Оценка государственных расходов и финансовой подотчетности

THE WORLD BANK
Таджикистан: Оценка государственных расходов и
финансовой подотчетности
Отчет эффективности
Июнь 2007 года
1
Содержание
Сокращения ....................................................................................................................................... 3
Краткое изложение ........................................................................................................................... 4
1. Введение ...................................................................................................................................... 14
2. Исходная информация о стране ................................................................................................. 15
2.1 Описание экономической ситуации в стране ..............................................................................
2.2 Описание результатов бюджетной деятельности .................................................................. 20
2.3 Институционально- правовые вопросы и проводимые реформы УГФ ................................ 22
3. Показатели ГРФП ....................................................................................................................... 26
A.РЕЗУЛЬТАТЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ УГФ: Реалистичность бюджета .................................. 26
B.ОСНОВНЫЕ ОБЩИЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ: Полнота и прозрачность ............................... 33
C.БЮДЖЕТНЫЙ ЦИКЛ ................................................................................................................. 47
D.ПРАКТИКА ПРИМЕНЯЕМАЯ ДОНОРАМИ ......................................................................... 91
4. Процесс государственных реформ ............................................................................................. 95
Приложение 1 Annex 1 Список использованных документов..................................................... 98
Приложение 2 Annex 2 Таблицы для Показателя PI-2 ............................................................... 100
Приложение 3 Annex 3: Организационная структура, Министерство финансов .................... 103
2
Сокращения
ЦКВП
ОЭВП
БО
ГС
ЦГПИ
ВБФ
ГБАО
ПРТ
ДВКА
МФР
МФО
ИНТОСАИ
ОБО
КРУ
МДВ
МФ
МЭРиТ
МТиСЗ
МГДС
СБП
НСР
АЗ
СРСГУ
ГРФП СОЭ
ОГР
УГФ
ОЭ-УГФ
ПГИ
PITAPU
ССБ
РТ
РРП
ГКИУГИ
КГФК
с/н
ИНН
ФСЗ
UNCITRAL
ЛМ
Центр по координации внешней помощи
Обзор эффективности внешней помощи
Бюджетные организации
Государственная служба
Централизованная государственная программа инвестиций
Внебюджетные фонды
Горно-Бадахшанская Автономная Область
Правительство Республики Таджикистан
Департамент внутреннего контроля и Аудита
Международный фонд развития
Межбюджетные финансовые отношения
Международная организация высших аудиторских институтов
Основные бюджетные организации
Контрольно-ревизионное управление
Министерства, департаменты, ведомства
Министерство финансов
Министерство экономического развития и торговли
Министерство труда и социальной защиты
Министерство по государственным доходам и сборам
Среднесрочная бюджетная программа
Национальная стратегия развития
Агентство по закупкам (МЭРиТ)
Стратегия реформы системы государственного управления
ГРФП система оценки эффективности
Отслеживание государственных расходов (Обзор) (ОГР)
Управление государственными финансами
Отчет об эффективности УГФ
Программа государственных инвестиций
Группа программы государственных инвестиций и
технической помощи (МЭРиТ) (ГПГИТП)
Стратегия сокращения бедности
Республика Таджикистан
Районы республиканского подчинения
Государственный комитет по инвестициям и управлению
государственным имуществом
Комитет государственного финансового контроля
Субнациональные (органы государственного управления)
Идентификационный номер налогоплательщика
Фонд социальной защиты
Комиссия ООН по международному торговому законодательству
Линейные министерства
3
Краткое изложение1
Данная оценка основана на проделанной работе в октябре 2006 года; и ожидается завершить
ее в апреле 2007 после завершающей миссии. Итоговая оценка охватывает следующие три
уровня: 1. интегрированная оценка эффективности УГФ, основанная на 28+3 показателях
ГРФП, 2. оценка воздействия недостатков УГФ, и 3. перспективы для реализации и
планирования реформ.
Основной отчет состоит из четырех разделов: 1. введение, 2. исходная информация о стране
(включая итог о налогово-бюджетном исполнении), 3. детальное обсуждение эффективности
финансовой подотчетности государственных расходов в Таджикистане на основе
показателей ГРФП, и 4. обсуждение процесса государственных реформ.
Оценка ГРФП основана на международно-согласованной методологии для осуществления
оценки систем управления государственными финансами стран. Она включает набор общих
показателей, позволяющих оценивать и отслеживать эффективность систем УГФ. Система
оценки ГРФП использовалась с 2005 года и применялась в более чем 60 странах.2 Каждый из
показателей предназначен для оценки эффективности того или иного ключевого элемента
УГФ по четырехбальной одинарной шкале от А до D. Оценки по Таджикистану основаны на
четырех источниках: a) первичная финансовая информация, законы и положения
Таджикистана; б) информация, полученная во время миссий в составе двух международных
и одного местного консультанта, в) отчет самооценки, подготовленный Правительством
Республики Таджикистан на основе методологии ГРФП и г) другие существующие отчеты.
Как отражает данный отчет, Правительство Республики Таджикистан предпринимает меры
для усовершенствования управления государственными финансами Таджикистана; и в
результате ощущается улучшение исполнения некоторых сфер, охваченных данной оценкой.
В то же самое время процесс реформ продолжается и как обсуждено в разделах 2 и 4,
широкий спектр дальнейших реформ находится на стадии обсуждения или на различных
этапах планирования или подготовки. Правительство предпринимает усилия достойные
одобрения в усложняющийся график реформы УГФ. Если реформы будут поэтапно
осуществляться, то в будущем они приведут к более высоким оценкам ГРФП. Также мы
надеемся, что текущий отчет об оценке ГРФП сможет стать руководством для дальнейшего
формирования повестки реформы УГФ, как для Правительства, так и для партнеров по
развитию Таджикистана.
1
Оценка была проведена командой консультантов (г-жа Верена Фриц, Руководитель команды, и г-н Дес
Смеллмен) с Института Развития Внешних Стран, Объединенное Королевство, в рамках общей программы
Обзора государственных расходов Всемирного Банка. Г-н. Хасан Алиев, г-н Амирджон Убайдуллаев и г-н
Алиджон Давлатов предоставляли местную консультативную поддержку. Г-н Мартин Гисиджер являлся
координатором со стороны SECO, которая предоставила финансирование для выполнения данного задания.
Общий контроль и руководство заданием осуществлялось со стороны Всемирного Банка (Г-н. Судхаршан
Канагараджах – Руководитель группы по ОГР, г-жа. Паскаль де Леттенхов и г-н Азиз Хайдаров руководили
заданием со стороны Штаб Квартиры Всемирного Банка и Представительства ВБ в Таджикистане).
2
Дальнейшая информация, включая методологию на русском языке доступна на сайте: www.pefa.org.
4
Интегрированная оценка эффективности УГФ
Результаты оценки государственных расходов и финансовой подотчетности приведены в
итоговой таблице 1.
Таблица 1: Обзор Результатов Оценки
Показат Охваченный вопрос
ель
А. Результаты использования УГФ: Реалистичность
бюджета
PI 1
Совокупные показатели исполнения расходной части
бюджета
PI 2
Структура расходов
PI 3
Совокупные показатели исполнения доходной части
бюджета
PI-4
Сумма задолженности по расходам и наблюдение за ней
В. Основные общие характеристики: Полнота и
прозрачность
PI-5
Бюджетная классификация
PI-6
Полнота информации, указываемой в бюджетной
документации
PI-7
Объем неучтенных государственных операций
PI-8
Прозрачность межбюджетных операций (финансовых
отношений
между
органами
государственного
управления разных уровней)
PI-9
Контроль за общим финансовым риском, связанным с
деятельностью других единиц государственного сектора
PI-10
Доступ общественности к важнейшей финансовой
информации
C. Бюджетный Цикл
С(i) Составление бюджета в соответствии с целями
политики
PI-11
Упорядоченность процесса подготовки бюджета на год и
круг участников этого процесса
PI-12
Многолетняя перспектива финансового планирования,
политики в отношении государственных расходов и
бюджетной деятельности
С(ii) Предсказуемость и контроль в процессе исполнения
бюджета
PI-13
Прозрачность
обязанностей
и
обязательств
налогоплательщиков
PI-14
Эффективность налогообложения и регистрации
налогоплательщиков
PI-15
Эффективность сбора налогов
5
Оценка
B
C
A
C+
D
A
C+
B
C
D
B
D+
C
D+
Не подлежит оценке
(нет данных по
критерию
I,
критерию
ii,
B
критерию iii D)
PI-16
PI-17
PI-18
PI-19
PI-20
PI-21
PI-22
PI-23
PI-24
PI-25
PI-26
PI-27
PI-28
D1
D2
D3
Предсказуемость наличия средств для принятия
обязательств по расходам
Учет кассовых остатков, задолженности и гарантий и
управление ими
Эффективность мер контроля за фондом заработной
платы
Конкуренция, эффективность расходования средств и
контроль в сфере государственных закупок
Эффективность внутреннего контроля за расходами, не
связанными с заработной платой
Эффективность внутреннего аудита
С(iii) Учет, ведение документации и отчетность
Своевременность и регулярность согласования счетов
D+
Наличие информации о ресурсах, получаемых
учреждениями, оказывающими услуги
Качество и своевременность отчетов об исполнении
бюджета, представляемых в течение года
Качество и своевременность годовых финансовых
отчетов
С(iv) Внешний контроль и аудит
Сфера применения, характер внешнего аудита и
принятие мер на основе его результатов
Рассмотрение закона о бюджете на год законодательным
органом власти
Рассмотрение
заключений
внешних
аудиторов
законодательным органом власти
D. Практика, применяемая донорами
Предсказуемость прямой поддержки бюджета
Финансовая информация, предоставляемая донорами для
составления бюджетов и отчетности по проектам и
предусмотренной программами финансовой помощи
Доля средств, полученных в порядке финансовой
помощи, используемых в соответствии с действующими
в стране процедурами
C
6
C+
D+
C
C+
D+
B
C+
D+
D+
C
D
D+
D+
D
Реалистичность бюджета (PI-1 до PI-4)
В течение периода с 2003 по 2006 годы Правительство Республики Таджикистан
планировало бюджет на основе заниженных прогнозов доходной части бюджета. Как
отмечено в показателе PI-3, в целом это реалистично, однако приводит к ситуации, при
которой исполнение бюджета значительно отличается от запланированного бюджета.
Данные расхождения уменьшились, но остаются существенными. Обработка «собственных
доходов» бюджетных организаций не была последовательна, приводя к несоответствиям в
общей сумме указанного в отчете дохода.
Более того, реальная структура расходной части бюджета все еще отличается от изначально
заложенного в бюджет. Учитывая тенденцию превышения доходов, очень важно улучшить
прозрачность процессов распределения дополнительных расходов; включая более
существенное вовлечение национального парламента. Также могут быть необходимы более
точные правовые нормы. Все доходы и расходы должны быть запланированными и
тщательно обсуждены в течение формирования бюджета, ограничивая использование
дополнительных доходов на непредвиденные расходы в течение года. Сумма задолженности
по расходам сократилась и находится на низком уровне; однако имеющаяся информация не
предоставляет ясной картины отличия между обязательствами по расходам и
задолженностью.
Полнота и прозрачность (PI-5 до PI-10)
Правительство Республики Таджикистан предприняло первоначальные шаги для улучшения
полноты и прозрачности бюджета; однако требуются дальнейшие улучшения. Правительство
Республики Таджикистан внедрило систему классификации бюджета по экономическим и
функциональным категориям согласно СГФ 1986 года. Но классификация по
административным единицам все еще не внедрена; и до 2006 года ресурсы ПГИ не были
включены в функциональную разбивку. Фонд социальной защиты был тесно интегрирован с
бюджетом по состоянию на конец 2006 года, но его фонды все еще управляются через
отдельный банковский счет, не интегрированный с казначейством. Субнациональные органы
государственного управления охвачены системой казначейства, и центральный орган
государственного управления осуществляет мониторинг их финансовой деятельности
Отчетность, мониторинг и надзор финансовых рисков со стороны МСП являются слабыми;
это касается крупных предприятий в контексте все еще имеющейся значительной квазифискальной деятельности. Информативная документация о бюджете на год, представляемая
законодательному органу для проверки и утверждения является исчерпывающей, однако в
ней не хватает аналитических материалов относительно влияния новых политических
инициатив на бюджет. Парламент также не информирован относительно освобождений от
налогов, что снижает общий объем бюджетных фондов. Информация относительно
налоговых издержек (то есть освобождение от налога) не включена в бюджетную
документацию. Существует незначительный доступ к финансовой информации, а
предоставленная информация является неполной и незавершенной. Необходимо дальнейшее
улучшение информационного доступа.
Составление бюджета в соответствии с целями политики (PI-11 и -12)
Были предприняты некоторые шаги по улучшению составления бюджета в соответствии с
целями политики, а возобновленная попытка создания СБП недавно была начата. Процесс
подготовки бюджета на год является заметно упорядоченным в соответствии с основными
датами, указанными в Законе о Государственных Финансах но все еще имеются проблемы в
части более детальной организации процесса и связанных внутренних предельных сроков.
Более того, институциональные структуры и системы, соединяющие политику и бюджет все
еще слабые. Обсуждение бюджета в Правительстве, ключевые приоритеты и компромиссы,
которые необходимо отразить в налогово-бюджетном планировании, хорошо не
разработаны. Бюджетная комиссия была создана в 2004 году, но ее воздействие остается
7
незначительным. Разработаны секторные стратегии по некоторым отраслям, однако
наиболее приоритетной остается стратегия по сектору образования. Увязывание целей
политики отрасли с реалистичными оценками затрат потребует дальнейшей многолетней
работы.
Экономический анализ будущих текущих расходов, связанных с нынешними капитальными
вложениями фрагментирован и в дальнейшем требует интеграции с текущими бюджетами.
Высокий уровень капитальных затрат в общих расходах означает, что дискреционные
ресурсы составляют
существенную часть бюджета и следовательно подчеркивают
необходимость составления бюджета в соответствии с целями политики. С тех пор, как
значительная часть капитальных расходов финансируется со стороны партнеров по
развитию, возникает необходимость применения более эффективного подхода по
управлению внешней помощью со стороны Правительства, а также координации и
увязывания с национальными приоритетами со стороны доноров. В процессе подготовки
бюджета 2007 года были предприняты некоторые шаги в данном направлении. Однако,
институционально, планирование капиталовложений остается разрозненным и подразделено
на внутренне и внешне финансируемые «направления», а политика внешней помощи и
структура ее управления требуют значительного дальнейшего внимания.
Предсказуемость и контроль в процессе исполнения бюджета (PI-13 до PI-21)
Умеренная степень предсказуемости и контроля процесса совокупного исполнения бюджета
была достигнута, но все еще имеются системные недостатки. Система Центрального
Казначейства создана; и правительство планирует расширить ее автоматизацию до уровня
местных органов власти. Учет кассовых остатков осуществлялся в условиях продолжительно
высоких, чем ожидалось доходов. Система сбора и обработки данных о задолженности и
регулярный учет были улучшены; но анализ обоснованности заимствований требует
включения информации по внутреннему долгу.
Основными недостатками исполнения бюджета являются: (а) слабая эффективность
взыскания налогов, со значительным накоплением задолженности по налогам, особенно
крупных предприятий, (б) меры контроля за фондом заработной платы недостаточно
эффективны соотносительно стандартов требуемых методологией ГРФП, даже учитывая то
что были достигнуты некоторые улучшения в части разъяснения структуры выплат и отмены
неофициальных методов, как использование фондов вакантных позиций с целью оплаты
дополнительных выплат (в) реформа системы государственных закупок началась, но,
несмотря на предпринятую правовую реформу, институционализация новой системы все еще
отсутствует (г) очень слабая функция внутреннего аудита. Более того, как было выше
отмечено процесс распределения дополнительных доходов в ходе исполнения бюджета
недостаточно прозрачен и ясен. Это означает, что часто возникают ситуации получения
дополнительных незапланированных средств из различных источников (резервный фонд
Президента, дополнительные доходы) и формирование собственных ресурсов бюджетными
организациями, которые не совсем достаточно приняты во внимание на стадии планирования
бюджета. Расходы, планируемые и произведенные без должного обсуждения в ходе процесса
исполнения бюджета вряд ли будут использоваться наиболее эффективно. Более того,
требуется дальнейшее усовершенствование прогноза потока денежных средств и его
управления, поскольку сократилось несоответствие между запланированными и
фактическими доходами.
Согласно Стратегии реформы государственного управления, утвержденной Правительством
и Президентом в 2006 году, вопросы, касающиеся контроля за фондом заработной платы и
внутреннего аудита должны найти свое решение либо в краткосрочной или среднесрочной
перспективе. В настоящее время неизвестно, какие дальнейшие реформы предусмотрены в
8
части системы доходов и прогнозирования потока денежных средств и функции управления
ими.(см. также раздел 4).
Учет, ведение документации и отчетность (PI-22 до PI-25) существуют основные
системы учета, ведения документации и отчетности. Согласование счетов, в общем,
осуществляется своевременно. Отчеты подготавливаются Казначейством на
ежемесячной и квартальной основах в течение года. Информация представляется
надежной. Тем не менее, современная и надежная система Информационной Системы
Финансового Менеджмента, основанная на принципе «двойной записи», в дальнейшем
является первостепенно необходимой для повышения качества учета и отчетности.
Основным недостатком является факт того, что отчет об исполнении бюджета не
подвергается внешнему аудиту на ежегодной основе. Кроме того, бухгалтерские
стандарты не соответствуют международным стандартам, и используемые стандарты
систематически не раскрыты в финансовых документах.
Внешний контроль и аудит (PI-26 до PI-28)
Внешний контроль и аудит являются слабыми. Контроль закона о годовом бюджете
является удовлетворительным; однако отсутствие классификации по административным
единицам ограничивает способность Парламента держать Правительство подотчетным.
Структура внешнего аудита Таджикистана остается подотчетной Президенту и в настоящее
время требует независимости, согласно международных стандартов (ИНТОСАИ).3 Аудит в
значительной степени сосредоточен на соответствие с правилами (регулярность аудитов),
что можно считать удовлетворительным для промежуточного периода, учитывая факт, что
Государственный комитет финансового контроля был создан только в 2002 году (был
расформирован и объединен с Анти коррупционным департаментом генеральной
прокуратуры и налоговой полицией и преобразован в новый Комитет Государственного
финансового контроля и борьбы против коррупции с декабря 2006 г.). Были проведены
некоторые виды тренингов по другим видам аудита (эффективность / аудиты расходования
средств). В настоящее время Парламент не рассматривает результаты аудита. Как было
отмечено выше КГФК не получает финансовые отчеты Правительства для ежегодного
обзора (вопреки условиям, предусмотренных законом), а скорее предпринимает двухлетний
аудит бюджета (через проведение аудиторских проверок Министерства Финансов на местах
в дополнение к аудиторским проверкам бюджетных организаций). Результаты аудита,
прежде всего, представляются на рассмотрение Президенту, а в Парламент только в
итоговом формате. Преобразование ГКФК является сомнительным решением. В конце 2006
года КГФК был преобразован в Агентство по государственному финансовому контролю и
борьбе с коррупцией. Это - проблематичный выбор; поскольку роли внешнего аудита и
борьбы против коррупции отличительны и должны функционировать отдельно согласно
установленной международной практике.
Помощь Доноров (D1 до D3)
Помощь доноров Таджикистану все еще в значительной степени предоставляется на основе
традиционного подхода с целью финансирования проектов. До сих пор использование
систем страны было ограниченным, поскольку эти системы были слабыми. Требуются
усиленный диалог по эффективности внешней помощи и действия, которые Правительство и
доноры могли бы предпринять для улучшения практики получения внешней помощи.
Координация доноров должна иметь первостепенную приоритетность для Правительства,
учитывая существенные объемы внешней помощи Таджикистана (приблизительно 10 % от
ВВП) и их важность пропорционально произведенным внутри страны доходам. Донорам
. Институт внешнего аудита Таджикистана не является членом ИНТОСАИ. Она является членом ЭКОСАИ,
Региональная ассоциация стран организации экономического сотрудничества. Данная региональная группа не
является членом ИНТОСАИ.
3
9
необходим больший успех по гармонизации и регулированию. Увеличение доли прямой
поддержки бюджета может быть одним из способов поощрения более всестороннего подхода
к потребностям развития Таджикистана; но необходим дальнейший прогресс в отношении
качества систем управления государственных финансов (и в частности функции внутреннего
и внешнего аудита).
Оценка воздействия недостатков УГФ
Системы УГФ имеют три цели: макро-финансовая дисциплина, стратегическое
распределение средств, и операционная или техническая эффективность. Эти три цели
взаимосвязаны. Финансовая дисциплина является основной, без которой невозможны
стратегическое распределение средств и операционная эффективность.
Результаты анализа сильных и слабых областей текущей системы УГФ в Таджикистане
имеют следующие значения в рамках этих трех целей. Таджикистан предпринял важные
шаги по созданию макро-финансовой дисциплины. Тем не менее, ситуация остается хрупкой
по причине системных рисков и недостатков, подтверждением которых является
значительно увеличенный дефицит в 2006 году. Существенной задачей является сохранение
контроля над фундаментальными вопросами макро-финансовой дисциплины и
потребностями дальнейшего укрепления соответствующих структур - включая сбор
государственных доходов, устойчивое управление задолженностью, и лучший контроль над
финансовыми рисками, являющихся результатом, как квази-фискальной деятельности, так и
деятельности ГП. Данные проблемы необходимо решать, как приоритетные.
Кроме того, необходимо достижение успеха в области стратегического распределения
средств и технической эффективности использования государственных фондов. Текущая
ситуация отражает начальные усилия по реформе и приоритеты начиная с восстановления
государства и системы УГФ, начатой в 1997 году (с акцентом на исправление финансовой
дисциплины). В начале 2000 года были предприняты усилия для улучшения стратегического
распределения средств (внедрение СБП), но они не имели системного воздействия
вследствие
комбинации чрезмерно амбициозных целей, отсутствия достаточного
политического желания в контексте более широких политических вызовов, и
ограниченности возможностей.4
В настоящее время в процессе подготовки находится новый этап реформ «второго
поколения». В той степени, в которой эти реформы будут реализованы, вероятно, они
привнесут улучшения в отношении стратегического распределения средств (особенно
выполнение СБП), и технической эффективности. Более ранний опыт подразумевает, что
полнота и последовательность этих дальнейших усилий по реформе будут требовать
осторожного внимания, особенно в отношении следующего: (i) избежание перегруженности
МФ и других ключевых учреждений в течение процесса реформы; (ii) обеспечение, того, что
реформы охватывают реализацию и не останавливаются при принятии нового
законодательства; (iii) обеспечение дополнительности и связанности инициатив (особенно в
отношении информационных систем финансового и секторального менеджмента); и
взаимозависимость между информационными системами и основными процессами); (iv)
обеспечение адаптации реформы в условиях Таджикистана.
4
Смотри отчет Всемирного Банка о завершении реализации проекта ПТПСП 2 (2006).
10
Макро-Финансовая дисциплина.
Использование заниженной оценки бюджета и ограничение требований по бюджету
являлось важным в контексте ограниченности ресурсов и нестабильной экономической
ситуации в Таджикистане. Однако, существуют опасения, что обязательства финансовой
дисциплины ослабляются. Центральная система Казначейства была создана и оборудована
необходимыми средствами для управления отчетностью и исполнения бюджета. Несмотря на
стабильную ситуацию в течение последних лет, важные риски все же имеют место.
Налоговые поступления все еще довольно низкие, частично по причине налоговых
освобождений и слабой налоговой администрации (и крупные налоговые недоимки). Кроме
того, существует значительная квази-финансовая деятельность государственных
предприятий, и практика предоставления государственных гарантий по заимствованиям
МСП может быть возобновлена (см. PI-17). Мониторинг, финансовых рисков деятельности
МСП является слабым. Кроме того, после периода списания долгов, вследствие чего
долговое бремя сократилось, в настоящее время Таджикистан аккумулировал значительный
новый долг. Дефицит и ситуация с задолженностью потребуют тщательного контроля, для
обеспечения обоснованности долгового бремени.
Наконец, отсутствие многолетнего бюджетного планирования налагает риски; особенно в
части недостаточной оценки текущих затрат, связанных с крупными предпринимаемыми или
запланированными инвестициями.
Стратегическое распределение ресурсов.
Открытая и в соответствии с целями политики для получения ресурсов конкуренция все еще
хорошо не развита в системе УГФ Таджикистана. Фрагментация правительства на
центральном уровне и система развития межбюджетных отношений усложняют
распределение ресурсов в соответствии с целями политики. Прозрачность и обсуждение на
государственном уровне финансируемых приоритетов в законодательном органе,
гражданском обществе, и СМИ находятся на ранней стадии развития. Правительству
Республики Таджикистан необходимо решить, увеличивать ли роль Бюджетной Комиссии
кабинетного уровня или рассматривать другой механизм для обсуждения бюджета на этом
уровне. Учитывая высокую долю инвестиций, контролируемая часть бюджета существенна,
и, следовательно, требует принятия решения стратегического характера. В этом отношении,
Правительству необходимо как можно скорее усилить лидерство и обсуждение политики по
управлению и распределению ресурсов внешней помощи5. Кроме того, недостаток
внутренних доходов, которые приводят к всеобщему сокращению ресурсов, должны быть
частью обсуждения. Возобновились усилия по созданию СБП. Полная реализация СБП
произойдет в среднесрочном периоде, в особенности в части разработки информации о
стоимости программ и реально оцененных стратегий сектора.
За последние три года, в течение исполнения бюджета, в среднем, более чем на 8%.
увеличились расходы. Неравное распределение дополнительных ресурсов привело к
существенным изменениям в распределении фондов по секторам, таким образом,
обеспечивая минимальную обязательность принятых в течении планирования бюджета
решений по распределению ресурсов. Основные преимущества текущей системы относительная аккуратность процессов планирования и исполнения бюджета, которые
являются важной предпосылкой реализации политики через фактические финансовые
распределения.
5
Финансирование ПГИ составляет между 20 и 30 процентами общих ежегодных бюджетных ресурсов.
11
Операционная эффективность.
Операционная эффективность является важной учитывая, что в Таджикистане уровень
предоставления общественных услуг является очень слабым. Была достигнута некая степень
предсказуемости движения ресурсов по основной деятельности (в то время как на местном
уровне все еще существуют значительные сложности), а внутренний контроль {управление}
и отчетность соответствуют текущим техническим возможностям. (включая все еще
ограниченную автоматизацию системы Казначейства).
Ключевые области беспокойства операционной эффективности следующие: во-первых,
закупки должны все же перейти от стадии правовой реформы к полной реализации для
улучшения показателей эффективности. Во-вторых, институты внутреннего и внешнего
контроля слабые и не взаимодействуют, а также почти исключительно сосредотачиваются на
регулярности частных сделок, а не на системных проблемах и эффективности использования
государственных средств. Стратегия по улучшению системы внутреннего контроля
находится на стадии обсуждения, а в последнее время усилились обсуждения по улучшению
функций внешнего аудита.
Кроме того, ожидание дополнительных средств доступных в течение исполнения бюджета
искажает некоторые материальные стимулы бюджетных организаций, а также их
руководство планировать в рамках прозрачного финансового пакета. В настоящее время
существует незначительная прозрачность для граждан (в качестве получателей услуг) в части
государственного распределения ассигнований к таким поставщикам сферы услуг, как
начальные школы и медицинские учреждения; и следовательно потенциальные возможности
прямой подотчетности между получателями и поставщиками услуг не используются.
Перспективы для планирования и реализации реформ
Новый раунд реформы УГФ и институциональных преобразований, охватывающих ряд
областей находится на стадии обсуждения между Правительством Республики Таджикистан
и донорами. Он следует за предыдущей реформой и предпринятым усилиям по
институциональным преобразованиям (смотри ВБ апрель 2006); включая успешное создание
центрального Казначейства и системы управления бюджетом в 90-х годах и ряда правовых
реформ в 2000 году. Усилия, поддержанные со стороны доноров по реформированию
межправительственных финансов и внедрения СБП в начале 2000-ых не были успешными.
Общая среда улучшается (большая доступность ресурсов, постепенное улучшение
возможностей, шаг за шаговое ознакомление с идеями и вариантами реформы ) и поэтому
условия для дальнейшей реформы улучшается.
Ключевые реформы и усилия по преобразованиям находящиеся на стадии обсуждения
следующие:
планирование бюджета: создание СБП (включая укрепление финансового
планирования и возможностей управления в линейных министерствах);
прогнозирование дохода (уже идет полным ходом); введение административной
классификации бюджета;
йшее развитие системы Казначейства, реформа и
расширение внутреннего контроля и аудита;
12
бюджетных финансовых отношений): подущевое распределение
фондов в социальных секторах; введение большего контроля министерств сектора
над расходами сектора на местных уровнях;
й независимого внешнего
аудита
оддержка для развития роли Парламента в тщательном
исследовании всех аспектов составления бюджета.
Как отражает этот список, повестка реформы широка и амбициозна, и потребует
качественного определения приоритетов и последовательности. Как участник Парижской
Декларации, Таджикистан обязался улучшить собственную систему УГФ (реализующиеся и
запланированные реформы более детально обсуждены в разделе 4 этого отчета). Важным
моментом в максимизации выгод от предлагаемых донорами финансовой и технической
поддержки является контроль госсобственности и активное государственное управление,
включенные в повестку этой реформы.
Будет важно также обратить внимание на связь и взаимодействия между различными
компонентами повестки реформы, которая находится в стадии обсуждения. Например,
дальнейшее развитие системы казначейства и изменение роли и возможностей управления
государственными финансами должно быть хорошо скоординировано в линейных
министерствах; точно так же существует взаимосвязь между реформами управления и
планирования сектора, и изменениями системы межбюджетных (финансовых) отношений.
Кроме того, пока реформы справедливо сосредоточены на улучшении стратегического
распределения ресурсов, существуют проблемы очевидной амбициозности этих реформ,
учитывая их стартовое положение. Важным является и то насколько последовательным
будет внедрение Среднесрочной Бюджетной Программы. Для создания многозначительной
среднесрочной системы планирования, необходимо в дальнейшем укрепить стандартные
блоки финансовой системы, включая улучшение управления государственных доходов,
классификации бюджета, контроля фонда заработной платы, закупок, и внутреннего и
внешнего аудита.
Существующая тенденция значительных расхождений бюджета на уровне сектора
подразумевает значительную степень непредсказуемости даже за 12 месяцев. Пока не будет
сокращена эта непредсказуемость, попытки планирования ресурсов на среднесрочный
период будут бесполезными. Кроме того, важная задача будет состоять в изыскании
способов интегрирования планирования капитальных и текущих расходов бюджета
(учитывая политику внешней помощи и управление).
Даже если реформы не будут реализованы в полном объеме в кратко и среднесрочном
периоде (2-3 года), вероятно, что системы УГФ в Таджикистане в дальнейшем улучшатся в
течении предстоящего периода. Это приведет к улучшению повторных раундов оценки
ГРФП, по крайней мере в тех областях, где независимая реформа и институциональные
преобразования могут быть приведены в действие.
13
1. Введение
Цель ОЭ-УГФ.
Цель оценки ГРФП состоит в предоставлении Правительству Таджикистана объективной
оценки систем УГФ страны. Оценка содержит важный объединяющий фактор, при котором
она обеспечивает оценку достигнутых успехов до настоящего времени, и поскольку
начинается новый раунд реформы УГФ. Она нацелена поддерживать лучшее понимание
общей фидуциарной среды бюджета и помогать в определении тех областей систем УГФ,
которые больше нуждаются в реформировании. Она должна внести свой вклад в общее
понимание между Правительством и донорами, желающими поддержать дальнейшие
реформы УГФ.
Процесс составления ОЭ -УГФ.
Команда изучения ГРФП состояла из трех местных и двух международных консультантов во
главе специалиста по исследованиям Института развития внешних стран (Великобритания).
Швейцарский Государственный Секретариат по Экономическим Делам, (SECO), является
главным партнером поддержки данной оценки. Всемирный Банк координировал процесс
оценки. Другие доноры и внешние партнеры предоставляли консультации; и были
задействованы в предоставлении комментариев к этому отчету.
Основным партнером Правительства по оценке ГРФП являлось Министерство финансов
(МФ). МФ назначила Рабочую группу, которая координировала участие Правительства в
процессе оценки УГФ. На различных этапах процесса оценки были проведены встречи с
большинством правительственных структур, вовлеченных в оценку ГРФП (МФ, МЭРиТ,
КГФК, бюджетным комитетом парламента, Центром по координации внешней помощи)6, и с
ключевыми партнерами ГРПФ (Международный валютный фонд, ДИФИД, ЕС).
Впоследствии, МФ подготовило отчет самооценки, которая была ключевым компонентом
процесса оценки.
