Руководящие принципы CGAP по регулированию и надзору в секторе микрофинансирования

Руководящие принципы CGAP1
по регулированию и надзору в
секторе микрофинансирования
– какое значение они имеют для
практиков?
Вторник, 6 апреля 2004 г.
Москва, Россия
Тимоти Р. Лайман, эскв.
Советник CGAP
CGAP (Consultative Group to Assist the Poorest) - Консультативная группа по оказанию помощи
беднейшим слоям населения (КГОПБ)
1
Цели встречи
•
•
•
Предложить (1) общую рабочую терминологию, а также (2)
концепции для понимания наиболее важных вопросов
правового регулирования и надзора за микрофинансовыми
организациями, основанные на Руководящих принципах
CGAP
Представить некоторые основные инструменты для
понимания значения Руководящих принципов CGAP вами
как практиками
Создать почву для лучшего понимания вопросов правового
регулирования и надзора с точки зрения лица,
осуществляющего регулятивные функции в финансовом
секторе
Тимоти Р. Лайман, эскв.
Советник CGAP
Цели встречи



(продолжение)
Несмотря на то, что группа присутствующих достаточно
многочисленна, наша задача научить вас применять те
принципы, которые мы будем обсуждать, поэтому не
стесняйтесь останавливать меня и задавать требующие
разъяснения вопросы
Мы хотим, чтобы наша встреча проходила в интерактивном
формате – поэтому, пожалуйста, прерывайте выступление
и задавайте вопросы или высказывайте свое мнение и
комментарии
Если вы зададите вопросы, требующие детального
обсуждения, мы можем продолжить их обсуждение позже в
течение нашей встречи
Тимоти Р. Лайман, эскв.
Советник CGAP
Предыстория Руководящих
принципов CGAP

Руководящие принципы учитывают мировой опыт
регулирования и надзора в секторе
микрофинансирования за последние 30 лет


изучены «уроки» применения в конкретной стране или
регионе
Руководящие принципы предназначены в первую
очередь для лиц, определяющих политику или
осуществляющих регулятивные функции в финансовом
секторе, так как они являются ключевой аудиторией

но практикам также необходимо понимать эти принципы
для эффективного общения с вышеуказанными лицами
Тимоти Р. Лайман, эскв.
Советник CGAP
Предыстория Руководящих
принципов CGAP (продолжение)

Руководящие принципы были подготовлены, в основном,
тремя авторами и Советниками CGAP (мной, Ричардом
Розенбергом и Робертом Пеком Кристеном)


но при содействии почти 40 комментаторов, имеющих
значительный практический опыт в сфере регулирования и
надзора за микрофинансированием
В настоящее время вышепоименованные три Советника
CGAP занимаются распространением Руководящих
принципов посредством различных форумов, таких как
Базельский комитет Банка международных расчетов,
Центральный Банк России и сегодняшняя встреча с
практиками
Тимоти Р. Лайман, эскв.
Советник CGAP
Краткий обзор встречи







Терминология, используемая в Руководящих принципах: что
такое «микрофинансирование» и что такое «регулирующие
положения в сфере микрофинансирования»?
Вопросы, связанные с непруденциальными регулирующими
положениями
Пруденциальные регулирующие положения в сфере
микрофинансирования
Проблемы надзора в микрофинансировании
Ключевые рекомендации стратегического характера для лиц,
определяющих политику
Некоторые аспекты Руководящих принципов для практиков (в
отличие от лиц, определяющих политику)
Вопросы и ответы
Тимоти Р. Лайман, эскв.
Советник CGAP
Что такое «микрофинансирование»?
•
•
Клиентами являются не только микропредприниматели и их
предприятия, но и целый спектр малоимущих клиентов,
которые пользуются финансовыми услугами в
чрезвычайных ситуациях, для приобретения вещей для
домашнего хозяйства, сглаживания процесса потребления и
финансирования социальных обязательств
Не только предоставление займов – включает
сберегательные услуги и денежные переводы (но для целей
настоящего выступления микрострахование – это отдельный
вопрос регулирования)
Тимоти Р. Лайман, эскв.
Советник CGAP
Что такое «микрофинансирование»?
(продолжение)

