
• Фактически регламент
представляет собой описание
только части процедуры
лицензирования
деятельности
хозяйствующих субъектов
при предоставлении лицензии
на переработку черных
металлов. А именно
процедуру принятия
заявления. Процедура
проверки соответствия
заявителя лицензионным
условиям осталась за
рамками данного регламента,
что не соответствует
целям данного регламента
(осуществления
лицензирования).
В административном регламенте
отсутствуют ограничения запреты для
служащих органа государственной власти.
Оценка
издержек получателей государственной
услуги, возникающих при исполнении
государственной функции по
лицензированию
розничной продажи алкогольной продукции
Административные барьеры
«Логистические» барьеры
•Затраты на поиск информации
• Затраты на получение
«оправдательных» документов
• Затраты в процессе обращения в
орган власти и
непосредственного получения
услуги (временные, физические,
денежные)
«Физические» барьеры
Невозможность доступа для
определенных категорий
получателей услуг:
•лица с ограниченными
физическими возможностями,
• работающие,
•родители малолетних детей
(«мамы с колясками»)
Административные барьеры
Существующие
Кабинет Отдела лицензирования
Министерства –
единственное «окно» для всех
предпринимателей региона для
консультирования, подачи
документов и получения лицензии
Временные ограничения на время
посещения отдела лицензирования:
три часа в первой половине дня на
прием документов и два часа во
второй половине дня на выдачу
лицензий четыре дня в неделю
Потенциальные
Нет возможности обращения
через Интернет
Полное отсутствие требований к
условиям приема посетителей
(вероятность длительного
ожидания в очереди, возможная
дискриминация людей с
ограниченными физическими
возможностями)
Не обусловлены решения о
дополнительных экспертизах и
обследованиях торговых
объектов
Издержки исполнения требований
Регламента соискателями лицензий
 Транспортные расходы
(как минимум, две поездки на автомобиле из
территорий региона)
 Издержки на оформление документов для
лицензии
(в общей сложности 13 документов при обращении
в шесть ведомств и организаций, на получение
заключений и справок может понадобиться в
соответствии с ведомственными регламентами до
40 дней)
 Издержки сотрудников отдела лицензирования
(физическая и психологическая нагрузка)
Гражданская позиция - предложение
Для гражданских организаций и независимых
аналитических центров можно предложить создать
собственную систему мониторинга качества
разработки административных регламентов,
участвовать в независимой экспертизе текстов
регламентов с регулярной публикацией результатов,
в частности, в электронных СМИ.
В целях улучшения обслуживания необходимо
активно использовать возможность обращения в
органы исполнительной власти по поводу не только
низкого качества предоставляемых услуг, но и,
напротив, лучшего обслуживания. Последнее
представляется особенно важным, так как система
поощрений «работает» лучше, чем наказания. Для
конкретных чиновников это может стать и
моральным стимулом.
Возможности создаваемые
административной
регламентацией
Публичные мероприятия: спектр проблем
Нет механизма согласования
нескольких мероприятий
Ремонтные работы –
причина отказа
«Превышение норм
заполняемости» - причина
переноса мероприятия
ГОСУДАРСТВЕННАЯ
ФУНКЦИЯ
НЕДОФОРМИРОВАНА И
НЕДООФОРМЛЕНА
Перечисление всех лозунгов
и транспарантов –
требование при подаче
уведомления
«Угрозы безопасности
участникам мероприятия» не
расшифровываются
К ряду тематик существует
предвзятость
Регламентация государственной функции как способ решения проблемы
ШАГ ПЕРВЫЙ. Выявление
проблем получателей
государственной услуги
ШАГ ВТОРОЙ.
Правовая оценка
В ходе специального экспертного опроса десяти пермских активистов в
феврале 2009 был выявлен ряд проблем, связанных с практикой отказов в
согласовании условий проведения публичного мероприятия по основаниям,
не указанным в федеральном законе и противоречащим Конституции РФ.
Совокупность нормативно-правовых актов была подвергнута
юридическому анализу экспертами общественных организаций.