Оценка ГРФП в Таджикистане предприняла следующие шаги:
(i) стартовая миссия, которая провела вводный курс по методологии оценки для
Правительства и других заинтересованных сторон (8-19 октября)
(ii) период самооценки, в ходе которого был подготовлен проект отчета МФ по
самооценке (18 октября -17ноября)
(iii) главная миссия, по подготовке отчета эффективности системы УГФ (22 декабря 9
ноября)
(iv) завершение и исправление отчета
(v) представление и обсуждение отчета в стране (ожидается в апреле 2007).
(vi) завершение отчета.
Проект отчета эффективности четко излагает полученные результаты, вытекающие из этих
объединенных усилий.
Методология.
Методология ГРФП приведена в Системе Оценки Эффективности Управления
Государственными Финансами (доступно на www.pefa.org).7 Она основана на 28
В конце 2006 года по причине реорганизации правительства некоторые из этих организаций изменили свое
назначение в течение процесса ГРФП
7
Структура оценки ГРФП также доступна на русском языке через этот сайт.
6
14
показателях, охватывающих систему УГФ страны и 3 показателях взаимодействия доноров с
процессом составления бюджета и системой УГФ.
Оценки ГРФП предоставляют сопоставимые показатели эффективности систем УГФ по
странам, и их усовершенствование в течение времени. Однако для проведения анализа они
не предоставляют ни причин имеющихся недостатков, ни указывают на способности системы
УГФ по достижению целей развития, например результатов сокращения бедности.
Каждый из показателей предназначен для оценки эффективности того или иного ключевого
элемента УГФ по четырехбальной одинарной шкале от А до D. Основанием для этих оценок
являются минимальные требования, изложенные в методологии. Большинство показателей
являются двухмерными или многомерными, которые «сложены», посредством методов M1
или M2. Для метода M1 самое слабое звено является решающим, то есть полная оценка
показателя основана на параметре с низшим баллом. Метод M2, основан на усреднении
баллов присвоенных параметрам показателя (см. оценку ГРФП, «Методология оценки»).
Основными источниками информации, которые использовались для этой оценки ГРФП
являются: (a) Официальные отчеты и данные Правительства; (б) внешние оценки и отчеты
(ВБ, Международный Валютный Фонд, и другие); и (в) многочисленные беседы с
ключевыми пользователями и поставщиками информации УГФ и другими
заинтересованными сторонами (представители правительства; представители доноров);
члены парламента; представители неправительственных организаций). Полученная из
данных трех источников информация была максимально сопоставлена. Отчет самооценки
играл важную роль в рассмотрении текущих институциональных особенностей, методов, и
законов финансового управления в Таджикистане; и был основным источником подготовки
Проекта Отчета Эффективности.
Масштаб оценки.
Оценка ГРФП фокусируется, прежде всего, на национальном уровне системы УГФ в стране.
На национальном уровне, она стремится охватить всю систему УГФ, включая основные
общие характеристики, доход, цикл бюджета от планирования через исполнение к
осуществлению контроля и проведения аудита; и взаимодействие доноров с системой УГФ.
В Таджикистане, более чем 30% общих расходов регулируются через местные бюджеты; а в
секторах обслуживания, эта доля еще больше. Несколько из показателей определенно
разработаны для исследования, каким образом национальный уровень взаимодействует с
субнациональными органами государственной власти и с поставщиками услуг
государственного сектора; и команда исследования в целом стремилась включить
информацию относительно методов УГФ на местных уровнях. Однако, это должно быть
принято во внимание, что возможности для проверки такой информации были
недостаточными.
2. Исходная информация о стране
2.1 Описание экономической ситуации в стране
Таджикистан является одной из пяти Центрально-Азиатских государств из состава бывшего
Советского Союза. Гражданская война с 1992 до 1997 гг. существенно препятствовала
развитию хорошо функционирующего до этого государства и рынка. Меры по
восстановлению экономики возобновились, начиная с конца 90-х годов, и были ускорены в
2000 году.
15
Структурная среда Таджикистана является не очень благоприятной. Таджикистан, не имеет
выхода к морю; и значительная горная территория приводит к затруднительному и
дорогостоящему транспортному сообщению. Гранича с Афганистаном, Узбекистаном,
Кыргызстаном, и Китаем, Таджикистан сталкивается с вопросами регионального соседства,
которые являются сложными, но в то же время имеет потенциал для развития. Из 6.8
миллионов население, 40 % - моложе 15 летнего возраста.
Экономическая ситуация
Макроэкономическая ситуация в последние годы значительно улучшилась. После
длительного спада в 1990-ых годах, рост валового внутреннего продукта составил 9% в год с
2000 по 2005 гг. Инфляция была снижена до 7.1% в 2004 и 2005 гг. В результате стабильного
роста, разумной политики заимствования, и реструктуризации долгов, внешний долг,
который превышал более 100% валового внутреннего продукта в 2000 году, был снижен до
уровня ниже 40% валового внутреннего продукта в 2005 году.8 Однако, впоследствии
Таджикистан получил от Китая значительный объем кредитов для развития
инфраструктуры.9
Экономическая база народного хозяйства страны является довольно слабой и основана на
экспорте алюминия и хлопка (алюминиевый завод ТАДАЗ приносит более 50% общего
экспортного дохода). В последние годы денежные переводы Таджикских мигрантов из
России и других стран были важным двигателем экономики. Начиная с 2000 года,
возобновлен процесс привлечения значительных объемов инвестиций в многообещающий
гидроэнергетический сектор страны.10
Улучшенная с 2003 по 2005 гг. общая бюджетная дисциплина очевидно в настоящее время
ослабевает. По сравнению с дефицитом бюджета 6% в середине 1990 года, Таджикистан
имел профицит с 2003 по 2005 гг. (без учета внешнего ПГИ). Однако, начиная с 2006 года
общий баланс бюджета исчисляется с учетом внешнего ПГИ. (см. подраздел 2.2, таблица 3).
Рост несколько замедлился с 2005 года, но как все еще ожидается, он будет существенным в
течение последующих пяти лет (приблизительно 6.5% в год).
Таблица 2: Основные макроэкономические и социальные показатели за 2001-2006 гг.
2001
2002
2003
2004
2005
2006 (оценка)
Рост ВВП
10.2
9.1
10.2
10.6
6.7
7
Инфляция
36.5
10.2
17.1
6.8
7.8
12.0
(ИПЦ)
400
ВВП на душу 171
190
237
310
336
населения
Уровень
..
..
67
..58
..
..
бедности, %*
Источник: Всемирный Банк, МВФ; * при доходе <$2 в день
Отчет о статусе внешнего долга, Департамент Государственного Долга и Государственных Финансовых
Активов, Министерство Финансов, Душанбе, 2006.
9
Общий объем займа приблизительно 600 миллионов долларов США должен быть предоставлен под проекты
строительства на 3 летний период. В бюджете 2007года предусмотрен кредит в размере 200 миллионов
долларов США.
10
Проекты остановились в 1980 году, когда Советский Союз начал распадаться
8
16
Общая система правительства и программа реформы правительства
Недавние основные политические события
Последние парламентские выборы проводились в феврале 2005 года. В результате Народно
Демократическая Партия занимает в парламенте 57 мест из 63. Президентские выборы
проводились 6 ноября 2006, в результате которых Эмомали Рахмон был переизбран на
следующие 7-лет. За президентскими выборами
последовала комплексная
реструктуризация правительства.
30 ноября 2006 года, президент издал Указ о Реформе структур центральных органов
исполнительной власти Республики Таджикистан11. Согласно указу, цель реформы
направлена на “дальнейшее углубление реформ государственной службы, формирование
прозрачной системы функционирования государственных органов, более эффективное и
рациональное управление государственными финансами и обеспечение стабильного
экономического, социального и культурного развития Таджикистана”. Одна из главных
целей реформы состояла в устранении дублирования функций и в обеспечении более
рационального перераспределения функций среди правительственных органов.
Количество министерств и государственных комитетов было сокращено с 25 до 17.
Министерство промышленности и министерство энергетики преобразованы в Министерство
промышленности и энергетики. Фонд социальной защиты населения был упразднен и его
функции переданы Министерству труда и социальной защиты. В течение прошлых лет Фонд
социальный защиты и Министерство труда и социальной защиты несли разделенную
ответственность за реализацию социальной политики государства. Однако, координация
деятельности, а также разделение обязанностей между двумя агентствами были
недостаточно эффективными, и слияние может улучшить формулирование и реализацию
политики сектора.
Другим изменением является передача функций по осуществлению антимонопольной
политики Министерству экономического развития и торговли, в то время как поддержка
предпринимательства регулируется недавно созданным Государственным комитетом по
инвестициям и управлению государственным имуществом (ГКИУГИ). ГКИУГИ занимается
стимулированием иностранных инвестиций, что входило в функции бывшего Министерства
экономики и торговли; Комитет также принял функции бывшего Центра по координации
внешней помощи при исполнительном аппарате Президента Республики Таджикистан.
Что касается процесса подготовки и исполнения бюджета, все ключевые агентства,
вовлеченные в процесс, сохранили свои функции (Министерство финансов никакой
реструктуризации не подвергалось). Однако, предпринятые изменения затрагивают широкий
спектр учреждений, деятельность которых связана с управлением государственных
финансов. Министерство по государственным доходам и сборам было разделено на
Налоговый комитет и Таможенную службу при Правительстве. Кроме того, прежний
Комитет государственного финансового контроля (КГФК) был расформирован и теперь – он
в составе Комитета государственного финансового контроля и борьбы с коррупцией. Этот
новый Комитет объединяет предыдущие функции Управления по борьбе с коррупцией
Генеральной прокуратуры, налоговой полиции и КГФК; комбинация функций которых не
соответствует международной практике.
Несмотря на позитивность упразднения ряда министерств и государственных комитетов,
некоторые аспекты реструктуризации все же являются проблемными. Это в особенности
касается объединения функций внешнего аудита с функцией борьбы против коррупции в
11
Указ Президента №9 от 30 ноября 2006 года
17
одном госкомитете, и создания Налогового комитета и Таможенной службы “при
правительстве” без ясных направлений подотчетности для этих важных структур. Как
обсуждено ниже (PI-26), в начале 2007 года партнеры по развитию и Правительство провели
интенсивные обсуждения о создании структуры по внешнему аудиту, отвечающего
международным стандартам (учитывая независимость такой структуры), и в дальнейшем с
изменением этих функций, в 2007 году и после.
Уровни правительства
Конституция определяет Таджикистан как унитарное государство. Ниже республиканского
уровня, (a) город Душанбе, (б) три области и (в) 13 районов «республиканского
подчинения».12 Области далее подразделены на районы, города и сельские местности.
Самым последним уровнем государственного управления является Джамоат.
Правовой статус суб-национальных органов государственного управления определен
Конституционным законом о местных органах государственного управления и в Законе «О
самоуправлении в городах и селях». Стратегия реформы государственного управления для
Республики Таджикистан была принята в марте 2006 года, которая предусматривает
дальнейшие изменения в системе управления, и распределения полномочий, обязанностей, и
ресурсов между различными уровнями правительства.13
В то время как области и районы выбрали советы, доминирующая власть принадлежит
исполнительным органам, руководителей которых назначает и освобождает Президент (с
одобрения соответствующих местных советов). Таким образом, в то время как местные
органы государственного управления незначительно автономны в отношении центральных
правительственных структур, политически они зависят от центральной системы
государственного управления.
Местные бюджеты формируются по принципу сверху вниз от уровня городов к уровню
районов. Министерство финансов непосредственно взаимодействует с 17 субнациональными территориальными округами: 3 области, г. Душанбе, и 13 районов
республиканского подчинения.
В принципе, суб-национальные органы государственного управления существенным образом
контролируют доходы и расходы. Конституция предоставляет местным органам
государственного управления право разрабатывать и исполнять собственные бюджеты и
устанавливать местные платежи, налоги и пошлины “в соответствии с законом”.14 Местные
органы государственного управления получают значительные доходы через механизм
распределения доходов бюджета предусмотренных в ежегодном законе о бюджете.
Например, на 2005 год, было предусмотрено, что республиканский бюджет получит
приблизительно 80% а суб-национальные органы государственного управления
приблизительно 20 % общих доходов (исключая доходы Фонда социальной защиты - ФСЗ); и
кроме того, приблизительно 10 процентов доходов вне ФСЗ должны были быть переданы от
республиканского местному уровню в форме дотаций и субсидий (см. также таблицу 7 в
разделе 2.2). Особенно в секторе социальных услуг, таких как здравоохранение и
образование, значительная доля общих расходов производится на суб-национальных
уровнях.15
Данный раздел описывает отчет местных органов власти , 2001.
Указ Президента #1713, 15 марта 2006 г.
14
Конституция Республики Таджикистан, поправленная в 2003 году версия, статья 77.
15
До 90 % бюджета на образование расходуется на местных уровнях (фидуциарная оценка сектора образования
ВБ, Август 2006).
12
13
18
Общее описание государственной программы реформ
Целью Национальной стратегии развития (НСР) является объединение среднесрочной
стратегии в долгосрочную в одном едином плане охватывающим период с 2006 по 2015 гг.
ДССБ-2 должен служить в качестве плана действий охватывая начальный 3-летний период
выполнения НСР. ДССБ-2 и НСР были одобрены со стороны правительства в марте 2007
года).
Ключевыми приоритетами НСР являются реформа системы государственного управления;
поддержание экономического роста (через развитие агропромышленного комплекса,
инфраструктуры, коммуникаций, энергетики, и промышленности; и преобладающий упор на
рост частного сектора); а также социальное развитие и достижение ЦРТ (с акцентом на
улучшение доступа к основным социальным услугам).
ДССБ 2 конкретизирует эти приоритетные действия на период с 2007 до 2009 гг. основание 1
– «функциональные реформы», включая: 1) реформа государственного управления, 2)
реформа макроэкономической политики, 3) улучшение инвестиционного климата, 4)
развитие регионального сотрудничества и интеграции в мировую экономику. Подраздел
административной реформы детально не предоставлен; но относится к Стратегии Реформы
Государственного Управления (обсуждено ниже), которая была принята в 2006 году. Бюджет
и налоговые реформы являются приоритетными в программе реформ, указанных в
подразделе 2. Специально отмеченными являются: введение СБП, и реформа бюджетных
процессов, прежде всего в секторах здравоохранения и образования, разработка
предложений по оптимизации государственного долга, и по системе внутреннего контроля, и
наконец реформы налоговой и таможенной администрации.
ДССБ-2 содержит расчеты расходов с широкими функциональными категориями. Полные
предполагаемые расходы ДССБ 2 равняются 5 млрд. долларов США в течении трехлетнего
периода. Значительная часть из этих средств в размере 3.6 млрд. долларов США
предусмотрены для инвестирования в такие сектора как транспорт, коммуникации,
промышленность, и энергетика. Расходы для улучшения таких секторов как здравоохранения
и образования равняются 328 млн. долларов США. Реформы государственного управления,
оцениваются в 10 млн. долларов США, и реформы макроэкономической политики в 82.9
млн. долларов США.
Принятая в марте 2006 года Стратегия реформы государственного управления (СРГУ)
указывает, что предусмотренные реформы предназначены для системы управления; и имеют
важное значение для развития системы УГФ. Как НСР, СРГУ охватывает период вплоть до
2015 года. Предусмотрена помощь множества доноров для поддержания реализации СРГУ
(ВБ, ПРООН, АБР, ЕС, ЮСАИД, Японское Агентство по Международному Сотрудничеству,
Фонд Ага Хана, Канадское Агентство по Международному Развитию).
СРГУ определяет следующие области реформ: 1) увеличение эффективности управления
системы национального развития, 2) улучшение государственного управления в
соответствии с принципами рыночной экономики, 3) увеличение эффективности управления
государственных
финансов,
4)
формирование
современной
профессиональной
государственной службы, 5) развитие административного и территориального управления, 6)
формирование местного самоуправления, способного предоставлять качественные услуги
населению.
Реформы УГФ являются важными компонентами всей СРГУ, поскольку стратегическое
распределение ресурсов и качество финансового менеджмента имеют важное значение для
19
всеобщей реализации. Компонентами реформы УГФ согласно стратегии являются: (i)
большая координация между бюджетом и экономической политикой (включая более тесные
связи между текущим и капитальным бюджетом), (ii) большая слаженность в обязанностях
УГФ (в целях тесного объединения инвестиционного планирования и составления бюджета;
предоставление МФ полной ответственности увязывать стратегии и программы с процессом
составления бюджета); (iii) создание в министерствах лучших процедур для принятия
решений по финансовым вопросам; (iv) улучшение систем аудита (усиление внутреннего и
внешнего аудита; представление новых методов аудита), (v) большая эффективность
государственных закупок, и (vi) модернизация механизмов распределения доходов среди
уровней государственного управления16. Путь, по которому изложены приоритеты в ДССБ 2
и СРГУ несколько отличается; в частности относительно введения СБП в ДССБ 2 (который
обсуждается с партнерами по развитию).
СРГУ является продуманной мерой для объединенного усилия правительства и его
партнеров по развитию. Всеобщая реструктуризация правительства, осуществленная вслед за
выборами, проведенными в ноябре 2006 года, указывает на политический интерес в
проведении этих реформ. Однако, должно быть принято во внимание, что политические,
экономические трудности
а также технические и координационные трудности для
реализации такой обширной стратегии реформы являются существенными.
СРГУ предусматривает изменения в кратко (конец 2006 г.), средне (2007-08 гг., и
долгосрочном периодах (2009-15 гг.). До какой степени эти изменения материализуются, они
потенциально привнесут существенные улучшения в систему государственного управления,
включая области охваченные СОЭ ГРФП.
2.2 Описание результатов бюджетной деятельности
Эффективность подготовки и исполнения бюджета
Таблица 3: Ключевые фискальные показатели за период 2003-2006 гг., в % ВВП
2003 год
2004 год
2005 год
2006
год 2007
(ожидается)
год
(заплан
ирован
о)
Всего доходов включая
гранты
17.3
17.9
19.6
19.4
19.3
- из собственных источников 17.0
17.2
19.2
19.2
19.0
- гранты
0.3
0.7
0.4
0.3
0.2
Всего расходов
- расходы не связанные с
выплатой процентов
- расходы на выплату
процентов
Совокупный дефицит,
включая гранты и ПГИ
Первичный дефицит
16
19.1
20.3
23.1
27.8
34.5
17.8
19.6
22.6
27.2
33.7
1.2
0.7
0.5
0.6
0.7
-1.8
0.9
-2.4
0.7
-3.5
0.2
-8.7
-0.2
-14.3
-1.0
Введение СБП упомянуто недвусмысленно, но подразумевается в пунктах (i) и (ii)
20
Чистое финансирование
1.8
2.4
3.5
8.7
- внешнее
2.8
4.0
3.4
8.2
- внутреннее
-1.1
-1.7
0.1
0.5
Источник: МФ; включает государственный бюджет (центральный и местный) и ФСЗ
14.3
13.3
1.0
В последние годы, эффективность подготовки и исполнения бюджета была стабильной с
постепенными увеличениями дохода, и дефицитов <1 % валового внутреннего продукта.
Коэффициент доходов по отношению к валовому внутреннему продукту по региональному
сравнению (СНГ 7) все еще низок, хотя это соответствует показателям других стран с низким
уровнем дохода. Проблемой некоторого беспокойства является факт, что фискальный
дефицит заново и стремительно увеличился в 2005 и 2006 гг. Он покрыт за счет внешнего
финансирования, предоставленного партнерами по развитию.
Сумма внешней задолженности была снижена от пиковой точки более чем 100 % валового
внутреннего продукта в 2000 году к наименьшему размеру 40% валового внутреннего
продукта в 2005 году, благодаря списанию долга и стабильному росту валового внутреннего
продукта. Уровень внешней задолженности по отношению к валовому внутреннему
продукту будет снова расти с 2007 года, поскольку Таджикистан получает новый кредит,
включая трех летний кредит в размере 600 миллионов долларов США от Китая.
Таблица 4: Внешний долг (млн. долларов США)
2000
2001 2002 2003
2004
2005
Внешний долг
1027
1018
984
1030
871
895
2006
(предв)
860
Долг/ВВП (%)
Источник: МФ
108.2
97.0
82.5
66.3
42.2
38.9
30.6
2007
(ожидаемо)
1265
40.3
Распределение ресурсов
Таблица 5: Фактические расходы в % соотношении к общей сумме расходов * по
секторам
Фактическое распределение бюджетных средств по секторам
(в % соотношении к общей сумме расходов)
2003
2004
2005
2006
1. Государственное управление
19.7
16.3
16.0
13.8
2. Оборона
7.0
8.0
7.5
6.4
3. Обеспечение правопорядка
6.9
7.2
7.5
7.3
4. Образование
16.7
16.7
19.8
19.6
5. Здравоохранение
6.4
5.9
6.4
6.5
6. Социальная защита
16.3
16.1
18.2
18.1
7. ЖКХ (включая коммунальные предприятия)
6.6
7.5
6.3
6.4
8. Культура и спорт
3.4
3.4
3.3
3.8
21
9. Топливно-энергетический комплекс
10. Сельское хозяйство
11. Промышленность
12. Транспорт и коммуникации
13. Другая экономическая деятельность и услуги
14. Прочие услуги
1.3
3.4
1.2
8.5
0.6
1.8
2.1
3.5
2.6
8.5
0.4
1.8
1.4
3.0
1.8
6.2
0.7
1.9
2.3
2.7
2.9
5.4
0.2
4.4
Источник: МФ; примечание: для ПГИ функционального разделения на категории не
существует; таким образом, функциональное разделение отражает только первичные
расходы, исключая расходы на выплату процентов и ПГИ. Включение ПГИ значительно
затронуло бы распределение через сектора, * включая центральные и субнациональные
уровни государственного управления.
Таблица 6: Фактическое распределение бюджетных средств в процентном отношении к
общей сумме расходов * по экономическим категориям расходов
Фактическое распределение бюджетных средств по экономическим категориям
расходов (в процентном отношении к общей сумме расходов)
Текущие расходы
заработная плата
товары и услуги
выплата процентов
трансферты
2003
65.7
14.6
28.7
6.5
16.0
2004
59.8
13.4
27.7
3.4
15.1
2005
63.1
16.8
26.4
2.2
17.8
2006
54.4
16.4
19.6
2.0
16.4
Капитальные расходы
34.1
40.0
36.9
45.6
- финансированные из внешних
источников
14.1
15.1
15.9
30.7
- финансированные из
внутренних источников
20.0
24.9
21.0
14.9
* включая центральные и субнациональные уровни органов государственного управления
Таблица 7: Распределение между бюджетами (в процентном отношении к общей сумме
расходов *)17
2003
2004
2005
Республиканский
бюджет
58.2
59.3
56.5
Местные бюджеты
31.8
31.3
32.4
Фонд
социальной
защиты
10.0
9.4
11.0
Итого
100.0
100.0
100.0
Источник: МФ/Казначейство
2.3 Институционально-правовые вопросы и продолжающиеся реформы УГФ
В последние годы было предпринято множество шагов по реформе управления
государственных финансов (включая налоговую политику и налоговую администрацию). Из
17
Включая текущие расходы и капитальные расходы внутреннего финансирования.
22
них многие все еще находятся в процессе (полной) реализации и/или все еще углубляются; в
то время как намечаются новые этапы реформы (см. раздел 4).
Правовая основа УГФ
Основным юридическим документом по УГФ является Закон «О Государственных финансах
Республики Таджикистан».18 Данный закон определяет три основных компонента бюджета:
“Система государственного бюджета Республики Таджикистана состоит из
бюджетов следующих уровней:
- первый уровень - республиканский бюджет и бюджеты государственных
целевых фондов;
- второй уровень - местные бюджеты.
Местные бюджеты состоят из бюджетов ГБАО его городов и районов, областей, городов и
районов областного подчинения, города Душанбе и его районов, городов и районов
Республиканского подчинения и джамоатов. 19
Классификация бюджета была поправлена в 2004 году, однако классификация бюджета по
административным (или организационным) единицам отсутствует (смотри PI-5). Новый
Налоговый и Таможенный кодексы вступили в силу в начале 2005 года (Закон #61 и Закон
#62, от 3 декабря 2004 года). Новый Закон «О государственных закупках» был принят в 2006
году (Закон #168, от 3 марта 2006 года). Дальнейшие соответствующие законы в отношении
государственного финансового управления включают: Закон «О Казначействе» (Закон #19,
от 2 мая 2001 года), Закон «О Государственном финансовом контроле в Республике
Таджикистан» (Закон #66, от 2 декабря 2002 года), и Закон «О Государственном и
гарантированных государством заимствованиях и долге» (Закон # 886, от 11 декабря 1999
года).
Институциональная основа УГФ
Главная ответственность за УГФ лежит на МФ и двух основных его департаментах
(бюджетный департамент, казначейство). Структура организации МФ приведена в
приложении 3. Как отражено в диаграмме существуют проблемы в части внутренней
организации МФ, как разделение от главного бюджетного департамента бюджетных
департаментов системы государственного управления, обороны и обеспечение
правопорядка, и разделения обязанностей для суб-национальных бюджетов.
В 2004 году была создана бюджетная комиссия с целью улучшения взаимосвязи между
правительственной политикой и планированием бюджета.20 Развивается система
Казначейства (см. также раздел 4). Что касается системы внутреннего контроля и аудита, то в
2001 году было расформировано КРУ и заменено отделом внутреннего контроля
Казначейства. Высшим аудиторским институтом (ВАИ) является Комитет государственного
финансового контроля (КГФК), который был создан в 2001/2002 гг. КГФК был
расформирован в процессе правительственной реструктуризации в ноябре 2006 года и вновь
создан в качестве Государственного комитета по финансовому контролю и борьбы с
коррупцией.
МФ взаимодействует непосредственно с большим количеством бюджетных организаций; а
также с 17 основными субнациональными органами государственного управления и
Закон #77, 2 Декабря 2002 года.
Статья 5, 2002 год Закон «О Государственных Финансах».
20
Председатель: Премьер министр; заместитель председателя: Министр финансов; члены: ключевые
министерства, представители аппарата президента. До сих пор Комиссия не имела реального воздействия на
процесс подготовки бюджета (смотри Раздел C (i) ниже).
18
19
23
процессами составления их бюджетов. Роль линейных министерств в составлении бюджета
по секторам была относительно ограничена; и финансовые отделы линейных министерств,
прежде всего, имеют дело только с финансированием центрального аппарата министерства.
Секторные кураторы МФ (например, для социальной сферы, инфраструктуры, энергетики) в
бюджетном департаменте и в Казначействе несут ответственность за предоставление
помощи бюджетным организациям в их процессе подготовки бюджета и контроль
исполнения бюджета.
Дальнейшие правовые и институциональные реформы, которые подготавливаются или
планируются, обсуждены в разделе 4 данной оценки.
Основные характеристики системы УГФ
Могут быть указаны следующие основные характеристики системы УГФ: (i) Составление
бюджета по текущим и капитальным расходам все еще остаются несвязанными, и это
приводит к соответственно слабой связи между политикой и бюджетами, (ii) вследствие
ограниченной роли линейных министерств, планирование бюджета относительно
централизовано вокруг МФ, (iii), управление государственными доходами относительно
слабое и существует потребность в более четких действиях реформы, (iv), центральная
система казначейства функционирует правильно и соответствует текущим возможностям
(которые должны быть расширены), (iv) внутренний и внешний аудиты являются слабыми.
Существует план реформы, охватывающий систему внутреннего контроля и аудита; но
реформа и структурные преобразования в части внешнего аудита остаются менее ясными.
Составление бюджета по текущим и капитальным расходам все еще остается несвязанным,
но правительство принимает некоторые меры к его более тесной интеграции. Составление
бюджета по капитальным расходам подразделено на финансирование ЦПГИ за счет
внутренних ресурсов, и финансирование ПГИ за счет внешних источников. Основная
ответственность по подготовке ПГИ и ЦПГИ возложена на соответствующие департаменты
Министерства экономического развития и торговли.21 Список предложенных проектов с их
стоимостью были переданы Министерству финансов в течение процесса подготовки
бюджета (в июне/июле).22 С 2004 года ПГИ готовится поэтапно и ежегодно обновляется
(раньше раз в три года). Впервые финансирование ПГИ включено в основной план бюджета
2007 года. Капитальные расходы насчитывают более чем 35 % от общих расходов не
связанных с выплатой процентов, с дальнейшим существенным повышением в 2007 году
вследствие выплат кредитов с китайской стороны (см. таблицу 6 выше). 23
Отдел по разработке ДССБ при Аппарате Президента является очень маленьким (3
сотрудника). Как обсуждено в разделе 2.1, второй раунд ДССБ (с целью охвата 2007-2009
гг.) - в настоящее время находится в процессе подготовки. Документ ожидается принять в
марте 2007 года, то есть существенным образом после результатов плана бюджета на 2007
год.
Группа по разработке Программы государственных инвестиций и технической помощи (PITAPU)
ответственна за ПГИ а Департамент по капитальным инвестициям и городскому жилищному строительству за
Программу централизованных капиталовложений .
22
Отдел по Инвестиционной политике при бюджетном департаменте МФ.
23
Общий размер кредита равен около 600 млн. долларов США (смотри также EIU 06/06). Это часть Китайского
кредита в размере 900 млн. Долларов США предоставленного для стран членов Шанхайской Организации
Сотрудничества. Условия кредита для Таджикистана являются льготными (2% процентная ставка; 2 года
льготный период). Крупнейший проект (269 млн. Долларов США в процессе реализации) это реконструкция
дороги Душанбе – Ходжент (до границы Узбекистана), включая строительство тоннеля который обеспечит
круглогодичное транспортное сообщение. Кредит на сумму 146 млн. Долларов США предоставлен для
строительства линии электропередач Север – Юг с мощностью 500 Кв. Помощь взаимодействует (то есть
реализуется Китайскими компаниями).
21
24
Кроме того, Таджикистан имел фрагментированную систему управления с большим
количеством Ключевых бюджетных организаций – КБО (распорядитель первого уровня), из
них приблизительно 80 существовали до правительственной реструктуризации начатой
позднее в 2006 году. КБО и даже распорядители второго уровня могут непосредственно
взаимодействовать с МФ. Линейные министерства играют относительно незначительную
роль в планировании бюджета по секторам; и как следствие имеют небольшие финансовые
отделы с ограниченной возможностью.24
Эти три особенности, отсутствие связи между текущим и капитальным бюджетами,
относительно слабая роль ДССБ, и фрагментация системы управления приводят в
Таджикистане к довольно слабой взаимосвязи между политикой и составлением бюджета.
Данная взаимосвязь могла быть улучшена в контексте создания СБП, которая в настоящее
время обсуждается между правительством и партнерами по развитию.
Министерство по государственным доходам и сборам не координирует свою деятельность с
МФ. До процесса реструктуризации правительства в 2006 году, налоговые и таможенные
органы были объединены в Министерстве по государственным доходам и сборам; после
образованы как два отдельных комитета. Управление государственными доходами имеет
недостатки в плане осуществления налоговых платежей со стороны крупных
налогоплательщиков. Создание хороших баз данных будет одним существенным элементом
в улучшении налогового режима; так как будет совместное использование данных
налоговыми и таможенными органами, особенно с момента их разделения в конце 2006 года.
Центральная система Казначейства в Таджикистане развита, и работает эффективно,
несмотря на недостатки системы одинарной записи, (простая бухгалтерия) используемой
казначейством. Опубликованный в июле 2005 года Отчет Международного Валютного
Фонда, привлек внимание ко многим потенциальным улучшениям процедур казначейства.
Казначейство достигло существенных успехов в практическом выполнении тех
предложений. Оно ввело “Электронную Систему Платежей ” с целью осуществления прямых
платежей на банковские счета кредиторов. Существенные дальнейшие улучшения зависят от
развития современных компьютерных, коммуникационных и сетевых средств обслуживания
с целью охвата суб-национальных органов государственной власти. В идеале такое
существенное задание должно сгруппировать обеспечение менеджеров бюджетного сектора
качественной финансовой и доступной информацией (поскольку они должны быть созданы в
Таджикистане).
В настоящее время система внутреннего и внешнего аудита недостаточно развита. Эти
функции являются новыми для постсоветских условий, и, следовательно, для развития
требуется время. Учитывая, что Таджикистан немного запоздал в этом процессе, то для
развития этих функций существует вполне достаточный опыт, который можно изучить в
других странах переходного периода. Правительство обязалось улучшить систему
внутреннего контроля и функции аудита и заручилось внешней поддержкой ЕС. Необходимо
все еще определить дальнейшие усилия для развития функций внешнего аудита.
Их роль также сокращена посредством соответствующей важности бюджетного планирования на местных
уровнях для осуществления расходов в секторе услуг. Смотри PI-8; 23.
24
25
3. Показатели ГРФП
Данный раздел обеспечивает детальный анализ работы системы УГФ Таджикистана против
критериев, изложенных в оценке эффективности ГРФП. Оценка основана на статус-кво,
охватывая эффективность системы в течении трехлетнего периода времени (2003 – 2005 гг.:
в некоторых частях оценки также приняты во внимание данные по 2006 году).
A. РЕЗУЛЬТАТЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ УГФ: Реалистичность бюджета
PI-1 Совокупные показатели исполнения расходной части бюджета в сравнении с
первоначально утвержденным бюджетом
Важно, что правительства могут переносить план бюджета на фактическое распределение
ассигнований в ходе бюджетного года. Это привносит значимость процессу одобрения
бюджета, и отражает надежность центрального правительства в плане осуществления
будущих расходов.
В последние годы в Таджикистане проблема заключалась в исполнении бюджета сверх
нормы - а не ниже нормы по части сбора государственных доходов (см. PI-3), что
способствовало выполнению сверх нормы расходной части бюджета, без подрыва
фискальной дисциплины. В последние годы такая ситуация соответствует опыту в других
странах СНГ. В дополнении данная картина заполнялась заниженными оценками роста в
2003 и 2004 гг.; и стимулами, встроенными в Таджикскую систему сбора государственных
доходов, с целью их недооценки; Очевидно, что степень исполнения доходной части
бюджета сверх нормы выравнивается, поскольку эти исключительные обстоятельства
больше не присутствуют. Ожидается, что показатели исполнения расходной части бюджета
на 2006 год по сравнению с запланированным объемом расходов будут такими же, как и в
2005 году (то есть менее чем 5% разница между фактическими результатами).
Таблица 8: Сравнение между фактическими результатами исполнения расходной части
бюджета и расходами, заложенными в бюджет за 2003-2005 гг.
2003
2004
2005
2006
Заложенные в бюджет расходы (млн. Сомони)
571.4 859
1234 1501
Фактически произведенные расходы (млн. Сомони)
668.7 984
1276 1619
Разница между фактической и первичной расходной
частью бюджета (млн. Сомони)
97.3
125
42
118
Разница в % заложенных в бюджет расходов (%)
14.6
3.4
7.8
17
Примечание: заложенные в бюджет расходы не учитывают платежи по обслуживанию
задолженности и финансирование ПГИ из внутренних и внешних источников; указанные
средства включают ЦПГИ, и Фонд социальной защиты.
Источник: МФ/Казначейство.
26
Вопреки условиям, определенным в Законе о государственном бюджете (статья. 46),
дополнительные бюджеты в 2003 и 2004 гг. не были одобрены парламентом, даже учитывая
возможную разницу между заложенными в бюджет доходов и фактическими результатами
исполнения доходной части бюджета (и впоследствии расходов) превышающую 10%. 25
Дополнительные бюджеты были одобрены правительственным указом.
Основная недооценка расходной и доходной частей бюджета, в общем, отражает сильную
ступенчатость, то есть нереалистичные требования по расходам не включаются в бюджет; и
подготовка бюджета осуществляется по заниженным показателям. Однако, увеличение
дефицита в 2006 году (см. таблицу 3 в разделе 2) указывает, что эта данная консервативная
позиция имеет тенденцию к ослаблению.
Показатель
PI-1 Совокупные показатели
исполнения расходной части
бюджета
в
сравнении
с
первоначально утвержденным
бюджетом
Краткое объяснение
Балл
В 2004 году расхождение было ниже 15%. В B
2005 году расхождение заметно снизилось.
Оно снова слегка возросло в 2006 году, но
остается ниже 10% порога по баллу ‘B’.
PI-2 Структура расходов в сравнении с первоначально утвержденным бюджетом
Если структура расходов существенно отличается от того, что изначально предусмотрено
бюджетом, бюджет не дает полного представления об общей направленности политики.
Также может возникнуть вопрос относительно как обоснованности и процедур для
перераспределения расходов в течение исполнения бюджета.
В настоящее время в процессе подготовки бюджета не существует классификации по
административным единицам (смотри PI-5). Поэтому, классификация, которая может
использоваться для оценки этого показателя является функциональной классификацией.
Таблица 9 – Матрица результатов
Для PI-1
Для PI-2
Расхождение
в
Общее отклонение в Общее расхождение в
год
превышении
структуре расходов
структуре расходов
общего отклонения
2003 17.0%
27.5%
10.5%
2004 14.6%
23.9%
9.3%
2005 3.4%
13.3%
9.9%
2006 7.8%
15.5%
7.7%
Источник: МФ/Казначейство; смотри таблицу 1.
Закон «О Государственных Финансах», статья 46 гласит: “В случае увеличения или уменьшения доходной
части бюджета, которая может привести к изменениям финансирования по сравнению с утвержденным
бюджетом более или менее чем на 10% годовой установки, в этом случае Правительство Республики
Таджикистан представляет на рассмотрение Маджлиси Намояндагон Маджлиси Оли Республики Таджикистан
проект Закона Республики Таджикистан о введении изменений и дополнений в Закон Республики Таджикистан
«О Государственном бюджете» Республики Таджикистан для следующего финансового года с необходимыми
документами.”. ПРТ выразило мнение, что одобрение дополнительного бюджета со стороны национального
парламента является необходимым, только если бюджеты Республиканского уровня превышены на 10%.
25
27
Расхождение в структуре расходов было высоким и, несмотря на значительное снижение в
2005 году по сравнению с предыдущими двумя годами, оно все еще превышало общее
расхождение в структуре расходов на 10%. Расхождение в структуре расходов по сравнению
с общей разницей снизилось в 2006 году; однако, расхождение в структуре расходов
незначительно повторно увеличилась с 2005 до 2006 гг.
Основным фактором сильного расхождения является метод распределения дополнительных
ресурсов в течение исполнения бюджета. Существовало несколько источников
дополнительных фондов, использование которых ведет к перемещению распределения по
секторам: высокие, чем ожидалось налоговые доходы, ассигнования резервного фонда
Президента (который эквивалентен 2% общего бюджета), и использование собственных
ресурсов, произведенных непосредственно бюджетными организациями (см.PI-3 и PI-7).
Как отражено в таблицах приложения 2, функциональные категории, которые
последовательно получали самые крупные дополнительные распределения в течение
исполнения бюджета являются "государственное управление " и “оплата коммунальных
услуг”, в то время как “другие услуги” подверглись самым значительным сокращениям в
течение исполнения бюджета. В 2006 году при исполнении также были затронуты такие
сектора как обеспечение правопорядка (-16.3 %), образование (-5.6 %), и сельское хозяйство
(-11.3 %). Необходимо принять во внимание, что принятие решения о распределении
дополнительных ресурсов имеет место, как на центральном, так и на субнациональном
уровнях государственного управления.
Показатель
Краткое объяснение
Оценка
Расхождение
в
структуре C
PI-2 Структура расходов
превышало
общее
расходов
в отклонение первичных расходов
сравнении
с от заложенных в бюджет около
первоначально
10% в два из последних трех лет
утвержденным
на 7.7 % за последний год.
бюджетом
PI-3 совокупные показатели исполнения доходной части бюджета в сравнении с
первоначально утвержденным бюджетом
Точное прогнозирование поступлений из внутренних источников является одним из
решающих факторов, определяющих эффективность бюджета, поскольку на этих прогнозах
основан расчет заложенных в бюджет расходов. Основной упор реформы УГФ в целом
направлен на усиление возможностей прогнозирования и поддержание развития
институциональных систем прогнозирования основанных на исключительно доступных
данных и методологии.
Как было упомянуто в PI 1, фактические результаты исполнения доходной части бюджета
превысили заложенные в бюджет доходы в Таджикистане. Подобные тенденции имели место
и в других постсоветских государствах в течение недавнего периода стремительного
экономического роста после десятилетнего спада. Согласно требованиям Правительства и
Международного валютного фонда для осуществления завышенной оценки поступлений
были также факторы, влияющие на степень недооценки особенно в 2003 и 2004 гг. между
28
2003 и 2006 гг. снизилась степень превышения заложенных в бюджет доходов от
фактического исполнения доходной части бюджета.
Ответственность над общим макроэкономическим и макрофискальным прогнозированием
разделена между МЭРиТ, МФ, и НБТ; и существует проблема в части координации
деятельности по прогнозированию между этими различными организациями. Основная
ответственность по прогнозированию доходов возложена на отдел Налоговой политики и
государственных платежей Министерства Финансов. Ответственность по исполнению
доходной части бюджета была возложена на Министерство по государственным доходам и
сборам МГДС (с декабря 2006 года эту ответственность несут Налоговый комитет и
Таможенная служба). Усилия по улучшению возможностей прогнозирования
поддерживаются ЕС.
Вид
дохода
Налоговые
поступлен
ия
Неналогов
ые
поступлен
ия
2003
План
Факт
ичес
ки
%
2004
План
574.9
712.6
123.9
35.2
97.1
275.9
610.1
809.7
132.7
Факт
ичес
ки
%
824.3
933.3
113.2
50.6
130.3
257.5
874.9
1063.
6
2005
План
Факт
ичес
ки
%
2006
План
1148.
0
1192.
5
103.9
70.0
190.9
1218.
0
1383.
4
121.6
итого
Факт
ичес
ки
%
1424
1543
108.3
272.7
93.5
91.9
98.3
113.6
1517.
5
1634.
9
107.7
Источник: Министерство Финансов; неналоговые поступления включают: госпошлины,
санкции и штрафы, и так называемые «внебюджетные ресурсы», включая продажу товаров,
прибыль Национального банка и прибыль от предоставления коммунальных услуг, и
собственные доходы, произведенные бюджетными организациями.
Имеет место недостоверность данных по доходам. Эта недостоверность имеет два основных
источника: (i) данные по собственным доходам бюджетных организаций которые составляют
значительную долю общих доходов (около 7,5% с некоторой междугодичной
изменчивостью) полностью не были включены в планы бюджета до 2007 года; (ii)
существует –обычно незначительные расхождения записей/отчетов по реальным доходам
между различными департаментами. Несмотря на эти расхождения общая тенденция такая,
что эти показанные цифры являются сходными показывая отклонение в превышении
запланированных к реальным доходам со 120% в 2003 году к около 108% в 2006 году.
Таблица 10: Общий уровень внутренних доходов– план и фактически 2003-2006
2003
2004
2005
2006
2003
2004
Бюджетный департамент МФ
Департамент налоговой политики МФ
государственные доходы от сбора налогов
План
Факт
%
Plan
Actual
%
574.9
712.6
123.9
574.9
707.3
123.0
824.3
933.3
113.2
824.3
934.2
113.3
1148
1192.5
103.9
1148
1195.9
104.2
1424.3
1543
108.3
1424.3
1543.1
108.3
государственные доходы от неналоговых сборов
68.9
74
107.4
35.2
48.2
136.9
98.7
100.8
102.1
50.6
53.6
105.9
29
2005
2006
150.3
186.2
168
193.9
2003
2004
2005
2006
643.8
923
1298.3
1610.2
786
1034.1
1360.5
1736.9
111.8
104.1
Общие доходы
122.1
112.1
104.8
107.9
70
93.5
77.1
91.1
110.1
98.3
610.1
874.9
1218
1517.8
755.5
987.8
1273
1635
123.8
112.9
104.5
107.7
Источник: Министерство Финансов, соответствующие департаменты. Неналоговые доходы включают:
государственные пошлины, санкции и штрафы, продажу товаров, доход Национального Банка и доход от
коммунальных услуг, а также собственных доходов произведенных бюджетными организациями. Последняя
категория на первое время показана как отдельная категория в бюджетном плане на 2007 год
Как было отмечено в предыдущих отчетах, существуют стимулы для местных органов
власти для занижения доходов в течение процесса подготовки бюджета26. Местные органы
власти могут по своему усмотрению использовать дополнительные собственные налоговые
поступления; и дополнительно собранные собственные доходы не приводят к сокращению
дотаций получаемых с республиканского бюджета. Однако, существуют два фактора
уравновешивания этой структуры: 1) налоговое планирование для определенных районов
осуществляется не ступенчато отделом налоговой политики МФ, которая издает планы по
исполнению доходной части бюджета для каждого субнационального органа
государственного управления; 2) местные налоговые администрации находятся под
Республиканским а не местным подчинением. Кроме того, существуют стимулы по части
расходов и недооценки: в ситуации, когда управление наличностью является основным,
оценка ожидаемых доходов консервативно является важным компонентом для обеспечения
стабильной доступности фондов в течении исполнения бюджета.
В таблице 11 отражена детальная разбивка неналоговых поступлений. Основная категория
«собственные доходы» (специальные средства) произведенные БО, например, от сдачи в
аренду помещения. Последние не были включены в оценки неналоговых поступлений до
2006 года (информация о таких средствах была включена в виде приложения, но не была
включена в закон бюджета, по которому проголосовал парламент; информация была
включена в отчеты об исполнении бюджета. В 2007 году такого рода собственные доходы
бюджетных организаций на первое время отражались как специальная и отдельная категории
в бюджетном плане (смотри также PI-7 в отношении обработки этих доходов)
Таблица 11: неналоговые доходы, запланированные и фактические 2003-2006 гг.
(бюджетный департамент Министерства Финансов)27
2003
2004
2005
2006
Пла
н
Общие
69
неналоговые
поступления
Из них
‘собственные
доходы
БО
48.5
специальные
средства*
фак
т.
%
Пла
н
фак
т.
%
Пла
н
фак
т.
%
Пла
н
фак
т.
%
74
107.4
99
101
102.1
150
168
111.8
186
194
104.1
49
101.0
79.2
75.5
95.3
115.7
115.7
100.0
129.4
129.4
100.0
Смотри МВФ Налогово-бюджетный департамент 2005
Существует значительное расхождение между данными по ‘собственным доходам БО’ (специальные
средства) изначально представленные команде ГРФП, и позже предоставленным со стороны МФ данным
26
27
30
Государственны
5.5
е пошлины
Санкции
и
3.8
штрафы
Другие
11.1
неналоговые
доходы
7.3
132.7
7.0
8.0
114.3
10.2
24.6
241.2
3.2
84.2
4.4
3.5
79.5
8.8
4.7
14.5
130.6
8.1
13.8
170.4
15.6
23.0
23.1
26
112.5
53.4
9.5
6.1
64.2
147.4
24.2
32.4
133.6
Источник: МФ; Бюджетный департамент. Информация относительно собственных доходов БО включена в
качестве приложения только в бюджетный план
Показатель
3. совокупные
показатели
исполнения
доходной части
бюджета
в
сравнении
с
первоначально
утвержденным
бюджетом
Краткое объяснение
Фактический уровень доходов
превысил заложенный в бюджет
уровень доходов в последние
годы (определение показателя
ГРФП и критерий оценки таковы,
что превышение дохода или
несоответствие данных по доходу
не отражается в оценке).
Оценка
A
PI-4 сумма задолженности по расходам и наблюдение за ней
Задолженность по расходам – это принятые государством обязательства по просроченным
расходам; и может свидетельствовать о наличии целого ряда различных проблем, таких как
отсутствие надлежащего контроля за принятием обязательств по расходам, слабое
нормирование денежных средств, недостаточно эффективное составление смет расходов по
контрактам, недостаточное ассигнование средств на конкретные статьи расходов.
Учитывая ситуацию последних лет, когда фактический уровень доходов был выше
заложенных в бюджет, кажется что текущих проблем по выплате задолженности не
существует (это заключение также приведено в отчете МВФ/FAD за 2005 год). Главной
целью политики Правительства было обеспечение включения тех обязательств, которые
могли быть выполнены.
Метод, согласно которому ведется учет, не проводит линию различия между
задолженностью и обязательствами (нет определения задолженности использующихся в
государственной системе учета); и проблемы связаны со слабым ведением контроля за
обязательствами. Таблица 12 отражает подлежащие уплате платежи согласно регистрации
Казначейства на конец года, показывая, что их уровень является низким. Задолженность по
расходам может возникнуть повторно в ситуации, в которой консервативная финансовая
позиция немного смягчена (см. PI-1); и в которой неожиданная нехватка доходов может
затруднить стабильное финансирование по причине отсутствия доступа к краткосрочному
заимствованию.
Критерий (i):сумма задолженности по расходам
31
Согласно доступным данным, текущая сумма задолженности по расходам является низкой
(смотри таблицу 12). Данные включают все виды задолженности (то есть, включая зарплату,
коммунальные услуги, капитальные расходы).
Таблица 12: Просроченные платежи, конец периода
2003 год
2004 год
2005 год
Задолженность %
от Задолженность %
от Задолженность %
от
по расходам, общих
по расходам, общих
по расходам, общих
конец периода расходов
конец периода расходов
конец периода расходов
42,2
6,3
23,5
2,4
10,9
0,9
* от общей суммы расходов, исключая выплату процентов по внешнему долгу и часть ПГИ
финансируемой их внешних источников
Если у местных органов власти возникла задолженность по выплате заработной платы, они
обязаны сообщить об этом МФ; и получить краткосрочный кредит от МФ, с целью покрытия
такой задолженности. В 2005 году по причине увеличения заработной платы в нескольких
районах возникли проблемы связанные с задолженностью по выплате зарплаты (увеличению
зарплаты не было противопоставлено соответствующее сокращение штата).28
Однако существуют сомнения в том, отражены ли в полном объеме все просроченные
платежи на централизованных счетах. Во-первых, местные органы государственного
управления могут не полностью отчитаться перед центральным правительством о
существующей просроченной задолженности; и может быть сложно, проследить за этим
вручную. Во-вторых, в настоящее время отсутствует какая либо система надлежащего
контроля за принятием обязательств по расходам, которая предоставила бы возможность
полностью отразить просроченную задолженность по закупке товаров и услуг. В-третьих,
определение задолженности (в отличие от кредиторской задолженности) в системе учета не
совсем понятна.
Просроченная задолженность в отношении коммунальных предприятий в последние годы до
некоторой степени остается проблематичной; однако, МФ в 2005 и 2006 гг. подчинил под
себя контроль над данной ситуацией. Если возникают какие-либо задержки по платежам
Бюджетных Организаций перед коммунальным предприятием, в этом случае предприятие
может непосредственно обратиться в МФ, с просьбой произвести оплату в конце года.
Ни Всемирный Банк, ни Международный Валютный Фонд в настоящее время не наблюдают
за складывающейся ситуацией вокруг просроченной задолженности, таким образом,
произвести проверку ситуации с их стороны является невозможным; но решение о
прекращении наблюдения за просроченной задолженностью по расходам отражается на
доверии МФИ, относительно того, что уровень задолженности по расходам фактически
является низким и в настоящее время не создает проблем в Таджикистане.
Критерий (i): A (примечание: оценка основана на данных только за последний год)
(ОСРГР) Обзор системы распределения государственных расходов секторов образования и здравоохранения
предоставит наиболее детальную информацию в этом отношении, например, о возникновении каких-либо
задержек платежей заработной платы на местных уровнях. Однако такая информация будет доступна только
после завершения данной оценки.
28
32
Критерий (ii): наличие данных для наблюдения за суммой просроченной задолженности по
расходам
Казначейство ежеквартально собирает данные относительно подлежащих уплате
обязательств бюджетных организаций. Как показывают данные, отраженные в таблице 12
наблюдение, которое было осуществлено на месте, внесло свой вклад в уменьшение
задолженности. Тем не менее, информации относительно возраста задолженности в
существующих базах данных нет.
Система контроля за принятием обязательств по расходам в Таджикистане еще не действует;
а система, которая наблюдала бы более подробно за кредиторами, потребует приведения в
действие Системы контроля за принятием обязательств по расходам (и возможно
Информационная система финансового менеджмента - ИСФМ).
Критерий (ii): C
Показатель
Краткое объяснение
Оценка (Метод M1)
сумма
задолженности
по C+
4.
сумма расходам была ниже 2 % в 2005
задолженности году.
Система
наблюдения
по расходам и непрерывная, но она не в
наблюдение за состоянии компетентно различить
ней
задолженность от подлежащих
уплате платежей.
B. ОСНОВНЫЕ ОБЩИЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ : Полнота и прозрачность
PI-5 Классификация бюджета
Эффективная система классификации правительства и план счетов позволяет подготовку и
исполнение бюджета на основе следующих основных категорий: административные
единицы, экономические категории, функциональные категории и программы.
В Таджикистане, начиная с 2002 года классификация финансовых счетов следует системе
представленной в руководстве по Государственной финансовой статистике 1986 года.
Начиная с 2002 года бюджет готовился в соответствии с данной классификаций, то же
касается отчетов об их исполнении. В 2004 году несколько измененная версия
классификации вошла в действие. Использованная функциональная классификация ГФС
1986 года по 14 отраслям оказалась неспособна учесть требования современных систем
финансового менеджмента или управления бюджетами, базирующихся на нуждах одной
отдельной взятой организации. Для подготовки бюджета используются только
функциональная и экономическая классификации. Де-факто, финансирование множества
основных административных единиц «вставлено» в функциональную классификацию (см.
ниже данные 1), по большей части в остаточную категорию «другая деятельность» в
соответствующем секторе. Проекты реформы также включены в эту субкатегорию.
33
Данные 1: Пример фактического применения системы классификации (отчет об
исполнении бюджета 2005 года)
5.
(1)
(2)
(3)
(4)
Здравоохранение
Больницы
Поликлиники
Защита здоровья населения
Другие деятельность в области защиты здоровья
- Министерство Здравоохранения Республики Таджикистан (центральный
аппарат)
- Проекты реформ в секторе здравоохранения
Использование системы классификации в принятом бюджете и в отчете об исполнение
годового бюджета является всеобъемлющим, но не полностью согласованным. В то время
как основные категории сектора являются согласованными, на суб–секторном уровне и ниже
существует несогласованность между двумя наборами отчетов. Более того, до 2006 года ПГИ
не была интегрирована в функциональную разбивку (не была представлена даже отдельная
функциональная разбивка из той же классификации касательно текущих расходов) Это
препятствует возможностям эффективного контроля приоритетов расходной части бюджета.
В 2007 году ПГИ была впервые интегрирована в функциональную разбивку.
Правительство подготавливает внутреннюю организационную разбивку бюджета с момента
начала финансового года, на основе того какие фонды фактически распределены. Однако,
данная разбивка не является частью бюджетной документации которая необходима для
одобрению бюджета и подготовки отчета по мониторингу и исполнению бюджета.
Отсутствие административной разбивки снижает потенциал бюджетных менеджеров
осуществлять подсчет.29
Существуют планы с целью внедрения системы административной классификации; и ВБ
планирует предоставить техническую поддержку для проведения этой реформы. В случае
если эта реформа будет реализована, рейтинг данного показателя улучшиться, возможно, в
значительной степени в следующей оценке.
Показатель
Краткое объяснение
Оценка
5.
бюджетная В
настоящее
время D
классификация административная классификация
отсутствует.
Функциональная
классификация
является
всеобъемлющей согласно СГФ.
PI-6 Полнота информации, указываемой в бюджетной документации
Документация о бюджете на год, представляемая законодательному органу для проверки и
утверждения, должна содержать полную информацию о бюджетных прогнозах центрального
правительства, проектах бюджета и результатах исполнения бюджета за предыдущие годы.
Система оценки эффективности ГРФП устанавливает набор документов из 9 частей, которые
необходимо представить законодательному органу на рассмотрение.
Бюджетная документация представляемая на рассмотрение в Парламент включает
следующее:
29
Смотри также Отчет МВФ по соблюдению стандартов и кодов (2007), 16.
34
(i)
(ii)
(iii)
(iv)
(v)
(vi)
(vii)
(viii)
(ix)
(x)
(xi)
разбивка доходов и расходов
макроэкономические прогнозы и данные о финансировании дефицита бюджета
ожидаемый сбор текущего годового бюджета
итоговые таблицы по доходам и расходам
бюджет Фонда Социальной Защиты
разбивка капитальных расходов
расчеты по каждому налогу
расчеты выплат внешнего долга, включая расчет суммы задолженности
программа правительства по внешнему заимствованию
бюджеты местных органов государственного управления
отчет об исполнении бюджета за предыдущий год.
Исходя из обсуждений проведенных с Бюджетным комитетом парламента, бюджетная
документация представляемая законодательному органу для проверки и утверждения в
последние годы значительно улучшилась.
В настоящее время бюджетная документация представляемая парламенту Таджикистана не
включает следующие пункты, с учетом набора документов в рамках показателей ГРФП:
-
информация о финансовых активах
разъяснения относительно влияния новых политических инициатив на бюджет, в том
числе предварительные оценки воздействия на бюджет существенных изменений в
политике и/или некоторых существенных изменений, вносимых в программы
расходов
Более того, как было упомянуто в PI-5 (классификация бюджета) и PI-27 (рассмотрение
закона о бюджете на год законодательным органом), в то время как соответствующий набор
документов получен законодательным органом, полезность информации по отношению
бюджета была ограничена по причине отсутствия классификации по административным
единицам, и разделения между текущим и инвестиционным финансированием в разрезе
секторального распределения.
В будущем было бы особенно важно включить в бюджет более поясняющие материалы;
поскольку они улучшают понимание в процессе обсуждения в парламенте бюджетных
проблем с точки зрения составления бюджета в соответствии с целями политики.
Показатель
6.
Полнота
информации,
указываемой
в
бюджетной
документации
Краткое объяснение
Оценка
Последняя бюджетная информация A
соответствует 7 требованиям из 9
перечисленных выше требований,
предъявляемых к информации.
PI-7 Объем неучтенных государственных операций
Годовые бюджетные предположения, составляемые в течение года отчеты об исполнении
бюджета, финансовые отчеты и другие виды публикуемой бюджетной отчетности должны
содержать данные обо всех бюджетных и внебюджетных операциях центрального
правительства, с тем, чтобы можно было получить полную информацию о доходах
центрального правительства, его расходах в разбивке по категориям расходов и о
35
финансировании. Показатель охватывает с одной стороны внебюджетные операции
правительства и с другой стороны информацию о расходах, по проектам финансируемых
донорами как основные категории правительственных операций отчетность по которым не
предоставляется.
(i) объем неучтенных внебюджетных расходов (кроме расходов на финансируемые донорами
проекты) отчетность по которым не предоставляется, то есть которые не указываются в
финансовой отчетности
На начало 2007 года Таджикистан не имеет внебюджетных фондов (например,
внебюджетные дорожные фонды или пенсионные фонды). Однако, существует проблема
вокруг собираемости так называемых «специальных средств», то есть дохода от
деятельности бюджетных организаций на центральном и местном уровне, начиная от выдачи
паспортов Министерством иностранных дел до аренды учебных классов местных школ. До
2007 года такие специальные доходы и соответствующие расходы систематически не
включались в план бюджета, но отражались в отчетах об исполнении бюджета.30 В
результате в последние годы произошла существенная недооценка неналоговых доходов и
расходов. Специальные доходы регулируются местными органами власти и бюджетными
организациями, и следовательно преобразовываются в дополнительные расходы теми
организациями, способными их генерировать. Кроме того, существует немало примеров
неофициальных выплат в секторах образования и здравоохранения. В связи с тем, что
большинство неофициальных выплат несет нелегальный характер (то есть кроме случаев
предоставления частных услуг), эти фонды также не включались в финансовые отчеты.
Фонд Социальной Защиты. До декабря 2006 года ФСЗ отчасти работал независимо, имея
собственный счет в банке и неся ответственность за осуществление значительных
социальных выплат. Государственный бюджет включал все расходы и доходы Фонда, в
отчет об исполнении бюджета. Отчет Международного валютного фонда о соблюдении
стандартов и кодексов в действительности, проводит важное наблюдение, о том что
“систематическая оценка долгосрочной финансовой устойчивости ФСЗ все же не
предпринималась”. Фонд был расформирован в соответствии с указом Президента РТ #9 от
30 ноября 2006 года, и заново создано Агентство Социальной Защиты (при МТиСЗ).
Первоначальным намерением было интегрировать социальные платежи в единый
казначейский счет на конец 2006 года; однако, это не осуществилось и Агентство
Социальной Защиты до сих пор имеет отдельный счет. Сбор вкладов по социальному
страхованию возложено на Налоговый комитет.
Так называемые «специальные ресурсы» (специальные средства или собственные ресурсы
бюджетных организаций). Неналоговые доходы, в общем, включают продажу товаров
правительством, доход Национального Банка, и доход от коммунальных услуг, а также
собственные
ресурсы («специальные средства») произведенные бюджетными
организациями. Последние не были включены в сметы неналоговых доходов до 2006 года
(информация о таких средствах была включена в качестве приложения, но не была включена
в закон бюджета одобренного парламентом, и в отчеты об исполнении бюджета) и имеет
место значительное несоответствие в цифрах для этой категории по доходам смотри PI-3) .
По совету МВФ, собственные ресурсы бюджетных организаций в настоящее время
включены и показаны по всему бюджетному плану 2007 года в качестве отдельной
категории (то есть отдельной от других неналоговых доходов).
30
Смотри также Отчет МВФ по соблюдению стандартов и кодов (2007), стр. 5.
36
Таблица 13: Налоговые доходы бюджетных организаций по отношению к их
собственным доходам в 2003-2005гг.
год/статья
2003 – План
2003 – Фактически
2004 – План
2004 – Фактически
2005 – План
2005 – Фактически
2006 – План
2006 -- Фактически
Итого
Сомони
000
643.8
786.6
923
1034.1
1298.3
1,360.5
1610.2
1736.9
Налоговые
Поступления
Сомони
000
Неналоговые
поступления
Сомони
000
Из них
«специальные
средства»
000
СС
% от
общего
574.9
712.6
824.3
933.3
1,148.0
1,192.5
1424
1543
68.9
74
98.7
100.8
150.3
160
186.2
193.9
48.5
49
79.2
75.5
115.7
115.7
129.4
129.4
7.5
6.2
8.5
7.3
8.9
8.5
8
7.5
Источник: МФ; примечание: неналоговые доходы включают: государственные пошлины, санкции и штрафы, и
так называемые «внебюджетные средства».
Специальные средства предназначены только для бюджетных организаций (БО) и могут
быть использованы местными бюджетными организациями после получения разрешения со
стороны руководителей области или районов, и республиканскими бюджетными
организациями после получения разрешения со стороны МФ. БО практически независимо
осуществляют расходование таких ресурсов и могут перенести (задним числом) на 31
декабря любые неистраченные балансовые остатки специальных средств. Команде
исследования невозможно предоставить компетентное мнение относительно расходования
этих ресурсов по приоритетным областям, хотя процедуры действительно позволяют
сотрудникам Казначейства проверять все обработанные/совершенные платежные
требования. Доступные общественности, по таким расходам данные ограничены итоговой
информацией.
Нелегальные платежи. Проблема была отображена в предыдущих отчетах доноров
относительно нелегальных платежей взимаемых бюджетными организациями в секторах
образования и здравоохранения. Конкретных случаев этой практики не обнаружено; но
существует ряд отдельных примеров полученных от различных источников о таких
платежах. Конституционные поправки, принятые в 2002 году разрешили предоставление
платных услуг в секторах образования и здравоохранения; но до настоящего момента
государство все же обеспечивает получение бесплатного образования и “бесплатной
медицинской помощи в государственных медицинских учреждениях” (статьи 38 и 41).
В целом уровень внебюджетных расходов, по которым не предоставляется отчетность,
кажется низким, однако существует значительное несоответствие. Несмотря на то, что
собственные ресурсы БО недооцениваются и практика вокруг специальных средств требует
дальнейшего регулирования, тем не менее, отчетность по ним предоставляется. Мы
подразумеваем, что нелегальные выплаты взимаются в основных секторах предоставления
услуг (здравоохранение и образование) но эта сумма составляет менее чем 5% общих
расходов (принимая во внимание, что комбинированные расходы правительства по
образованию и здравоохранению составляют 27% от общих первичных расходов, и что
уровень нелегальных выплат по предположению отдельных примеров является сравнительно
низким). Однако поскольку они действительно неучтены, имеет место значительная
недостоверность. Предстоящие результаты ОГР могут предоставить более ясную картину по
данному вопросу.
Критерий (i): Оценка B
37
(ii)Информация о доходах/расходах в рамках финансируемых донорами проектов,
указываемых в финансовой отчетности
Нижеприведенная таблица предоставляет итоговую информацию относительно выплат
внешней помощи для целей развития Таджикистана за период с 2003 по 2005 гг.
Таблица 14: Содействие развитию,
общий объем выплат (ПГИ и не ПГИ) 2003-2005 гг.
(в долларах США)
2003
2004
2005
ВВП в долларах США
1,555
2,076
2,298
Итого выплачено в рамках 182.6
192.2
179.6
СР
ПГИ
47.2
82.9
70.2
Не ПГИ
135.5
109.4
109.4
СР в % ВВП
11.7%
9.2%
7.8%
Источник: Центр по координации внешней помощи при исполнительном аппарате
Президента Республики Таджикистан. Смотри также раздел 3.D относительно расхождения в
данных по выплатам в рамках предоставления помощи
Центр по координации внешней помощи (ЦКВП) ведет базу данных всех проектов, которая
представляет достаточно всестороннюю позицию, хотя база данных напрямую не связана с
финансовой отчетностью. Бюджетные организации предоставляют отчеты в МФ
относительно любой полученной внешней помощи; однако Команда не смогла проверить
соответствует ли это действительности.