Ряд организаций, охватывающий не только НПО, но и
коммерческие банки, банки развития, финансовые
кооперативы и иные организации, имеющие лицензию и не
имеющие таковой
Тимоти Р. Лайман, эскв.
Советник CGAP
Что такое «микрофинансирование»?
(продолжение)

Для осуществления микрофинансирования обычно
используются следующие организационно-правовые
формы:



Фонды, ассоциации и иные формы НПО – занимающиеся, в
основном, только предоставлением займов и лизингом
Коммерческие компании (обычно ООО) – занимающиеся, в
основном, только предоставлением займов и лизингом
(иногда, выступающие в качестве обслуживающих компаний
имеющих лицензию банков)
Кредитные кооперативы, кредитные союзы и иные
организационно-правовые формы, собственниками которых
являются их члены – предоставление займов и, возможно,
принятие вкладов, но только от своих членов
Тимоти Р. Лайман, эскв.
Советник CGAP
Что такое «микрофинансирование»?
(продолжение)

Для осуществления микрофинансирования обычно
используются следующие правовые формы:



Специализированные небанковские финансовые организации
– их деятельность может быть ограничена или не ограничена
микрофинансированием
Коммерческие банки – посредством программ предоставления
займов за счет привлеченных средств или новые
микрофинансовые банки, специализирующиеся на
предоставлении займов малым и средним предприятиям и
микроклиентам
Программы, поддерживаемые и осуществляемые государством
Тимоти Р. Лайман, эскв.
Советник CGAP
Что такое «регулирующие положения в
сфере микрофинансирования»? Некоторые
термины…

Термин «регулирующие положения» охватывает как
«законы» (принимаемые законодательным органом),
так и «подзаконные акты» (принимаемые органом
исполнительной власти и именуемые обычно
«нормативными актами»)

«Финансовое посредничество» - процесс принятия
возвратных средств (напр., средств депозитов или
других заёмных средств) и использования их для
выдачи займов
Тимоти Р. Лайман, эскв.
Советник CGAP
Что такое «регулирующие положения в
сфере микрофинансирования»? Некоторые
термины…(продолжение)

«Пруденциальный» (применительно к регулирующим
положениям или надзору) – направленный на защиту
финансовой устойчивости имеющих лицензию
финансовых посредников с целью предотвращения
нестабильности финансовой системы и убытков
вкладчиков


должно касаться только истинных финансовых
посредников
основное внимание уделяется защите
платежеспособности регулируемых организаций
Тимоти Р. Лайман, эскв.
Советник CGAP
Что такое «регулирующие положения в
сфере микрофинансирования»? Некоторые
термины…(продолжение)

«Непруденциальный» - не идеальный термин для
регулирующих положений в отношении финансовых
организаций, которые не направлены на защиту
платежеспособности организаций, являющихся
предметом регулирования

«Надзор» - внешний контроль, направленный на
выявление и обеспечение соблюдения
пруденциальных регулирующих положений

Постарайтесь найти иное слово для обозначения менее
интенсивного надзора, не направленного на защиту
платежеспособности регулируемых организаций
Тимоти Р. Лайман, эскв.
Советник CGAP
Что такое «регулирующие положения в
сфере микрофинансирования»? Некоторые
термины…(продолжение)

«Лицензия» - официальное государственное
разрешение на предоставление финансовых услуг, при
наличии которого организация-лицензиат подпадает
под действие пруденциальных регулирующих
положений и надзора

«Разрешение» - официальное государственное
разрешение на осуществление микрозаемной
деятельности без приема депозитов, при наличии
которого организация, имеющая такое разрешение, не
подпадает под действие пруденциальных
регулирующих положений и надзора
Тимоти Р. Лайман, эскв.
Советник CGAP
Каково соотношение с регулирующими
положениями, действующими в
финансовом секторе?

