Проектирование в государственном управлении

Проектный метод как инструмент формирования государственной
политики: современные подходы и теоретические проблемы
Пушкарева Г.В.
Московский государственный университет имени М.В.Ломоносова,
факультет государственного управления
Россия
Аннотация. Модернизация российского общества, заявленная как приоритетная
цель государственной политики, предполагает использование проектного метода, как
научно-обоснованного способа опережающего отражения социальных объектов,
являющихся предметом регулирующего воздействия со стороны государства, для
придания этим объектам новых свойств и качеств. В статье рассматриваются основные
подходы к социальному проектированию и теоретические проблемы проектноориентированной деятельности.
Эффективность государственной политики во многом определяется
способностью лиц, принимающих решения, предвосхищать, предвидеть последствия
своих действий, понимать, насколько адекватны принимаемые меры провозглашаемым
целям и будут ли они способствовать реальным изменениям в обществе. Управление,
ориентированное на преобразования, на получение нового результата, на
модернизацию социальных отношений требует опережающего взгляда в будущее,
основанного не только на интуиции, здравом смысле и опыте политического
руководства страны, но и на научных методах проектирования и прогнозирования.
Проектирование (от лат. "projectus" - брошенный вперед) – это один из способов
отображения будущего, заключающийся в мысленном конструировании образа
объекта, обладающего желаемыми функциями и свойствами. Проектирование как
особый вид деятельности возникает в сфере материального производства в результате
разделения труда между архитектором или конструктором, создающим прообраз
объекта, и теми, кто будет воплощать в жизнь их замыслы. По мере того, как с
развитием научного знания приходило понимание, что социальная реальность также
является продуктом деятельности людей, стали формироваться представления о
возможности переноса проектного метода в сферу социальной реальности. Так
возникает социальное проектирование как способ опережающего представления о
социальных объектах и процессах, образы которых моделируются и используются в
качестве ориентиров для разработки управленческих решений.
Социальное проектирование следует отличать от философских нормативных
построений, футурологических концептов и утопических воззрений, которые
возникают скорее как поиск альтернативы действительности и социальной гармонии,
выливаются в формулирование принципов желаемого нравственного состояния
общества, определяемых в соответствии с ценностными ориентациями мыслителя. Для
проектирования характерна иная «логика». Конструирование нового образа того или
иного социального объекта основывается не столько на ценностных предпочтениях,
сколько на научном знании свойств этого объекта, механизмов его функционирования,
системном видении сложных социальных образований. В настоящее время существуют
различные методы социального проектирования, позволяющие сводить к минимуму
индивидуальные пристрастия и ценностные предпочтения, снижать риски,
обусловленные самой спецификой функционирования социальной реальности. [3]
Кроме того, проектирование неразрывно связано с деятельностью по реализации
задуманного. Проекты разрабатываются под решение конкретных задач, и,
следовательно, предполагают не только моделирование будущего состояния объекта
1
или процесса, но и разработку документации, определяющей последовательность
шагов по достижению заданных в нормативной модели параметров.
Проектирование не может существовать без прогнозирования, в противном
случае оно неизбежно превращается в создание утопических конструкций. Целью
прогнозирования является уменьшение риска при создании проектов и принятии
решений по их реализации. Как известно, существует два основных вида
прогнозирования – поисковое и нормативное. [2] В научной литературе первый вид
прогнозирования описан достаточно полно. [1] Однако при решении проектных задач
особое значение имеет определение путей и сроков достижения возможных состояний
конструируемого объекта, что входит в круг задач, решаемых в рамках нормативного
прогнозирования. Именно этот вид прогнозирования позволяет выявлять, например,
побочные эффекты при реализации проекта: условия, формы и вероятность их
появления. Сказанное не означает, что социальное проектирование не опирается на
методологию поисковых прогнозов, но именно нормативное прогнозирование
обеспечивает комплексное обоснование проектного выбора. Таким образом, только
дополненное
прогнозированием
проектирование
становится
эффективным
инструментом управленческой деятельности, позволяющим заглядывать в будущее,
составлять целостное представление о создаваемых или модернизируемых социальных
объектах.
