Современная ситуация с нормированием труда

Современная ситуация с
нормированием труда
в здравоохранении
Интервью с канд. мед. наук, доцентом, редакторомэкспертом объединенной редакции «Здравоохранение» ИД МЦФЭР,
директором по юридическим вопросам социальной сети для врачей
«Доктор на работе» И. О. Печереем
Кто устанавливает систему нормирования труда в учреждениях здравоохранения?
Система нормирования труда в учреждениях здравоохранения устанавливается
работодателем на основе типовых норм труда. В силу ст. 161 ТК РФ типовые нормы труда
разрабатываются и утверждаются в порядке, установленном уполномоченным
Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
В сфере здравоохранения таким органом является Минздрав России. Так, приказом
Минздрава России от 02.06.2015 № 290н установлены типовые отраслевые нормы
времени на выполнение работ, связанных с посещением одним пациентом врача-педиатра
участкового, врача-терапевта участкового, врача общей практики (семейного врача),
врача-невролога, врача-оториноларинголога, врача-офтальмолога и врача акушерагинеколога. Данные типовые нормы являются основой для расчета норм нагрузки,
нормативов численности и иных норм труда врачей медицинских организаций,
оказывающих первичную врачебную и первичную специализированную медикосанитарную помощь в амбулаторных условиях.
В свою очередь, согласно ст. 163 ТК РФ локальные нормативные акты,
предусматривающие введение, замену и пересмотр норм труда, принимаются
работодателем с учетом мнения представительного органа работников.
Основным локальным нормативно-правовым актом в данном случае является штатное
расписание учреждения.
Какие требования предъявляются к штатному расписанию медицинской
организации и расчету штатных нормативов?
В настоящее время при расчете штатных нормативов в первую очередь необходимо
руководствоваться Указом Президента РФ от 07.05.2012 № 597 и распоряжением
Правительства РФ от 26.11.2012
№ 2190-р, утвердившим Программу поэтапного совершенствования системы оплаты
труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012—2018 гг.
Согласно указанной Программе поэтапного совершенствования системы оплаты труда
формирование штатной численности учреждений следует проводить с применением
систем нормирования труда с учетом необходимости качественного оказания
государственных (муниципальных) услуг, выполнения объемов медицинской помощи,
установленных Программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам
медицинской помощи и соответствующей территориальной программой.
В соответствии со ст. 159 ТК РФ системы нормирования труда определяются
работодателем с учетом мнения представительного органа работников или
устанавливаются коллективным договором. Учреждения могут самостоятельно
разрабатывать соответствующие нормы труда с учетом рекомендаций организации,
осуществляющей функции и полномочия учредителя, либо с привлечением
соответствующих специалистов в установленном порядке (п. 16 Методических
рекомендаций, утв. приказом Минтруда России от 30.09.2013 № 504).
Следует обратить внимание, что в соответствии с подп. «ж» п. 39 разд. X Единых
рекомендаций, утв. решением Российской трехсторонней комиссии от 24.12.2014
(протокол № 11), формирование штатных расписаний учреждений здравоохранения
необходимо осуществлять с учетом Номенклатуры должностей медицинских работников
и фармацевтических работников, утв. приказом Минздрава России от 20.12.2012 № 1183н.
В отношении штатных нормативов организационно-методических отделов медицинских
организаций в советское время были разработаны следующие приказы.
1. Приказ Минздрава СССР от 06.06.1979 № 600 (с изменениями и дополнениями).
2. Приказ Минздрава СССР от 26.09.1978 № 900 (с изменениями и дополнениями).
3. Приказ Минздрава СССР от 31.05.1979 № 560.
Данные документы Минздравом России официально не отменены и в соответствии
с приказом Минздрава СССР от 31.08.1989 № 504 носят рекомендательный характер.
В связи с чем они могут быть использованы в качестве основы для разработки систем
нормирования труда, устанавливаемых в медицинских организациях. При применении
указанных документов следует учитывать, что наименования должностей медицинского
и другого персонала учреждений здравоохранения должны соответствовать Номенклатуре
должностей медицинских работников и фармацевтических работников (утв. приказом
Минздрава России от 20.12.2012 № 1183н).
В отношении определения норматива штатных единиц служащих и рабочих