Некоторые виды микрофинансовой деятельности
осуществляются во многих странах мира без какихлибо специальных регулирующих положений,
предназначенных для «микрофинансирования» и
«предоставления микрозаймов»

Содержание основных регулирующих положений в
финансовом секторе важнее, чем терминология

Пример: во многих странах регулирующие положения в
отношении различных видов «небанковских финансовых
организаций» могут адекватно регламентировать деятельность
микрозаемных организаций – даже законодательство о
коммерческих банках может подойти для этих целей
Тимоти Р. Лайман, эскв.
Советник CGAP
Каково соотношение с регулирующими
положениями, действующими в
финансовом секторе? (продолжение)

«Специальные положения» для различных видов
микрофинансирования в сравнении с
интегрированием микрофинансирования в
нормативно-правовую базу деятельности обычного
финансового сектора – действительно ли это
«либо/либо»?


Возможно нет
В большинстве правовых систем достаточно добавить
некоторые специальные нормы в существующую
нормативно-правовую базу для регулирования
специфических особенностей микрофинансирования
Тимоти Р. Лайман, эскв.
Советник CGAP
Каково соотношение с регулирующими
положениями, действующими в
финансовом секторе? (продолжение)

Специальные регулирующие положения для
микрофинансирования как стимул развития сектора? –
остерегайтесь непредвиденных последствий

«Спекуляция на регулирующих положениях» - это
спекуляция на регуляторных альтернативах – может
привести к недостаточному регулированию или
нанести ущерб репутации сектора
Тимоти Р. Лайман, эскв.
Советник CGAP
Вопросы, связанные с
непруденциальными регулирующими
положениями

Разрешение на предоставление займов

Во многих странах такое разрешение не требуется

В других странах желание создать прозрачность в
микрозаемном секторе (или секторе займов в
целом) может привести к введению требования о
получении разрешения, и, возможно, введению
требований о стандартизированной публичной
отчетности
Тимоти Р. Лайман, эскв.
Советник CGAP
Вопросы, связанные с
непруденциальными регулирующими
положениями (продолжение)

Защита потребителей

Защита от практики, связанной со
злоупотреблениями

«Честное кредитование» - требование о раскрытии
информации о стоимости займа является правилом
для всех заимодавцев в большинстве развитых
финансовых систем (а в микрофинансировании
может быть орудием для того, чтобы
определяющим политику лицам не нужно было
устанавливать предельный размер процентных
ставок)
Тимоти Р. Лайман, эскв.
Советник CGAP
Вопросы, связанные с
непруденциальными регулирующими
положениями (продолжение)

Мошенничество и финансовые преступления


Предотвращения отмывания «грязных» денег
Предотвращение мошенничества и
инвестиционных схем, связанных со
злоупотреблениями
Тимоти Р. Лайман, эскв.
Советник CGAP
Вопросы, связанные с
непруденциальными регулирующими
положениями (продолжение)

Службы кредитной информации



Потенциально сильное средство для расширения
доступа неимущих и снижения рисков чрезмерной
задолженности на «насыщенных» рынках
Нормативно-правовая база зачастую должна служить
цели защиты частной жизни клиентов и обеспечения
правильности данных
В системе с требованием об обязательной отчетности,
затраты микрозаимодавцев могут перевесить
преимущества – в частности, если большую часть
микроклиентов «невозможно найти» в системе
Тимоти Р. Лайман, эскв.
Советник CGAP
Вопросы, связанные с
непруденциальными регулирующими
положениями (продолжение)

Сделки с обеспечением (предмет обеспечения)


Для микрозаимодавцев наиболее важным может быть
вопрос: могут ли они брать наличные деньги с клиентов
в качестве обеспечения исполнения обязательств по
возврату займа (таким образом, чтобы это не
рассматривалось лицами, осуществляющими
регулирующие функции, как «принятие депозитов»)
Общее состояние нормативно-правовой базы,
регулирующей предмет обеспечения, может также иметь
важное значение для микрозаимодавцев, выступающих в
качестве заемщиков (пример: если вы хотите заложить
часть вашего портфеля займов для обеспечения
коммерческого кредита)
Тимоти Р. Лайман, эскв.
Советник CGAP
Вопросы, связанные с
непруденциальными регулирующими
положениями (продолжение)