Специалисты выявили необоснованные ограничения права граждан на
свободу собраний.
ШАГ ТРЕТИЙ.
Оценка риска возникновения
коррупции
По заключению экспертов, некоторые статьи ФЗ «О собраниях, митингах,
демонстрациях, шествиях и пикетированиях», закона Пермской области «О
порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия»,
пункты Порядка рассмотрения уведомлений и согласования условий при
проведении публичного мероприятия на территории г. Перми (утв. Решением
Пермской городской Думы от 28.08.2007 № 198) содержат коррупционные
факторы – неточности, создающие риск возникновения коррупции.
ШАГ ЧЕТВЕРТЫЙ.
Поиск субъекта исполнения
функции
Был осуществлен функциональный анализ в отношении закрепленной
деятельности ОИВ, ответственных за рассмотрение уведомлений о
проведении публичных мероприятий.
ШАГ ПЯТЫЙ.
Разработка
административного
регламента
По результатам проведенной оценки регулирующего воздействия, при
которой сравнивались таки меры, как аутсорсинг, стимулирующие контракты,
самообучение, административный регламент и вариант «оставить все как
есть», эксперты Центра ГРАНИ рекомендовали вариант: разработка и
внедрение регламента исполнения государственной функции
ОРВ: схема реализации
Описание проблемы
Цель регулирования
Нарушение прав
граждан на свободу
собраний
Возможные варианты
достижения поставленных
целей
Устранение проблем,
связанных с незаконной
практикой отказов в
согласовании условий
проведени публичных
мероприятий, т.е.
повышение качества
предоставления
государственных услуг
Анализ выгод и издержек
использования каждого
варианта
Рекомендуемый вариант
Реализация выбранного
варианта
Административный
регламент
Все оставить,
как есть
0
0
0
+
-
-
+
-
LR
-/0
+
+
0
0
-
-
+
0
0
+
+
-
+
-
SR
+
+
+
0
0
0
0
0
0
-
0
-
-
0
-
LR
-
-
-
0
0
0
+
-
-
+
+
+
-
0
-
(«+» - положительный эффект; «-» - отрицательный эффект; «0» - существенных изменений не произойдет).
Государство
0
Бизнес
-
Бизнес
0
Государство
0
Бизнес
+
Государство
+
Бизнес
-/0
Государство
SR
Бизнес
Потребители
Самообучение
Потребители
Потребители
Стимулирующие
контракты
Государство
Социальные
Экономические
Потребители
Аутсорсинг
Потребители
Анализ дискретных институциональных альтернатив
Административный регламент исполнения органами МСУ
Пермского края государственной функции по рассмотрению
уведомлений о проведении публичного мероприятия
Четко зафиксирует ответственный орган власти и
последовательность действий служащих для реализации
государственной функции;
Устранит в действиях чиновников дискретность, выборочность,
произвольность;
В соответствии с требованиями оптимизации снизит издержки
получателей , затраты при предоставлении услуги, устранит
избыточные процедуры;
Выступит гарантом предоставления минимального качества для
потребителя;
Предоставит гражданам возможность защиты собственных
интересов;
Обеспечит соблюдение баланса интересов с помощью четкого,
ясного механизма взаимодействия получателей услуг и
служащих.
Качество среды реализации
административной
реформы в Пермском крае
Проблемы
для
управления
Не внедряются заочные (в т.ч.
Электронные) процедуры в
предоставлении услуг
Управленческая система не
увеличивает свою
эффективность
ОИВ не достигают целевых
показателей региона
Сохраняется закрытость
бюрократических процедур
от граждан и общества
Сохранение традиционной
бюрократической практики
Некачественная
регламентация
Некачественное
предоставление услуг и
исполнение функций
Несбалансированность институциональной среды при реализации
реформы
Дискредитация реформы в глазах граждан
Общественные
эффекты
Воспроизводится традиционный разрыв и конфликт между
гражданами и бюрократией
Не прекращается «холодная гражданская
война» между гражданами и чиновниками
Конфликт систем
управления
Пермский край:
• функционально-целевая
модель управления
• управление по результатам
Широкое внедрение
проектного управления для
достижения целевых
показателей
МСУ:
• отраслевая система управления
• достижение отраслевых
показателей
Подавление регулярных
функций местного
самоуправления в рамках
отраслевого управления
• Целевые показатели региона не достигаются
• Местное самоуправление дискредитируется в глазах
общества и граждан
• Реформаторские инициативы региона не реализуются в
полной мере и воспроизводится традиционное
неприятие реформ населением
Информационное освещение административной
реформы в течение 2003-2009 гг.