Процедуры отчетности по предоставленной в целях развития официальной помощи до
настоящего дня осуществлялись следующим образом: правительство распространяет форму
для заполнения донорами предоставляющих инвестиционное финансирование. Доноры
представляют заполненную форму, как только проект ими одобрен. Отчет о финансировании
многими двусторонними донорами ТП предоставляется два раза в год ЦКВП, но не в МФ.
Прямая поддержка бюджета согласуется, и отчет предоставляется в МФ.
Основной бюджет содержит только рекомендации по отношению помощи полученной для
прямой поддержки бюджета. ПГИ предоставляет отчеты по полученной в качестве
инвестиционного финансирования помощи. Помощь в виде грантов, которая не
предназначается для поддержки бюджета, в настоящее время не включается в финансовые
документы. Общие таблицы бюджета отражают поступления в форме грантов: на 2003 год 14 млн. Сомони (~4.7млн. долларов США), 41 млн. Сомони на 2004 год (~ 13.5 млн. долларов
США) и 31 млн. Сомони на 2005 (~10 млн. долларов США). Таким образом, в каждом году,
менее чем 50% выплаченных грантов были включены в отчеты бюджета.
Критерий (ii): C
Индикатор
PI-7.
Объем
неучтенных
государственных
операций
Краткое объяснение
Оценка (Метод M1)
(i)
уровень
внебюджетных C+
расходов (кроме расходов на
финансируемые
донорами
проекты) менее чем 5% общей
суммы расходов. Оценка B
38
(ii) в финансовой отчетности
указывается полная информация
о доходах/расходах по все
проектам,
финансируемых
средствами займов. C
PI-8 Прозрачность межбюджетных отношений (финансовых отношений между
органами государственного управления разных уровней)
Данный показатель отражает действительность того, что субнациональные органы
государственного управления играют важную роль в оказании услуг и то, что они являются
важными получателями бюджетных средств. Показатель оценивается на основе трех
критериев.
МФ напрямую взаимодействует с 17 субнациональными бюджетами (Душанбе, три области,
13 районов республиканского подчинения). Правительства этих СН органов в свою очередь
взаимодействуют в процессе подготовки бюджета и деятельность субнациональных органов
подчинено им.
Соответствующими правовыми актами являются Закон о «Государственных Финансах» 2002
года, и Основной Закон «О Местных органах государственного власти» 2004 года, которые
содержат статьи относительно процедур и правил местных государственных финансов.
(i) Прозрачный и основанный на правилах порядок горизонтального распределения
центральным правительством необусловленных и обусловленных дотаций между
субнациональными органами государственного управления.
В настоящее время Таджикистан не располагает общей формулой или основанным на
правилах порядком распределения ресурсов между различными уровнями государственного,
и вследствие по отношению горизонтального распределения среди местных органов власти.
Однако есть ряд правил и инструкций.
СН органы имеют три источника прибыли: собственные доходы на основе долевого
разделения доходов определенных в законе бюджета на год; субвенции с республиканского
бюджета, для обеспечения минимального уровня финансирования в регионах, где нет
достаточного собственного дохода; и субсидии, для финансирования определенных сфер
(жилищный комплекс; культура)31 В общих условиях, более чем две трети местных доходов
это собственные доходы, удержанные на местных уровнях (см. таблицу15).32 Уровень
дотаций рассчитан на основе промежуточного финансирования между потребностями в
расходах и собственной возможностью получения дохода. Потребности в расходах в
настоящее время рассчитываются на основе вклада (например, рабочие нагрузки
преподавателя/классные часы) (см. также ВБ ГРИО 2005 год, параграф 5)
В дополнение, следующие функции на местном уровне напрямую профинансированы из республиканского
бюджета: обеспечение правопорядка; комитеты по землепользованию; финансовые департаменты местных
органов государственного управления; и суды.
32
Описание включает распределение дохода, поскольку является частью передачи между центральными и
местными органами власти ресурсного пакета.
31
39
Таблица 15: Доходы местных бюджетов на 2005 и 2006гг. (млн. Сомони)
Собственные
доходы
Сохранение средств
с предыдущего года
Целевые средства
(субвенция)
Дополнительные
средства
из
республиканского
бюджета
Вклады
Поддержка
функций столицы г.
Душанбе
Общее количество
доходов
План
2005
Фактически
План
2006
Фактически
%
план/факт
404.9
439.7
109
% от
местных
доходов
73.9
285.1
318.5
111.7
0
14.1
-
19.9
19.9
100
3.3
95
95
100
20.5
122.6
122.6
100
20.6
0
31.9
-
6.9
7.2
7.2
100
1.2
0
0
0
3.7
0
-
0.8
0
0
0.4
5
-
0.1
0.8
380.1
463.2
110.3
554.7
594.9
107.2
%
план/факт
% от
местных
доходов
68.8
Источник: МФ
Ответственность по предоставлению услуг (центральный, местный, и совместный) изложена
в Законе «О Государственных финансах», статья 18 (со значительной ответственностью
возложенной на местные уровни). Кроме того, статья 23 данного Закона определяет
принципы межбюджетных отношений и статья 24 определяет какие формы финансовой
помощи могут быть предоставлены со стороны центральных местным бюджетам. Ключевым
принципом является стремление центрального правительства обеспечить минимальный
уровень сохранности бюджета для местных органов власти и гарантировать финансирование
минимальных государственных социальных расходов во всех районах. Согласно
информации МФ и других источников, в чрезвычайно субсидированных регионах дотаций
хватает только для покрытия защищенных пунктов расходов главным образом зарплаты и
платежей за коммунальные услуги и не хватает, для покрытия таких статей как приобретение
школьных учебников или принадлежностей.
Распределение ассигнований (включая долю налогов, аккумулируемых в каждой области в
качестве собственного дохода) определяется в течение ежегодных переговоров по бюджету
между председателями области (или председатель района в случае РРП) и МФ. Кроме
расчетов необходимых расходов других предопределенных правил регулирующих эти
переговоры нет существует.
СН органы в течение года (а также другие потребители бюджета – смотри также PI-20)
могут запросить дополнительное финансирование от МФ и из резервного фонда президента.
Распределение этих дополнительных средств, в значительной степени осуществляется
моментально.
Предприняты некоторые усилия для усовершенствования системы подушевого
финансирования в социальных секторах (здравоохранение и образование). Эти усилия с 2005
года пробовались в пяти районах.33 Более того, в контексте стратегии СБП, все усилия
Подушевое распределение меняет определенные стимулы для потребителей бюджета, и они могут привести к
большему уравниванию расходов в разрезе районов, но определение практической и справедливой формулы
также за собой влечет проблемы; Таджикистан испытывает такой опыт в течение пилотной фазы.
33
40
направлены на возвращение значительного уровня централизации ответственности и
финансового менеджмента (смотри также PI 12). Сектор образования был выбран в качестве
пилотного для реализации этих усилий (которые находятся на самом раннем этапе; смотри
раздел 4).
Критерий (i): C (Эта оценка основана на мнении что, в то время пока существуют правила
охватывающие распределение ресурсов (перераспределение налогов, дотации и субсидии),
процесс ежегодного их определения недостаточно ясен и прозрачен; и кроме того, правила
определения потребности в расходах для решения текущих проблем расценены как
неадекватные}. Оценка не основана на количественных критериях относительно доли
трансфертов, охваченных определенными правилами).
(ii) Своевременность представления достоверной информации субнациональным органам о
ресурсах, выделяемых им центральным правительством в предстоящем году.
В течение процесса подготовки бюджета, СН органы первоначально получают
соответствующую информацию относительно своих распределений через бюджетный
циркуляр, который издается в апреле/мае (циркуляр содержит указания, о том, что какие
увеличения можно запросить для определенных категорий расходов, но без общего
предельного уровня). В августе, 17 главных СН органов проводят свои переговоры по
бюджету с МФ, в результате которых определяется предельный уровень по их расходам.
Некоторые изменения могут быть все же внесены в течение рассмотрения бюджета
законодательным органом и правительством. Главный результат переговоров по бюджету –
сокращения запрашиваемых сумм, полученных посредством компилирования запросов по
принципу «сверху вниз». Данное распределение по принципу сверху вниз спускается вниз на
все соответствующие уровни, т.е. идет распределение сокращения между соответствующими
районами и бюджетными организациями.
В последние годы, бюджеты своевременно принимались перед началом нового бюджетного
года. На момент, когда распределения от центрального правительства были твердо известны,
главный процесс планирования местного бюджета отчасти был осуществлен. В течение
некоторых из прошлых лет, когда фактические доходы существенно превысили
запланированные доходы, и когда в течение исполнения бюджета из центра местным
уровням выделялись дополнительные ассигнования, тогда добавилась некоторая степень
недостоверности; в особенности в части эффективного распределения и использования
средств.
Критерий (ii): C
(iii) составление и представление консолидированной финансовой информации по сектору
государственного управления (по крайней мере, по доходам и расходам) в разбивке по
отраслевым категориям.
Местные казначейства собирают консолидированную информацию о расходах в разбивке по
секторам. Ежеквартальные и ежегодные отчеты об исполнении бюджета охватывают
местные расходы секторального уровня, согласующиеся с финансовой отчетностью
центрального правительства. Однако местные казначейства не отслеживают или
подготавливают отчет по детальной информации полученных фондов индивидуальными
41
бюджетными организациями такими как школы или клиники системы здравоохранения.
(смотри также PI-23).
..
Критерий (iii): A
Показатель
Краткое объяснение
Оценка (M2)
Текущая система межбюджетных B
8. Прозрачность отношений
не
является
межбюджетных
достаточно прозрачной и не
отношений
соответствует
правилам.
СН
(финансовых
органы
государственного
отношений
управления в основном получают
между органами достоверную
информацию
о
государственного выделяемых им трансфертах до
управления
начала финансового года, но не до
разных уровней) начала
процесса
детальной
подготовки своих бюджетов.
Отчетность по расходам в разрезе
секторов не отражает проблему.
PI-9 Контроль за общим финансовым риском, связанным с деятельностью других
единиц государственного сектора
Финансовые риски могут быть связаны с деятельностью Автономных государственных
учреждений (АГУ), субнациональных органов государственного управления (СН) и
государственных предприятий (ГП). Центральное правительство должно требовать
представления и получать квартальные финансовые отчеты и прошедшие аудиторскую
проверку отчеты от АГУ и ГП и наблюдать за результатами деятельности в сравнении с
финансовыми целевыми показателями.
(i)Наблюдение за деятельностью АГУ и ГП со стороны центрального правительства.
Основная область присутствия финансового риска относится к деятельности предприятий
находящихся в государственной собственности (ГП). Получить точные данные по текущей
деятельности некоторых госпредприятий невозможно, несмотря на то, что многие
правительственные министерства/комитеты взаимодействуют с ПГС. В 2005 году эта цифра
превышала 500 единиц.
а. Линейные министерства должны контролировать получение регулярных отчетов от МСП;
б. Департамент МФ по государственному долгу и финансовым активам государства получает
квартальные и годовые отчеты от каждого МСП;
в. КГФК проводит аудит счетов каждого МСП раз в два года;
г. Государственный комитет по имуществу контролирует процесс «приватизации»;
д. Налоговый комитет (бывший МГДС) ведет налоговый регистр по МСП.
Однако в деятельности правительственных организаций не возникали проблемы с
появлением общего финансового риска, с которым правительство могло бы столкнуться.
Несмотря на наличие данных о слабой эффективности ГП и о потенциальности
42
возникновения банкротства, оценка финансовых рисков ГП не проводилась и соответственно
результаты не известны Правительству.
В плане бухгалтерского учета, ГП перешли на коммерческие стандарты бухгалтерского
учета, однако в этом направлении существуют некоторые трудности. Нет подтверждений и о
том, что ГП пользуются услугами внешнего аудита. Отдельный департамент КГФК
осуществляет аудиторские проверки (раз в два года) каждой акционерной компании, в
которых доля Правительства превышает 50 %. Кроме того, это согласованный вид аудита и
оценка финансового риска не осуществляется.
В настоящее время реализуется активная программа приватизации. Департамент по
государственному имуществу объявил, что более 700 ГП перешили в частную собственность
в течение периода с 2003 до 2007 гг. Однако согласно информации МВФ 459 ГП с 2003 по
2007 гг. все еще находятся в стадии приватизации. В 2007 году Государственный комитет по
имуществу намерен провести реструктуризацию 37 естественных монополий. Правительство
Республики Таджикистан надеется привлечь иностранные инвестиции для проведения
реструктуризации, но планирует сохранить право собственности по многим естественным
монополиям. (смотри также PI - 17).34
Более того, ГП по сравнению с другими предприятиями имеют крупные налоговые
задолженности – в июле месяце 2006 года «Барки Точик» (энергетическая компания)
накопил 63,6 млн. Сомони налоговых неплатежей, представляя 28% суммы задолженности , .
Общий объем налоговых сборов за 2006 год составил 763.9 млн. Сомони и общий объем
задолженности на конец года составил 224 млн. (смотри также PI-15)35
Как было упомянуто выше, несмотря на то, что некоторые Правительственные учреждения
имели взаимосвязь с ГП, тем не менее, координации или консолидации отчетов не
существует. Необходим более сфокусированный подход с акцентом на наблюдение за
любым потенциальным риском и определении годности ГП для их перехода в частный
сектор.
Квази-фискальная деятельность (КФД). Беспокойство касается ГП осуществляющих
деятельность в секторах энергетики и транспорта, где по причине низких тарифов и слабой
собираемости платежей возникает квази-фискальный дефицит. Согласно информации МВФ
в начале 2005 года квази-фискальный дефицит в секторе энергетики составил около 10% от
ВВП в результате тарифов ниже себестоимости. Такие вопросы не охватываются в бюджете
или в отчетах об исполнении бюджета. Было отмечено, что произошло 25% увеличение
тарифов на электроэнергию принятое с 1 февраля, и что планируется повышение цен на газ.
Однако консолидированная отчетность и мониторинг этих вопросов остаются
недостаточными.
Соглашение с Национальным банком Таджикистана. Правительство Республики
Таджикистан недавно вошло в Соглашение 20 летней давности (конец 1990 г) заключенное с
Национальным Банком Таджикистана с целью “обслуживания” непогашенных кредитов на
сумму 153 млн. Сомони выделенных со стороны НБТ (не в рамках закона) в основном для
Имеется ввиду, что Государственный комитет по имуществу просит оказания дальнейшей финансовой
помощи со стороны ВБ для проведения исследования оставшихся ГП с целью сбора данных по используемым
основным средствам и рассмотрения дальнейшей приватизации.
34
Эти данные имеют отношение к доходам, собираемым только Налоговым комитетом (то есть не охватывают
тарифы и налоги, собираемые Таможенным комитетом или сборы социальной защиты).
35
43
сельскохозяйственного сектора. Оно включает ежеквартальные выплаты процентов при
учете инфляции плюс 1%.
Судебные претензии ГП. Предполагается, что исковые заявления бывших покупателей ГП
против Правительства находятся в ожидании решения в различных судах. Наглядных
случаев нет, однако присутствие такой ситуации требует должного внимания.
Критерий (i): C
(ii) наблюдение за финансовым состоянием субнациональных органов государственного
управления со стороны центрального правительства.
Трансферты
субнациональным
органам
государственного
управления
строго
контролируются через квартальный процесс ограничения денежной наличности и бюджетная
смета не превышается без одобрения Правительства на увеличение “субвенций”, или
одобрения местных органов власти в отношении собственных доходов. Местные органы
власти автоматически получают определенную долю доходов в дополнение к
правительственным субвенциям и могут осуществлять расходы дополнительных доходов,
которые собраны сверх заложенного бюджета. Существует еще и положение,
предоставляющее местным органам власти возможность перерасходовать около 3 % в случае
недостаточности финансовых ресурсов.36
Размер дополнительных доходов является отдельным предметом беспокойства, потому что,
как отмечено в нижеприведенной таблице, план бюджета значительно меньше уровня
итоговых расходов. Несмотря на улучшения ситуации в 2005 и в 2006 году г. существенное
влияние все же остается - аспект, далее исследован в PI-16.
Таблица 16: Местные доходы и расходы бюджета (млн. Сомони)
Общее
количество
доходов
Общее
количество
расходов
2003
план
Фактически
%
2004
план
Фактически
%
2005
план
Фактически
%
2006
план
Фактичес
178.9
261.1
145.9
246.7
341.9
138.6
380.1
463.2
121.9
554.7
594.9
178.9
240.1
134.2
246.7
325.5
131.9
380.1
443.4
116.7
..
..
Источник: МФ, Департамент местных бюджетов
Министерству Финансов получает информацию относительно индивидуальных одобренных
бюджетов, и оно вправе контролировать процесс исполнения бюджета. Существует
формальный процесс, который местные органы власти должны соблюдать для получения
поправок к своим сметам. Местные Казначейства разрешают местным органам власти
расходовать средства в соответствии с одобренной сметой. Казначейство на ежеквартальной
основе готовит информацию относительно исполнения бюджета местными органами власти.
Согласно закона о Государственных финансах от 2002 года, статья 21: “текущие расходы местных бюджетов
не могут превышать суммарные доходы этих бюджетов. […] размер дефицита местных бюджетов не может
превысить 3% объема их доходов без принятия во внимание финансовой помощи со стороны государственного
бюджета Республики Таджикистан.”
36
44
Эта информация включает детали общей просроченной на конец квартала кредиторской
задолженности, которая предоставляется со стороны каждого местного органа власти.
Контроль исполнения бюджета является строгим. Однако, СН органы не предоставляют
консолидированных отчетов относительно общего финансового риска. (как необходимо для
оценки B или выше).
Критерий (ii): C
Индикатор
PI-9 Контроль за
общим
финансовым
риском,
связанным
с
деятельностью
других
единиц
государственного
сектора
Краткое объяснение
Оценка
M1)
(i)
Большинство
занимающихся C
существенными операциями АГУ и
ГП
представляют
центральному
правительству финансовые отчеты не
реже, чем раз в год, однако
консолидированная информация не
составляется, либо является в
значительной степени неполной.
Оценка С.
(ii) Чистые финансовые позиции
субнациональных
органов
государственного
управления
наиболее
важного
уровня
проверяются не реже, чем один раз в
год. Оценка C.
(Метод
PI-10 Доступ общественности к важнейшей финансовой информации
Подотчетность перед общественностью является очень важным аспектом реформы УГФ.
Доступность информации является основным предусловием подотчетности. Методология
ГРФП определяет шесть элементов общественно доступной документации.
Закон «О Государственных Финансах» 2002 года делает упор на “гласность (открытость)
бюджетов” как на один из главных принципов бюджетной системы Таджикистана (статья 8).
Согласно статьи 25 Конституции, правительственные органы несут обязательство по
предоставлению документов общественности, в которых затронуты интересы или права
общества.37 Кроме того, в Таджикистане действуют Закон «Об Информации» (2002 год) и
Закон «О государственных тайнах» (2003 год). В настоящее время существует возможность
получения небольшого объема информации о правительстве и его деятельности через
Интернет (онлайн). В то же самое время, спрос на дополнительную информацию со стороны
гражданского общества является незначительным.
Конституция, статья 25: «Правительственные органы, социальные ассоциации, и чиновники обязаны
предоставить каждому человеку возможность получения и ознакомления с документами, которые затрагивают
ее или его права и интересы, кроме случаев, предусмотренных законом»
37
45
Как было отмечено, правительство предпринимает некоторые усилия по публикации
итоговой финансовой информации главным образом в специальных правительственных
агентствах печати. КГФК упомянул, что проводит ежеквартальные пресс-конференции, на
которых представляет и обсуждает основные результаты проведенных аудиторских
проверок. Местные органы государственного управления также проводят Прессконференции в частности по бюджетным вопросам; данная практика была рекомендована
президентом.
Далее следует схема информационных требований в соответствии со структурой ГРФП
против текущих методов в Таджикистане
(i)
Документация о бюджете на год: Общественность может получить полный
набор документов (согласно PI-6) через соответствующие средства, когда они
представляются законодательному органу для проверки и утверждения.
 В Таджикистане, основные показатели бюджета публикуются в газетах после
одобрения парламентом. В настоящее время в процессе подготовки находится
метод более легкого распространения через расширенный Интернет сайт. На
сегодняшний день общественности трудно получить полный набор документов о
бюджете на год. Публикация документации о бюджете только после одобрения
парламента означает, что контроль планов со стороны общественности до
принятия решения невозможен.
(ii)
Отчеты обычно становятся доступными для общественности через
соответствующие средства в течении одного месяца после завершения их
подготовки.
 Ежеквартальные отчеты об исполнении бюджета опубликованы в
правительственной газете «Джумхурият»; и в журнале «Молия»; однако,
опубликованные отчеты не обеспечили команду исследования полной
информацией о бюджете, а только дали возможность изучить сектора
здравоохранения и образования.
(iii)
Финансовые отчеты на конец года: Отчеты становятся доступными для
общественности через соответствующие средства в течении шести месяцев
после завершения аудита
 На настоящий момент подготовленных на ежегодной основе и прошедших
аудит финансовых отчетов на конец года не было (смотри показатель PI-26); и
поэтому опубликованных отчетов не существует.
(iv)
Отчеты о внешнем аудите: Все отчеты по консолидированным
правительственным
операциям
доступны
общественности
через
соответствующие средства в течении шести месяцев после проведения аудита.
 Только сводные отчеты представленные парламенту со стороны КГФК; и
только выдержки и резюме доступны общественности.
(v)
Присуждение контрактов: Присуждение всех контрактов стоимостью
приблизительно более 100,000 долларов США публикуются, по крайней мере,
квартально через соответствующие средства.
 Информация о присуждении контрактов в настоящее время не публикуются.
Агентство по закупкам в будущем планирует их публикацию.
46
(vi)
Ресурсы оказавшиеся доступными подразделениям первичных услуг: Информация
разглашается через соответствующие средства, по крайней мере, раз в год, или
доступны по требованию (такие как средние школы или учреждения первичной
медицинской помощи).
 в настоящее время такого рода информация не публикуется.
Индикатор
Краткое объяснение
Оценка
Некоторая информация в настоящее D
PI-10
Доступ время
становится
общественно
общественности доступной, но не в рамках
к
важнейшей или способов отвечающих
финансовой
требованиям эффективности ГРФП.
информации
Однако, правительство принимает
некоторые меры по улучшению
информированию граждан.
C. БЮДЖЕТНЫЙ ЦИКЛ
C (i) составление бюджета в соответствии с целями политики
PI-11 Упорядоченность процесса подготовки бюджета на год и круг участников этого
процесса
В этом направлении в течение времени были достигнуты некоторые улучшения. Закон «О
Государственных Финансах» 2002 года внес свой вклад в разъяснение обязанностей и
процессов (хотя в будущем существует потребность дальнейшего правового развития,
поскольку процесс подготовки бюджета модернизируется). В стадии реализации находятся
меры по укреплению финансового прогнозирования и запланировано развитие
среднесрочной программы (см. также PI -12). Для подготовки бюджета 2007 года,
министерствам необходимо было представить отраслевые стратегии, однако не все
министерства проделали данную работу в соответствии с применяющейся практикой.
Недавние бюджетные циркуляры кажутся весьма всеобъемлющими, но наличие их четко
сформулированного графика и акцента на более стратегические, а не возрастающие вопросы,
являются областью дальнейшего улучшения.
Вовлечение кабинета в процесс подготовки бюджета является все еще недостаточным; это
значит, что в настоящее время процесс подготовки бюджета не осуществляется с учетом
ясных и структурированных обсуждений политических приоритетов и компромиссов.
Дальнейший основной недостаток заключается в том, что бюджетный циркуляр не содержит
прямых бюджетных лимитов. Кроме того, по причине разделенной системы правительства,
политическая ответственность за осуществление руководства средствами и достижение
результатов аналогично фрагментирована. 38
(i) Наличие четко сформулированного и не подлежащего изменениям графика подготовки
бюджета
Две основные даты подготовки бюджетного календаря постоянно фиксируются в Законе «О
Государственных Финансах» 2002 года: представление в правительство, 20 сентября;
Смотри Программа, Горизонтальный функциональный анализ государственных органов исполнительной
власти Республики Таджикистан (Horizontal functional analysis of executive state organs of the Republic of
Tajikistan) (Декабрь 2006 год) – презентация результатов по предложенному Всемирным Банком Проекту
Реформы Государственного Сектора.
38
47
представление в парламент: к 1 ноября.39 Детальный календарь для ежегодного составления
бюджета определен в правительственном указе, который издается Правительством
Министерству финансов в феврале месяце; и впоследствии в бюджетном циркуляре,
изданном МФ (обычно в апреле-мае) для МДА. Сроки установленные в Законе о
Государственных финансах в последние годы выполняются. Однако, график установленный
февральским Правительственным указом и Бюджетным циркуляром МФ полностью не был
соблюден, например, в течение процесса подготовки бюджета 2007 года (Бюджетный
циркуляр был распространен основным бюджетным организациям с 2 недельным
запозданием 30 мая а не 15 мая; и некоторые предварительные оценки– доходов,
коммунальные цены, и прогнозы социально –экономического развития были представлены
10 июня после установленного графика.
Критерий (i): В
(ii) Четко сформулированные/всеобъемлющие инструкции относительно составления
бюджетных заявок
Правительственная Бюджетная Комиссия была создана в 2004 году;40 но ее воздействие
осталось ограниченным. Главные решения в течение процесса подготовки бюджета
принимаются во время переговоров о бюджете между бюджетной комиссией, МФ, МДВ, и
заинтересованными СН органами государственного управления; и посредством изданных
президентом инструкций. В начале процесса подготовки бюджета не существует прямых
бюджетных лимитов (предполагается только некоторое ожидаемое увеличение ресурсов).
Следовательно, многие МДВ и СН органы представляют нереальные бюджетные
требования.
Критерий (ii): D
(iii) Своевременное утверждение бюджета законодательным органом или органом,
наделенным аналогичными полномочиями.
За прошлые три года, бюджет одобрялся вовремя. Ежегодные даты принятия Закона «О
Государственном Бюджете» следующие:
на 2003 год - 2 декабря 2002 года; на 2004 год - 16 декабря 2003 года; на 2005 год - 17
декабря 2004 года; на 2006 год - 9 декабря 2005 года.
Критерий (iii): A
Индикатор
PI-11
Упорядоченность
процесса
подготовки
бюджета на год и
круг участников
этого процесса
Краткое объяснение
Оценка
Процесс подготовки бюджета B
осуществляется
согласно
календарного
графика
и
своевременного
принятия
бюджета.
Однако
все
еще
существуют задержки в течении
процесса подготовки внутреннего
бюджета. Однако, лимитов по
Фактический календарь, обусловленный в Законе о государственных Финансах гласит: БО должны
представить отчеты об исполнении бюджета к 1 марта; и МФ должно подготовить отчет об исполнении
годового бюджета к 1 мая и представить в Правительство; и к 1 июня в парламент.
40
Указ Правительства № 294, 30 июня, 2004 года “О постоянной бюджетной комиссии ”.
39
48
отношению
существует.
к
МДВ
не
PI-12 Многолетняя перспектива финансового планирования, политики в отношении
государственных расходов и бюджетной деятельности
(i) Составление финансовых прогнозов и планирование ассигнований в разбивке по
функциональным категориям на несколько лет вперед
На сегодняшний день многолетняя перспектива финансового планирования является слабой,
но находится на стадии развития. Первоначальная попытка внедрения СПРБС была
предпринята в начале 2000 года. В настоящее время, возобновленные меры по разработке
СПРБС находятся в процессе обсуждения между правительством и донорами и
положительное решение по этому вопросу повлечет за собой диапазон главных изменений в
процесс подготовки бюджета.41 Новые положения с целью разработки СПРБС в качестве
инструмента реализации таких стратегических планов Таджикистана как НСР и ДССБ были
приняты в сентябре 2006.
Макроэкономические перспективные оценки осуществляются МЭРиТ. Министерство
Финансов первоначально подготавливает прогнозы доходов в марте/апреле, которые
впоследствии обновляются несколько раз. Эти прогнозы включают трехлетнюю перспективу
на возобновляемой основе. МФ также подготавливает итоговые перспективные оценки
расходов. Однако, участники процесса подготовки бюджета согласны, что в настоящее время
эти перспективные оценки не обоснованно управляют процессом подготовки бюджета.
Критерий (i): C
(ii) Охват и периодичность анализа экономической приемлемости задолженности
Задолженность как одна из основных политических проблем возникла в Таджикистане
вследствие событий 1990-ых годов. Имеющаяся задолженность в основном является
внешней. Всесторонний Анализ Устойчивости Долга (АУД) был проведен в 2005 году, и в
настоящее время ведется его обновление. Как было упомянуто выше в разделе 2,
Таджикистан извлекает пользу от списания в течение недавних лет значительной доли своих
внешних долгов. Основную ответственность за управление задолженностью несет
Управление государственного долга и государственных финансовых активов МФ (для
дальнейших деталей смотри PI 17). Проведенный до настоящего времени Анализ
Устойчивости Долга охватывает только внешний долг; поэтому может быть назначена
только оценка C. Долговая стратегия разрабатывалась в 2005 году; однако работа в этом
плане приостановилась в процессе ведения переговоров с Китаем о предоставлении новых
крупных кредитов. В настоящее время, предпринимаются новые усилия по разработке
стратегии (которая охватывает внешний и внутренний долг) и данный процесс
поддерживается со стороны Международного Валютного Фонда.
Критерий (ii): C
(iii) Наличие отраслевых стратегий и
капиталовложений на несколько лет вперед
41
составление
Данное усилие включает несколько изменений; см. раздел 4
49
смет
текущих
расходов
и
В соответствии с бюджетным циркуляром 2006 года министерства должны были
предоставить отраслевые стратегии; и в бюджетном циркуляре 2007 года, отмечено, что
бюджетные организации должны связать собственные приоритеты с установленными в
Национальной Стратегии Развития, и предоставить подробные сметы расходов, включая
сметы по инвестиционным проектам. Однако, процесс разработки отраслевых стратегий все
еще находится на начальной стадии. Некоторые министерства в этом направлении
продвигаются вперед и получают внешнюю помощь.42 Единственным сектором,
разработавшим детальную и с достаточно подробными сметами расходов стратегию является
сектор образования.43 На сектор образования приходится примерно 20% первичных
расходов. Для ДССБ 2 были разработаны отраслевые стратегии по другим важным секторам
(здравоохранение, социальная защита, сельское хозяйство, государственное управление,
энергетика, и т.д.), но по ним реальных смет расходов пока еще нет. В целом, процесс
развития отраслевых стратегий займет время и потребует существенной поддержки
институционального развития отраслевых министерств, тем более, что они до настоящего
времени не играли существенной роли в системе государственного управления
Таджикистана.
Процесс разработки значимых отраслевых стратегий в принципе потребует более ясной
структуры отраслевых обязанностей. Например, в секторе образования, многие
республиканские образовательные учреждения (ПТУ - профессиональные технические
училища) находились под ответственностью Министерства труда, а не образования. В
процессе реорганизации правительства предпринятого в декабре 2006 года, были решены не
все, но некоторые из этих проблем связанные с разделением обязанностей.
Критерий (iii): C
(iv)Взаимосвязь между сметами капиталовложений и перспективными оценками расходов.
Несмотря на то, что предпринимаются начальные шаги с целью увязать капиталовложения и
составление текущих расходов бюджета (ежегодные обновления ПГИ, требования
бюджетного циркуляра), данные две области все еще остаются значительно раздельными.
Кроме того, оценки будущих текущих расходов в настоящее время не являются частью
процесса планирования и отбора инвестиционных проектов.44 Как отмечено выше,
инвестиционные планы как внешнего, так и внутреннего финансирования не увязаны. В
настоящее время существует незначительная осведомлённость о потребности в
перспективных оценках бюджетных расходов.
Критерий (iv): D
Индикатор
Краткое объяснение
Оценка (M2)
ЕС поддержал стратегию развития и представления бюджета Министерством Труда и Социальной защиты
(МТСЗ); Министерство Образования работает над разработкой стратегии своего сектора и сектора СБП.
43
Национальная Стратегия Развития Системы Образования Республики Таджикистан, Министерство
Образования, Август 2005 года; английская версия доступна на: www.untj.org
44
Смотри также отчет МВФ по соблюдению стандартов и кодов 2007, стр. 13.
42
50
PI-12
Многолетняя
перспектива
финансового
планирования,
политики
в
отношении
государственных
расходов
и
бюджетной
деятельности
Финансовая
программа, D+
отраслевые стратегии, и связь
между
составлением
смет
капиталовложения
и
перспективной оценкой расходов
все еще слабая. АУД подходит
для
внешнего
долга,
но
внутренний долг в настоящее
время не охвачен. В настоящее
время все эти сферы являются
предметом будущих реформ.
