Microsoft Word - verst_Doklad.doc

Приложение № 1
Позиция РСПП
о совершенствовании правового регулирования контрольно-надзорной
деятельности и устранении административных барьеров при
осуществлении экономической деятельности
Регулирование контрольно-надзорной сферы в Российской Федерации в
последние годы осуществляется на основе Федерального закона от 26 декабря
2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и
муниципального контроля» (далее – Федеральный закон № 294-ФЗ),
вступившего в силу в 2009 году и направленного на упорядочение
контрольно-надзорных отношений, установление определенного правового
режима при проведении каждого из видов контроля.
Федеральным законом № 294-ФЗ1 введен ряд важных гарантий защиты
прав и законных интересов предпринимателей: планирование проверок,
предварительное согласование с органами прокуратуры проведения
внеплановой выездной проверки, недопустимость взимания платы органами
контроля,
особенности проведения проверок в отношении членов
саморегулируемых организаций и т.д.
В то же время, пока недостаточно широко применяются предусмотренные
Федеральным законом № 294-ФЗ возможности отмены результатов проверки в
случае грубого нарушения порядка ее проведения, а также меры
административной ответственности за несоблюдение должностными лицами
контролирующих органов требований законодательства о государственном
контроле (надзоре) (ст. 19.6.1 КоАП РФ).
Существенным достижением при реализации Федерального закона
№294-ФЗ
стало
создание
учетно-аналитического
инструментария
количественного измерения масштабов контрольно-надзорной деятельности,
поскольку без соответствующей информации невозможно оценить бремя
воздействия на бизнес, эффективность контрольных мероприятий, сделать
вывод об обоснованности или избыточности регулирования.
Вместе с тем, Федеральный закон № 294-ФЗ и связанный с ним комплекс
нормативных правовых актов содержит ряд пробелов, неточностей, сохраняет
«лазейки» для нарушения прав предпринимателей.
Так, государственные учреждения и государственные унитарные
предприятия, на которые формально не распространяются нормы Федерального
закона № 294-ФЗ (семенной контроль, ветеринарный контроль, контроль в
сфере жилищных отношений), могут осуществлять контроль без надлежащих
правовых оснований, не соблюдая обязательные для всех органов власти
в отличие от ранее действующего Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»
1
1
процедуры, зачастую навязывая контролируемым субъектам получение
платных услуг под угрозой выявления нарушений.
Не исключены возможности одновременного использования процедур
привлечения лица к административной ответственности и проведения
мероприятий по контролю. Даже в случае выявления административного
правонарушения в ходе незаконной проверки орган по контролю все равно
имеет возможность привлечь лицо к административной ответственности, так
как признаки состава административного правонарушения выявлены.
В правоприменительной практике расширительным образом толкуется
понятие «дистанционного» контроля, в отношении которого не
распространяются гарантии Федерального закона № 294-ФЗ (проверки, которые
могут быть проведены без участия представителя компании, например, в
торговом зале магазина).
Сферы, на которые требования Федерального закона № 294-ФЗ не
распространяются, также не вполне точно определены законом и поэтому
расширительно толкуются. Например, Президиум Высшего Арбитражного Суда
РФ отнес к финансовому контролю, выведенному из-под действия
Федерального закона № 294-ФЗ, контроль за производством и оборотом
этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции.
Вызывают обеспокоенность результаты анализа нормативно-правовой
базы по отдельным видам контроля - часто важные параметры контроля
(например, вид, предмет, основания проверок, сроки, периодичность их
проведения и т.п.) определены не на уровне профильного закона или
постановления Правительства РФ, а регулируются актами самого ведомства,
осуществляющего контроль.
Необходимо
отметить
разнонаправленный
характер
политики
государственного регулирования контрольно-надзорной деятельности. Так,
значительным достижением государственного регулирования явилась норма о
том, что внеплановые проверки по ряду оснований должны согласовываться в
органах прокуратуры. В целом, бизнес высоко оценил это решение. Однако в
связи с катастрофой теплохода «Булгария» принято решение о подготовке
отмены согласования органами прокуратуры проведения внеплановых проверок
на транспорте. Авария на шахте «Распадская» послужила поводом отмены
исключительно судебного порядка приостановления деятельности компаний в
сфере
промышленной
безопасности,
что
нарушило
принципы
административной реформы и негативно повлияло на деловой климат в стране.
Можно ожидать, что и другие федеральные органы исполнительной власти
будут добиваться такой же привилегии в своих сферах контроля после
очередной крупной катастрофы, спровоцированной в некоторых случаях
неспособностью ведомства квалифицированно выполнять свою работу.