Публикации в регионах
Динамика освещения в
Пермском крае
135
17
51
9
39
17
7
8
5
4
1
Пермский край
Свердловская
область
Саратовская
область
Республика
Татарстан
«Раздробленный» портрет
реформы: освещение
отдельных событий, локальных
проблем, частных мер
Неравномерная динамика
освещения – нехватка на
первых этапах текстов,
разъясняющих суть, цели и
задачи запускающейся
реформы
Язык неустойчив, дискурс хаотичен
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Реформа – абстрактный
процесс. Неясны ее
цели, задачи, ход
реализации,
последствия, критерии
эффективности и
успешности
Отсутствие четко
сформулированного комплекса
проблем, которые призвана
решить реформа
Освещение административной реформы в Пермском крае
Основные ньюсмейкеры –
региональные власти
края
Незначительный объем
независимых экспертных
оценок
Реформа не является
предметом широкого
общественного обсуждения,
предоставляются сведения,
нет оценок
Отсутствие оценок
реформы
потребителями госуслуг
СМИ не формируют
собственную точку зрения,
являются ретрансляторами
позиции региональной власти
Гражданская позиция – предложение
СМИ более активно и полно освещать реализацию
административной реформы в регионе:
• создавать тексты, комплексно освещающие ход процесса в регионе в целом;
• при освещении реформы сравнивать ее реализацию в Пермском крае с
опытом других регионов;
• при освещении события в рамках темы представлять широкий спектр оценок:
власти, экспертов, потребителей;
• Самостоятельно формировать повестку в рамках административной
реформы, инициировать собственные проверки (журналистские
эксперименты) действия регламентов, оценивать результаты деятельности с
точки зрения потребителей
• Инициировать регулярную отчетность власти перед общественностью о
деятельности в рамках реформы
• искать новые подходы к понятному и доступному освещению этой сложной
для восприятия и передачи темы
Экспертам более активно взаимодействовать со СМИ при
освещении хода административной реформы:
• привлекать внимание журналистов к экспертным оценкам процесса,
исследованиям в этой области;
• привлекать внимание общественности и власти посредством СМИ к тем
проблемам, которые могут быть решены в рамках административной
реформы;
• популяризировать «общественную повестку дня» в реформе государственного
управления.
ПРИМЕРЫ ДИАГНОЗОВ
КАЧЕСТВУ ПЕРМСКОЙ
ВЛАСТИ
Качество государственных услуг не соответствует ожиданиям
людей, а также нормам, установленным самим государством
Не произошло значительного повышения качества государственных услуг
(исполнения государственных функций).
Система и результаты регламентации не учитывают, не включают особых
случаев. То есть «стерилизуют» и усредняют нормы и действительность.
Поэтому выявлены группы граждан (организаций), дискриминированных в
доступе к государственным услугам по разным основаниям: время и место
приема, барьерность среды и т.п.
Обнаружены случаи, когда государственные служащие не исполняют
государственные функции, возможно, потому, что не информированы или не
обучены работать в условиях новых правил.
Электронные процедуры не реализуют своей специфики, зачастую являясь
упаковкой старой процедуры без реинжиниринга процессов. Не удалось
добиться нового качества. Не произошло оптимизации.
Происходит дублирование «входов» в поисках информации, разрастаются
аппарат и правила, «разбухает» и становится малопонятной информация в
регулярных местах исполнения государственных функций и услуг (то есть за
рамками специализированных порталов).