C (ii) Предсказуемость и Контроль Исполнения Бюджета
Доходы: политика, сбор, и управление
Новый Налоговый и Таможенный кодексы вошли в силу 1 января 2005 года.45 Положения
для этих кодексов все находятся на стадии разработки. Как обсуждено в показателях PI 13 15, налоговая база и администрация были улучшены. Однако, с одной стороны,
задолженность по налогам высока; в то время как с другой стороны, налоговая политика и
управление недостаточно приспособлены к созданию хорошего инвестиционного климата; и
частые налоговые проверки создают налогоплательщикам дополнительные затруднения в
процессе деятельности. Кроме того, в настоящее время значительные области системы
довольно таки непрозрачны, включая наличие существенных освобождений от налогов и
потенциальных возможностей налоговых инспекторов договориться с налогоплательщиками
о налоговых платежах.46 Эти проблемы ведут к низкому уровню собираемости доходов как
доли ВВП.
Налоговая администрация имеет в общей сложности 1 630 сотрудников в 78 налоговых
инспекциях.47 Отдел крупных налогоплательщиков был создан в 1999 году. Были созданы
функциональные отделы для проведения регистрации и аудита. Реформы налоговой
политики и налоговой администрации были поддержаны донорами (ЮСАИД, АБР,
Международный Валютный Фонд). До реструктуризации правительства проведенной в
декабре 2006 года, налоговая и таможенная администрации были в составе Министерства по
государственным доходам и сборам (МГДС); данное министерство было упразднено, и
созданы отдельные Налоговый комитет и Таможенная служба «при правительстве». Данные
факты приводят к слабости подотчетности в налоговой администрации, а процессы реформ в
этой сфере являются довольно неясными.
Значительные проблемы, связанные с налоговой задолженностью сконцентрированы вокруг
крупных налогоплательщиков. Существенные налоговые долги и редкое их решение
отражаются на надежности прогнозирования дохода (см. PI - 3). Кроме того, как отмечено в
отчетах в налоговых и таможенных администрациях все еще имеют место немалые
Налоговый Кодекс – Закон. #61 и Таможенный Кодекс– Закон. #62, 3 декабря 2004 года.
Поддержано обзором; смотри SECO/МФК, Бизнес среда в Таджикистане как видение Малых и Средних
Предприятий, результаты предварительного обзора, 29 июня, 2006 года.
47
На апрель 2007 года по данным Налогового комитета.
45
46
51
проблемы, связанные с коррупцией; проблема, которую Таджикистан разделяет со многими
странами в регионе.48
PI-13 Прозрачность обязанностей и обязательств налогоплательщиков
(i) Понятность и полнота налоговых обязательств.
Налоговый и Таможенный Кодексы излагают в целом понятность и полноту налоговых
обязательств. Они включают условия о правах и обязательствах налогоплательщиков.
Однако, факт невыполнения правил означает, что существует процедурная неясность для
налогоплательщиков (подготавливаются дальнейшие положения для реализации). В
частности неясность отмечена в части применения Упрощенного Налога для МСП. Более
того, большое количество проверок и обложение дополнительными платежами отмеченные
в обзорах по МСП указывают де-факто, что налоговые и таможенные органы все еще
наделены довольно широкими дискреционными полномочиями (смотри также PI-14, iii).49
Более того, согласно данных МВФ “освобождения от прямых и косвенных налогов являются
экстенсивными ”, что приводит к потере дохода; минуя предоставление информации
парламенту или одобрение парламента50 (учитывая непрозрачность освобождений от налога,
определение их количества является невозможным.) Министерство финансов потребовало
Налоговый комитет предоставить такого рода оценку, однако комитет все еще определяет
приемлемый подход для этого задания.
Критерий (i): C
(ii) Доступ налогоплательщиков к информации о налоговых обязательствах и
административных процедурах.
Налоговые услуги предоставляются через местные налоговые отделения. В настоящее время
информация относительно налоговых обязательств и процедур по телефону не является
доступной, однако в феврале 2007 года налоговая администрация запустила Интернет сайт
(www.andoz.tj). В сфере услуг налогоплательщики в принципе информацию получить могут ;
однако все же остались проблемы связанные с уровнем предоставления достоверной
консультации налогоплательщикам, и требуется обучение сотрудников налоговых
администраций.. В июле 2006 года были приняты поправки в Налоговой Кодекс (Закон №.
193, 28 июля 2006 года “О внесении изменений и дополнений в Налоговый Кодекс
Республики Таджикистан”), которые укрепили права налогоплательщиков в части
требования информации от налоговых органов в случае возникновения каких либо вопросов
связанных с налогообложением или обязательных платежей в бюджет. Вместе с тем со
стороны налоговых органов были проведены различные информационные кампании.
Критерий (ii): C
(iii)Наличие и функционирование механизма обжалования решений налоговых органов.
Основные условия доступных налогоплательщикам механизмов обжалования решений
описаны в главе 11 Налогового Кодекса. В случае если налогоплательщики желают оспорить
налоговое обязательство, они должны в письменной форме обратиться в налоговую
инспекцию, которая первоначально определила налог; и инспекция обязана ответить на
запрос в течение месяца. Если налогоплательщик не удовлетворен ответом, он/она может
обратиться к следующему уровню (например, налоговая инспекция областного уровня); и с
смотри SECO/МФК, Бизнес среда в Таджикистане с точки зрения Малых и Средних Предприятий,
Результаты Предварительного Обзора, 29 июня, 2006 года.
49
SECO/МФК (2006 год).
50
Отчет МВФ по соблюдению стандартов и кодов (2007 год), стр. 9.
48
52
этого уровня выйти на Министерство по государственным доходам и сборам (МГДС), где
существует специально укомплектованная специалистами комиссия по решению спорных
вопросов в сфере налогообложения. С момента внедрения Налогового Кодекса в 2005 году
налогоплательщики также могут незамедлительно направить в суд решения на обжалование
(но недостаточное количество квалифицированных в этих вопросах судов было отмечено в
качестве основой проблемы, как налогоплательщиками, так и налоговыми органами).
Комиссия по решению спорных вопросов в сфере налогообложения, созданная при МГДС (в
настоящее время: Налоговый Комитет), была укомплектована специалистами в области
различных налогов. Комиссия может предоставить рекомендацию о том, как можно решить
тот или иной возникающий налоговый спор. Опрошенные специалисты МГДС отметили,
что больше 20-30 споров разных форм в целом по стране не было.51 Информация о
налоговых спорах (и решения по ним) не опубликована.
Критерий (iii): C
Индикатор
Краткое объяснение
Оценка
Налоговый Кодекс предоставляет C
PI-13 Прозрачность основу
для
дальнейших
обязанностей
и существенных
улучшений;
обязательств
однако,
и
широкие
налогоплательщиков дискреционные
полномочия
налоговых органов все еще
существует.
Налоговый
комитет
предпринимает большие усилия
для
улучшения
доступа
к
информации
но
этому
препятствует
несовершенство
регуляционных
положений.
Основной доступ к исковым
механизмам
существует;
но
требуется дальнейшее развитие.
PI-14 Эффективность налогообложения и регистрации налогоплательщиков
(i) Средства контроля в рамках системы регистрации налогоплательщиков
Налогоплательщики регистрируются только в своих местных налоговых органах, и никакой
действующей общей базы данных регистрирующей налогоплательщиков не существует.
ЮСАИД поддержал разработку центральной базы данных с ограниченными выполняемыми
функциями, охватывающую регистрацию в качестве налогоплательщиков юридических лиц,
но это все еще остается далеко незавершенным, и в настоящее время недоступно
электронным образом ни центральным, ни местным налоговым органам и не обновляется на
регулярной
основе.
Местные
налоговые
органы
выпускают
Уникальные
идентификационные номера (УИН) которые необходимы для лицензирования бизнеса и
использования финансовых услуг.52 С 2005 года УИН необходимы для осуществления
Вследствие продолжающегося процесса реструктуризации в течение главной миссии, налоговые власти не
предоставили детальную информацию по данному вопросу. Также остается неясным изменились ли механизмы
решения споров впоследствии реструктуризации МГДС.
52
Процесс основан на Инструкции № 141 (2000) по регистрации налогоплательщиков, которая в настоящее
время пересматривается с целью приведения в соответствие с Налоговым Кодексом 2004 года. Система была
разработана при поддержке ЮСАИД.
51
53
налоговых платежей (но остается неясным является ли это равным образом принудительно).
межведомственные проверки ограничены, и установившегося обмена информацией между
налоговыми и таможенными органами либо налоговыми органами и другими институтами
(земельный комитет, регистрация частного бизнеса, и т.д. ) не происходит.
На конец 2006 года приблизительно 27,500 юридических лиц и 102,060 индивидуальных
налогоплательщиков были зарегистрированы в Таджикистане, но из последней категории
только 23,103 были включены в пробную базу данных. Налоговые инспекторы проводят
проверки на соответствие регистрации.
Критерий (i): D
(ii)Эффективность штрафных санкций, применяемых в случае несоблюдения требований,
предъявляемых к регистрации и заполнению налоговых деклараций
Штрафные санкции, применяемые в случае несоблюдения требований, были изъяты из
нового Налогового и Таможенного Кодексов и включены в качестве дополнений в ранее
принятый Закон «Об Административных Правонарушениях».53 Штрафные санкции
расценены со стороны сотрудников МГДС как относительно слабые. Штрафные санкции за
отсутствие регистрации (или несвоевременная регистрация) определяются количеством
минимальных зарплат (максимум до 30 минимальных зарплат для юридических лиц,
которые не зарегистрировались в течение более чем 90 дней54), в то время как штрафные
взыскания по декларированию ниже и находятся в пределах от 10 до 20 % от неуплаченной
суммы. Учитывая уровень процентных ставок взимаемых у предприятий банковским
сектором, МГДС определило, что эти штрафные санкции являются недостаточными в
качестве наказания за неуплату налогов. МГДС также подняло вопрос относительно
нехватки в своих рядах квалифицированных кадров для решения с налогоплательщиками в
суде спорных вопросов.
Налоговая полиция становится активной только в случаях преднамеренного уклонения от
налогов (хранение двух наборов книг, и т.д.); но не в случаях, когда налогоплательщики не в
состоянии уплатить налоги. Особенно по отношению к крупным налогоплательщикам,
методы МГДС по осуществлению просроченного налогового платежа являются
недостаточными. Представление спорных вопросов на рассмотрение судов отнимает много
времени; и в штате большинства налоговых инспекций ощущается нехватка юристов. В
процессе реструктуризации правительства проведенного в конце 2006 года налоговая
полиция была расформирована, и ее функции были распределены между Налоговым
Комитетом и недавно созданным Государственным комитетом финансового контроля и
борьбы с коррупцией.
Критерий (ii): C
(iii) Планирование и мониторинг программ налогового аудита
Департамент налогового аудита был создан в структуре МГДС; и он насчитывает 45
налоговых аудиторов прошедших соответствующее обучение. Основой правовой базой для
проведения аудиторских проверок является Глава 4 Налогового Кодекса принятого в 2004
году. Планы проведения аудита (или наиболее распространенное «проверка») не основаны
на оценках риска, но основаны на расписаниях. Налоговый Кодекс предусматривает два вида
проверок: (i) документальная проверка; и (ii) рейдовая проверка (Налоговый Кодекс, статья.
Статья 165, пункты 1-13, как дополнено законом №74 от 9 декабря 2004 года.
Минимальная заработная плата в 2006 году составляла 20 сомони, таким образом, максимальный штраф
составлял в пределах 170 долларов США.
53
54
54
48). В частности проблемой еще и является то, что регулярные инспектора наносят частные
визиты на места с целью проведения проверки и в соответствии с обзоров МСП. Несмотря
на то, что недавно был принят новый Закон «Об Инспекциях» (Закон № 223, от 20 июля 2006
года) с целью сокращения бремени бизнеса, данный закон не охватывает налоговые
проверки и проведение аудита.
Согласно информации Налогового комитета количество аудиторских проверок составило
6975 в 2005 году и 6186 в 2006 году. Налоговые инспектора, а также соответствующие
аудиторы могут принимать участие в проведении аудитов, но должны быть
зарегистрированы в аудиторском плане. До сих пор остается неясным вопрос, почему МСП
подвергаются такому большому количеству проверок со стороны налоговых инспекторов,
чем зарегистрировано в плане налоговым комитетом. Департамент аудита Налогового
комитета (бывшее МГДС) является ответственным за составление плана проведения
аудиторских проверок.
Критерий (iii): C
Индикатор
Краткое объяснение
Оценка
Системы
регистрации C
PI-14
налогоплательщиков в настоящее
Эффективность
время испытывают недостатки в
налогообложения и плане эффективного контроля.
регистрации
Система штрафных санкций за
налогоплательщиков несоответствие
с
условиями
регистрации
и налогового
декларирования имеют слабые
стороны де юре и на реальной
практике. Роль аудита все еще не
полностью установлена и в
значительной степени отличается
от налоговой оценки, и она не
основана на оценке риска, а на
графике
PI-15 Эффективность сбора налогов
Государственные доходы от сбора налогов в Таджикистане классифицируются как самые
низкие среди стран СНГ. Среднее соотношение государственных доходов от сбора налогов к
валовому внутреннему продукту за период 1997-2002 гг. достигало 13.2 % валового
внутреннего продукта. В последние годы, это соотношение увеличилось приблизительно до
16 % в 2004 и 2005 гг. По региональным стандартам это соотношение является низким,
несмотря на то, что соответствует уровню других странам с низким уровнем дохода
(например, африканские страны, Латинская Америка - многие из которых также испытывают
проблемы, связанные со сбором налогов). Вероятно, возникнут потенциальные возможности
для увеличения доходов, не создавая незаконно высокое налоговое бремя путем улучшения
55
налоговой администрации и сокращение освобождений от уплаты налогов.55 Как следствие
низких объемов налоговых поступлений, государственных ресурсов не хватало для
предоставления коммунальных услуг в течении нескольких лет особенно если сравнить с
периодом до 1991 годов, когда государственный сектор получал трансферты с бюджета
Советского Союза.
(i) Коэффициент собираемости просроченных налоговых платежей, рассчитанных на
валовой основе, т.е. процент задолженности по налогам по состоянию на начало
финансового года, взысканной на начало данного финансового года.
Коэффициент просроченных налоговых платежей (сумма) по отношению к налоговым
поступлениям является значительным. Когда расчет налогов осуществляется налоговым
департаментом МГДС коэффициент превышает 20%; когда расчет происходит по
увеличенным за счет налогов доходам и осуществляется таможенными департаментами
коэффициент превышает 10 % (за 2004 и 2005гг) (смотри таблицу 17).56 В начале 2007 года ,
задолженность по налогам составила 30 % всех налогов собранных налоговым
департаментом в 2006 году (736.9 млн.Сомони); а задолженность по социальным вкладам
составляет около 90 млн. Сомони в сравнении с общим сбором ФСЗ за 2006 год 189.4 млн.
Сомони .57
Учетные записи по налоговой задолженности ведутся налоговым представителем и
налогоплательщиком, но не по годам, когда возникает налоговая задолженность (то есть
учета задолженности во временном измерении). Поэтому, не может быть определен
коэффициент собираемости задолженности к общему объему доходов. Однако ежегодное
изменение в сумме просроченных налоговых платежей предполагает, что коэффициент
собираемости составляет ниже 60%. В соответствии с Налоговым Кодексом от 2004 года,
налоговые платежи списываются по истечению 6 лет (статья. 86); однако, по причине
отсутствия в учетных записях информации о накоплении задолженности во временном
измерении данная практика в настоящее время не может быть осуществлена.
В последние годы в нескольких странах СНГ неоднократно использовались налоговые
амнистии. Последняя существенная налоговая амнистия была проведена в Таджикистане в
2003 году; и ожидается проведение амнистий и в будущем. Следуя рекомендациям МВФ,
список крупных налоговых должников публикуется квартально. Согласно этому списку,
немного меньше чем половины просроченных налоговых долгов приходится на крупных
налогоплательщиков.
Таблица 17: Налоговая задолженность как часть общих налоговых поступлений (в %)
год
до год
до год
до
января
января
января
04
05
06
Сумма налоговой задолженности /годовой
налоговый доход
37.8
23.4
27.2
Сумма налоговой задолженности
налогоплательщиков
/общие
поступления от налогов
крупных
годовые
18.7
10.9
10.7
В настоящее время Таджикистан по основным налогам не отличается от других стран СНГ; однако Грузия и
Армения имеют самые низкие показатели по сбору налогов в регионе.
56
Таможенные отделения собирают не только таможенные пошлины, но и налоги с импорта, и это составляет
значительную долю общих доходов (>40%)
57
Это накопленная задолженность, которая аккумулирована в течение многих лет, однако возрастного
профайла не существует.
55
56
Сумма задолженности по налогам и таможенным
сборам /общий сбор доходов от налогов и
таможенных платежей
25.3
Источник: МГДС
14.7
16.7
Критерий (i): не подлежит оценке по причине отсутствия учета задолженности по
налогам во временном измерении
(ii) Эффективность перечисления налоговым органом собранных налогов на счета
Казначейства.
Налогоплательщики оплачивают налоги через коммерческие банки, которые впоследствии
перечисляют налоговые платежи на счет казначейства местного органа государственного
управления и на транзитные счета соответственно (часть республиканского налога).
Ежедневно средства с транзитных счетов перечисляются на центральный казначейский счет.
Существовали задержки перечисления налоговых платежей со стороны коммерческих
банков на счета казначейства, но сейчас эти задержки составляют не более 2 дней58.
Критерий (ii):В
(iii) Периодичность согласования составленной отчетности по начисленным налогам,
полученным налогам, задолженности по налоговым платежам и налогам, полученным
Казначейством.
На центральном уровне между Казначейством и МГДС (нынешний: Налоговый Комитет)
был установлен еженедельный процесс согласования/выверки охватывающий реальный
уровень полученных доходов. На местных уровнях, процесс согласования должен
происходить ежемесячно (3 его числа следующего месяца), а записи согласования
представляться центральному Казначейству. Это подтверждается ежемесячным процессом
выверки между центральным Казначейством и Налоговым Комитетом на 10-ое число
следующего месяца.
Однако эффективной выверки между оценкой налогов и реальными сборами не существует;
только ежемесячное обновление налоговой задолженности. Налоговый учет во многих
местах ведется вручную, что в свою очередь ограничивает возможности централизованного
контроля и управления.
Критерий (iii): D
Индикатор
Краткое объяснение
Оценка (M1)
Закон «Об административных правонарушениях», статья 165.6 предусматривает штраф в порядке 10% от
несвоевременно перечисленной суммы.
58
57
Высокая
задолженность
по
PI-15
налогам
являются
основной
Эффективность проблемой
беспокойства.
сбора налогов
Эффективность
перечисления
налоговых сборов в Казначейство
находится
в
сравнительно
хорошем
положении.
Общее
согласование/выверка
между
оценкой налоговых поступлений,
сбором, учетом задолженности и
денежными
поступлениями
Казначейства
имеют
значительные расхождения и не
отвечают
критериям
ГРФП;
отражая важные недостатки в
системе налогового управления..
Оценка невозможна
D (i): не
оценке
D (ii): B
D (iii): D
подлежит
PI-16 Предсказуемость наличия средств для принятия обязательств по расходам
Для эффективного исполнения бюджета в соответствии с планами работ необходимо, чтобы
бюджетные министерства, департаменты и ведомства (МДВ) получали достоверную
информацию о наличии средств, на которые они могут рассчитывать, принимая
обязательства по текущим и капитальным расходам. При помощи этого показателя
оценивается способность центрального министерства финансов предоставлять достоверную
информацию о наличии средств МДВ.
(i) Эффективность прогнозирования и мониторинга денежных потоков.
Общая стратегия бюджета основана на уровне предполагаемых доходов, определяющих
возможные уровни расходов. МФ оценивает ежеквартальный поток дохода за год вперед и
определяет ежеквартальные лимиты денежной наличности для ОБО и дотаций местным
органам государственного управления. БО более высокого уведомляют подчиненных им БО
относительно ежегодно одобренного бюджета и ежеквартальных лимитов денежной
наличности. БО готовят свои сметы (ежеквартальные оценки расходов) для представления в
МВ (Бюджетный департамент и Казначейство), либо непосредственно или через
соответствующие более высокого уровня учреждения.59
МФ проверяет согласованность общей ежеквартальной разбивки расходов с функциональной
разбивкой бюджета и ежеквартальными лимитами денежной наличности. Затем проверенные
цифры на основе одобренных смет вводятся в компьютерную систему Казначейства по
каждому учреждению, в соответствии с детальной экономической классификацией. Они
четко установлены и не могут быть превышены.
Если БО требуют каких-нибудь изменений, существуют установленные порядки (описаны
ниже в критерии (iii), для внесения набора лимитов.
Казначейство еженедельно контролирует и обновляет денежные потоки республиканского
бюджета. Однако, так как для прогнозирования доходов был выбран консервативный
подход, и в последние годы фактические доходы превысили заложенные в бюджет,
Многие БО де-факто имеют возможность согласования сметы напрямую с МФ или со своими линейным
министерством в первую очередь.
59
58
интенсивность денежного потока не была проверена. Контроль и прогнозирование
денежного потока станут более значимыми, как только, планируемые расходы снова
приблизятся или превысят доходы бюджета.
Критерий (i): B
(ii) Достоверность и временной горизонт информации о лимитах, ограничивающих
обязательства по расходам периодически предоставляемой МДВ в течение года.
Процесс, описанный выше, предоставляет руководителям бюджетных организаций план
расходов в начале бюджетного года – процесс в который отчасти будет вовлечен
руководитель (в зависимости от уровня БО). Это, тем не менее, надежный и понятный
процесс, который, кажется, предсказывает потребителям бюджета, по крайней мере, за
квартал вперед.60 Как будет ниже проиллюстрировано (смотри также PI-3) сокращений
бюджетных ассигнований в течение года не предусмотрено предусмотрены только
увеличения в течении года.
Критерий (ii): B
(iii) Периодичность и прозрачность корректировок бюджетных ассигнований, решения по
которым принимаются на уровне, являющемся вышестоящим по отношению к МДВ.
Существующие меры позволяют МФ в случае существенной нехватки поступлений
применять сокращения ежеквартальных денежных лимитов. Приоритетность платежа
установлена от центра: платежи сотрудникам, за коммунальные услуги и оплата долгов в
соответствии с существующими правилами. Для приоритетных областей существуют четкие
принципы исполнения и, следовательно, их соблюдение является необходимым.
Любые сокращения, наложенные МФ по квартальным денежным лимитам сильно
отражается на БО, однако за последние 4 года отмечались незначительные сокращения.
Вместо этого мы имеем ситуацию, при которой регулярно производились изменения
лимитов; и методы этих изменений были в целом недостаточно прозрачными:
a. Центральные и СН органы государственного управления в течение года выделили
дополнительные средства. БО как республиканского, так и местного уровней могут “
принимать участие в торгах” за такие дополнительные фонды. В текущей интерпретации
Закона «О Государственных Финансах», одобрение со стороны национального
парламента рассмотрено при необходимости, если Республиканская доля бюджета
превышает на более чем 10% (смотри также показатель PI-1).
b. Согласно Закона «О Государственных Финансах» статьи 42, 2 % от государственного
бюджета выделены для резервного Фонда Президента и могут быть использованы для
дополнительных ассигнований.
c. БО имеют возможность расходовать собранные ими внебюджетные доходы. Как
показано в таблице PI 7, в 2005 году «превышение» внебюджетных доходов составило
8% общих доходов.
d. В итоге существуют процедуры «бюджетного распределения» для дополнения
бюджетных/денежных данных на республиканском и местном уровнях. Это одобряемые
Это относится в основном к бюджетным организациям более высокого уровня. Руководители бюджетных
организаций уровнем ниже, например директора школ могут быть не полностью информированы относительно
бюджетных ассигнований, которые они должны получить в течение года. Данная проблема как часть оценки
ГРФП глубоко и детально не исследовалась.
60
59
«бюджетные
распределения»
позволяющие
бюджетным
организациям
перераспределение предусмотренных бюджетом средств между статьями расходов, то
есть от одной бюджетной категории к другой.61 Существуют ограничения, наложенные
на запрещенные статьи, такие как зарплата, платежи коммунальным предприятиям и т.д.
кроме этих запрещенных статей, лимиты бюджетного распределения достигают до 20%
бюджетных ассигнований БО; и данный лимит может быть превышен, если таковое
соглашение имеется между МФ и БО).
Общим последствием является то, что бюджет не рассматривают как обязательный
финансовый план в течение года. Реалистичность бюджета подорвана, и это не может
обеспечить устойчивую основу для разработки СБП. Теперь линейные министерства и
бюджетные организации не расценивают бюджет в качестве лимита.
Свободное право Правительства распределять без
парламентского одобрения
дополнительные доходы до лимита 10 % является предметом особого беспокойства.
Процесс является непрозрачным и способов определения рационального и справедливого
распределения дополнительных средств бюджета не существует. Существенные
ассигнования, получаемые с резервного фонда Президента (2% общих расходов) находятся
также вне парламентского контроля и прозрачность в этом плане отсутствует.
Критерий (iii): D
Опубликованный в октябре 2005 года отчет МВФ содержал несколько существенных
рекомендаций. Казначейство достигло успехов по осуществлению некоторых из этих
рекомендаций. Отдел по Управлению денежной наличностью подвергся реструктуризации в
начале 2006 года, но соответствующий контроль и мониторинг за потоком денежной
наличности все еще не осуществляется. Предусмотрена дальнейшая реструктуризация.
В настоящее время казначейство ведет переговоры с ВБ относительно процесса разработки
новой системы казначейства (смотри раздел 4 ниже).
Индикатор
Краткое объяснение
Оценка
M1)
(Метод
Когда МДВ желает изменить свои бюджетные распределения (начиная с одобренной МФ сметы) им
необходимо в письменной форме представить запрос в МФ. Куратор с департамента казначейства проверяет
текущую ситуацию, связанную с платежом этой бюджетной организации и информирует бюджетный
департамент. (все запрещенные статьи выделены) Только бюджетный департамент может ввести изменения в
отдельные записи в автоматической системе казначейства на уровне Центрального Казначейства. Затем
бюджетный департамент издает приказ, который подписывается первым заместителем министра финансов.
Процедура занимает от 2 до 5 рабочих дней. Статистка о повторяемости таких запросов МФ не ведется; но
оценка нескольких таких запросов была предоставлена.
61
60
PI-16
Предсказуемость
наличия средств
для
принятия
обязательств по
расходам
(i) Прогноз относительно ликвидности D+
составляется на финансовый год и
обновляется не реже, чем раз в квартал,
на основе фактических данных о
притоке и оттоке денежных средств.
Оценка B
(ii) МДВ заблаговременно, не реже,
чем раз в квартал, получают
достоверную информацию о лимитах,
ограничивающих обязательства по
расходам. Оценка B
(iii) Существенные изменения в
бюджетные ассигнования вносятся
довольно часто, и делается
это
непрозрачно. Оценка D
PI-17 Учет кассовых остатков, задолженности и гарантий и управление ими
Управление задолженностью, в том числе и получение займов, их обслуживание и
погашение, и предоставление государственных гарантий часто являются основными
элементами комплексной системы управления финансами и бюджетом. Низкая
эффективность управления задолженностью и гарантиями может обернуться неоправданно
высокими затратами на обслуживание задолженности и создать значительные финансовые
риски.
(i) Эффективность учета и представления данных о задолженности.
ПРТ использует программу СОД (Система отслеживания долгов) для наблюдения за
состоянием внешнего долга. Как приведено в нижеприведенной таблице с 2003 года были
достигнуты значительные улучшения в позиции внешнего долга (смотри также таблицу 4 в
разделе 2).
Table 18: Внешний долг Таджикистана
2000
2001
2002
Задолженность– 1027.1
млн. Долларов
США
Задолженность 108.2
/ВВП %
2003
2004
2005
1018.5
984.5
1030.7
871.4
894.9
97.0
82.5
66.3
42.2
38.9
Для укрепления департамента МФ со стороны МВФ была предоставлена техническая
помощь. Качество данных в целом положительное; предметом беспокойства является
текущая несогласованность данных по задолженности и дефициту (Отчет МВФ о
соблюдении фискальных стандартов и кодексов за 2007 год). Улучшения в прозрачности
включают представление со стороны Правительства в Парламент квартальных отчетов по
позиции внешнего долга. Эти отчеты включают детальную информацию относительно
обязательств по обслуживанию внешнего долга и накопленной просроченной
задолженности. Данные также включаются в Отчет «Об исполнении ежегодного бюджета».
Закон «О Государственных заимствованиях» ежегодно представляется на рассмотрение в
законодательный орган вместе с программой о внешнем заимствовании.
В августе 2006 года МВФ опубликовал полный “Отчет о внешнем долге”. В отчете
приводится что: “для объединения достижений необходимо подготовить долгосрочную
61
стратегию управления внешним долгом”. Однако по причине получения кредитов со
стороны Китая подготовка и принятие данной стратегии была приостановлена. ПРТ
необходимо пересмотреть подготовку долгосрочной стратегии.
Примеры по внутреннему долгу все еще изучаются.
Критерий (i): C [предварительная оценка]
(ii)Уровень консолидации государственных кассовых остатков.
Идея единого счета Казначейства осуществлялась в течении определенного времени. Она
включает ежедневную/еженедельную консолидацию денежных остатков входящих в единый
счет Казначейства. Однако, процесс консолидации применяется только к единому счету
Казначейства обслуживающимся в Национальном банке и охватывает только
республиканский бюджет и внебюджетные доходы БО Республиканского уровня.
Транзитные счета каждого местного отделения Казначейства в отношении доходов
Республиканского бюджета, которые оплачиваются ежедневно все еще обслуживаются в
«Амонатбанке». Отдельные счета используются для обслуживания платежей доходов и
расходов субнационального уровня. До конца 2006 года, существовал отдельный Банковский
счет (в Национальном банке) Фонда социальной защиты (ФСЗ). Позже в 2006 году ФСЗ был
преобразован в Агентство социальной защиты, который в настоящее время имеет отдельный
банковский счет в «Амонатбанке» (предпочтительней, чем в НБТ)
Казначейство до сих пор все же не поддержало рекомендацию МВФ относительно
объединения всех местных казначейских счетов в единый счет. Осуществление такого
решения возможно при выполнении двух важных условий. Во-первых, недостаток
практического навыка для организации коммуникационной сети и внедрения компьютерных
систем в местные казначейства. Во-вторых, отсутствие политической поддержки со стороны
областей и районов, рассматривающих эти изменения как усиление централизованного
контроля, и поэтому, возможной угрозы их бюджетной независимости. Поэтому в настоящее
время большинство
остатков кассовой наличности суб национальных органов
государственного управления, исключены из Единого казначейского счета.
Критерий (ii): C
(iii) Порядок получения займов и предоставления гарантий.
Отчет «О Статусе внешнего долга» опубликованный в августе 2006 года констатирует
следующие 4 принципа текущей политики управления внешним долгом: “Гарантии
централизованы в Министерстве финансов и предоставлены только в исключительных
обстоятельствах по заимствованиям государственного сектора. Данная политика применения
ограничений вызвана прошлым опытом беспорядочной выдачи гарантий, в итоге которой
возникли спорные случаи, связанные с задолженностью и усилия с целью минимизации
условных бюджетных рисков”.
Существующая правовая база установлена принятым в декабре 1999 году Законом «О
Государственных и гарантированных государством займов и долгов» и Министерством
финансов единственным органом по решению вопросов связанных с кредитованием и
выдачей гарантий. Согласно статистическим данным сумма государственных гарантий
выданных по состоянию на 31 декабря 2005 года составляет:
Таблица 19: задолженность государственных предприятий
No задолженность государственных предприятий
62
Млн.
долларов
США
1
2
С Государственными гарантиями
Без государственных гарантий
Итого
33.5
14.4
47.9
И наконец необходимо сконцентрировать внимание на двух дальнейших операциях
правительства по возобновлению выдачи правительственных гарантий государственным
предприятиям (ГП). Во первых предполагается проведение в 2007 году реструктуризацию 37
естественных монополий. Правительственные цели заключаются в привлечении инвестиций,
но с учетом сохранения значительной доли права собственности. Краткие обсуждения
предложений по «Таджик Телеком»-у указывают, что Европейский Банк Реконструкции и
Развития планирует одобрение кредита в размере 21 млн. евро. В данных обстоятельствах
любой кредитор пожелает получить гарантии по возврату таких сумм со стороны
собственника (ПРТ). Если другие предложения по реструктуризации также приводят к
привлечению значительного объема заимствований государственными предприятиями, в
этом случае уровень предоставляемых гарантий значительно возрастет. Во-вторых, недавние
обязательства по кредиту Китая в отношении «Барки Точик» (прямая поддержка ГП) также
предусматривают правительственную “гарантию” для обслуживания долга, что входит в
прямые обязанности ГП.
Оценка «B» была предоставлена на основе текущей позиции. Сфера хорошо управляема и в
настоящее время контролируется. Однако, разъяснение основных предложений включенных
в 2007 году устранит возможные будущие проблемы.
