Вопросы нормативного регулирования разработки

Министерство природных ресурсов и экологии
Российской Федерации
Департамент государственной политики и регулирования
в области геологии и недропользования
Вопросы нормативного регулирования разработки
месторождений и обращения с отходами
горнодобывающей промышленности
Москва 2013
Утверждение нормативов потерь полезных
ископаемых
Постановление Правительства Российской Федерации
от 29.12. 2001 г. № 921 (в ред. постановления № 82)
1). Восполнен правовой пробел в части утверждения нормативов потерь для подземных вод.
2). Устранен административный барьер – отменена необходимость утверждения нормативов
потерь ниже величины потерь, предусмотренных техническим проектом на разработку.
3). Представление отчетности по нормативам потерь предусмотрено только
в территориальные органы ФНС.
4). Роснедра лишены надзорной функции по охране недр в части согласования
нормативов потерь.
_______________________________________________________________________________
Органы Росприроднадзора иногда не исполняют функцию по согласованию нормативов
потерь, ссылаясь не отсутствие полномочий в Положении о службе и нехватке
разъяснений по Порядку ее исполнения.
Минприроды России считает, что необходимость в разработке адмрегламента по
исполнению функции по согласованию нормативов потерь отсутствует.
Нормативная база по расчету нормативов
потерь
Инструкция по расчету промышленных запасов,
определению и учету потерь угля (сланца) в
недрах при добыче (далее – Инструкция),
утвержденная Министерством топлива и
энергетики Российской Федерации 11.03.1996
является действующим документом для расчета
нормативов потерь на предприятиях
угледобывающей отрасли.
_____________________________________________________________________________________
Разработанные пользователями недр документы рекомендательного характера не могут
служить основанием для органов Росприроднадзора при согласовании нормативов потерь
Избыточные административные барьеры при
согласовании проектной документации
- Пересогласование проектов, согласованных и утвержденных до
вступления в силу ст. 23.2 Закона РФ "О недрах";
- Отсутствие согласования проектной документациями
Роснедрами в период 2004-08 гг.;
-
Разработка, согласование и утверждение нового технического
проекта при продлении лицензии.
-
Попытка повлечь отказ органов Ростехнадзора от
согласования ПРГР недропользователей, не имеющих проектной
документации, согласованной не в соответствии со статьей
23.2
_____________________________________________________
Имеются случаи, когда при продлении лицензии
комиссией Роснедр учитывается срок, на который был
согласован проектный документ.
Постановление Правительства РФ от 03.05.2012 № 429 «Об
утверждении Положения об установлении и изменении границ
участков недр, предоставленных в пользование»
В практике применения постановления отмечены следующие сложности:
-
Отсутствие права изменения границ с целью устранения технических ошибок;
В настоящее время разработаны, внесены в Правительство РФ изменения, однако,
они существенно сокращены. Оставлена только описка и опечатка, в то время как
несоответствие систем координат, недоучет (или ошибка учета) запасов и иные
функциональные ошибки из редакции проекта постановления выведены.
-
В практике субъектов РФ встречаются попытки оформление прирезок не менее 20% запасов
(приводит к предложению БОЛЬШЕГО объема запасов, чем хочет прирезать пользователь недр).
Строго говоря, такое требование в постановлении имеется, однако далеко не всегда оно
оказывается оправданным.
-
Несмотря на явную недостаточность критерия 20% от объема запасов, данные изменения в
постановление пока признаны нецелесообразными;
-
Недостаточность однократности прирезок.
Данный момент представляется спорным, так как это способствует снижению конкуренции в
пределах месторождения, что противоречит требованиям антимонопольного
законодательства.
Правоприменительная практика постановления № 429
Иногда множественные причины изменения границ вызывают отказ
Роснедр и его территориальных органов, в то время как постановление не
определяет единичность ПРИЧИНЫ изменения границ, а лишь
ОДНОКРАТНОСТЬ такого изменения
Ãðàí èöà ëèöåí çèî í í î ãî ó÷àñò êà
Ï ëî ù àäüâ ñò î ðî í ó óì åí üø åí èÿ
Ãðàí èöû ó÷àñò êà â ñò î ðî í ó óâåëè÷åí èÿ
Вопросы согласования планов развития горных работ и
выдачи горноотводных актов
Минприроды России согласовало подготовленный ко 2-му чтению в
Государственной Думе проект федерального закона «О внесении
изменений Закона «О недрах»
Предлагаемые поправки в закон позволят:
1. Закрепить за Ростехнадзором полномочия по согласованию ПРГР.