Установление предельного размера процентной
ставки и аналогичные ограничения




ВРАГ жизнеспособного микрофинансирования!
Большой объем мелких займов означает, что при
микрофинансировании необходимы высокие процентные ставки,
независимо от правовой формы заимодавца (так как затраты на
совершение сделки не соизмеримы с основной суммой займа)
Обычно предельные размеры процентных ставок устанавливаются
как неверная попытка защиты потребителей
Иные методы регулирования (такие как обязательное требование о
раскрытии стоимости займа) обычно более эффективны для
снижения процентных ставок (в результате конкуренции)
Тимоти Р. Лайман, эскв.
Советник CGAP
Вопросы, связанные с
непруденциальными регулирующими
положениями (продолжение)

Ограничения в отношении собственности,
управления и структуры капитала


Пример: требование о том, что в обществе с ограниченной
ответственностью должно быть не менее 5 участников, может
означать, что коммерческая организация-заимодавец
создается некоторыми работниками-участниками общества,
даже несмотря на то, что они в действительности не являются
«инвесторами» (если бы они были инвесторами, то возник бы
конфликт интересов)
В некоторых странах нормы об иностранных инвестициях и
нормы, требующие найма местных руководителей
представляют препятствия на путем развития
микрофинансирования
Тимоти Р. Лайман, эскв.
Советник CGAP
Вопросы, связанные с
непруденциальными регулирующими
положениями (продолжение)

Режим налогообложения и бухгалтерского учета

Налогообложение финансовых сделок (напр., НДС)

Налогообложение прибыли
- Освобождение НПО-микрозаимодавцев от уплаты
налога на прибыль?
- Равные условия для всех организаций, обязанных
платить налог на прибыль
Тимоти Р. Лайман, эскв.
Советник CGAP
Вопросы, связанные с
непруденциальными регулирующими
положениями (продолжение)

Пригодные механизмы юридического преобразования



Разрешено ли НПО передавать имущество (напр.,
портфель займов) в обмен на акции коммерческой
организации?
Что происходит с предоставляющей микрозаймы НПО
после создания коммерческой МФО?
(Дополнительные вопросы преобразования,
возникающие когда организация получает лицензию и
начинает принимать депозиты, являются обычно
вопросами пруденциальных регулирующих положений)
Тимоти Р. Лайман, эскв.
Советник CGAP
Пруденциальные регулирующие
положения в сфере микрофинансирования

Цели пруденциальных регулирующих положений:

защита финансовой устойчивости имеющих
лицензию финансовых посредников

предотвращение нестабильности финансовой
системы и убытков
Тимоти Р. Лайман, эскв.
Советник CGAP
Пруденциальные регулирующие положения
в сфере микрофинансирования
(продолжение)

Когда применять пруденциальные регулирующие
положения?



Время и состояние сектора
Принятие решения на основании источников финансирования
- Донорский капитал?
- Иностранный капитал?
- Местные кредиты, полученные у имеющих лицензию
коммерческих банков?
- Иные местные кредиты (за исключением депозитов
населения)?
- «Наличные деньги в залоге»?
Принятие решения на основании анализа затрат и выгод:
пример мелких финансовых посредников на уровне общины
Тимоти Р. Лайман, эскв.
Советник CGAP
Пруденциальные регулирующие положения
в сфере микрофинансирования
(продолжение)

Особые пруденциальные стандарты для сектора
микрофинансирования:

Многое требует корректировки с учетом особенностей
микрофинансирования
- Пример: следует ввести более мягкие требования о ежедневной
отчетности в местах с недоразвитой инфраструктурой коммуникаций

Некоторые стандарты могут быть более жесткими, другие – более мягкими
- Пример: для принимающих депозиты МФО, не имеющих опыта работы,
можно ввести более высокие требования о достаточности собственного
капитала
- Пример: ограничения на предоставление займов без обеспечения могут
быть менее жесткими для МФО с отличной историей качества портфеля
займов, проверяемой внешним аудитом
Тимоти Р. Лайман, эскв.
Советник CGAP
Проблемы надзора в сфере
микрофинансирования

Инструменты надзора и их ограничение


Для эффективного надзора за принимающими депозиты
МФО требуются специальные знания – надзорные
органы должны понимать специфику
микрофинансирования
Некоторые механизмы, используемые в банковском
надзоре, не подходят для микрофинансирования
- увеличение капитала (если акционерами выступают НПО и
иные организации развития, а не частные акционеры,
осуществляющие коммерческую деятельность)
- распоряжение о «прекращении выдачи займов» может иметь
негативные последствия в контексте микрофинансирования
Тимоти Р. Лайман, эскв.
Советник CGAP
Проблемы надзора в сфере
микрофинансирования

Затраты на осуществление надзора




Высокие затраты органа надзора
Высокие затраты поднадзорного
Кто будет оплачивать затраты на осуществление надзора?
Кто осуществляет надзор и за кем осуществляется надзор?