Индикатор
Краткое объяснение
Оценка
(Метод M2)
PI-17
Учет (i)
Учетные
данные
об
иностранной C+
кассовых
задолженности являются полными, постоянно
остатков,
обоновляются и подлежат согласованию на
задолженности ежеквартальной основе. Данные считаются
и гарантий и соответствующими
дорвольно
высоким
управление
стандартам. Внутренний долг должен быть
ими
охвачен.
C (предварительно)
(ii) Подсчет и консолидация большинства
государственных кассовых остатков производятся
не реже, чем раз в месяц, однако используемая
система не позволяет консолидировать остатки на
банковских счетах. Оценка C
(iii) Центральное правительство получает займы и
предоставляет гарантии в рамках лимитов,
ограничивающих общую сумму задолженности и
гарантий. Получение займов и предоставление
гарантий
всегда
подлежит
утверждению
единственным
государственным
органом,
наделенным соответствующими полномочиями.
Оценка B
63
PI-18 Эффективность мер контроля за фондом заработной платы
Расходы не заработную плату обычно являются одной из крупнейших статей
государственных расходов и часто подвергаются риску, связанному со слабым контролем и
коррупцией.
Правительство Республики Таджикистан в недавнем времени достигло значительных
улучшений в области заработной платы. Платежи в основных сферах государственной
службы были упрощены путем устранения всех дополнительных выплат кроме двух.
Похожий подход был обсужден в секторе образования в результате сократились
дополнительные выплаты до двух с апреля 2007 года. В настоящее время Департаментом
государственной службы при Президенте создается система регистрации персонала
базирующаяся на информации предоставляемой Министерством Финансов. В настоящее
время она обновляется ежегодно на основе данных предоставленных линейными
министерствами. Система была компьютеризирована начиная с 2005 года и планируется
модернизация программного обеспечения.
Упомянутый выше регистр охватывает только сотрудников системы государственной
службы и никаких других работников Правительства Республики Таджикистан.. Программа
реформы государственной службы включает планы по созданию сетевой базы данных учета
персонала охватывающую всю систему государственной службы с целью замены
осуществления регистрации вручную (эта система может охватить 17,300 гражданских
служащих предоставленных в бюджете на 2007 год). Других планов на настоящий момент с
целью расширения базы данных для охвата работников других основных секторов
государственной службы как учителей и врачей не существует.
В 2005 году общее количество государственных служащих составляло 355,021; сектор
образования насчитывал около 200,000 госслужащих, и сектор здравоохранения около
100,000.
(i) Интеграция и согласованность между учетной документацией по персоналу и данными о
фонде заработной платы.
Учет персонала и фонда заработной платы осуществляется при помощи ручных систем учета
и сотрудники получают зарплату наличными. В ПРТ компьютеризированного программного
обеспечения учета фонда заработной платы не существует и планов по созданию такой
системы со стороны фирм не существует. Данный факт ограничивает сферы применения
эффективных механизмов внутреннего контроля, а также область действия для команды
ГРФП с целью обоснования соблюдения персоналом Правительства Республики
Таджикистан существующих процедур.. Основные архивные дела личного состава должны
вестись каждой бюджетной организацией. Картотека должна содержать всю
соответствующую информацию, включая первоначальную форму назначения работника
Бюджетные организации не имеют компьютеризированной базы данных сотрудников.
Наиболее важно, что существует ежегодная система устанавливает предельное количество
сотрудников принимаемых на работу в течении года бюджетными организациями. Данное
ограничение по приему на работу и детальная информация о сотрудниках прилагается к
смете и является основой для контроля за фондом заработной платы. Ежемесячные
процедуры фонда заработной платы, применяемые по отношению государственных
служащих вкратце описаны ниже (мероприятия БО рангом ниже могут отличаться):
a.
Бухгалтерия
не является отделением Людских ресурсов, подготавливает
документы по фонду заработной платы для представления Казначейству.
64
b.
Бухгалтерия использует данные полученных смет для обеспечения того, что
одобренный уровень количества сотрудников не был превышен, и должен
получить обновленную информацию со стороны отдела Людских ресурсов по
любым изменениям.
c.
Должна быть заполнена детальная форма Казначейства, которая предоставляется
для всего состава.
d.
Документация по фонду заработной платы подтверждается со стороны
уполномоченного сотрудника.
e.
При поступлении документов в Казначейство, соответствующий куратор из
Казначейства сверяет представленные документы со сметой (которая также
имеется в Казначействе) – и в случае необходимости уточняет детали
f.
Документация повторно
производится оплата.
подтверждается
сотрудником
Казначейства
и
Поэтому производятся периодические проверки на местах с целью контроля сотрудников на
предмет превышения их количества и обеспечения правильной заработной платой. . более
того процедуры “внутреннего контроля ” кажется, обоснованно базируются в одной
исследованной области (МФ). Однако существует незначительная специфичная
несогласованность между учетом личного состава и учетом фонда заработной платы. Более
того, подтвердить это невозможно.
В структуре МФ существует четыре Департамента ответственных за осуществление
контроля, мониторинга и подготовки бюджетов по сотрудникам. Охватываемые областями
являются гражданские служащие; образование; здравоохранение и МСП. Область
гражданских служащих самая значительная и департамент готовит бюджеты по сотрудникам
для годового бюджета и списки количества сотрудников по каждой бюджетной организации,
которые прилагаются к смете. Эти процедуры хуже разработаны в сферах образования и
здравоохранения, но применяются одинаковые принципы.
Фактов о наличии, каких либо ‘теневых работников’ будучи раскрытых в сфере гражданской
службы не было кроме недавнего случая организованных ‘теневых работников пенсионного
фонда.
На данный момент ПРТ не имеет компьютеризированных систем и программного
обеспечения для обслуживания системы фонда заработной платы и ни одна фирма не
планирует установить такою программу. Казначейство намерено осветить данный вопрос в
Обзоре системы Казначейства, который финансируется со стороны ВБ.
Хороший бюджетный контроль существует для гражданских служащих и разрабатывается
для других государственных работников. Однако, учитывая, что учет фонда заработной
платы и учет персонала в целом не согласовываются на регулярной основе, возможно,
предоставить оценку D.
Критерий (i): D
(ii) Своевременность внесения изменений в учетную документацию по персоналу и фонд
заработной платы.
65
Существуют четко установленные процедуры, касающиеся всех кадровых изменений, в
процесс которых вовлечен отдел кадров ответственный за предоставление соответствующих
копий документов в бухгалтерию. Процедуры четкие, а интервью, проведенные в
исследованных областях убеждают, что отчеты обновлялись оперативно, но было не совсем
возможно подтвердить соответствие с процедурами по всему правительственному сектору, а
имеющиеся в распоряжении аудиторские свидетельства ограничены. Аудит концентрируется
на соблюдении процедур и на проверке правильности начисления фонда заработной платы.
На местном уровне были выявлены “фиктивные работники ”62, но в незначительных
количествах и только в нескольких отдельных случаях. Поэтому имели место случаи
использования заработной платы вакантных должностей с целью использования для оплаты
существующего персонала (и возможно для других целей). Имеют место мелкие сомнения,
что некоторые из поднятых аудитом проблем, вовлекут "ошибки", возникающие по причине
несвоевременного обновления отчетов по фонду заработной платы. Однако, никакого
определенного анализа по такого рода ошибкам не ведется.
Процедуры на местах являются строгими и наводят на мысль, что соблюдение также будет
строгим. При данных обстоятельствах в качестве приемлемой рассматривается оценка C..
Критерий (ii): оценке С
(iii)Средства внутреннего контроля за изменениями, вносимыми в учетную документацию
по персоналу и фонд заработной платы.
Процедуры установленные для ведения учетной документации по персоналу и фонду
заработной платы четкие, и как упомянуто выше будут соблюдаться эффективно.
Необходимо также признать, что возможности адекватного внутреннего контроля в
небольших организациях ограничены. На местном уровне запросы по фонду заработной
платы исходят от небольших институтов, но учет персонала осуществляется в управлениях
районного уровня (например, управления местного образования). На республиканском
уровне контроль осуществляется намного эффективней, поскольку для возникновения
мошенничества необходим сговор между сотрудниками. Также вероятно, что возможности
для мошенничества ограничены как бюджетными ограничениями, так и фиксированием
количества штата бюджетных организаций в начале каждого года. Однако Отчет МВФ 2007
о соблюдении стандартов и кодов обнаружил, что “механизмы контроля с целью
обеспечения правильности учета фонда заработной платы являются слабыми ”. Аудит фонда
заработной платы также выявил ряд ошибок, хотя такие ошибки могли возникнуть
вследствие слабой калькуляции, чем по причине не отражения кадровых изменений
документации по учету фонда заработной платы.
Во время проведения обзора ГРФП проверить эффективность внутреннего контроля на
местах где используется ручная система было невозможным.
Критерий (iii): C
(iv)Проведение аудиторских проверок фонда заработной платы, с целью выявления
недостатков системы контроля и/или фиктивных работников.
Целью УВКА МФ и КГФК является посещение основных бюджетных организацией раз в два
года с целью проверки соблюдения процедур и выявления недостатков учета фонда
заработной платы. Обсуждения с внешними аудиторами отметили, что процедуры учета
фонда заработной платы в работе аудиторов предприняты. Акцент был уделен на проверке
калькуляции выплат индивидуальным лицам. Было отмечено, что сумма в размере 1.8 млн.
Была покрыта в 2006 году в отношении осуществленных сотрудникам сверх выплат (эти
62
Теневые/фиктивные работники в смысле выдуманных имен включенных в фонд заработной платы.
66
данные включили аудит ГП). Внешние аудиторы также произвели выборочное исследование
с целью установления, что сотрудники находятся на работе, и, что в наличии имеется
документация учета персонала включенного в фонд заработной платы. Никаких “фиктивных
работников” в течение последних лет внешними аудиторами выявлено не было.
УВКА не подготовило детального анализа по аудиту фонда заработной платы. Интервью
отметили, что “теневые работникиt” по фонду заработной платы были выявлены но
специфических данных по этому факту предоставлено не было.
Учитывая ведение процедур вручную, существуют системные слабости, которые
необходимо устранить. Модель аудита, основанная на проверке соответствия каким-либо
нормативам, не решает системные недостатки и сильно не акцентирует внимание на
проблеме “теневых работников ”. Тем не менее, проведенные аудиторские проверки
соответствуют критериям для предоставления оценки B.
Критерий (iv): B
Недавние инициативы в сфере фонда заработной платы должны быть рекомендованы
Правительству. Однако те улучшения не воздействуют непосредственно после определенных
критериев, изложенных в этом показателе (который концентрируется на отчетности и
процессах мониторинга).
Только те процедуры, которые осуществляются вручную являются действующими, и все
сотрудники получают зарплату наличными. За исключением сотрудников системы
Государственной службы, функции по кадровому обеспечению полностью являются
децентрализованными, хотя контроль центральных бюджетных средств осуществляется МФ.
Поэтому процедуры, являются сложными для руководителя учреждения и людей,
ответственных за трудовые ресурсы и фонд заработной платы. Чем больше организация, тем
больше объем проверок со стороны внутреннего контроля. Аудиторские проверки УВКА,
МФ и КГФК обеспечивают гарантию. Существующие меры кажутся нормальными и
эффективными, и хорошо реализованы в некоторых исследованных областях.
Индикатор
Краткое объяснение
Оценка (Метод
M1)
67
PI-18
Эффективность
мер контроля
за
фондом
заработной
платы
(i) Отсутствие полной документации по Нет оценки
персоналу и соответствующей базы
данных,
а
также
отсутствие D+
согласованности между тремя списками
персонала,
весьма
отрицательно
сказываются
на
целостности
и
последовательности и данных. Оценка D
(ii) Существует ежегодный процесс
полного обновления. МФ также получает
обновленные изменения учета персонала.
Показатель не может быть полностью
оценен
на
основе
существующих
примеров.
(iii) Контроль осуществляется, но не
является достаточно эффективным для
обеспечения
целостности
и
последовательности данных. Оценка C
(iv) Аудиты фонда заработной платы
проводились со стороны МФ и КГФК.
Охватило все или почти все учреждение
центрального правительства. Оценка B
PI-19 Конкуренция, эффективность расходования средств и контроль в сфере
государственных закупок
Значительная часть государственных ресурсов расходуется
в рамках системы
государственных закупок. Эффективно функционирующая система государственных закупок
обеспечивает рациональное и эффективное использование средств. Установлено, что
заключение контрактов на открытой основе в условиях конкуренции является наиболее
эффективным средством обеспечения эффективности закупки производственных ресурсов и
использования средств для реализации программ и оказания услуг государством.
(i) Наличие данных, свидетельствующих о том, что контракты, стоимость которых
превышает пороговую величину, установленную применительно к закупкам на небольшие
суммы, заключаются в условиях открытой конкуренции (процент заключенных таким
образом контрактов, превышающих пороговую величину).
Положение в Таджикистане усложнено фактом, что новый Закон “О государственных
закупках товаров, работ и услуг” был введен в действие 3-его марта 2006 года. Закон следует
моделям ВБ, АБР и подобен модели, которая используется в Республике Кыргызстан и
соответствует UNCITRAL. Однако, практическое выполнение этого закона, отсрочено
больше чем на год даты его принятия, что создает немного трудностей. Новый закон
отменил предыдущий закон “О государственных закупках товаров, работ и услуг” от 12
декабря 1997 года.63
Согласно новому закону Агентство по закупкам (АЗ) становится организацией по надзору,
консультации, тренингу и регулированию. Новый Закон нацелен на децентрализацию мер по
закупкам, которая является, очевидно, задачей требующей тщательного планирования, и
вовлечет обучение со стороны АЗ, которая выражает надежду на поддержку со стороны
доноров для покрытия таких затрат.
63
Ожидается реализация, начиная с середины -2007 года; но существует неуверенность по достижению этого.
68
Пока это новое, меры по децентрализации становятся действующими, и АЗ остается
единственным учреждением, через которое осуществляются закупки выше установленного
минимального порога (3 000 Сомони) в пределах Таджикистана.64 В настоящее время
существует ряд следующих проблем; контракты не всегда присуждаются на основе
наименьшей цены; существует неадекватная конкуренция, потому что пороги по торгам
являются низкими и приводит к наличию двух или трех конкурентов; не существует
подходящего механизма для рекламирования закупок осуществляемых государством,
которое опять ограничивает конкуренцию.
АЗ внедрило основную компьютеризированную процедуру «отслеживания» начиная с 2006
года. Нижеприведенная таблица базируется на этих данных и показывает тендеры свыше
3,000 Сомони, и отдельно тендеры свыше максимального порога 50,000 Сомони (для
тендеров свыше 50,000 Сомони применяются наиболее строгие правила, чем для тех которые
между 3,000 долларов США и 50,000 долларов США.) Необходимо отметить, что стать 15
нового закона предусматривает установление минимальных или максимальных порогов со
стороны Правительства Республики Таджикистан. Настоящие пороги были установлены
Постановлением Правительства от 1 августа 2006 года.
Таблица 20: Процедуры по закупкам– за 12 месяцев до 31 декабря 2006 года
Процедуры по закупкам
Республиканский бюджет
Местный бюджет
ТЕНДЕРЫ с 3,000 до 49,999
Открытые конкурсные торги
Запросы цен/котировок
Отбор с единого источника
Итого
No.
контрактов
в%
Сомони
В%
623
1944
24.3
75.7
71723108
49597913
59
41
213
1774
225
2212
10
80
10
5972769
29053248
2267963
37293980
16
78
6
277
68
10
355
78
19
3
56853065
23341256
3832720
84027041
68
28
4
490
1842
235
2567
19
72
9
100
63038688
52181650
6100683
121321021
52
43
5
100
Тендеры более чем на 50000
Открытые конкурсные торги
Запросы цен/котировок
Не конкурсный тендер
Итого
Все тендеры за 2006
Открытые конкурсные торги
Запросы цен/котировок
Не конкурсный тендер
Итого
Источник: Агентство по государственным закупкам
Одобренный бюджет на 2006 год указывает, что сумма в размере 730 млн. Сомони была
включена для закупки “Товаров и услуг” и «Финансированных из внутренних источников
капитальных расходов». В сравнении с цифрой 121.3 млн. Сомони показанной выше в
Новый закон предусматривает минимальный порог, поэтому все контракты выше минимального порога
являются предметом процедур по закупкам. Закон также предусматривает максимальный порог выше которого
применяются более строгие правила .
64
69
таблице 20 как “предмет тендерных процедур” это указывает, что около 17% подлежат
процедурам по закупкам.
Критерий (i): C
(ii) Обоснованность использования менее конкурентных методов закупок.
В Статьях 24-30 текущего Закона «О закупках» установлены четкие руководства для
использования менее конкурентоспособных методов. Факт соблюдения этих правил не был
легко доступен; но, кажется, что в настоящее время учет обоснования менее конкурентных
методов не ведется на регулярной основе. Департамент внешнего аудита отметил, что они
провели аудит сфер расходов по “Товарам и поставкам” и конкретно признали, что
стоимость контрактов назначалась как уместно. Они также провели сравнения с “рыночными
ценами” с целью определения сверх назначенных цен. Главным образом они проверили с
целью удостовериться , что БО соблюдали процедуры о закупкам. Агентство по закупкам
подверглась 4 аудитам в 2006 году: Прокуратурой, Всемирным банком, Исполнительным
аппаратом Президента, и со стороны внешних аудиторов.
Внешние аудиторы упомянули, что о незначительном факте несоблюдения БО правил по
закупкам; но не имели в наличии специальных данных о количестве “не соблюдения
правил”, или каких либо других данных о контрактах. Также не было данных о закупках со
стороны УВКА (внутренний контроль и аудит).
Таблица 20 выше демонстрирует значительный разрыв между сферами, где должна
применяться система заключения контракта и уровень произведенных закупок.65 Более того,
все еще отсутствует хорошо установленная практика предоставления обоснований для
использования менее конкурентных методов по закупкам.
Учитывая эти обстоятельства, была предоставлена оценка C.
Критерий (ii): в настоящее время оценке не подлежит
(iii) Наличие и функционирование механизма подачи и рассмотрения жалоб, касающихся
государственных закупок.
Глава 7 Закона «О Закупках» обеспечила всесторонние обзорные процедуры участникам
тендеров. Согласно информации АЗ никаких жалоб получено не было. Новая легализация
включает ясные процедуры рассмотрения жалоб и подрядчика и «уполномоченного органа»
(Агентство по закупкам) а также положение для судебного рассмотрения.
Но в то время как новая легализация еще не практикуется, Агентство по закупкам является
единственной организацией, уполномоченной осуществлять процедуры по закупкам и
контрактам. В настоящее время, АЗ подготавливает контракты по закупкам для всех
объектов, которые не получили «Статус о квалификации организации, по проведению
закупок». Легализация подачи и рассмотрения жалоб, кажется, четко не охватывает
Необходимо более детальное сравнение с целью установления реального размера ‘разрыва’ между
расходами, которые должны быть покрыты процедурами по закупкам или нет; так как не все пункты включены
в классификацию «Товары и услуги» и «Внутренние капитальные расходы» должны быть формально
предметом по закупкам . Однако размер разрыва (>80%) между этими расходами и цифрами по закупкам
предоставленными АЗ предполагают, что имеют место закупки которые производились вне соблюдении
существующих правил по закупкам
65
70
ситуацию, где АЗ действует как “агентство по закупкам” и “уполномоченный орган”, что
является несколько неудовлетворительной позиций.
Учитывая проблемы связанные с деятельностью АЗ была предоставлена оценка C. Данная
оценка будет улучшена в случае активизации нового законодательства.
Новый Закон «О закупках» будет способен провести надлежащий обзор приблизительно
через 18 месяцев. Однако, существует главная задача перед ПРТ в плане обеспечения
эффективности и выгодности легализации. Например, развитие агентств по закупкам во всех
местностях, проведет всесторонне обучение, и потребует, тщательного мониторинга
обеспечения соответствия. Также предметом некоторого беспокойства является сохранение
минимального порога в размере 3 000 Сомони, когда эта сумма не обеспечивает адекватной
конкуренции. Наконец существует вопрос времени необходимого для предоставления всем
агентствам статуса «компетентная организация по закупкам», и насколько долго АЗ будет
осуществлять контракты по закупкам.
Индикатор
PI-19
Конкуренция,
эффективность
расходования
средств
и
контроль сфере
государственных
закупок
Краткое объяснение
Оценка (Метод M2)
(i)
Согласно
имеющимся C
данным, менее 50% контрактов,
стоимость которых превышает
установленную
пороговую
величину, заключены в условиях
открытой конкуренции, однако
эти данные
могут быть
неточными. Оценка С
(ii) объяснение по использованию
менее
конкурентоспособных
методов является слабым или
вообще
не
существует.
В
настоящее время не подлежит
оценке- Оценка С
(iii)
хорошо
отработанный
механизм подачи и рассмотрения
жалоб
касающихся
государственных
закупок
определен законодательством, но
все еще не действует. Оценка C
PI-20 Эффективность внутреннего контроля за расходами, не связанными с заработной
платой
Эффективная система внутреннего контроля – это такая система, которая (а) является
актуальной (т.е. основанной на оценке рисков и средств контроля, необходимых для
управления этими рисками), (b) включает комплексный и эффективный в плане затрат набор
средств контроля (позволяющих обеспечивать соблюдение правил и процедур закупок и
других процедур, установленных применительно к государственным расходам,
предотвращать и выявлять ошибки и случаи мошенничества, обеспечивать сохранность
информации и активов, а также качество и своевременность учета и отчетности), (c) является
общепонятной и обеспечивает соблюдение требований, действующих в рамках этой
системы, и (d) действия в обход этой системы допускаются только в действительно
чрезвычайных обстоятельствах.
71
(i) Эффективность контроля за принятием обязательств по расходам.
ПРТ использует строгую систему контроля в отношении расходов одобренного бюджета на
основе сметы для каждой БО. Однако, как детально было описано в PI 16 существует
несколько путей дополнения лимита квартальной или бюджетной денежной наличности.
За последние четыре года значительные изменения были включены в одобренный бюджет. В
большинстве случаев, эти изменения увеличились. Так как используются ручные системы
контроля административные процедуры являются немного сложными, но они
функционируют эффективно и каждая смета бюджетной организации обновляется с целью
отражения новых бюджетных лимитов/квартальных лимитов денежной наличности.
Текущий порядок осуществления платежей обязывают БО представлять платежные
требования в казначейство, которое проверяет их на соответствие с установленными
процедурами и обеспечивает наличие фондов на счете БО. Защищенные статьи, такие как
зарплата и коммунальные услуги оплачиваются в первую очередь. Если платежное
поручение касается контракта по закупкам уже учтенные в системах казначейства (смотри
ниже) обязательства автоматически будут отменены на момент осуществления платежа.
Центральное казначейство в настоящий момент использует «Систему электронных
платежей» с целью отдавать распоряжение Национальному банку осуществлять платежи на
банковские счета кредитора.
Специальные данные по обязательствам. Текущая система казначейства способна хранить
детали контракта, и всем БО необходимо предоставлять всю информацию о контракте, по
контрактам выше минимального порога 3 000 Сомони в центральное или местное
казначейство. Все полученные данные вводятся в компьютеризированную базу данных
Центрального казначейства (для местных уровней, запись осуществляется через центральное
казначейство). Однако эти данные по обязательствам отражаются только в соответствующем
квартале, когда ожидается расходование средств. И поэтому в условиях финансового
менеджмента пригодность этого ограничена. Тем не менее, казначейство в состоянии
готовить ежемесячные выписки по счетам которые сравнивают одобренный бюджет с общим
исполнением бюджета и невыполненными обязательствами по контрактам. Казначейство не
позволит превышение лимитов бюджета/денежной наличности. Более того, как отмечено в PI
4 казначейство получает данные об объеме просроченных платежей на конец каждого
квартала, и способно осуществлять мониторинг невыполненных обязательств по расходам.
На практике, казначейство концентрируется на осуществлении платежей в рамках
установленных лимитов, вместо осуществления контроля невыполненных обязательств по
расходам.
Система бюджетного контроля работает эффективно и возможность превышения бюджета
практически отсутствует. Существуют некоторые данные по “обязательствам” в отношении
контрактов по закупкам выше минимального порога. По причине отсутствия всех
охватываемых обязательств, была предоставлена оценка B.
(ii)Полнота, актуальность и понятность других правил/процедур внутреннего контроля.
Функции казначейства регулируются законом «О Казначействе» (введенным в действие
указом Президента № 19, от 12 мая 2001 года) и Инструкцией об отчетности и
бухгалтерскому учету Казначейства по исполнению государственного бюджета республики
Таджикистан (МФ Постановление № 110, от 20 октября 2005 года).
Существующие на местах правила внутреннего контроля могут быть намного улучшены, но
в целом они являются стандартными, и в отсутствии каких либо компьютеризированных
систем нужно рассматривать их как адекватные.
72
Существует строгий контроль квартальных лимитов денежной наличности, но в равной
степени существует и гибкость в операциях. В рамках роли казначейства детальная проверка
может быть и несколько чрезмерной, и есть небольшой акцент на то, что отвечают ли
понесенные расходы “целям бюджета”. Однако учитывая ручную систему осуществления
процедур и текущую бюджетную политику ситуация является приемлемой. В условиях
понимания внутренних правил, ограниченные данные, полученные от КГФК и УВКА не
предполагают, что существуют какие либо трудности относительно понимания процедур со
стороны штата.
Проект отчета ЕС за 2006 год “Стратегия для развития системы Государственного
внутреннего финансового контроля” (с модификациями принятыми в качестве стратегии
реформы со стороны ПРТ) отмечает, что существует потребность обновления и дальнейшего
развития правовой базы функций Казначейства (смотри раздел 4 этого отчета относительно
предусмотренных реформ) которое может привести к (возможно значительным) изменениям
в правилах внутреннего контроля.
Критерий (ii): B
(iii) Соблюдение правил проведения и регистрации операций.
КГФК (соответственно его правопреемник) и УВКА обязаны посетить основные БО и
местные органы власти раз в течении двух лет. Посещения имеют цель обеспечения
соответствия с Законом, и с правилами внутреннего контроля установленных
законодательством. Где сотрудники аудита обнаруживают серьезное злоупотребление
служебным положением они информируют об этом соответствующие власти. Процедуры для
обоих органов одинаковы: «подписывается» акт проверки и результаты проверки
обсуждаются с проверенной организацией, приводя к соглашению о мерах, которые
необходимо будет предпринять. О возникновении серьезных нарушений сообщают в
прокуратуру.
Единственным подтверждением соответствия проверяемых организаций соответствующим
правилам является информация, предоставляемая вышеназванными контрольными органами.
Данное подчеркивает, что соответствие не имеет значительную важность.
Существуют юридические полномочия, позволяющие МФ наложить штрафы на БО за
"нарушения". Они направлены на восстановление любых убытков, являющихся результатом
пренебрежения, мошенничества или нецелевого использования.
Во время, проведения оценки ГРФП не было возможности проверить степень соблюдения
правил в этой области. Команда исследования положилась на результаты двух аудиторов, и,
к сожалению, объем примеров ограничен.
Процедуры контроля являются нормальными и эффективными учитывая ручные процессы.
Однако, учитывая неспособность проверить степень соблюдения и эффективности контроля,
с незначительным акцентом сверки «системы» и «внутреннего контроля» была
предоставлена оценка C.
Отчет ЕС за 2006 год “Стратегия для развития системы Государственного внутреннего
финансового контроля” в рамках государственного сектора Таджикистана был согласован с
ПРТ и в настоящее время готовятся тендерные спецификации для проекта с целью
поддержки реформы. Данный отчет содержит долгосрочную стратегию для развития
информационных систем финансового менеджмента, гарантируя, что финансовая
подотчетность соответственная, что исполнение бюджета отвечает поставленным целям и
73
предлагая внедрение современных подходов по аудиту. Соответственно, текущие процедуры
внутреннего контроля должны существенным образом подвергнуться реформе в контексте
таких изменений.
Индикатор
PI-20
Эффективность
внутреннего
контроля
за
расходами, на
связанными с
заработной
платой
Краткое объяснение
Оценка (Метод
M1)
(i) Существует система контроля за C+
принятием обязательств по большинству
видов
расходов,
эффективно
ограничивающая обязательства объемом
фактически имеющихся в наличии
средств и утвержденными бюджетными
ассигнованиями, однако при этом имеют
место
исключения
по
менее
существенным аспектам. Оценка B
(ii) Другие правила и процедуры
внутреннего контроля состоят из
базового набора правил обработки и
регистрации операций, понятных только
тем, кто непосредственно их применяет.
Некоторые правила и процедуры могут
быть чрезмерными, а средства контроля
могут иметь некоторые существенные
недостатки. Оценка B
(iii)
Правила
соблюдаются
применительно к большинству операций,
однако неоправданное использование
упрощенных/чрезвычайных
процедур
является серьезной проблемой. Оценка
C
PI- 21 Эффективность внутреннего аудита
Руководству необходимо регулярно получать достаточно полную информацию об
эффективности функционирования систем внутреннего контроля, что обеспечивается
функцией внутреннего аудита. Такая функция должна соответствовать международным
стандартам и должна фокусироваться на системных проблемах в отношении: достоверность
и целостность финансовой информации и информации об операциях, эффективность и
действенность операций, обеспечение сохранности активов, а также соблюдение законов
правил и выполнение условий контрактов.
(i)Сфера применения и эффективность функции внутреннего аудита.
Управление внутреннего контроля и аудита (УВКА), Министерство финансов, и его
отделения в отделениях местного Казначейства напрямую осуществляют обзор фактических
показателей финансовых операций бюджетных организаций.
В общем, насчитывается 58 сотрудников внутреннего аудита, 7 находятся в МФ и 51 на
областном/районном уровне. Беспокойство касается того, что Управление внутреннего
контроля и аудита (УВКА) не является независимым от прямого руководства МФ. С апреля
2006 года центральное УВКА оказалась под прямой ответственностью первого заместителя
министра финансов (раннее оно было подчинено казначейству; смотри организационную
74
структуру МФ в приложении 3). Аудит почти эксклюзивно фокусируется на “правовом
соблюдении ”.
Руководитель УВКА подводит итоги процесса аудита:
i.
ii.
iii.
iv.
v.
До финансового года разрабатывается формализованный план проведения аудита
Нет возможности охватить все БО учитывая ограниченные аудиторские ресурсы,
которые являются доступными (например, 7 сотрудника центрального УВКА должны
охватить приблизительно 800 БО на республиканском уровне)
Фокус на БО с годовым бюджетным распределением более чем 100,000 Сомони
Целью является посещение этих крупных БО раз в два года
Сотрудники отделов аудита областей/районов предоставляют отчеты центральному
УВКА в МФ.
Отчет готовится на ежегодной основе для Заместителя министра финансов относительно
деятельности УВКА. УВКА предоставило некоторые данные о деятельности за 2005 год,
когда были проведены 589 аудиторских проверок и за 2006 год 742 проверки. Эти данные
Эти данные сосредотачиваются на суммах, вовлеченных в нарушения, идентифицированные
аудиторами. С целью поддержки оценки показателей ГРФП необходима информация
относительно видов идентифицированных нарушений, в частности в отношении аудита
фонда заработной платы (PI 18), процедур по закупкам (PI 19) и проверки внутреннего
контроля (PI 20). Отсутствие такого рода фактов также негативно сказывается на оценке
функций внутреннего аудита.
Отчет ЕС, опубликованный в 2006 году «Стратегия для развития системы Государственного
внутреннего финансового контроля” анализирует юридическое положение и находит, что
оно препятствует эффективности аудита. Отчет указывает, что автономные правила и
руководящие принципы, связанные с государственным Законом «О финансах» не
обеспечивают достаточного основания для создания нормальной системы Государственного
внутреннего финансового контроля по причине несогласованности и нехватки структуры в
распределении обязанностей, ответственности и подотчетности для осуществления
правительственной программы между ключевыми организациями.
Охват и качество внутреннего аудита неадекватны. Существует множество сложностей,
возможно наиболее важными являются определенные ЕС институциональные проблемы,
препятствующие возможностям ПРТ развивать современные системы аудита. УВКА,
кажется, нацелено исполнять свои обязанности с долей ответственности, и без сомнения
помогает в соблюдении и соответствии правил сотрудникам большинства БО. Однако
сталкивается с неадекватными ресурсами и сотрудниками, которые не имеют специфической
квалификации характерных аудиторам, что серьезнейшим образом ограничивает их
возможности и охват. В сложившейся ситуации была присвоена оценка D.
Критерий (i): D
(ii)
Периодичность составления и широта распространения отчетов.
Как было отмечено выше УВКА необходимо посещать все основные БО один раз в два года.
Действия аудиторов охватывают целый период, начиная с предыдущего визита. В
завершении проверки УВКА публикует отчет об аудиторском акте, в котором отмечает
недостатки и обнаруженные нарушения. Этот отчет представляется на рассмотрение БО,
соответствующей высшей инстанции (например, ЛМ) и заместителю министра финансов.