2. Закрепить полномочия по выдаче горноотводных актов.
3. Осуществлять минимальную корректировку проектов разработки
применительно к изменяющимся горно-геологическим условиям.
Вопросы нормативного регулирования не получившие своего решения
1. Взаимозависимость изменения лицензионных границ при уточнении горного отвода. Частично
решаемо через ПП-429 (об изменении границ)
2. Отсутствие правового основания для изменения годовой мощности предприятия.
Аппаратом Правительства РФ высказано мнение о целесообразно привлечь Роснедра к согласованию
горных отводов и Планов развития горных работ.
Данное решение, если оно будет принято, может нанести ущерб безопасному ведению горных работ, в
особенности подземным. Кроме того, Роснедра не имеют полномочий в сфере промышленной
безопасности, а привлечение дополнительного ФОИВа к осуществлению какой-либо государственной
функции означает административный барьер.
Поручение Президента Российской Федерации от 26.10.2012 №
Пр-2875 о проработке изменений в действующее
законодательство в области охраны окружающей среды
Пунктом 4) статьи 336, а также пунктом 5) статьи
342 части II Налогового кодекса Российской Федерации
понятия отвалов и отходов четко разделены между
собой как объекты налогообложения.
Постановлением Госкомстата России от 18 июня 1999
г. № 44 «Об утверждении годовых форм федерального
государственного статистического наблюдения за
запасами полезных ископаемых и их рациональным
использованием» утверждена форма 71-тп «Сведения о
комплексном использовании полезных ископаемых при
обогащении и металлургическом переделе, вскрышных
пород и отходов производства».
Данная форма по функциональному назначению
представляемых сведений четко разделяет отвалы
понятия «отвалы» и «отходы».
Отвалы – часть технологического цикла
добычи полезного ископаемого, а также
насыпи кондиционных руд и др. видов полезных
ископаемых или пустой породы (вскрышных
пород). Отвалы могут содержать также и
попутные полезные ископаемые, формируя тем
самым техногенные месторождения полезных
ископаемых.
Отходы – хвосты обогатительных фабрик, то
есть преобразованная в процессе первичной
переработки полезного ископаемого горная
масса.
___________________________________________________________________________________________
Правоприменительная практика показывает возникающие осложнения с отнесением отвалов
вскрышных пород к ОПИ, которые ранее были отнесены к отходам производства и потребления
в связи с вопросами собственности на отходы производства, складированием вскрыши в спецотвалы
и ряде других аспектов. Субъектами РФ периодически прорабатываются вопросы совместного
лицензирования МПИ на «федеральные» виды ПИ и ОПИ.
Негативные факторы отнесения отвалов к отходам
Отнесение к отходам производства горной массы отвалов вскрышных пород имеет ряд
негативных последствий, выражающихся в следующем.
1. При составлении технического проекта недропользователь вынужден представлять
проектную документацию по рекультивации на государственную экологическую экспертизу,
что увеличивает сроки согласования проектной документации, ставит под сомнение сроки,
установленные в лицензиях на пользование недрами, увеличивает сроки освоения
месторождений полезных ископаемых.
2. В процессе разработки месторождений и ликвидации горнодобывающих предприятий
невозможно заранее точно определить объемы горной массы отвалов, которые понадобятся
для засыпки провалов земной поверхности при ведении подземных горных работ или подвалки
бортов открытых горных выработок с целью предотвращения их оползания, хотя именно
технология подвалки бортов является наиболее экологически выгодной.