В формировании государственной политики проектирование, как научнообоснованный способ опережающего отражения социальных объектов, являющихся
предметом регулирующего воздействия со стороны государства с целью придания этим
объектам новых свойств и качеств, еще не получило, на наш взгляд, должного места. С
одной стороны, очевидно, что проектно-ориентированный подход позволяет
осуществлять рациональную концентрацию усилий на тех направлениях, которые
реально могут вызвать желаемые инновационные изменения в системе общественных
отношений, обеспечить реализацию политического курса. Этому способствует, в
частности, получивший развитие
в последние десятилетия такой вид
профессиональной деятельности, как управление проектами (project management),
нацеленный на обеспечение бесперебойной работы всех звеньев исполнителей,
вовлеченных в процесс реализации задуманного,
а также на эффективное
распределение ресурсов и выбор адекватных технологий. Появились специальные
образовательные программы, обеспечивающие подготовку специалистов в этой
области, профессиональные сообщества, способствующие развитию научных
исследований, ориентированных на обоснование поиска эффективных способов
решения задач, связанных с реализаций проектов. И если первоначально технологии
project management использовались в бизнесе, то в настоящее время они начинают
внедряться в государственное управление, что является еще одним свидетельством
понимания значимости проектно-ориентированного подхода.
С другой стороны, внедрение проектно-ориентированного подхода в процесс
формирования государственной политики сталкивается с рядом серьезных
препятствий. Речь идет, прежде всего, о специфике самого процесса выработки и
принятии государственных решений, который представляет собой столкновение
различных сил, обладающих неравными ресурсами влияния, и выливается в поиск
приемлемых, но далеко не всегда рационально выстроенных стратегий. Ценности и
интересы в таком процессе обычно доминируют над экспертным мнением и
предлагаемыми научным сообществом моделями развития.
Кроме того, социальные объекты, на которые направлено регулирующее
воздействие государства (институты, социальные отношения и взаимосвязи,
организации и социальные группы, социокультурная сфера и т.д.), принципиально
отличаются от своих аналогов в материальной сфере. Они существуют только во
2
взаимодействиях людей, поведение которых мотивировано очень сложной системой
факторов, психологическими особенностями отдельных личностей, их ценностными
ориентациями и интересами. Такие объекты подвижны, изменчивы, подвергаются
воздействию множества факторов, что крайне затрудняет их проектирование.
Современная наука не может предложить верифицированные теоретические модели
сложных социальных объектов, включенных в орбиту государственного управления. В
настоящее время более или менее адекватные модели, позволяющие не только увидеть
сложную конфигурацию социального объекта, но и операционализировать его
основные свойства, вывести их на уровень индикаторов, обеспечивающих адекватное
исполнение проектного замысла, существуют только в рамках теорий «среднего
уровня». Так, развитие теории организаций привело к появлению вполне успешной
профессиональной деятельности по проектированию организаций, обучение которой
осуществляется, в том числе, и в высших учебных заведениях, и благодаря которой
формируются навыки и умения рационального выбора модели организационного
управления, вида корпоративной культуры, бизнес процессов и коммуникации в
производственных коллективах.
Поскольку государству приходится обеспечивать функционирование и развитие
более сложных социальных образований, то проблематичность их теоретического
описания, существующая в современной науке, сужает возможности использования
проектного подхода в сфере государственного управления. В итоге при формировании
государственных политик проектный замысел оформляется, как правило, в виде
принципов, деклараций или набора некоторых целей, что в свою очередь затрудняет
использование научно-обоснованных методов прогнозирования. В этой связи
технологии project management, дающие неплохие результаты при создании
технических объектов, строительстве предприятий и даже регулировании бизнеспроцессов в организациях, не срабатывают в должной мере в системе государственного
управления. Управлять проектом, который состоит из деклараций и целей, пусть даже
общественно значимых, но при этом не описывающем свойств создаваемого или
модернизируемого объекта и не принимающим во внимание механизмы его
функционирования, крайне сложно, происходит размывание ориентиров, рост рисков,
неизбежно множатся непредвиденные результаты. Данное обстоятельство привело к
тому, что интерес к социальному проектированию, возникший в 60-е годы ХХ века,
впоследствии неоднократно сменялся разочарованиями, связанными с трудностями
прямого заимствования проектных технологий из области технического производства в
сферу социальных отношений.
Можно выделить три подхода, в рамках которых развивалась методология
социального
проектирования:
объектно-ориентированный,
проблемноориентированный и субъектно-ориентированный. Рассмотрение этих подходов
позволит определить возможности и ограничения использования проектной
методологии в процессе формирования государственной политики.