Команда проекта была заверена, что БО имеет право изменить отчет, но это фактически
никогда не случалось. Серьезные нарушения передаются в прокуратуру. Департамент по
75
бюджету МФ (в рамках Статьи 50 Закона «О Государственных Финансах») может сократить
одобренные бюджетные ассигнования, эквивалентные стоимости любой незаконно
присваиваемой/неправильно используемой суммы.
КГФК (соответственно его правопреемник) получает копию квартального отчета УВКА,
которая представлена заместителю министра финансов, которая охватывает деятельность
УВКА за квартал. Однако нет примеров активного сотрудничества между двумя
аудиторскими организациями, хотя КГФК отметил, что (до проведения правительственной
реструктуризации) были проведены обсуждения по координированию в 2007 году
ежегодных планов по аудиту.
Критерий (ii): C
(iii) Характер действий, предпринимаемых руководством на основании заключений
внутренних аудиторов.
УВКА в своей деятельности строго придерживается законодательства, и во многих случаях
требует решения со стороны регулирующих или судебных органов. Полагаясь на результаты
работы УВКА можно предположить, что ее действия являются оперативными и
завершенными. Статистические данные исходят от результатов работы УВКА. УВКА
уверено, что ее работа внесла свой вклад в улучшение управления государственными
финансами. Однако как отмечено выше в критерии (ii), кажется, нет ответной реакции со
стороны БО, таким образом, существует неуверенность относительно ответа со стороны
руководства БО. Учитывая эту неуверенность, была присвоена оценка C.
Критерий (iii): C
Основные реформы системы внутреннего аудита находятся на стадии планирования
основываясь на соглашении достигнутого по стратегии реформы. Процесс децентрализации,
который повлечет за собой создание отделений внутреннего аудита в пилотных
министерствах к концу 2007 года, является одним из ключевых предложений. Кроме того,
ожидается разработка нового закона о внутреннем аудите. Эти предложения приветствуются.
Они должны привнести существенные улучшения к подходу проведения внутреннего аудита
в Таджикистане, который в настоящее время требует серьезного развития
Индикатор
Краткое объяснение
Оценка (Метод M1)
76
PI21
Эффективность
внутреннего
аудита
(i) Внутренний аудит с целью D+.
наблюдения
за
исправным
функционированием
систем
практически
отсутствует.
Предварительная Оценка D.
(ii) Отчеты по большинству
государственных
учреждений
составляются регулярно, но не
всегда
предоставляются
министерству финансов и ВОА.
Предварительная Оценка C
(iii) Руководителями многих
учреждений предпринимаются
определенные
действия
в
отношении серьезных проблем,
однако часто это происходит с
задержкой.
Предварительная
Оценка C
C (iii) бухгалтерский учет, регистрация, и отчетность
PI-22 Своевременность и регулярность согласования отчетов
Представление достоверной финансовой информации требует постоянной выверки и
подтверждения ведущейся бухгалтерами учетной документации – это является важным
компонентом внутреннего контроля и одним из основных условий наличия качественной
информации, сообщаемой руководству и внешним сторонам.
(i)
Регулярность согласования банковских счетов.
Стать 9 Закона «О Казначействе» и его соответствующие инструкции предусматривают
меры для согласования банковских счетов. Национальный Банк Таджикистана обслуживает
единый казначейский счет; в то время как отделения государственного банка «Амонатбанк»
обслуживают местные казначейские счета и счет для Агентства социальной защиты. Банки
направляют ежедневные банковские балансы, охватывающие всю информацию о
ежедневных полученных доходах и расходах центральному Казначейству и местным
отделениям казначейства. Национальный Банк Таджикистана и филиалы «Амонатбанк»-а
также направляют ежемесячные выписки по счетам казначейства о доходах и расходах с
разбивкой по дням центральному Казначейству и местным казначействам на 3-ий день
каждого месяца. На местном уровне казначейства они ведут местные Правительственные
счета (для местных доходов и расходов), а также транзитные счета (по доходам
Республиканского бюджета) которые должны иметь нулевой баланс на конец каждого дня.
Однако как обсуждалось в PI-15, существуют случаи задержки перевода налоговых платежей
со стороны коммерческих банков на казначейские счета (данный фактор рассмотрен в PI-15,
и далее в документе не рассмотрен).
Центральное Казначейство на ежедневной основе согласовывает учетные документы по
расходам и доходам с банковскими выписками. Согласно информации казначейства в этой
сфере проблем не возникало. В отношении доходов существует отдельное задание,
выполняемое на еженедельной основе с целью обеспечения, что сборы согласованы с
77
детальными учетными документами Должника, содержащимися в налоговых и таможенных
отделениях. Проблемы, связанные с согласованием счетов возникают, но обычно они
решаются.
Местные казначейства согласовывают учетные документы с отделением «Амонатбанка» на
ежедневной основе, как по доходам, так и по расходам. Им также необходимо согласовывать
данные по каждодневным доходам с местным налоговым отделением. Существует
формальный процесс, когда на банковских выписках по счетам ставится печать и подписи
сотрудников осуществивших согласование.
В рамках задачи ГРФП было невозможно проверить пределы совместимости с процедурами.
Однако процедуры кажутся правильными, и действительно ускоряют представление отчетов
по движению резервов и балансов так, что была присвоена оценка В.
Критерий (i): B
(ii) Регулярность согласования и выверки промежуточных счетов и авансовых платежей.
МФ нас проинформировало, что действующих промежуточных счетов не существует,
контроль авансовых счетов осуществляется БО вручную. Существует четко налаженная
процедура ведения учетных документов по авансовым платежам и никаких проблематичных
примеров в этой сфере не обнаружено. Существует также необходимость ежегодного
согласования всех балансовых счетов по состоянию на 31 декабря. Учитывая, что
промежуточных счетов для согласования и выверки не существует, поэтому такая же оценка
B была присвоена для категории (i).
Критерий (ii): B
Индикатор
Краткое объяснение
Оценка (Метод M2)
(i)
Согласование
всех B
PI
-22 управляемых
казначейством
Своевременность банковских
счетов
и регулярность осуществляется банками не реже,
согласования
чем раз в месяц, как правило в
отчетов
течение 4 недель после окончания
отчетного месяца. Оценка B
(ii) Согласование и выверка
промежуточныхх
счетов
и
авансовых
платежей
осуществляется не реже, чем раз в
год, в течение двух месяцев после
окончания отчетного периода. На
некоторых
счетах
остаются
неурегулированные
остатки,
которые
переносятся
на
последующие периоды. Оценка B
PI-23 Наличие информации о ресурсах, получаемых учреждениями, оказывающими
услуги
78
Нередко возникают проблемы, связанные с получением учреждениями, непосредственно
обслуживающими население на местном уровне, ресурсов, предназначенных для
использования этими учреждениями. Учреждения, непосредственно обслуживающие
население, находясь в самом конце цепи распределения ресурсов, могут пострадать больше
других, когда общий объем выделенных ресурсов оказывается меньше заложенного в
бюджет. Отслеживание такой информации необходимо для того, чтобы определить,
насколько эффективно системы УГФ обеспечивают оказание услуг населению.
(i) Сбор и обработка информации о ресурсах (в денежной и натуральной форме),
фактически полученных большинством обычных учреждений, оказывающих услуги
непосредственно населению (прежде всего начальными школами и первичными
медицинскими учреждениями), в процентном отношении к общему объему ресурсов,
выделенных сектору (секторам), независимо о того, какой из уровней государственного
управления отвечает за обеспечение функционирования и финансирование этих
учреждений.
Первичные и средние школы финансируются не из источников местных бюджетов (смотри
Конституция Республики Таджикистан 2004 год местные государственные органы власти,
статья 32). Финансовый менеджмент школ является ответственностью районных отделений
образования, которые, например, ведут учетную документацию сотрудников школ.
Существует общее руководство бюджетного распределения на основе “норм” (которая
принимает во внимание количество классных часов и т.д.). Однако, не существует
специфического положения или руководства выпущенного специально для Районов по тому
как фонды должны распределяться между различными школами в отдельной местности.
Вероятно, существуют возможности для "специальных " распределений. Также очевидно,
что существуют существенные региональные различия в уровне финансирования школ. В
настоящее время в стадии реализации, находится эксперимент, который рассматривает
принятие системы распределения ресурсов в соответствии с количеством учеников “формула
подушевого финансирования”. Целью эксперимента является предоставление в 2007 году
ресурсов 12 районам на основе формулы подушевого финансирования. Подобный подход
находится в стадии рассмотрения с целью финансирования средств с целью оказания
первичной медицинской помощи в секторе здравоохранения.
Были начаты оценки ОГР по сектору здравоохранения и образования, но до сих пор не
завершены. Была предпринята фидуциарная оценка сектора образования; но она, прежде
всего, сосредотачивается на структурном преобразовании, с целью значительного
улучшения, как понимания, так и качества "финансирования" на местном уровне школы.
Первоначальные полученные данные оценки ОГР указывают последовательное
использование Районами «норм» с целью расчета бюджетных ассигнований для отдельных
школ. Однако отдельным школам не предоставлялась информация относительно
выделанных им бюджетных ассигнований. Нет никаких реальных фактов, что
соответствующая информация об исполнении бюджета была распространена или
департаментом образования или местным казначейством. Школы и первичные учреждения
здравоохранения доверяют районной администрации в плане бухгалтерских услуг.
Для пилотных районов на уровне школ были открыты некоторые бухгалтерские позиции по
части образования и эти должностные лица будут вести учет вручную по Бюджету и
исполнению бюджета для каждой пилотной школы.
79
Обзор ОГР сектора здравоохранения, который в стадии реализации проинформировал
команду ГРФП что (a) большинство учреждений по предоставлению услуг не имеют
достоверной информации о том, сколько средств было выделено для них бюджетом; (б) не
существует доступной информации относительно учреждений оказывающих услуги в
частности по товарам и услугам. Причиной является оплата в натуральной форме за товары и
услуги, а также отсутствие бухгалтерских отчетов.
Местные Казначейства подготавливают ежедневные отчеты БО (охватывающие как расходы,
так и доходы)– с целью предоставления возможности обновления их бухгалтерских записей .
Местные казначейства отметили, что они не предоставляют школам квартальных отчетов по
исполнению бюджета до тех пор, пока школы не требуют их. Однако существует
незначительный факт предполагать, что казначейства ведут индивидуальные бюджеты
школьных и медицинских учреждений в рамках их систем и что они предоставляют
детальную информацию об исполнении бюджета этим индивидуальным учреждениям
Процедуры в местных казначействах обеспечивают, что местные и центральные данные
бухгалтерского учета выверены. Некоторые местные казначейства имеют техническую
возможность предоставлять выписки для индивидуальных учреждений, однако не делают
этого, так как бюджеты и детальная информация об исполнении бюджета не ведется на
уровне подразделений Казначейства
Очевидно, что учреждения, по предоставлению услуг населению владеют незначительной
информацией относительно своих бюджетных ассигнований и возможность сравнить их с
фактическими денежными поступлениями (в связи с чем уменьшается возможность
потребовать полную выплату ассигнованных расходов). До сегодняшнего дня специального
завершенного обзора пока еще не было и не существует стандартного мониторинга
фактических денежных поступлений учреждений, по предоставлению услуг населению.
Однако, учитывая тот факт, что в двух секторах завершаются обзоры ОГР данный показатель
получил оценку C.
Индикатор
Краткое объяснение
Оценка
M1)
За последние 3 года не осуществлялся C
PI-23 Наличие сбор полных данных о ресурсах,
информации о полученных
учреждениями,
ресурсах,
оказывающими услуги в любом из
получаемых
основных секторов.
учреждениями,
оказывающими Однако, в двух основных секторах
услуги
здравоохранения
и
образования
завершаются обзоры ОГР.
(Метод
PI-24 Качество и своевременность отчетов об исполнении бюджета, представляемых в
течение года
Возможность достижения успешного исполнения бюджета зависит от качества и
своевременности отчетов об исполнении бюджета, представляемых в течение года. Данная
информация необходима на всех уровнях управления, с Правительства вниз до
руководителей БО, с целью обеспечения проведения эффективного мониторинга в течение
года.
80
(i)Содержание отчетов в плане охвата и сопоставимости данных с бюджетными
сметами.
Автоматизированная компьютерная система управления Казначейства готовит регулярные
ежемесячные отчеты, относительно исполнения доходов и расходов бюджета. Учитывая
используемые методы центральным Казначейством разумно предположить, что эти
ежемесячные отчеты содержат точную информацию.
Однако, должно быть принято во внимание, что программное обеспечение Казначейских
систем поддерживает систему простой бухгалтерии (согласно которой каждая операция
отражается или по дебету или по кредиту бухгалтерского счета), и не предоставляют ту же
самую гарантию как программное обеспечение поддерживающее систему двойной записи.
Смета бюджета БО является ключевым контрольным документом, и исполнение бюджета
осуществляется согласно смете для обеспечения полной совместимости.
Казначейство автоматически не распределяет отчеты по всем БО республиканского уровня.
Они только распределены тем БО, которые просят отчеты. Отчеты могут быть "скрытыми ",
с целью обеспечения запросов отдельных БО. Например, может быть включена информация
относительно невыполненных обязательств по контрактам. В дополнение, Центральное
Казначейство обеспечивает БО, так как она имеет дело непосредственно с ежедневными
отчетами обработанных операций (расходы и доходы).66
Как на республиканском, так и на местных бюджетных уровнях сравнение всегда
происходит с последним обновленным одобрением бюджета. Подробной информации,
относительно движение от первоначального бюджета к поздней позиции, не существует и
это ясный недостаток
На основе более формального процесса предоставления отчетности в парламент и местным
исполнительным органам власти, наиболее подробная информация изложена ниже в (ii).
Системы казначейства могут предоставить надежную информацию, сравнивающую
"измененный" бюджет с фактическими платежами, осуществленными до настоящего
времени, таким образом, была присвоена оценка C.
(ii) Своевременность представления отчета.
Линейные министерства, агентства и БО должны представлять квартальные отчеты по
доходам и расходам в МФ. На местном уровне существуют похожие требования
предоставления квартальных отчетов об исполнении местных бюджетов исполнительному
органу местной власти. Отчеты должны содержать информацию относительно любой
просроченной задолженности подлежащей оплате к концу квартала.
Отчеты Министерству финансов должны быть подготовлены к 15 числу следующего месяца,
и этот график соблюдается, хотя более четко проверить по все областям оказалось
невозможным. МФ готовит проекты отчетов на основе обязательств согласно результатам
исполнения государственного и республиканского бюджетов. Информация проверяется в
соответствии с цифрами казначейства. Отчеты должны содержать информацию
относительно первоначального плана, пересмотренного бюджета и фактического исполнения
бюджета.
На местном уровне процедуры отличаются, так как местное казначейство не имеет сетевой доступ к
компьютерной системе центрального казначейства. И понятно, что регулярные ежемесячные отчеты снова
предоставляются по требованию. Обычно такие процедуры используют простую программу как Excel. На
местном уровне невозможно включить информацию относительно обязательств по контрактам.
66
81
МФ предоставит ПРТ квартальные отчеты, подготовленные на основе обязательств (включая
счета к оплате, но пока не оплаченные). На местных уровнях отчеты представляются
исполнительному органу местной власти. ПРТ одобряет квартальный отчет и далее
представляет на рассмотрение в Парламент.
Ежемесячные и квартальные отчеты Казначейства запрошенные БО подготавливаются в
течении 4 недель на конец финансового периода.
Критерий (ii): A
(iii) Качество информации.
Процедуры на месте внушают доверие, что финансовые данные являются точными.
Существуют процессы на месте с целью обеспечения согласования между учетными
документами БО и учетными документами Казначейства. Однако, существовала небольшая
возможность для проверки действующей процедуры ввода данных, с целью определения
наличия недостатков, которые воздействовали бы на качество распределения введенных
данных по бюджетной классификации. Кроме того, как обозначено выше
автоматизированная компьютерная система управления Казначейства это «Простая
бухгалтерия» и не может обеспечить дополнительную безопасность, предлагаемую системой
"Двойной записи". Тем не менее, процедуры согласования с использованием ручной системы
"Двойной записи " используемой БО предоставляют хорошую степень гарантии по качеству
и точности отчетов.
Существует хорошая степень гарантии по качеству и точности, и поэтому присвоена оценка
B.
Критерий (iii): B
Предполагаемая новая система Казначейства должна предложить существенные
преимущества в отношении данного индикатора. Казначейство отмечает, что запланировано
долгосрочное задание, которое будет поддержано со стороны Всемирного банка.
Понимается, что предусмотренный подход Информационной системы финансового
менеджмента решит потребности Казначейства и дальнейшие потребности в плане
информационного менеджмента линейных министерств и БО.
Индикатор
Краткое объяснение
Оценка
M1)
82
(Метод
PI-24 Качество и
своевременность
отчетов
об
исполнении
бюджета,
представляемых
в течение года
(i)
Сопоставление
с
данными, C+
первоначально
заложенными
в
бюджет, возможно лишь по основным
административным
категориям.
Наличие информации о расходах
обеспечивается либо на стадии
принятия обязательств, либо на стадии
расходования средств (но не на обеих
стадиях). Оценка C.
(ii) Отчеты составляются не реже, чем
раз в квартал, и представляются в
течение 4 недель после окончания
отчетного периода. Оценка A
(iii)
Существуют
некоторые
недостатки в плане точности данных.
Тем не менее, общие процедуры
согласования предоставляют хорошую
степень гарантии по качеству и
аккуратности отчетов
Оценка B
PI-25 качество и своевременность годовых финансовых отчетов
Консолидированные финансовые отчеты по состоянию на конец года имеют решающее
значение для обеспечения прозрачности системы УГФ. Для того, чтобы обеспечивалась
полнота этих отчетов, они должны содержать подробную информацию по всем
министерствам, независимым департаментам и децентрализированным учреждениям. Кроме
того, способность своевременно составлять финансовые отчеты по состоянию на конец года
является одним из основных показателей эффективности функционирования системы учета
и отчетности.
(i) Полнота Финансовых Отчетов.
МФ обязано в соответствии со статьей 57 Закона «О Государственных финансах»
подготовить проект годового отчета об исполнении государственного бюджета Республики
Таджикистан и представить в Правительство по состоянию на 1 мая.
МФ также должно подготовить Годовой финансовый отчет государственного сектора
(который является частью годового отчета об исполнении бюджета). Отчет охватывает
информацию относительно доходов и расходов, остатков средств на счетах казначейства,
государственных ссуд и долгов, бюджетного дефицита и финансирования бюджета. Он
содержит сильную юридическую основу для подготовки ежегодных отчетов об исполнении
бюджета, и финансовые отчеты (ежегодные отчеты об исполнении бюджета являются частью
ежегодных финансовых отчетов). Статья 57 Закона «О Государственных Финансах также
предусматривает содержание ежегодного отчета об исполнении государственного бюджета,
которое подготавливается к концу каждого бюджетного года. Ежегодные отчеты об
исполнении бюджета объединены основании денежной наличности в соответствии с
классификацией бюджета. Министерства, агентства и другие бюджетные организации
представляют свои ежегодные финансовые отчеты, согласованные с данными Казначейства
для подготовки объединенных ежегодных финансовых отчетов. Ежегодные финансовые
отчеты, подготовленные Правительством включают информацию относительно: доходов и
грантов; расходов согласно бюджетным классификациям со сравнениями между бюджетом и
83
выполнением; Балансы банковских счетов Казначейства; отчет относительно долговых
операций государства и размер бюджетного дефицита и финансирования.
Закон предусматривает представление со стороны правительства этих годовых Отчетов в
Парламент и КГФК по состоянию на 1 июня. Как изложено выше годовые Отчеты
обеспечивают хороший охват исполнения бюджета, но необходимо признать, что
надежность Отчетов нельзя гарантировать в результате ведения «системы одинарной
записи» используемой казначейством. Кроме того, отчеты не соответствуют
Международным Стандартам Бухгалтерского Учета Государственного Сектора (МСБУГС)
или любым другим международно-признанным стандартам бухгалтерского учета.
Информация относительно определенных финансовых активов/долгов, типа просроченная
задолженность, другие счета к оплате, дебиторская задолженность, обязательства и условные
обязательства не приведена в виде полного отчета. Отчет Международного Валютного
Фонда по соблюдению стандартов и кодексов также указывает, что информация
относительно объема внутреннего долга, ссуд, авансов и собственности не включена в
ежегодные отчеты. Объединенные финансовые отчеты еще не отвечают предусмотренным
требованиям Международных стандартов бухгалтерского учета в государственном секторе
(МСБУГС) по охвату, метода и качества67. Консолидированной балансовой ведомости для
Правительства РТ включенной в отчет не существует. Хотя существует отчет о движении
балансов и резервов, который достойный одобрения, учитывая используемую систему
одинарной записи для ведения бухгалтерской учетной документации. Несмотря на
технические недостатки, работа Казначейства, кажется, хорошо организована, и она
эффективно выполняет свои функции. Оценка C является соответствующей.
Критерий (i): C
(ii) Своевременность представления финансовых отчетов.
Закон требует от Правительства предоставление годовой отчетности в Парламент и в КГФК
к 1 июня. В течение трех последних финансовых лет строго соблюдались крайние сроки
предоставления отчетов в Парламент.
Однако годовые отчеты не кажутся представленными в официальной форме КГФК.
Несмотря на то, что в соответствии с Законом «О государственных финансах» КГФК должен
представлять свое внешнее заключение по отчету об исполнении бюджета Президенту,
Правительству и в Парламент к 1 октября, данная практика не выполняется. КГФК
осуществляет полный аудит исполнения бюджета раз в два года, когда он проводит аудит в
целом за двухлетний период. Более того, исходя из соответствия с данным показателем,
КГФК не отвечает характеристикам независимого учреждения внешнего аудита как
определено международными стандартами.
Критерий (ii): D
(iii) Используемые Стандарты Бухгалтерского Учета и Отчетности.
Как отмечено выше годовые отчеты не полностью соответствуют признанным
Международным стандартам бухгалтерского учета. Однако, они действительно извлекают
выгоду из прочной юридической основы и действительно являются последовательными.
67
С точки зрения качества финансовой отчетности существует следующие четыре принципа качественных
характеристик согласно Международным Стандартам Бухгалтерского Учета Государственного Сектора
(МСБУГС): понятность, насущность, надежность и сопоставимость. Смотри IFAC Комитет государственного
сектора, Кассовый метод МСБУГС. Финансовая отчетность на основе кассового метода бухгалтерского учета,
стр.87-89
84
К сожалению, использованные стандарты бухгалтерского учета не
опубликованной документации. Поэтому снова, возможно только оценка D
раскрыты
в
Критерий (iii): D
Индикатор
Краткое объяснение
Оценка (Метод
M1)
(i) Консолидированный отчет по сектору D+
PI-25 качество и государственного
управления
своевременность составляется раз в год. Отчет не всегда
годовых
содержит полную информацию о доходах,
финансовых
расходах и остатках на банковских
отчетов
счетах,
однако
такие
недочеты
незначительны. Оценка C.
(ii) В тех случаях, когда составляются
финансовые
отчеты,
они
не
представляются для проверки внешними
аудиторами в течение 15 месяцев после
окончания финансового года. Оценка D
(iii) Отчеты иногда не представляются в
последовательном формате, или не
содержат информацию о стандартах
учета, в соответствии с которыми они
составлены. Оценка D
C (iv) внешний контроль и аудит
PI-26 Сфера применения, характер внешнего аудита и принятие мер на основе его
результатов
Высокое качество внешнего аудита является одним из необходимых условий обеспечения
прозрачности использования государственных средств. Важнейшими оцениваемыми
параметрами качества внешнего аудита являются сфера применения/охват аудита,
независимость внешнего аудита, акцентирование внимания на важных и системных аспектах
УГФ, достоверности финансовой отчетности.
В декабре 2006 года Постановлением Правительства КГФК был расформирован. Его
преемником является “Агентство по государственному финансовому контролю и борьбы с
коррупцией”. Изменения наоборот ухудшили, а не улучшили соответствие с
международными стандартами в части независимости учреждения внешнего аудита; и
комбинация функции внешнего аудита с функцией борьбы с коррупцией не соответствует
международным методам. Нет никаких показателей, что предпринятые изменения решили
описанные ниже недостатки КГФК.
Партнеры по развитию Таджикистана неоднократно подчеркивали их беспокойство об
отсутствии независимого учреждения внешнего аудита и снова подняли данный вопрос
после реструктуризации правительства предпринятой в конце 2006 года. В начале 2007года
между Всемирным Банком и Правительством РТ было достигнуто соглашение, о том, что
работа по созданию подотчетной парламенту Счетной Палаты будет начата в ближайшие
месяцы. Текущий временной промежуток по этому вопросу является март 2008 года.
85
(i)Сфера применения/характер проведенных аудиторских проверок (в том числе
соответствие стандартам аудита).
До декабря 2006 года КГФК имел свой мандат, определенный Законом «О государственном
финансовом контроле». В соответствии с законом основная роль КГФК состояла в контроле
и аудите операций с государственными средствами, использование средств
Государственного бюджета, полученных государством кредитов, грантов и гуманитарной
помощи, выданных правительством гарантий и операций с государственным имуществом.
Руководитель КГФК назначался президентом. КГФК имел три местных отделения с
председателями, назначаемыми руководителем КГФК и одобряемыми президентом. Комитет
имел существенные полномочия получения доступа к информации о бюджетной
деятельности, как на государственном, так и на местном уровнях. Он также подвергал
проверке деятельность Фонда социальной защиты и других (общественный и частный)
учреждений использующих государственные фонды. КГФК, прежде всего, был подотчетен
президенту, но отчеты также направлялись в Совет Министров и Парламент (в Парламент
только в итоговой форме).
Пока КГФК имел административную автономию, он не осуществлял деятельность в качестве
независимого аудиторского учреждения. Вместе с несколькими другими странами СНГ,
комитет действовал в качестве внутреннего аудиторского ведомства отчитывающегося,
прежде всего руководителю, и концентрирующегося на проверках соблюдения правовых
норм. Существует небольшое свидетельство аудиторских стандартов, которые
сосредотачиваются на существенных или системных проблемах. КГФК не использовал
стандарты ИНТОСАИ для проведения аудита, и многие сотрудники не были
профессионально квалифицированными. КГФК был предназначен для проведения аудита
каждой БО один раз в два года, по принципу, что счета за двухлетний период будут
проверены в течение одного аудита. Казалось что данная практика, охватывает все области
исполнения бюджета, включая использование внебюджетных ресурсов. КГФК также
рассматривало финансовые сделки правительственных учреждений. Однако, это не
обеспечивало гарантии окончательной отчетности ни для индивидуальных агентств, ни для
правительства в целом.
Существовало мало примеров сотрудничества МФ и УВК. Было подчеркнуто, что в 2007
году они будут координировать свои годовые аудиторские планы, и КГФК отметил, что они
использовали специалистов по аудиту МФ по аудитам, проводимым со стороны КГФК.
Возникли некоторые улучшения с момента недавней совместной работы с Национальным
Аудиторским Офисом Объединенного Королевства, которая предусматривала визиты
сотрудников КГФК в ОК и тренинги, проведенные в Таджикистане, а также подготовку
Плана Институционального Развития.
В 2005 году ГКФК провел 1254 аудиторских проверок и 189 случаев были направлены в
орган исполнения судебных решений и приговоров. В 2006 году 1522 аудиторских проверок,
но данных о случаях нарушения не имеется. К сожалению, эти данные включают
аудиторские проверки ГП, так как они относятся к Республиканским и местным
правительственным органам. Предоставленная информация также имеет похожие
ограничения как отражено в PI-21 в отношении УВКА МФ– она не является специфичной в
плане проведенной аудиторской работы и раскрытых ошибок.
Существующие свидетельства предполагают, что ГКФК охватил почти 50% общих расходов
через свои аудиторские проверки, проведенные в течение года. Однако команда не получила
86
достаточных свидетельств что аудиторские проверки отражают важные вопросы. Поэтому
была присвоена оценка D в отношении проведенных аудитов со стороны КГФК.
Критерий (i): D
(ii) Своевременность представления отчетов о результатах аудита законодательному
органу.
КГФК представлял квартальные отчеты относительно своей регулярной аудиторской
детальности Президенту и в итоговой форме в парламент.
Внешнее заключение по Отчету об исполнении годового бюджета, включала аудит
охватывающий двухлетний годовой отчет и данное задание выполнялось каждые два года.
При завершении аудита готовился детальный отчет и представлялся Президенту. Отчет
также представлялся Парламенту в итоговом формате, но менее детальный, чем отчет,
направленный Президенту и направлялся только для сведения (смотри PI-28). Возможно
присвоение только оценки D.
Критерий (ii): D
(iii) Факты, свидетельствующие о принятии мер в соответствии с рекомендациями
аудиторов.
Очевидно, что КГФК придерживался последовательной практики в плане подхода к каждому
отдельному аудиту. Он подписывал аудиторский акт, а после обсуждал полученные
результаты на встречах со всеми заинтересованными сторонами с целью достижения
соглашения о дальнейших необходимых мерах. Любые серьезные нарушения докладывались
в прокуратуру. Когда обнаруживались нарушения, КГФК согласно статье 17 Закона «О
Государственном финансовом контроле» имел полномочия по изданию инструкций для
возмещения ущерба и растрат.
КГФК отметил, что начнет дальнейшее отслеживание важных вопросов в течении от 3 до 4
месяцев, и автоматически последующее наблюдение проблем во время следующего аудита (2
года). Проблемы, направленные в Прокуратуру должны быть отслежены более специфичным
образом с целью предпринять необходимые меры для их решения. В рамках возможностей
поставленных задача перед ГРФП было невозможно проверить степень соответствия с этими
процедурами. Комитеты по экономике и бюджету Парламента обсуждают итоговые отчеты
годовых аудитов, но очевидно полученные результаты на предмет их решения ими не
отслеживаются. Одновременно существует незначительная очевидность, того, что только
МФ и отдельные бюджетные организациями осуществляют последующее наблюдение
результатов аудита.
В то время как описанный процесс включает формальный ответ со стороны
подвергнувшемуся аудиту БО, в целом существует незначительная очевидность
эффективного отслеживания.
Критерий (iii): C
Индикатор
Краткое объяснение
PI-26 Сфера (i). Аудиторские проверки охватывают
применения, учреждения центрального правительства ,
доля которых в общей сумме
характер
государственных расходов составляет
внешнего
87
Оценка
M1)
D+
(Метод
аудита
и
принятие
мер
на
основе его
результатов
менее чем 50%, или аудиторские
проверки имеют больший охват но не
отражают значимые проблемы Оценка D
(ii). Парламент не получает полных
отчетов по аудиторской проверке. Оценка
D
(iii) В то время как описанный процесс
включает формальный ответ со стороны
подвергнувшемуся аудиту БО, в целом
существует незначительная очевидность
эффективного отслеживания.
Оценка C
PI-27 Рассмотрение закона о бюджете на год законодательным органом власти
Парламентский комитет по Бюджету состоит из 7 членов парламента (1 председатель
парламента плюс 6 членов) от общего количества членов парламента, состоящего из 63
членов (9 комитетов, в общем). Комитет имеет вспомогательный штат из 2 ассистентов и 2
старших инспекторов. Комитет по бюджету не имеет суб-комитетов. Система Правительства
Таджикистана является
строго президентской, и, следовательно, роль парламента
ограничена. Парламентом Таджикистана является Маджлиси Оли, состоящий из двух палат –
Маджлиси Милли и Маджлиси Намояндагон. Маджлиси Милли (верхняя палата парламента)
формируется на основе непрямых региональных выборов (3/4) и президентских назначений
(1/4). Маджлиси Намояндагон (нижняя палата) избирается прямыми выборами. Только
нижняя палата напрямую вовлечена в процесс контроля бюджета. В настоящее время 49 из
63 депутатов нижней палаты, являются членами про-перзидентской Народной
Демократической Партии Таджикистана.
Согласно проведенным встречам с руководителем комитета, стало известно, что
документация, полученная со стороны Министерства Финансов в последние годы улучшена;
и комитет может ставить вопросы и получать более детальную информацию по запросу.
Обсуждения по проектам бюджетов в основном сосредотачиваются вокруг дополнительных
фондов; по требованию регионально избранных депутатов парламента. Очевидно, что
всестороннего обзора исполнения бюджета не проводится.
(i) Тщательность проверки закона о бюджете законодательным органом.
Парламент рассматривает предложенный бюджет после его окончательной отработки и
принятия правительством; крайний срок представления бюджета в парламент 1 ноября
(смотри PI-11). Как обсуждалось в PI-6, правительство не представляет для обсуждения в
парламент аналитических материалов по фискальной политике (в плане разъяснения влияния
новых политических инициатив на бюджет, в том числе предварительные оценки
воздействия на бюджет существенных изменений в политике и/или некоторых существенных
изменений, вносимых в программы расходов).