Избегайте напрасных затрат на осуществление надзора за
организациями, чья неплатежеспособность не влияет на
общественность
Делегирование надзора может сработать (но также требует больших
затрат)
В чистом виде саморегулирование принимающих депозиты
организаций обычно не приносит положительных результатов
Тимоти Р. Лайман, эскв.
Советник CGAP
Основные рекомендации
стратегического характера

С тем, чтобы полностью реализовать свой потенциал, сектор
микрофинансирования в конечном итоге должен получить
возможность заняться лицензируемым финансовым
посредничеством, на которое распространяется пруденциальный
надзор, и необходимо разработать такие регулирующие
положения, которые обеспечивали бы данный результат

Но вопрос оптимального времени для проведения реформ
является спорным


Начните с устранения явных правовых барьеров на пути развития
финансово устойчивой деятельности по предоставлению
микрозаймов
Когда микрозаемные организации будут готовы к преобразованию в
принимающие депозиты организации, может быть достаточно
альтернатив по банковскому законодательству
Тимоти Р. Лайман, эскв.
Советник CGAP
Основные рекомендации
стратегического характера (продолжение)

Используйте непруденциальные регулирующие
положения для решения проблем, не требующих
от государства подтверждения финансовой
устойчивости регулируемых организаций
Тимоти Р. Лайман, эскв.
Советник CGAP
Основные рекомендации
стратегического характера (продолжение)

Не следует вводить пруденциальные регулирующие
положения в отношении МФО, занимающихся
исключительно предоставлением займов, причем, за
счет собственного капитала или за счет средств,
заимствованных только из



зарубежных коммерческих и некоммерческих источников
отечественных коммерческих банков, подпадающих под
действие пруденциального регулирования
иных надлежащим образом регулируемых местных источников
(за исключением вкладов населения)
Тимоти Р. Лайман, эскв.
Советник CGAP
Основные рекомендации
стратегического характера (продолжение)

В зависимости от практических издержек и
преимуществ, может отсутствовать
необходимость в применении пруденциальных
регулирующих положений к МФО, принимающим в
залог только наличные деньги (обязательные
сбережения), особенно если МФО не
предоставляет займы за счет этих средств
Тимоти Р. Лайман, эскв.
Советник CGAP
Основные рекомендации
стратегического характера (продолжение)

Прежде чем принять решение о создании новых
форм принимающих депозиты МФО,
подпадающих под действие пруденциальных
регулирующих положений, следует провести
компетентный финансовый и институциональный
анализ ведущих МФО, по крайней мере, если
существующие МФО являются основными
кандидатами, к которым будут применяться новые
регулирующие положения
Тимоти Р. Лайман, эскв.
Советник CGAP
Основные рекомендации
стратегического характера (продолжение)

Микрозаемная организация не должна получать
лицензию на привлечение денежных средств во
вклады до тех пор, пока она не продемонстрирует
свою способность управлять своей заемной
деятельностью с таким уровнем прибыли,
который может покрыть все ее расходы, включая
дополнительные финансовые и
административные издержки на использование
вкладов, которые она намеревается привлечь
Тимоти Р. Лайман, эскв.
Советник CGAP
Основные рекомендации
стратегического характера (продолжение)

По-возможности реформа нормативно-правовой
базы не должна включать внесение поправок в
регулирующие положения, запрещающие
существующим финансовым организациям
(банкам, финансовым компаниям, и т.п.)
предоставлять услуги микрофинансирования или
создающие необоснованные препятствия для
предоставления ими займов микрофинансовым
организациям
Тимоти Р. Лайман, эскв.
Советник CGAP
Основные рекомендации
стратегического характера (продолжение)