В среде госслужащих постоянны проявления анонимности и нередки случаи
безответственности перед получателем государственных услуг. Возникают
новые формы неответственности (например, применительно к обязательному
исполнению регламентированных процедур)..
Выявлены случаи, а иногда устойчивая практика, нарушения
прав и законных интересов граждан при исполнении
государственных функций, в том числе регламентированных
и ведущих к плановому результату. Особо острая проблема
— предоставление информации.
Не гарантировано получение актуальной, непротиворечивой,
доступной информации о деятельности органов власти по
исполнению функции (предоставлению услуги) — выявлено по
результатам серии экспериментов.
Происходит постоянное принуждение граждан к несению
издержек, в том числе тотальная практика отсылания за
информацией к коммерческой базе данных «Консультант» даже после специального запроса за текстом нормативноправового акта (административного регламента, в тексте
которого прямо указаны гарантии его предоставления).
Анализ ответов на обращения в ОИВ (в рамках нескольких
тематических экспертиз) показал, что чиновники, в том числе
участвующие в одном проекте, дают противоречивые
сведения. Их сравнение диахронически позволяет сделать
вывод о том, что гражданам предоставлялась заведомо
неполная информация и т.п. Это система.
Несистемность изменений в государственном
управлении Пермского края.
Обнаружен дефицит необходимых составляющих
«среды», в которой реализуется административная
реформа в Пермском краеВозникает «чересполосица» в
исполнении обязательных и гарантированных правил
(различия в исполнении одних и тех же регламентов
государственных функций в разных районах Пермского
края, выявленных по результатам «контрольной закупки»).
Отсутствуют признаки систематического контроля за
исполнением всех новых правил, а не только тех, на
которые актуально обратил внимание губернатор.
Чиновники по-прежнему уверены, что тексты
административных регламентов, которые противоречат
требованиям Постановления губернатора о порядке
разработки этих регламентов.
«Цветник» официальных сайтов демонстрирует
необычайный разнобой в представлении государства в
Пермском крае (ведомств, проектов, порталов и т.п.)
внешнему миру.
Конструируемая система по прежнему «аутична». Не
используется лучшая практика, гражданский,
управленческий и экспертный потенциал края
Административная реформа — в том виде, в котором она существует — не «к лицу» Пермскому
краю. Она проводится не оптимально
В условиях отсутствия общественной (независимой) экспертизы и правил ее обязательного (в
отдельных случаях) применения консервируются старые бюрократические практики на уровне
исполнителей и даже руководителей среднего звена.
Не поддержанная необходимым объемом методических и управленческих инфраструктурных
решений, система содержит большое количество выборов «по усмотрению». А поскольку качество
госаппарата также не гарантировано, то низкий и/или неровный уровень проектирования
административных процессов приводит к воспроизведению и тиражированию существующих
проблем.
Отсутствие информационной политики в отношении реформы госуправления и существующая
практика освещения этих процессов в СМИ и предоставления общественности дискредитируют
(сводят «на нет») цели административной реформы: граждане и бизнес не заметят и не оценят ее
полезность, не возникнет необходимый энфорсмент — внешнее принуждение к исполнению
правил.
Отсутствие требований к проектированию и функционированию механизмов «обратной связи» как
в самой реформе, так и в ее отдельных направлениях и результатах не соответствует :
 более или менее современным представлениям о новом государственном менеджменте;
 заявляемой первыми лицами стратегии информационной открытости власти;
 существующему уровню развития институтов гражданского общества в крае и практике их
взаимодействия с органами власти;
 обеспечению результативности деятельности органов власти.
Обнаружены группы, интересы которых, а иногда и права, могут быть нарушены (или не учтены)
существующим механизмом реализации реформы. Характер реализации конструируемых
изменений наносит ущерб автономности местного самоуправления, самоорганизации и
ответственному поведению граждан.