Как было обсуждено в PI-5, в настоящее время, в процессе подготовки бюджета, а также в
отчетах об исполнении бюджета классификации бюджета по административным единицам
не существует. Следовательно, обзоры парламента ограничиваются обзором бюджета по
экономическим и функциональным категориям. Комитет по бюджету может затребовать
88
дальнейшую детальную информацию от правительства; но факт отсутствия представления
разбивки по административным единицам значительно ограничивает возможность
парламента детально исследовать бюджет.
Критерий (i): C
(ii) Наличие хорошо отлаженных процедур рассмотрения бюджета законодательным
органом и соблюдение этих процедур.
Специализированный комитет по бюджету все же существует, даже если он относительно
небольшой и имеет вспомогательный штат, что является позитивно. Регламент парламента
(внутренние процедуры) состоит из правил регулирующих процесс проведения обзора
бюджета (глава 15). Проект бюджета рассматривается всеми комитетами и комиссиями
Маджлиси Намояндагон.
Регламент был принят в 1997 году, и недостаточно знаком сегодняшним парламентариям
(выбранных в 2005 году) и следовательно не всегда соблюдается. Вспомогательный штат, и
штат секретариата парламента меняются вместе с членами парламента и, следовательно, не
обеспечивают основу для непрерывности.
Критерий (ii): C
(iii) Достаточность времени, отпущенного законодательному органу для рассмотрения
проекта бюджета, как подробных смет, так и предложений относительно
макрофинансовых агрегатов на более ранней стадии процесса подготовки бюджета (т.е.
общая продолжительность периода времени, необходимого законодательному органу для
принятия решений в отношении бюджета на всех стадиях его подготовки).
В соответствии с Законом «О Государственных финансах» от 2002 года, парламент имеет
два месяца для рассмотрения бюджетных предложений (с 1 ноября до 31 декабря). За
последние годы парламентский обзор занял меньше времени, чем это возможно с
юридической стороны (например, в 2005 году, закон о бюджете на год был принят в начале
декабря; и в 2006 году, к 22 ноября.).
Критерий (iii): A
(iv) Порядок внесения изменений в бюджет в течение года без предварительного
утверждения законодательным органом.
В соответствии с Законом «О Государственных финансах» от 2002 года (статья 46): “В
случае увеличения или уменьшения доходной части бюджета, которая может привести к
изменениям финансирования по сравнению с утвержденным бюджетом более или менее чем
на 10% годовой установки, в этом случае Правительство Республики Таджикистан
представляет на рассмотрение Маджлсиси Намояндагон Маджлиси Оли Республики
Таджикистан проект Закона Республики Таджикистан о введении изменений и дополнений в
Закон Республики Таджикистан о Государственном бюджете Республики Таджикистан для
следующего финансового года с необходимыми документами.”
За последние годы парламент не принимал дополнительных бюджетов; они принимались
посредством издания постановлений правительства (постановление). Дополнительные
бюджеты были приняты законодательными советами местных уровней, где доходы
превысили запланированные уровни более чем на 10%.68 Однако, учитывая общий размер
превышения фактических доходов над заложенными за последние годы, обзор
68
Мы не можем подтвердить соблюдалось ли последовательно это правило Вов всех местных учреждениях.
89
национальным парламентом был затребован (особенно в 2003 и 2004 гг); поскольку эта
ситуация имеет потенциально важные значения для общего бюджета и для расходов в тех
секторах, которые имеют национальное значение.
Критерий (iv): C
Индикатор
Краткое объяснение
Оценка (M1)
Парламент имеет достаточно C
PI-27
времени
для
рассмотрения
Рассмотрение
бюджета. Однако существует
закона о бюджете значительная обеспокоенность в
на
год частности масштабов контроля со
законодательным стороны
парламента
при
органом власти
отсутствии классификации по
административным единицам в
части вовлечения парламента в
процесс внедрения поправок в
течение года.
PI-28 Рассмотрение заключений внешних аудиторов законодательным органом власти
Критерий
Dimension
(i):
Своевременность
проверки
аудиторских
отчетов
законодательным органом (для отчетов, полученных в течение прошедших трех лет).
Законодательный орган не получает полные отчеты о результатах аудита, он получает только
обобщенные версии. КГФК должен представить свой отчет об исполнении Государственного
бюджета Президенту РТ, Правительству и МН до 1 октября.69 В настоящее время Закон не
требует одобрения отчета КГФК об исполнении государственного бюджета со стороны
парламента, и при этом это не уполномочивает Парламент или его комитеты, вызывать
Председателя или сотрудников КГФК на встречи, с целью обсуждения аудита или отчета об
исполнении бюджета. (смотри ОФОС 2004 год, 23).
Критерий (i): D
Критерии (ii) и (iii): проводимые законодательным органом слушания по важнейшим
заключениям аудиторов; издание законодательным органом предписаний относительно
рекомендуемых мер и выполнение этих предписаний исполнительными органами
Учитывая что законодательная власть не находится среди получателей отчетов о результатах
внешнего аудита, она не играет важной роли в процессе контроля этих отчетов. Согласно
полученной информации от комитета по бюджету парламента, полученные итоговые версии
отчетов о результатах аудита обсуждаются комитетом неформально, но парламент не имеет
формальной роли обратной реакции на отчеты о результатах внешнего аудита. Таджикистан
получает некоторую техническую помощь в сфере внешнего аудита (смотри PI 26), и как
часть этой помощи, бюджетный комитет подверг обсуждениям реформирование правой базы
по внешнему аудиту и повышения роли парламента. Однако данный процесс находится на
самой ранней стадии.
Критерии (ii) и (iii): D, D
69
Статья 60, Закона «О государственных финансах» (2002 год).
90
показатель
28. рассмотрение
заключений
внешних
аудиторов
законодательным
органом власти
Краткое объяснение
Оценка (M1)
В настоящее время не существует D
формального
рассмотрения
заключений внешних аудиторов
законодательным органом власти.
D. Практика доноров
Гармонизация и точность в Таджикистане являются все еще слабыми; до сих пор
использование новых видов помощи, таких как прямая поддержка бюджета и сектора очень
ограничены. Хотя Таджикистан является подписавшейся стороной Парижской Декларации,
официальных базовых обзоров в 2006 году предпринято не было.70 Однако доноры
согласились взять на себя проведение обзора. Руководство данного задания осуществляется
со стороны Шведского Агентства по Международному Сотрудничеству (ШАМР); в ноябре
2006 9 доноров представили вопросники, включая некоторые, но не все крупнейшие доноры
Таджикистана. Проблемой представленной для оценки этих трех показателей (и в частности
по отношению к показателю D 2) является то, что различные источники данных показывают
значительные изменения по отношению выплаченных сумм предоставленной помощи.
Тремя потенциальными источниками данных являются (i) Система Отчетности Кредитора
Организации по Экономическому Сотрудничеству и Развитию, (ii) система Отслеживания
средств доноров управляемая ООН в Таджикистане, и (iii) Центр координации внешней
помощи Таджикистана.
Таблица 21: Итого выплачено в рамках Официальной помощи на развитие (ОПР), по
источникам данных (млн. долларов США)
OECD Система отчетности
кредитора
ООН /
непосредственные
участники Таджикистан
ЦКВП
2003 год
83.6
2004 год
94.6
2005 год
149.2
2006 год
..
255.3
304.0
333.2
..
182.3
192.3
179.6
..
Table 22: Выплачено ОПР 2003-2005 гг; крупнейшие доноры (млн. долларов США)
согласно финансового отслеживания ООН
ВВП в долларах США
Итого выплачено ОПР
ОПР в % ВВП
2003 год
1,555
255
16.2
2004 год
2,076
304
14.7
2005 год
2,298
333
14.5
США
АБР
ЕС
ВБ
МВФ
ИБР
Россия
108.4
24.6
13.7
13.4
11.9
10.0
..
50.5
22.8
38.5
55.0
14.6
22.9
12.5
91.5
29.4
45.4
33.1
28.8
21.6
12.9
Источник: непосредственные участники координации в Таджикистане
По обзору Парижской Декларации, смотри
http://www.oecd.org/document/52/0,2340,en_2649_15577209_36162932_1_1_1_1,00.html.
70
91
Обзор эффективности внешней помощи был подготовлен Всемирным Банком в 2006 году.71
Центр координации внешней помощи был создан в 2002 году при аппарате Президента
Республики Таджикистан. С помощью программы поддержки институционального
построения АБР, ЦКВП разработал базу данных по поддержке доноров, которая охватывает
внешнюю помощь всех источников и видов. Однако, ГПГИПТ в МЭРиТ намного чаще чем
ЦКВП действовала в качестве контролирующего органа в части включения инвестиционных
проектов в ПГИ. ЦКВП имел постоянный штат, состоящий из 12 сотрудников, и
вспомогательный штат из 12 человек финансируемых со стороны ПРООН до 2006 года.
Позже в 2006 году ЦКВП был упразднен и интегрирован в качестве департамента в
Государственный комитет по инвестициям и управлению государственным имуществом
(ГКИУГИ). Предыдущий персонал не был переведен в новый департамент, однако и в новом
департаменте количество штата занимающегося вопросами координации внешней помощи
является маленьким. Планируется составление проекта правил для управления внешней
помощью. Целью является улучшение базы данных, а также процедур составления
отчетности по внешней помощи, в частности в соотношении составлении отчетности по
запланированным проектам. Однако до мая 2007 года все еще было неясным, когда новая
система будет материализована.
D-1 Предсказуемость прямой поддержки бюджета (ППБ)
До сегодняшнего дня Таджикистан получает средства для прямой поддержки бюджета
только двух доноров со стороны Всемирного Банка, и Европейского Союза. В 2006 году
Всемирный Банк начал предоставлять бюджетную поддержку посредством Гранта на
Развитие Политики (доллары США 10.3 млн.). Европейская Комиссия предоставляла
средства на поддержку бюджета в рамках своей Программы продовольственной
безопасности. Между 2001 и 2005 годами, ЕС предоставила средства на поддержку
платежного баланса в рамках программы макро-финансового содействия (МФС).
Table 23: Прямая поддержка бюджета, запланированная и фактически 2004-2006 гг.
2004 год
2005 год
2006 год
Запланирован Фактическ Запланирован Фактическ Запланирован Фактическ
о
и
о
и
о
и
ЕС
8,000
7,000
7,000
6,887.5
9,000
5,025
ППБ
(‘00
0 €)
ВБ
----10,300
10,300
ГПР
(‘00
0 $)
Источник: ЕС и ВБ
(i)Годовые расхождения между объемом средств, фактически полученных в порядке
поддержки бюджета, и прогнозом, представленным донорами, по крайней мере, за шесть
недель до представления правительством проекта бюджета на рассмотрение
законодательным органом.
ЕС обозначил, что осуществляет оценку доступного финансирования на предстоящий год в
период процесса подготовки бюджета. Однако, условия для предоставления финансирования
Доступно на
http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/PROJECTS/STRATEGIES/CDF/0,,contentMDK:20919987~menuPK
:2540090~pagePK:139301~piPK:139306~theSitePK:140576,00.html.
71
92
были заключены в течение продолжающегося финансового года в 2006 году (с февраля до
июня 2006 года) и выделение средств произошло только в самом конце бюджетного года.
Бюджетная поддержка со стороны Всемирного Банка и ППБ Европейского Союза
предоставляется на ежегодной основе. В 2005 году, ВБ предоставил информацию о том, что
получение ППБ предусматривалось в августе. Получение ППБ со стороны ЕС основано на
процессе, который не включает фиксированное расписание перевода средств. На 2007 год
2008 год ЕС предоставляет двухлетнее обязательство Таджикистану (€17 млн. в течение двух
лет).
В 2006 году предусмотренная ВБ ППБ была получена в полном объеме. Предусмотренная
ЕС ППБ была получена на 71%. По части предусмотренных ЕС средств (ЕВРО 1.25 млн.)
правительство попросило продление до начала 2007 года с целью удовлетворения
условности. Итого, в 2006 году, фактически полученная ППБ по отношению к
прогнозированной ППБ составила 85%.
Критерий (i): C
(ii) Своевременность выделения средств донорами в течение года (соответствие
совокупным квартальным сметам).
Никакие квартальные сметы не была согласованы ППБ предоставляемой донорами; фонды
со стороны доноров были выделены единовременно. ППБ предусмотренная к выплате со
стороны Всемирного Банка была задержана на один квартал. ППБ предусмотренная к
выплате со стороны ЕС была получена в конце года. Тот факт, что проведение переговоров и
выполнение условий приходится на один бюджетный год неизбежно сказывается на
недостаточной предсказуемости выплат ППБ.
Критерий (ii): D
Поддержка Бюджета является очень ценной формой поддержки в контексте стремления
достижения сокращения бедности, поскольку позволяет финансировать правительственные
приоритеты. Поскольку систему УГФ Таджикистана улучшается, большинство доноров
должны быть стимулированы для предоставления ППБ. Донорам и правительству
необходимо придать значительное внимание вопросу предсказуемости предоставленной
ППБ.
Индикатор
Краткое объяснение
Оценка (M1)
ППБ
в
настоящее
время D+
D-1
предоставляется
несколькими
Предсказуемость донорами; и путь, по которому
прямой
она предоставляется, пока еще
поддержки
недостаточно предсказуем.
бюджета
В особенности предсказуемость в
течении года была низкой.
D-2 Финансовая информация, предоставляемая донорами для составления бюджетов и
отчетности по проектам и предусмотренной программами финансовой помощи
(i) Полнота и своевременность смет ресурсов, предоставляемых донорами в порядке
финансирования проектов.
Бюджетные оценки помощи доноров охватывают только помощь, включенную в программу
государственных инвестиций (ПГИ) и прямую поддержку бюджета. До 2006 года, только та
93
часть ПГИ финансирование которой предусматривалось из внутренних партнерских фондов
была включена в бюджет. В бюджете 2007 года, впервые в бюджетной разбивке было
включено внешнее финансирование ПГИ. Поддержка проекта вне ПГИ не включено в
бюджет.
Центр координации внешней помощи при аппарате Президента РТ (реструктурирован в
декабре 2006 года) отслеживает большинство проектов финансируемых за счет помощи; но
это происходит отдельно от бюджетного процесса, и значительной степени осуществлялось
экс-пост отслеживание (в виде фактических показателей) .
Ежегодный обзор предоставленной донорами помощи можно просмотреть на веб сайте ООН
(смотри также показатель 7, таблица 14).72 Финансирование ПГИ составило менее чем 30 %
общей помощи полученной Таджикистаном за последние годы (менее чем 50 % общей
помощи согласно информации ЦКВП по общему ОПР).
Текущие процедуры по отчетности не стимулируют доноров предоставлять информацию о
проектах поддержки в виде показателей заложенных в бюджет на стадиях совместимых с
бюджетным календарем правительства и с разбивкой совместимой с бюджетной
классификацией правительства.
Как представлено в PI-7, для инвестиционного финансирования правительство среди
доноров распространяет форму, которую им необходимо представить, как только проект
одобряется ими. Отчеты по предоставляемой многими двусторонними донорами
технической помощи два раза в год направляются в ЦКВП, но не в МФ. Прямая поддержка
бюджета обговаривается с МФ и отчеты по ней представляются также в МФ.
Критерий (i): D
(ii) Периодичность и своевременность представления донорами отчетности по средствам,
фактически предоставленным в порядке финансирования проектов.
Выплаты по внешне финансируемым и внутри страны реализованным проектам ПГИ
(кредиты и гранты) отслеживаются со стороны ЦКВП и МФ на ежемесячной, квартальной и
ежегодной основе. По настоящее время отчеты не следовали бюджетной классификации
Таджикистана; и ПГИ только частично была интегрирована с бюджетом. Следовательно,
охват отчетности включенной в бюджет составляет (то есть той, которая является частью
ПГИ) 100% (или близко к этой); однако отчетность не следовала бюджетной классификации
до 2006 года.
Более того, ЦКВП содержал реальную базу данных, которая очевидно имеет данные по всем
или большинству реализующимся проектам, финансируемых донорами включая также
основные НПО. Информация обобщается и публикуется в ежегодном отчете.73
Критерий (ii): C
Индикатор
72
73
Краткое объяснение
Оценка (M1)
http://www.untj.org/principals/tracking/summary.php?year=2005.
Смотри ЦКВП, Отчет о Внешней Помощи 2004 год, Душанбе 2005 год.
94
D-2 Финансовая
информация,
предоставляемая
донорами
для
составления
бюджетов
и
отчетности
по
проектам
и
предусмотренной
программами
финансовой
помощи
Были
созданы
основные D+
структуры
отчетности
по
внешней помощи. Однако они
не были тесно увязаны с
бюджетным планированием и
бюджетной
отчетностью.
Улучшения ожидаются в 2007
году.
D-3 Доля средств, полученных в порядке финансовой помощи, используемых в
соответствии с действующими в стране процедурами
Только помощь, выплаченная в порядке ППБ, в настоящее время удовлетворяет критерий
использования действующих в стране процедур (полностью).74 ППБ составляет менее 50 %
доли средств, предоставленных правительству в порядке внешней помощи. Доверие доноров
применительно к действующим в стране процедурам все еще ограничено.
Индикатор
D-3 Доля
средств,
полученных в
порядке
финансовой
помощи,
используемых
в соответствии
с
действующими
в стране
процедурами
Краткое объяснение
Оценка (M1)
Применение
донорами D
действующих в стране процедур в
настоящее время ограничено по
отношению
к
помощи,
полученной в виде ППБ.
4. Процесс государственных реформ
4.1 описание мер принятых за последнее время и принимаемых в настоящее время в процессе
реформы
В данной части представлены обобщающие итоги принимаемых в настоящее время в
процессе реформы мер; сплачивание детальной информации предоставленной в рамках
различных показателей в части 3. четыре основных фактора в настоящее время
способствующих управлению государственными финансами в Таджикистане: 1) реформа
нацеленная на внедрение СПБ, которая связана с широкими мерами реструктуризации
правительства и межправительственными финансовыми отношениями, 2) процесс
Смотри также: Всемирный Банк, Обзор эффективности внешней помощи: Таджикистан, Ноябрь 2006 года; и
Шведское Агентство по Международному Сотрудничеству, Результаты исходного обзора по эффективности
внешней помощи (презентация), 2006 год.
74
95
укрепления внутреннего контроля и системы аудита, 3) меры для развития и автоматизации
системы Казначейства, и 4) меры для создания систем информационного менеджмента
(финансового) для секторов (особенно в здравоохранении и образовании). Другие меры
принятые за последнее время или принимаемые в настоящее время реформы УГФ включают
институциональное развитие КГФК и развитие системы контроля и рассмотрения
законодательным органом власти (парламентом). Более того, реформы УГФ установлены в
более широком контексте Реформы государственного управления как отмечено в Стратегии
реформы сокращения бедности, которую правительство приняло в 2006 году.
Современная система государственных закупок функционирует, однако ее эффективности
препятствует слабая институциональная среда и управление. В марте 2006 года вошел в
действие основанный на международных стандартах новый закон о государственных
закупках (смотри показатель PI-19). С целью реализации нового закона Агентство по
закупкам в настоящее время выполняет план действий, который должен реализоваться с
финансовой помощью гранта ФМР. План действий включает подготовку инструкций по
реализации, необходимых стандартных документов по тендерам, распространение Закона о
государственных закупках и положений, и первоначальное обучение государственных
служащих на всех уровнях правительства. Проект стандартных документов по торгам уже
подготовлены и могут быть доступны учреждениям осуществляющих закупки к Марту 2007
года. Ожидается, реализация плана действий станет следствием повышения доверия среди
государственных служащих всех уровней правительства по отношению к новому закону о
государственных закупках; развития регулирующей структуры и укрепления возможностей
учреждений по закупкам для реализации ими закона эффективным способом. Правительство
предпринимает меры по аннулированию закона о тендере, который параллельно
функционирует с новым законом о закупках и может вызвать замешательство среди агентств
по закупкам.
В настоящее время АБР реализует всесторонний проект Модернизации таможенной службы
посредством кредита на сумму 10.7 миллионов долларов США. АБР также планировал
реализовать обширную программу модернизации налоговой системы; но пришел к решению
не приступать к ее реализации. Учитывая недостатки в системе налогового управления
исследованных показателями PI-13 до PI-15 существует важная необходимость, как для
Правительства, так и для доноров разработать план реформы для данной важной области
финансовой системы Таджикистана. ВБ отметил, что будет стремиться к ускорению диалога
между правительством и заинтересованными донорами (Департамент по международному
развитию министерства иностранных дел Великобритании, ЕС, Япония, АБР) по этим
вопросам.
Текущие усилия по реформе основаны на предыдущих раундах реформ, которые среди
прочего нацелены на внедрение СБП, и на поддержку правовых реформ в области УГФ как
выше изложено в части 2. Предыдущий раунд был начат во время пост-конфликтной
ситуации в конце 1990-ых. Он внес свой вклад в построение системы УГФ в Таджикистане,
как это видно сегодня, и наполнил некоторыми важными институциональными элементами
как отражено в данной оценке. В то же самое время, не все усилия были успешными; и
некоторые реформы были чрезмерно амбициозными по отношению к ситуации.75
Некоторые доноры проанализировали усилия по реформе и успехи от соответствующих перспектив.
Например, трудности возникали в процессе выполнения условий установленных ЕС по Прямой Поддержке
Бюджета согласно Программе Продовольственной Безопасности. Самый всесторонний анализ прошлого усилия
по реформе УГФ можно получить во Всемирном банке, см.: Международный банк, Отчет о Завершении
Реализации ПТПСП2, апрель 2006 года.
75
96
Продвижение по направлению внедрения СБП и создания информационной систем
финансового менеджмента являются наиболее амбициозными мерами реформ, которые в
настоящее время находятся в стадии обсуждения. Основной проблемой беспокойства
является то, что в существующей системе управления Таджикистана секторальные
министерства имеют ограниченную роль в процессе формирования и управления
секторальной политики. Более того, в результате финансовой децентрализации контроль
центральных секторальных министерств над учреждениями местного уровня (например,
первичное образование и здравоохранение) является ограниченным.76 Правительство и
доноры, которые вероятно поддержат развитие СБП (Всемирный Банк, Департамент по
международному развитию министерства иностранных дел Великобритании) в настоящее
время обсуждают компоненты, а также упорядочение таких реформ.
Укрепление внутреннего контроля и системы аудита в основном поддерживается со стороны
ЕС. Стратегия реформы была согласована с МФ и в настоящее время находится на
рассмотрении правительства. Стратегия включает предложения по внедрению некоторых
правовых изменений, а также изменений в институциональную структуру МФ и его
функционирование. Предложенное новое законодательство включает следующее: Акт «О
контроле и управлению финансами государственного сектора», Закон «О Внутреннем аудите
государственного сектора», и поправки в Акт «О бухгалтерском учете», Закон «О Контроле
государственных финансов», и Закон «О Государственных финансах». Основной целью
стратегии системы внутреннего контроля государственных финансов (ВКГФ) является
укрепление внутреннего контроля и функций аудита, с целью разработки таких функций в
основных МДВ (в то время как большинство МДВ охвачены Департаментом по аудиту и
внутреннему контролю МФ), и возложение большей ответственности по внутреннему
контролю и аудиту на руководителей МДВ. Предполагаемое время для реализации стратегии
является период с 2007 по 2010 гг. (включая предусмотренные правовые и организационные
изменения).
4.2 институциональные факторы, способствующие планированию и реализации реформы
Ведущая роль и инициативность правительства. Стратегия Реформы Государственного
сектора 2006 года доказывает значительное обязательство Правительства для осуществления
дальнейших реформ государственного сектора; и среди этих реформы УГФ. Однако,
предыдущие усилия по реформе указывают на наличие риска неполного выполнения
первоначальных усилий по реформе (см. ВБ апрель 2006 года). На этой стадии своевременно
в разделе 4.1 подытожены различные положения реформы УГФ, которые находятся в стадии
обсуждения или в процессе подготовки. Ожидается, что стратегия реформы УГФ будет
сформулирована в 2007 году (при поддержки Всемирного Банка).
Координация между различными правительственными учреждениями. Несколько
правительственных учреждений вовлечены в запланированные среднесрочные меры по
реформе УГФ: МФ, линейные министерства, МЭРиТ, а также КГФК, налоговые и
таможенные органы, и другие. Продолжаются усилия по реформе государственного
управления имеющие целью объединить структуру правительства (см. программа 12006); и в
свою очередь, имеющая значение для координации правительства. Требуется обеспечить
определенную координацию реформы УГФ в контексте составления стратегии реформы
УГФ.
Децентрализация является сложным процессом в любых развивающихся странах; и некоторая передача
(финансового) контроля может быть желательной. Министерства центрального уровня все еще обладают
некоторой степенью контроля над стандартами через отделы образования на местных уровнях.
76
97
Устойчивость процесса реформ. На данном этапе, устойчивость полного процесса
реформы УГФ не может быть достоверно оценена. До настоящего времени, обсуждения по
индивидуальным компонентам реформы были более усовершенствованы, чем потенциальная
общая стратегия; на местах все же не существует координационных структур.
Приложение 1. Список использованной литературы/документов
Точка зрения. Информация относительно реализации проекта “Реформа Экономической
Политики Центрально-Азиатских Республик (Таджикистан) с Января 2003 года, даты нет.
ЕС/ Правительство Республики Таджикистан. Стратегия Развития системы Контроля
Государственных Финансов, Июль 2006 год.
Правительство Республики
Управления, 2005 год.
Таджикистан.
Стратегия
Реформы
Государственного
Правительство Республики Таджикистан. Самооценка по эффективности управления
государственными расходами, 2006 год.
Илолов Мамадшо, и Худоиев Миродасен, “Местные Органы Государственной Власти в
Таджикистане,” Мутиану Игорь и Виктор Попа : Местные Органы Государственной Власти в
Восточной Европе, на Кавказе и в Центральной Азии, Будапешт: Институт Открытое
Общество, 2001 год.
Международный Валютный Фонд. Республика Таджикистан: Реформы Казначейства и
Эффективность Управления Государственными Финансами. Октябрь 2005 год.
Международный Валютный Фонд. Республика Таджикистан: Программа для Реформы
Налоговой Администрации, Ноябрь 2005 год.
Международный Валютный Фонд. Республика Таджикистан: Шестой Обзор в Рамках
Программы Сокращения Бедности Экономического Роста. Отчет по стране №. 06/62,
Февраль 2006 год.
Международный Валютный Фонд. Республика Таджикистан: Отчет о Соблюдении
Стандартов и Кодексов (ОССК), Модуль Финансовой Прозрачности, Январь 2007 год.
Тил Герард. Технический отчет (ЕС: Таджикистан: Упрощение процессов планирования
Политики) Март 2006 год.
Программа. Горизонтальный функциональный анализ государственных органов
исполнительной власти Республики Таджикистан, Предварительные результаты
(презентация) 2006 год.
Всемирный Банк. Оценка Финансовой Отчетности Страны, 2004 год
Всемирный Банк. Отчет оценки системы государственных закупок в стране, Декабрь 2003
год
Всемирный Банк. Государственные Расходы Институциональный Обзор, Декабрь 2005 год
Всемирный Банк. Отчет о завершении Реализации: ПТПСП 2, Апрель 2006 год.
98
Всемирный Банк. Обзор Эффективности Помощи: Таджикистан, Ноябрь 2006 год.
99
Приложение 2 таблицы для Показателя PI-2
Данные за год =
2003
Бюджет Факт
Функциональная категория
1. Государственное управление
2. Оборона
3. Обеспечение правопорядка
4. Образование
5. Здравоохранение
6. Социальная защита
7. ЖКХ
8. Культура и спорт
9.Топливно-энергетический
комплекс
10. Сельское хозяйство
11. Промышленность
12. Транспорт и коммуникации
13.
Другая
экономическая
деятельность и услуги
14. Прочие услуги
Итого расходов
Разница
Расхождение Абсолютный Процент
83
56
43
101
36
101
26
18
132
47
46
112
43
109
44
23
49
-9
3
11
7
8
18
5
49
9
3
11
7
8
18
5
59.0%
16.1%
7.0%
10.9%
19.4%
7.9%
69.2%
27.8%
6
9
3
3
50.0%
20
4
41
23
8
57
3
4
16
3
4
16
15.0%
100.0%
39.0%
3.4
4
0.3
0.3
8.8%
33
12
-21
21
63.6%
571.4
571.4
668.7
668.7
97.3
97.3
157.3
17.0%
27.5%
Данные за =
2004
Функциональная категория
Бюджет
Факт
Расхождение Абсолютный Процент
1. Государственное управление
2. Оборона
3. Обеспечение правопорядка
4. Образование
5. Здравоохранение
6. Социальная защита
7.ЖКХ
8. Культура и спорт
9.Торливно-энергетический
комплекс
10. Сельское хозяйство
11. Промышленность
12. Транспорт и коммуникации
13.
Другая
экономическая
деятельность и услуги
14. Прочие услуги
119
75
59
154
59
154
37
27
160
79
71
164
58
158
74
33
41
4
12
10
-1
4
37
6
41
4
12
10
1
4
37
6
34.5%
5.3%
20.3%
6.5%
1.7%
2.6%
100.0%
22.2%
13
21
8
8
61.5%
32
7
62
34
26
84
2
19
22
2
19
22
6.3%
271.4%
35.5%
5
4
-1
1
20.0%
56
18
-38
38
67.9%
Итого расходов
Разница
859
859
984
984
125
125
205
14.6%
23.9%
Данные за =
2005
100
Функциональная
категория
1.
Государственное
управление
2. Оборона
3.
Обеспечение
правопорядка
4. Образование
5.Здравоохранение
6. Социальная защита
7.ЖКХ
8. Культура и спорт
9.Топливноэнергетический комплекс
10. Сельское хозяйство
11. Промышленность
12.
Транспорт
и
коммуникации
13. Другая экономическая
деятельность и услуги
14. Прочие услуги
Итого расходов
Разница
Данные за =
Функциональная
категория
1. Государственное
управление
2. Оборона
3. Обеспечение
правопорядка
4. Образование
5. Здравоохранение
6. Социальная защита
7. ЖКХ
8. Культура и спорт
9. Топливноэнергетический
комплекс
10. Сельское хозяйство
11. Промышленность
12. Транспорт и
коммуникации
13. Другая
экономическая
деятельность и услуги
14.Прочие услуги
Бюджет
Факт
Расхождение Абсолютный Процент
160
204
44
44
27.5%
102
96
-6
6
5.9%
92
96
4
4
4.3%
245
89
228
56
38
253
82
232
80
42
8
-7
4
24
4
8
7
4
24
4
3.3%
7.9%
1.8%
42.9%
10.5%
15
18
3
3
20.0%
41
18
38
23
-3
5
3
5
7.3%
27.8%
76
79
3
3
3.9%
5
9
4
4
80.0%
69
1234
1234
24
1276
1276
-45
42
45
42
164
65.2%
3.4%
13.3%
2006
Бюджет
Факт
Расхождение Абсолютный Процент
185
224
97
104
141
118
336
106
263
67
59
317
105
293
103
62
26
38
50
12
44
47
74
87
5
4
81
72
101
39
7
39
7
21.1%
7.2%
-23
-19
-1
30
35.8
2.7
23
19
1
30
35.8
2.7
16.3%
5.7%
0.9%
11.4%
53.3%
4.6%
12.3
-5.6
35.5
12.3
5.6
35.5
47.9%
11.3%
308.7%
12.7
12.7
17.1%
-1
-8.6
1
8.6
20.0%
10.7%
Итого расходов
Разница
1,501
1501
1,618
1618
102
116.8
116.8
233.2
7.8%
15.5%
Министерство финансов
Приложение 3: организационная структура, Министерство финансов
Министр
Первый
заместитель
Департамент
центрального
Казначейства
Офис
внутреннего и
внешнего
аудита
Бюджетный отдел
правительства и
государственного
управления
Финансовый
отдел по
Хатлону
Отдел по
исполнению
платежей и
методологии
Бюджетный
департамент
Отдел социальной
сферы
Отдел
финансирования
социальной сферы
Отдел
инвестиционного
планирования
Отдел исполнения и
контроля местных
бюджетов
Заместитель
Заместитель
Отдел по
методологии
учета и аудита
Отдел бюджетной
политики в секторе
экономики
Отдел по общему
планированию
государственного и
республиканского
бюджетов
Отдел инвестиций
Отдел финансирования
сферы экономики и
государственного
правления
Секретариат
Финансовый отдел
для РРП
Отдел
компьютериза
ции и
информатики
Заместитель
Департамент
госдолга и
госактивов
Бюджетный отдел по
обороне и обеспечению
правопорядка
Отдел бюджетных
отношений с СНГ
Департамент
налоговой
политики и
госпошлин
Финансовый отдел
по ГБАО
Отдел налоговой
реформы
Финансовый
отдел по г.
Душанбе
Dushanbe
Отдел по мониторингу
налоговых и неналоговых
доходов
103
Отдел
прогнозирования
госдоходов