В основе объектно-ориентированного подхода лежит позитивистская
методология интерпретации социальной реальности. Последняя рассматривается как
некая объективная данность, которую можно разложить на ряд объектов, обладающих
определенной автономией, границами, собственными закономерностями развития,
познавая которые можно моделировать их более совершенные образы, отвечающие
потребностям общества. Чем лучше развита система научного знания о социальном
объекте, тем совершеннее должен быть проект. Сам проектировщик как бы
дистанцируется от объекта, он способен смотреть на него со стороны и действовать как
архитектор, создающий образ нового здания. Фактически этот подход является
заимствованием методологии проектирования технических систем и материальных
объектов, строительство которых начинается после того, как задуманная идея находит
3
свое воплощение в чертежах и технической документации. Такой подход к
проектированию органично вписывался в весьма популярный в середине ХХ в. концепт
«социальной инженерии», вобравший в себя сложившиеся в то время представления о
технологиях создания и управления социальными объектами. Так, К.Поппер определял
социальную инженерию как деятельность по проектированию новых социальных
институтов, а также по перестройке и управлению уже существующими социальными
институтами путем частичных, постепенных реформ и изменений. [5, с . 27].
В нашей стране проблематика социального проектирования, заявленная в
середине 60-х годов в работах К.М.Кантора, В.Л.Глазычева, Г.П.Щедровицкого,
О.И.Генисаретского, А.Г.Раппапорта, Б.В.Сазонова, В.М.Розина и др., первоначально
осмысливалась в рамках создания общей методологии проектирования и в целом
соответствовала объектно-ориентированному подходу. Под руководством С.П.
Никанорова разрабатывалось так называемое «концептуальное проектирование», идеи
которого базировались на важнейших положениях теории общих систем. Однако
применение системной методологии к описанию социальных объектов вело к
излишнему теоретизированию, появлению сложных абстрактных конструкций,
которые трудно согласовывались с реальностью, и не поддавались операционализации,
позволяющей переводить теоретические построения в плоскость практических
рекомендаций. Требовалось соединение общей методологии проектирования с
научным знанием социальных объектов, что не могло быть реализовано на
существовавшем в то время уровне развития социальных наук. По мере того, как не
удавалось перенести в полном объеме в социальное проектирование принципы и
методы конструирования материальных объектов, угасал интерес к социальной
инженерии. [7]
С развитием теорий среднего уровня и, прежде всего, теории организаций
произошло возрождение интереса к объектно-ориентированному проектированию. В
настоящее время данный подход, как отмечалось выше, используется при
проектировании
организаций,
т.е.
определении
структуры
организации,
конструировании системы управления, соподчиненности и иерархии элементов,
элементов корпоративной культуры и т.п. Он обеспечивает целостное видение объекта,
понимание
важности
его
системных
свойств,
позволяет
осуществлять
целенаправленное создание или качественное преобразование внутриорганизационных
связей, рационализацию механизмов управления. Особой формой объектноориентированного проектирования является так называемый реинжениринг,
заключающийся в переструктурировании деловых процессов в организациях с целью
их оптимизации. [8] Впервые апробированный в бизнес-структурах реинженеринг
начал впоследствии применяться и в государственных учреждениях, работающих
непосредственно с гражданами, на его основе, в частности, создаются
многофункциональные центры по оказанию государственных услуг населению. Однако
на макро-уровне, на уровне институциональных образований и общественных
процессов, находящихся в зоне государственного регулирования, использование
объектно-ориентированного подхода остается проблематичным.
Осознание сложности социальных объектов, понимание невозможности в
условиях проблематичности научного знания о социальной реальности осуществлять
проектирование достаточно глубоко и всесторонне, привели к появлению проблемноориентированного подхода. В нашей стране этот подход начал разрабатываться в 80-е
годы в созданном на базе Института социологии РАН Межотраслевом научном
коллективе под руководством Т. М. Дридзе. Отличительными чертами этого подхода
стало рассмотрение объективных и субъективных факторов социального
воспроизводства в качестве равноправных, а также понимание проектирования как
органичного и завершающего этапа социально-диагностической работы. [6, c. 13]
4
Процесс проектирования стал пониматься как определение проблем, создающих
трудности в общественном развитии, выявление причин их порождающих,
формулирование целей и задач, ориентирующих на такие изменения в социальном
пространстве, которые обеспечили бы новый виток эффективного развития. Иными
словами, теперь главным становилось не создание целостного желаемого образа
социального объекта, а описание тех конкретных изменений, которые необходимо
осуществить, чтобы обеспечить достижение поставленной цели и получение
конкретного результата. Фактически проектирование стало сводиться к тщательному
прописыванию «дерева целей» и ожидаемых результатов, показывающих степень
решения выявленной ранее проблемы.