государственных и муниципальных учреждений здравоохранения можно
руководствоваться приказом Минздрава России от 09.06.2003 № 230, который
устанавливает зависимость количества штатных единиц рабочих профессий от объема
работ по технически обоснованным нормам, а в их отсутствие — по нормам,
разрабатываемым учреждением опытно-статистическим путем.
Таким образом, штатное расписание медицинской организации устанавливается самой
медицинской организацией на основании обоснованных норм труда и утверждается
ее руководителем (подп. «д» п. 33 разд. VIII Единых рекомендаций, утв. решением
Российской трехсторонней комиссии от 25.12.2013, протокол № 11).
Особо следует отметить, что штатное расписание должно быть единым и учитывать весь
персонал, участвующий и в выполнении госзадания, и в оказании платных услуг.
Штатное расписание применяется для оформления структуры, штатного состава
и штатной численности организации в соответствии с ее уставом (положением). Штатное
расписание содержит перечень структурных подразделений, наименования должностей,
специальностей, профессий с указанием квалификации, сведения о количестве штатных
единиц (Указания по применению и заполнению форм первичной учетной документации,
утв. постановлением Госкомстата России от 05.01.2004 № 1).
Согласно подп. «в» п. 35 Единых рекомендаций, утв. решением Российской
трехсторонней комиссии от 24.12.2014 (протокол № 11), формирование единого штатного
расписания в учреждении осуществляется независимо от того, к каким видам
экономической деятельности относятся структурные подразделения учреждения.
В свою очередь, в соответствии с п. 10 Положения об установлении систем оплаты труда
работников федеральных бюджетных, автономных и казенных учреждений (утв.
постановлением Правительства РФ от 05.08.2008 № 583) штатное расписание должно
включать в себя все должности (профессии) данного учреждения. При этом фонд оплаты
труда работников федерального бюджетного учреждения формируется исходя из объема
средств, поступающих в установленном порядке федеральному бюджетному учреждению
из федерального бюджета, и средств, поступающих от приносящей доход деятельности (п.
11 Положения № 583).
Из указанных положений законодательства следует, что учреждения составляют единое
штатное расписание, которое включает в себя все должности (профессии) этого
учреждения, вне зависимости от того, за счет каких средств ведется финансирование той
или иной должности.
Говоря о форме штатного расписания, стоит сказать что прямых разъяснений
федеральных органов власти по данному вопросу нет. Однако, так как для учреждений
здравоохранения ведомственным нормативным актом (приказ Минздравмедпрома России
от 18.01.1996 № 16) утверждена своя форма штатного расписания, на мой взгляд, следует
использовать именно ее.
Так, например, соответствующими ведомственными нормативными актами утверждены
формы расписаний для подведомственных учреждений: штатное расписание, утв.
приказом Федерального агентства специального строительства от 03.12.2010 № 540,
штатное расписание, утв. приказом Федерального агентства по государственным резервам
от 09.09.2010 № 180, штатное расписание, утв. приказом Федеральной таможенной
службы от 18.10.2005 № 970, штатное расписание, утв. Методическими рекомендациями
по работе с документами в общеобразовательных учреждениях (письмо Минобразования
России от 20.12.2000 № 03–51/64), и другие.
С 1 января 2013 г. в связи с вступлением в силу положений Федерального закона
от 06.12.2011
№ 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» унифицированные формы по учету труда и его
оплаты, утвержденные постановлением Госкомстата России от 05.01.2004 № 1
«Об утверждении унифицированных форм первичной учетной документации по учету
труда и его оплаты», не являются обязательными к применению. При этом в информации
Минфина России от 04.12.2012 № ПЗ-10/2012 разъяснено, что обязательными
к применению продолжают оставаться формы документов, используемых в качестве
первичных учетных документов, установленные уполномоченными органами
в соответствии и на основании других федеральных законов (например, кассовые
документы).
Кто должен утверждать штатное расписание медицинской организации?
Подобная обязанность законодательно возложена на руководителя медицинской
организации.
Так, право руководителя медицинской организации утверждать штатное расписание
закреплено следующими нормативно-правовыми актами:

приказом Министерства здравоохранения и медицинской промышленности РФ от 18.01.1996
№ 16 «О введении форм штатных расписаний учреждений здравоохранения»;

Едиными рекомендациями по установлению на федеральном, региональном и местном
уровнях систем оплаты труда работников государственных и муниципальных учреждений
на 2015 г., которые утверждены решением Российской трехсторонней комиссии
по регулированию социально-трудовых отношений от 24.12.2014, протокол № 11 (подп. «д»
п. 33).
Кроме того, согласно подп. «е» п. 8 типовой формы трудового договора с руководителем
государственного (муниципального) учреждения, утв. постановлением Правительства
РФ от 12.04.2013 № 329, руководитель имеет право на утверждение в установленном
порядке структуры и штатного расписания учреждения. При этом стоит отметить, что
в силу ч. 3 ст. 275 ТК РФ трудовой договор с руководителем государственного
(муниципального) учреждения заключается на основе типовой формы трудового
договора, утверждаемой Правительством Российской Федерации с учетом мнения
Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений.
Также следует сказать, что в силу прямого указания закона, а именно ч. 2 ст. 13
Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ, руководитель автономного учреждения
самостоятельно утверждает штатное расписание.
Должен ли руководитель медицинской организации согласовывать штатное
расписание с вышестоящими органами?
В соответствии с п. 19 Единых рекомендаций по установлению на федеральном,
региональном и местном уровнях систем оплаты труда работников государственных
и муниципальных учреждений на 2015 г., утвержденных решением Российской
трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений
от 24.12.2014, протокол № 11, штатное расписание утверждается руководителем
учреждения и включает в себя все должности служащих (профессии рабочих) данного
учреждения. В свою очередь, обязанность руководителя бюджетного учреждения
согласовывать штатное расписание, в том числе сведения о количестве штатных единиц,
с учредителем федеральным законодательством не установлена.
Вместе с тем указанная обязанность может быть установлена для определенных типов
учреждений в правовом акте учредителя либо закреплена в иных соглашениях,
регулирующих вопросы оплаты труда работников.
Согласно п. 11 Положения № 583 фонд оплаты труда работников федерального
бюджетного учреждения формируется исходя из объема субсидий, поступающих
в установленном порядке федеральному бюджетному учреждению из федерального
бюджета, и средств, поступающих от приносящей доход деятельности.
Следовательно, процедура утверждения штатного расписания не зависит от источников
финансирования оплаты труда работников учреждения.
Таким образом, если обязанность согласовывать штатное расписание не установлена
в правовом акте учредителя или в иных соглашениях, регулирующих вопросы оплаты
труда работников, то бюджетное учреждение разрабатывает и утверждает штатное
расписание самостоятельно. Дополнительного согласования в данном случае не требуется.
Особо стоит отметить, что на практике также довольно часто встречаются требования
со стороны территориальных фондов обязательного медицинского страхования
по согласованию штатного расписания непосредственно с ними. Следует сказать, что
федеральным законодательством также не предусмотрена подобная обязанность для
руководителей медицинской организации. В свою очередь, в письме ФФОМС
от 06.04.2015 № 1726/30–4 «О порядке формирования штатных расписаний» прямо
разъясняется, что структура и штатная численность устанавливаются руководителем
медицинской организации исходя из объема проводимой лечебно-диагностической
работы и численности обслуживаемого населения с учетом рекомендуемых штатных
нормативов, предусмотренных порядками оказания медицинской помощи. Таким образом,
согласования штатного расписания, утверждаемого руководителем медицинской
организации, с ТФОМС не требуется.
Чем следует руководствоваться руководителю медицинской организации при
расчете штатных нормативов? Можно ли применять приказы, например приказ
Минздрава России от 09.06.2003 № 230?
Штатные нормативы, установленные приказом Минздрава России от 09.06.2003 № 230,
являются рекомендуемыми, ими необходимо руководствоваться при составлении
штатного расписания наряду с порядками оказания медицинской помощи, однако
медицинская организация не обязана их строго соблюдать.
В соответствии с письмом Минздрава России от 08.01.2004 № 14–04/9846 приказ
Минздрава России от 09.06.2003 № 230 признан Минюстом России (письмо от 26.06.2003
№ 07/ 6476-ЮД) не нуждающимся в государственной регистрации, поскольку носит
организационный характер и не содержит правовых норм. Соответственно, как следует
из вышеуказанных писем, приказ Минздрава России от 09.06.2003 № 230 носит
рекомендательный характер, т. к. не содержит обязательных для исполнения правовых
норм.
Кроме того, в соответствии с п. I действующего приказа Минздрава СССР от 10.02.1988
№ 90 руководителям учреждений здравоохранения, исходя из производственной
необходимости, разрешено усиливать отдельные структурные подразделения или вводить
должности, не предусмотренные для них действующими штатными нормативами, за счет
должностей других структурных подразделений в пределах установленных учреждению
численности должностей и фонда заработной платы. При этом допускается замена
должностей в любом порядке. Произведенные изменения вносятся в штатные расписания
без согласования с вышестоящим органом здравоохранения.
Также следует обратить внимание, что экономическое обоснование не ставится
приоритетом в современном подходе к установлению штатных нормативов:
1. В соответствии с разделом IV Программы поэтапного совершенствования системы оплаты
труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012—2018 гг. (утв.
распоряжением Правительства РФ от 26.11.2012 № 2190-р) формирование штатной
численности учреждений следует проводить с применением систем нормирования труда
с учетом необходимости качественного оказания государственных (муниципальных) услуг
(выполнения работ).
2. В соответствии с приказом Минздрава России от 26.06.2014 № 322 при определении
потребности во врачебных кадрах учитываются:

особенности заболеваемости с учетом пола и возраста населения в субъекте РФ;

территориальные особенности субъектов РФ (расположение субъекта в районах Крайнего
Севера и приравненных к ним местностях, плотность населения, удельный вес сельского
населения);

объем медицинской помощи, оказываемой в рамках территориальной программы
государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи (ТПГГ);

наличие в субъекте РФ населенных пунктов, отдаленных (более 400 км) от медицинских
организаций, где оказывается специализированная медицинская помощь.
Кроме того, в соответствии с подп. 7 п. 2 ст. 7 Федерального закона от 03.11.2006 № 174
в уставе автономного учреждения обязательно отражаются структура и компетенция
органов автономного учреждения. Таким образом, если полномочия об утверждении
штатной численности работников данного учреждения не отнесены к компетенции
учредителя или наблюдательного совета, то они относятся к полномочиям руководителя
автономного учреждения наряду с утверждением штатного расписания (п. 2 ст. 13
Федерального закона от 03.11.2006 № 174).
Судебная практика также придерживается мнения, что установление штатных
нормативов — право руководителя учреждения. Так, в апелляционном определении
Томского областного суда от 14.02.2014 по делу № 33–140/2014 судебная коллегия
постановила: «Реализуя закрепленные Конституцией РФ (ч. 1 ст. 34 и ч. 2 ст. 35) права,
работодатель в целях осуществления эффективной экономической деятельности
и рационального управления имуществом вправе самостоятельно, под свою
ответственность принимать необходимые кадровые решения, обеспечивая при этом
в соответствии с требованиями ст. 37 Конституции РФ закрепленные трудовым
законодательством гарантии трудовых прав работников».
Особо стоит отметить, что в настоящее время в порядках оказания медицинской помощи,
которые согласно действующему законодательству обязательны для исполнения,
содержатся рекомендуемые штатные нормативы численности медицинского персонала.
Сам факт того, что данные штатные нормативы являются рекомендуемыми, не обязывает
руководителя медицинской организации строго придерживаться их при составлении
штатного расписания. Также следует обратить внимание, что если в Единых
рекомендациях по установлению на федеральном, региональном и местном уровнях
систем оплаты труда работников государственных и муниципальных учреждений
на 2014 г. было указание на формирование штатного расписания в соответствии
с порядками оказания медицинской помощи, то в аналогичных рекомендациях на 2015 г.
подобное указание отсутствует. Таким образом, строгой обязанности использовать при
составлении штатного расписания рекомендуемые штатные нормативы, установленные
порядками оказания медицинской помощи, законодательством не установлено.
Может ли руководитель медицинской организации увеличить штатные нормативы,
например, с целью организации деятельности, приносящей доход?
Да, руководитель вправе это сделать. Кроме того, в письме Минздрава России
от 25.10.2012
№ 16–5/10/2–3238 «О направлении методических рекомендаций «Определение
оптимального соотношения врачебного / среднего медицинского / прочего персонала
в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения общей лечебной сети
и специализированных служб» содержатся разъяснения о том, что при определении
оптимального соотношения врачебного / среднего медицинского / прочего персонала
в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения общей лечебной сети
и учреждений специализированных служб целесообразно учитывать такие факторы, как
наличие штатных и занятых должностей, содержащихся за счет приносящей доходы
деятельности (платных услуг). Эта деятельность является самоокупаемой, и нет
необходимости осуществлять контроль за наличием и соотношением должностей,
финансируемых за счет платных медицинских услуг и других направлений приносящей
доходы деятельности. Например, дополнительные должности прочего персонала
способствуют улучшению качества обслуживания пациентов при оказании платных
медицинских услуг.
Должны ли в медицинской организации вводиться отдельные штатные расписания
по источнику финансирования (например, ОМС и приносящая доход деятельность)?
Нет, составление отдельных штатных расписаний в данном случае не требуется. На это
прямо указывает ФФОМС в письме от 06.04.2015 № 1726/30–4, разъясняя, что отдельного
установления штатного расписания в рамках деятельности в сфере обязательного
медицинского страхования не предусмотрено и не требуется.