3. Отнесение всей горной массы отвалов к отходам влечет за собой необходимость платы за
обращение с отходами, однако, сама горная масса в дальнейшем может оказаться вовлеченной
в хозяйственную деятельность (в частности, в дорожное и гидротехническое
строительство) и, таким образом, пользователь недр будет оплачивать размещение не
отходов, а общераспространенных полезных ископаемых.
4. Отнесение пород вскрыши к отходам производства существенно осложнит вовлечение в
недропользование техногенных месторождений, которым сейчас уделяется повышенное
внимание как с точки зрения комплексного использования недр, так и в связи с интересами
потенциальных инвесторов.
Вскрышные породы в спектре обращения с отходами
Технический проект
разработки
ТЭО кондиций
Экологические
платежи за
размещение или
захоронение отходов,
сброс сточных и
дренажных вод, плата
за выбросы в
атмосферный воздух и
др.
Уточненные
показатели платы за
негативное воздействие
на окружающую среду,
экологический
мониторинг и
мониторинг недр
Ликвидация
горнодобывающего
предприятия
Перемещение отвалов в
выработанное
пространство, засыпка
провалов и планировка
земной поверхности.
Перемещение пород,
вопросы лицензирования на
обращение с отходами
Увеличение
себестоимости, снижение
величины запасов на
государственном балансе
Снижение полноты
извлечения,
потенциальный рост
величины потерь
Экологическая экспертиза
Увеличение сроков освоения
месторождений
Проект федерального закона о техногенных месторождениях
Собственность на отходы горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств
Отходы горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, за исключением случаев, предусмотренных
частью второй настоящей статьи, находятся в государственной собственности и входят в состав государственного
фонда недр.
Право собственности на отходы горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, образовавшиеся в
процессе пользования недрами на основании лицензии на пользование недрами, принадлежит пользователю недр, если иное
не установлено условиями данной лицензии.
Техногенные образования, используемые для целей недропользования
Техногенными образованиями, используемыми для целей недропользования, признаются скопления минеральных
образований, горных масс, жидкостей и смесей, содержащие полезные ископаемые, являющиеся отходами
горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, находящиеся в отвалах, эфелях, терриконах,
прудах-накопителях, разливах и иных специальных формах.
Техногенные образования, используемые для целей недропользования, предоставляются в пользование для геологического
изучения и (или) разведки и добычи полезных ископаемых. Право пользования техногенными образованиями,
используемыми для целей недропользования, возникает по основаниям, предусмотренным настоящим Законом.
Принудительное изъятие и прекращение прав на отходы горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих
производств
Отходы горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств принудительно могут быть изъяты у их
собственника в судебном порядке в случае, если собственник не осуществляет (не планирует осуществлять) геологическое
изучение и (или) разведку и добычу полезных ископаемых, содержащихся в техногенных образованиях, используемых для
целей недропользования, образованных указанными отходами в установленные сроки.
Постановление Правительства Российской Федерации от 04.07.2013 № 564
«Об утверждении правил расчета размера вреда, причиненного недрам
вследствие нарушения законодательства Российской Федерации о недрах»
Вред, повлекший утрату запасов полезных ископаемых, вызванный в том числе их
загрязнением, затоплением, обводнением, пожарами, самовольным пользованием недрами, а
также нарушение свойств участка недр, вследствие которого невозможно строить и (или)
эксплуатировать подземные сооружения, не связанные с добычей полезных ископаемых,
либо вред, причиненный особо охраняемым геологическим объектам, имеющим научное,
культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение.
Расчет размера вреда производится Росприроднадзором за исключением участков недр
местного значения размер вреда по которым производится органами власти субъектов РФ.
Размер вреда, повлекшего утрату запасов полезных ископаемых, вызванного в том числе их
загрязнением, затоплением, обводнением, пожарами, самовольным пользованием недрами,
определяется по формуле:
D = Lз + Cл + Cо,
Lз = Nбз x Р
где: D - размер вреда (руб.). При наличии нескольких видов полезных ископаемых расчетная
размер вреда рассчитывается по каждому виду полезного ископаемого;
Lз - стоимость запасов полезных ископаемых,
Сл - фактические или предусмотренные проектами расходы на ликвидацию последствий
вреда, Со - расходы Росприроднадзора или органов власти субъектов РФ на оценку размера
вреда.