Такая методология позволяла преодолевать ряд серьезных ограничений, с
которыми столкнулся объектно-ориентированный подход. Во-первых, в условиях
отсутствия надежных теоретических моделей, способных стать каркасом целостной
конструкции будущего состояния социального объекта, и высокого уровня
неопределенности, слишком высока была цена ошибки, если заложенные в проекте
свойства и параметры идеального объекта не вписывались в ткань реальных
отношений. Проблемно-ориентированное проектирование позволяло инициировать
частичные изменения, а акцент на постоянную диагностическую работу позволял
своевременно предвидеть возможные сбои в ходе реализации задуманного. Во-вторых,
объектно-ориентированное проектирование фокусировало внимание на отдельных
объектах социального пространства, т.е. институциональных образованиях,
организациях,
социальных
общностях,
что
вело
к
игнорированию
межинституциональных зависимостей. В то время, как вызовы и угрозы
генерировались факторами, вызревавшими в разных институциональных средах,
порождались противоречиями многослойной и мозаичной социокультурной среды.
Проблемно-ориентированное проектирование закладывало логику поиска по
возможности широкого круга причин той или иной проблемы, лучше позволяло
учитывать многофакторность социальной жизни, понимать необходимость изменений
не в одном объекте, а в различных сегментах социального пространства. Однако это
позитивное качество проблемно-ориентированного проектирования имеет и свою
оборотную сторону. За поиском факторов, порождающих ту или иную проблему,
нередко теряется системное видение социальных объектов, в которых генерируются
эти факторы. Процесс проектирования становится похожим на поиск оптимальных
способов латания дыр в неэффективно функционирующей ткани социальных
отношений, когда поставленная заплата не предохраняет от появления новых прорех.
Проблемно-ориентированное проектирование является частью программноцелевого метода, получившего широкое распространение в государственном
управлении. Использование технологий project management способствует появлению
вполне приемлемых механизмов разработки и реализации государственных программ.
Как известно, разработка национальных государственных программ предполагает
вначале выделение проблем значимых для общества, и решение которых невозможно
за счет использования действующих социальных регуляторов и/или рыночных
механизмов, а требует государственной поддержки. Затем определяются цели и задачи,
призванные решить выявленные проблемы, разрабатывается механизм их реализации,
проводится экспертная оценка эффективности программы, ее социальноэкономических и иных последствий. Обязательной составляющей таких программ
является
описание
ожидаемых
результатов,
которые,
чтобы
избежать
неопределенности в формулировании, представляются, в том числе, в виде
количественных показателей, и становятся индикаторами экономической и социальной
эффективности.
5
Вместе с тем, составляющая государственной программы, формируемая
методами социального проектирования, оказывается далеко не всегда определяющей.
Как правило, смысл нововведений преимущественно видится в техническом
перевооружении соответствующей сферы, а умаление значимости социальных
изменений
фактически
оборачивается
стимулированием
деятельности,
соответствующей
ранее
сложившимся
моделям
поведения
в
данных
институциональных образованиях. Социальное проектирование, дополняемое
современными методами нормативного прогнозирования, должно осуществляться не в
ходе реализации программы, а предшествовать разработке ее окончательного варианта.
Предварительное конструирование социального каркаса модернизируемого объекта
позволяет задавать необходимые ориентиры реальным изменениям, инициируемым для
решения возникших проблем и модернизации соответствующих социальных
отношений.
Проектирование,
ориентированное
на
создание
или
частичное
переструктурирование социальных объектов, предполагает обязательное подключение
властных ресурсов, обеспечивающих использование легитимного принуждения для
имплантации новых элементов нормативного порядка. Смысл проектной деятельности
заключается в том, чтобы с одной стороны, предложить идеальные формы
общественного бытия, а с другой - привести эти идеальные формы в соответствие с
возможностями тех, кто будет реализовывать проектные замыслы. Успех решения
проектной задачи, таким образом, обусловлен качеством проекта, как задуманного
обновленного образа социального объекта, и ресурсами тех, кто будет воплощать в
жизнь задуманное. Изменения в нормативном порядке требуют включения властного
ресурса, необходимого для принятия соответствующих правовых актов и для
использования легитимного принуждения в отношении тех, кто сопротивляется
нововведениям. Но даже, казалось бы, выверенные, с точки зрения согласованности
научной глубины проекта и обеспечивающих его воплощение ресурсов, в реальной
жизни нередко терпят фиаско. Люди, в действиях которых воспроизводятся все
элементы социальной реальности, могут проявлять удивительное упорство в
противодействии самым благим намерениям властей, воплощенным в государственных
планах развития общества. В этой связи был разработан субъектно-ориентированный
подход к проектированию, в рамках которого человек из пассивного объекта
воздействия должен стать актором, активно созидающим новый социальный порядок.