Увеличивается разрыв между государственным
конструирование и управлением спроектированным
Нововведения противоречат друг другу (в докладе это показано на примере проекта
НОЦ в системе комплексного проекта модернизации образования (КПМО) и
регионального проекта «Новая школа»). Несогласованности не устранены до
реализации, нет работающих механизмов (кроме губернатора), позволяющих
«снимать» такие противоречия «по шагам» с минимальным ущербом
Сбалансированная система показателей результативности, по-прежнему не
дополненная регламентацией и описаниями процессов по достижению этих
показателей, приводит к «капсулированию» (отраслевой монополии), негибкости и
непрофессионализму ведомственных воздействий. Государственные ведомства
демонстрируют неумение выявлять риски и управлять ими.
Модернизация композиции функций и взаимодействий между органами власти не
дополнена модернизацией внутренних бюрократических процедур. Консервируются
архаичная бюрократическая техника. Ресурсы расходуются впустую, возникает
(проявляется) демотивация к изменениям (особенно на самом нижнем уровне
управления).
Разрыв между созданной системой и складывающейся практикой провоцирует
немодернизированное потребительское поведение граждан и бизнеса. Происходит
дискредитация новой системы. При спуске вниз «недоформированных правил»
происходит мультиплицирование рисков и угроз и увеличение административнотерриториальной энтропии. Возникает сложная композиция неуправляемых факторов в
конкуренции территорий. Субъективное сопротивление будет возрастать.
Общественная полезность усилий по проведению реформы государственного
управления не разъясняется. Сторонники и партнеры по модернизации оказываются не
нужны власти.
Гражданская позиция - предложения
Не только политическая поддержка регионального руководства может
активизировать проведение административной реформы в крае, но
эффективное гражданское давление может и должно оказаться действенным
инструментом влияния на ход административной реформы.
Граждане могут влиять на власть, оценивая качество взаимодействия с
нею «здесь и сейчас», а в отношении своего опыта и своего персонального
взаимодействия стоит взять за правило оценивать предложенное качество
процесса всегда, неотвратимо и спокойно. Необходимо научиться
использовать возможности и риторику административной реформы как
эффективный инструмент влияния.
В защите своих интересов и прав прибегайте к нормам
административных регламентов, к нормам иных нормативных правовых
актов, регламентирующих деятельность органов государственной власти, в
том числе в процессе предоставления услуг. Очень важно, ведя диалог с
властью по поводу неудовлетворительного исполнения в отношении вас
государственной функции, избегать разговоров в категориях (терминах)
справедливости. Нужно вести диалог с государственными служащими в
категориях требований к их профессионализму.
В случае возникновения проблем с информированием любой
гражданин аппелировать к ст. 11–12 Устава Пермского края. А с 1 января 2010
года к нормам 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности
государственных органов и органов местного самоуправления».
Гражданская позиция - предложения
Качество административных процедур и описывающих их
административных регламентов — это не только забота органов
государственной власти, но и насущная потребность получателей
государственных услуг, то есть граждан. Поэтому гражданам надо самим
вносить предложения по внесению изменений к проектам административных
регламентов. Граждане гораздо больше, чем государственные служащие,
знают, как сделать получение той или иной государственной услуги доступнее
или комфортнее.
Комиссия по административной реформе — центральный орган,
ответственный за практическую деятельность по реализации реформы.
Граждане не только могут, но и должны осуществлять мониторинг
деятельности комиссии.
Как бы ни вовлекала государственная власть органы местного
самоуправления в реализацию деятельности по улучшению качества
государственного и муниципального управления, эффективность такого
вовлечения всегда будет меньше, чем гражданское давление на органы
местного самоуправления по принуждению к реализации изменений.
Требуйте, чтобы вам разъяснялись общественный смысл и практическая
полезность предлагаемых изменений в деятельности органов власти.
Будьте информированы сами и передавайте информацию другим с тем,
чтобы компетентность гражданина, обращающегося в орган власти, была
достаточной для отстаивания своих интересов — осведомлен, значит,
вооружен, и гарантией качества государственной услуги, и ее предоставления.
Спасибо за внимание!
info@grany-center.org