Р - стоимость единицы ПИ, определяемая по средней рыночной цене его реализации за 6
месяцев, предшествующих дате совершенного правонарушения,
Nбз - объем запасов полезного ископаемого, утраченных в результате вреда
Размер вреда, не повлекшего утрату запасов полезных ископаемых, но повлекшего
нарушение свойств участка недр, вследствие которого невозможно строить и (или)
эксплуатировать подземные сооружения, не связанные с добычей полезных
ископаемых, либо вреда, причиненного особо охраняемым геологическим объектам,
имеющим научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное
значение, определяется по формуле:
D1 = Cл1  Со1
где: D1 - размер вреда; Cл1 - фактические или предусмотренные техническими
проектами расходы на ликвидацию последствий вреда (рублей); Со1 - фактические
расходы Росприроднадзора или органов исполнительной власти субъектов РФ на
оценку размера вреда.
Сведения о средней рыночной цене реализации добытого полезного ископаемого
представляются Федеральной службой государственной статистики по запросу
Федеральной службы по надзору в сфере природопользования или органов
исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
_____________________________________________________________________________
1. Несколько сомнительным представляется положение постановления в части
восстановления геологических памятников.
2. Внесен на рассмотрение в ФОИВы проект федерального закона о штрафе за самовольную
разработку нефрита, жадеита и др. минералов. Величину штрафов предложено считать в
трехкратном размере от стоимости минералов.
3. Не решены вопросы финансирования маркшейдерских работ, выполняемых для геометризации
ущерба недрам и его последующего расчета.
Перспективные направления нормотворческой деятельности
1). Переработка приказа Минприроды России № 218 по структуре и оформлению проектной
документации на разработку и первичную переработку ТПИ
Проект приказа был направлен на ОРВ в Минэкономразвития. В представленной оценке
рекомендовано внести требования приказа в постановление Правительство РФ № 87 «О составе и
содержании…», что противоречит функциям органа управления госфонда недр. Дальнейшая
переработка приказа в настоящее время приостановлена из-за угрозы возникновения правового
пробела.
2). Изменения в статью 36.1 Закона «О недрах» по отмене государственной геологической экспертизы
работ по геологическому изучению.
Работы по геологическому изучению недр, поискам, разведке месторождений полезных ископаемых,
осуществляемые за счет средств федерального бюджета и бюджетных средств субъектов
российской Федерации иных средств, проводятся в соответствии с утвержденными в
установленном порядке проектами, экспертиза которых проводится в федеральном органе
управления государственным фондом недр или его территориальном органе за счет средств
пользователей недр.
Однако, в настоящее время имеется поручение Заместителя Председателя
Правительства РФ только в части отмены геолэкспертизы проектов геологического
изучения для ТПИ. Однако, в данный момент принято решение саму экспертизу
оставить, исключив из нее сметную часть.
3). Правила проектирования, обязательные для применения пользователями недр (пункт 2б) раздела I
протокола заседания Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам стратегии
развития топливно-энергетического комплекса и экологической безопасности от 13.02.2013).
В сфере деятельности Комиссии данное поручение относится только к разработке углеводородного
сырья, в связи с чем Роснедрам предложено сформировать соображения по переработке приказа МПР
России от 12.07.2007 № 61 или на базе иного документа. Вместе с тем, реализация указанного
требования возможна только после изменения Положения о Минприроды России, а
также Закона «О техническом регулировании».
4). Изменения в порядок экспертизы скважин
1) в статье 48.1 подпункт «в» пункта 11 после слов «без применения взрывных работ» дополнить
словами
«, поисковых, параметрических, геологоразведочных и наблюдательных скважин»;
2) в статье 49 часть 2 дополнить пунктом 6 следующего содержания:
«6) поисковые, параметрические, геологоразведочные и наблюдательные скважины»;
3) в статье 51часть 17 дополнить пунктом 4.2 следующего содержания:
«4.2) строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов пользования недрами
для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, указанных в пункте 6 части
2 статьи 49 настоящего закона;».
Спасибо за внимание!