[4]
В основе субъектно-ориентированного подхода лежат сформулированные
первоначально в рамках феноменологической традиции представления об
интерсубъективном характере социальной реальности. Нормативный порядок,
элементы культуры общества существуют только потому, что есть люди разделяющие
представления других людей о правилах и нормах поведения, способные адекватно
интерпретировать ожидания друг друга, ориентирующиеся на совпадающие ценности.
Эти общие представления формируются в ходе общения, взаимодействия, и их
устойчивость обусловлена именно участием людей в создании норм, в выработке
ценностных суждений, в согласовании позиций. Поэтому социальное проектирование
начинает интерпретироваться как проектирование действий и взаимодействий людей,
создающих социальный мир.
Если в рамках двух первых подходов в центре внимания – социальный объект,
его свойства, способы достижения нового состояния, то в третьем подходе главное –
это совместная деятельность, формы ее организации. Если два первых подхода
рассматривают социальное проектирование как часть управленческой деятельности,
необходимой для определения того, что надо изменить, и в этой связи особое значение
обретает научное прогнозирование, властные ресурсы управляющих, то субъектно6
ориентированное проектирование можно рассматривать как технологию организации
совместной деятельности для достижения некоего результата. Если людей вовлекать в
какой-либо процесс, то вероятность сопротивления нововведениям падает.
Идея субъектно-ориентированного проектирования возникла еще в рамках
доктрины «public participation», появившейся в США и Европе в 1960-е годы. Ее смысл
заключался в переходе от функционального подхода к изменению социокультурной
среды (фактически навязываемому сверху) к активному вовлечению граждан в
процессы обустройства этой среды. Поскольку субъектно-ориентированное
проектирование представляет собой процесс совместного создания норм и правил
взаимодействий, то области его применения ограничены общностями, возникающими
на основе непосредственного общения. В настоящее время такой подход используется
для создания общественных движений, для модернизации корпоративной культуры,
улучшения социально-психологического климата в трудовом или учебном коллективе.
В государственном управлении субъектно-ориентированный подход скорее может
стать дополнением к проектной деятельности, осуществляемой экспертами,
профессионалами, обладающими специальными знаниями.
Поставленная современным политическим руководством задача модернизации
российского общества требует, на наш взгляд, более пристального внимания к
технологиям социального проектирования. Обновление системы социальных
отношений требует не просто неких ценностных ориентиров и социально-значимых
целей, но также и научного моделирования реконструируемых или создаваемых вновь
комплексов социальных взаимодействий. Проектирование, как создание прообраза
(прототипа) предполагаемого явления или процесса посредством специальных методов,
должно рационализировать процесс выработки государственной политики и принятия
соответствующих решений, сделать выбор вариантов развития более обоснованным.
[1] Ахременко А.С. Политический анализ и прогнозирование. М.: Гардарики, 2006
[2] Бестужев-Лада И.В. Социальное прогнозирование. М.: Педагогическое общество
России 2002.
[3} Курбатов В.И., Курбатова О.В. Социальное проектирование. Ростов н/Д: Феникс,
2001
[4] Луков В. А. Социальное проектирование. М.: Флинта: Социум, 2007.
[5] Поппер К. Нищета историцизма // Вопросы философии, 1992, № 9.
[6] Прогнозное социальное проектирование: теоретико-методологические и
методические проблемы. //Отв. ред. Т.М. Дридзе. М.: Наука, 1994.
[7] Розин В.М. Эволюция и возможности социальной инженерии //Этюды по
социальной инженерии: От утопии к организации. / Под ред. Розина В.М. М.:
Эдиториал УРСС, 2002.
[8] Хаммер М., Чампи Дж. Реинжениринг корпорации: Манифест революции в
бизнесе. СПб.: Издательство С.-Петербургского университета, 1997.
7