Проявляйте гибкость в отношении ограничений на
иностранное участие или максимальную долю
иностранных инвесторов в акционерном капитале
в том случае, если стадия развития сектора
микрофинансирования такова, что значительная
часть инвестиций должна поступить от
преобразующихся НПО и от других инвесторов,
работающих в общественно полезных целях
Тимоти Р. Лайман, эскв.
Советник CGAP
Некоторые положения Руководящих
принципов, имеющие значение для практиков

Лица, осуществляющие регулирование финансового
сектора, зачастую не понимают специфику
микрофинансирования и могут быть склонны к
введению чрезмерных регулирующих положений,
потому что


они считают, что люди с низким доходом являются по
существу клиентами с высокой степенью риска
они не понимают риски, существующие в
действительности
Тимоти Р. Лайман, эскв.
Советник CGAP
Некоторые положения Руководящих
принципов, имеющие значение для
практиков (продолжение)

Не думайте, что вам необходима специальная нормативноправовая база, в которой используется термин
«микрофинансирование» или «предоставление микрозаймов»


содержание применяемых регулирующих положений важнее, чем
используемая терминология
Пример: В Казахстане принято специальное законодательство
для НПО и для коммерческих организаций, предоставляющих
микрозаймы, но коммерческие банки и один вид небанковских
финансовых организаций играют намного более значительную
роль в предоставление микрозаймов (частично благодаря
деятельности по распространению информации с участием
Центрального Банка)
Тимоти Р. Лайман, эскв.
Советник CGAP
Некоторые положения Руководящих
принципов, имеющие значение для
практиков (продолжение)

Изучите возможности, существующие в рамках
действующей нормативно-правовой базы для
оказания финансовых услуг


проверьте можно ли устранить препятствия путем внесения
небольших изменений в действующие нормы (как правило, это
легче сделать по сравнению с проведением широкомасштабной
реформы)
думая о своем статусе в долгосрочной перспективе, не исключайте
обычные виды финансовых организаций (такие, как банки)
- вместо этого, определите недостатки имеющихся в наличии
организационно-правовых форм и работайте над их устранением
Тимоти Р. Лайман, эскв.
Советник CGAP
Некоторые положения Руководящих
принципов, имеющие значение для
практиков (продолжение)

Прежде чем планировать переход на принятие вкладов,
подумайте об иных источниках финансирования


деятельность по принятию вкладов требует очень высоких
расходов (особенно, учитывая дополнительные издержки на
регулирование)
Иные источники капитала могут быть доступны при меньших
регулятивных изменениях
- Пример: число международных фондов социального
инвестирования, желающих давать займы успешно работающим
НПО-микрозаимодавцам, быстро увеличится, если
осуществляющие регулирование финансового сектора органы
подтвердят законность такого иностранного кредитования для
последующего предоставления займов на местном уровне
Тимоти Р. Лайман, эскв.
Советник CGAP
Некоторые положения Руководящих
принципов, имеющие значение для
практиков (продолжение)

Хорошо подумайте, прежде чем выступать против
всех попыток регулирования сектора
микрофинансирования


правильные виды регулирования могут устранить
существующие барьеры (пример: разъяснение права
заимствовать с целью последующего предоставления
займов из источников, помимо вкладов населения)
правильные виды регулирования могут помочь избежать
проникновения «недобросовестных игроков», наносящих
вред репутации легитимных организаций сектора
микрофинансирования
Тимоти Р. Лайман, эскв.
Советник CGAP
Некоторые положения Руководящих
принципов, имеющие значение для
практиков (продолжение)

Также рассмотрите возможность предложения
введения надлежащих регулирующих положений
вместо того, чтобы просто выступать против
попыток регулирования сектора
микрофинансирования

Пример: Если предлагается установление предельных
размеров процентных ставок, предложите вместо этого
ввести обязательное требование о раскрытии информации
о стоимости займов, что позволит клиентам сравнивать
стоимость займов различных микрозаимодавцев и
обращаться к тем, у кого наиболее выгодные условия (это
повлечет снижение процентных ставок)
Тимоти Р. Лайман, эскв.
Советник CGAP
Вопросы и ответы
Тимоти Р. Лайман, эскв.
Советник CGAP