Решения по усилению контроля в той или иной сфере, а также по
расширению полномочий должностных лиц органов контроля должны
приниматься только в результате серьезных исследований по оценке рисков, а
2
не под воздействием резонансных событий, сколь бы существенны они ни
были.
Важной особенностью Федерального закона № 294-ФЗ является его
процедурный характер. Не погружаясь в содержание отдельных контрольных
процедур, законодатели предложили унифицировать процедуры их проведения,
что является важным, но недостаточным шагом в совершенствовании системы
контрольно-надзорных отношений в России. Дальнейшее направление реформ
может состоять в сближении реформы контрольно-надзорной сферы и реформы
технического регулирования.
Основными целями развития системы государственного контроля должны
являться:
- публичное закрепление исчерпывающих требований к подконтрольным
субъектам по каждому виду контроля,
- исключение противоречий и дублирования требований различных
контрольно-надзорных органов,
- определение методов проверки соответствия подконтрольных субъектов
установленным требованиям и способов их отбора.
Представляется целесообразным в целом поддержать направления
совершенствования
контрольно-надзорной
деятельности
государства,
зафиксированные в Концепции снижения административных барьеров и
повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013
годы2. В ходе реализации указанной Концепции необходимо:
- детализировать законодательство о порядке осуществления
государственного контроля и определить исчерпывающий перечень всех
видов контроля, который должен быть закреплен в одном
законодательном акте (например, в Федеральном законе № 294-ФЗ). При
этом не поименованные в законе виды контроля должны признаваться
незаконными;
- по каждому из видов контроля постановлениями Правительства РФ
утвердить соответствующие положения об их осуществлении, в которых
в максимально возможной форме детализировать предмет проверки
(какие требования проверяются), субъекты проверки, а также формы
мероприятий по контролю. Оптимальным было бы закрепление в таком
положении формы проверочного листа, в котором исчерпывающе
перечислялись бы показатели, исследуемые в ходе осуществления
контроля.
Необходимо стремиться, чтобы государство не отходило от заявленной
политики и утвержденных принципов государственного регулирования в сфере
контроля (надзора). Недопустимо принимать решения о расширении
полномочий того или иного органа по контролю по «горячим следам» после
резонансной катастрофы или иного аналогичного события. Такие решения
2
Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июня 2011 г. № 1021-р
3
должны приниматься только тогда, когда есть полная уверенность в
эффективности соответствующих мер.
Усиление контроля возможно в отношении тех видов деятельности, в
которых имеют место существенные риски причинения вреда жизни и здоровью
людей либо ущерба, значительно превышающего издержки, связанные с
государственным регулированием. Целесообразно создание межведомственной
и внутриведомственной системы учета случаев причинения вреда
предпринимательской и профессиональной деятельностью для повышения
обоснованности принятия государственных решений и применения властных
полномочий. Для этого необходимо нормативно закрепить порядок создания
межведомственных и внутриведомственных статистических информационных
ресурсов, порядок их наполнения и использования результатов статистических
баз, а также разработку перечня статистических показателей, необходимых для
учета по отдельным ведомствам.
Важным
направлением
работы
по
совершенствованию
контрольно-надзорной деятельности является создание и развитие систем
дистанционного контроля (например, с использованием телеметрии и
спутниковой системы «ГЛОНАСС»), установление периодичности проверок в
зависимости от уровня риска.
Вопросы совершенствования государственного контроля (надзора)
должны рассматриваться в контексте более общей проблемы снижения
административных барьеров, направления решения которой заложены в
Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности
государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы.
Обозначенный в Концепции объем задач в части вопросов
лицензирования,
аккредитации,
технического
регулирования,
саморегулирования, оптимизации процессов предоставления государственных
услуг и т.д. на ближайшие три года предполагает интенсивную работу
ответственных федеральных органов исполнительной власти. Целесообразно
поддержать предложенные меры, в частности, по организации независимого
мониторинга результативности преодоления административных барьеров с
ежегодной публикацией результатов мониторинга в средствах массовой
информации.
При разработке Стратегии социально-экономического развития страны до
2020 года вопросы снижения административных барьеров должны находиться в
числе первоочередных задач с ориентацией на доказательный порядок введения
нового регулирования и сохранение действующих государственных функций.
Для этого следует установить конкретные характеристики и значения
недопустимых рисков в отдельных сферах экономической деятельности.
Кроме
того,
необходимо
создать
механизмы,
исключающие
восстановление ранее ликвидированных и признанных избыточными функций.
Следует продолжить работу по введению механизмов досудебного обжалования
действий должностных лиц.
4
Необходимо активизировать работу по переходу к электронной форме
осуществления процедур лицензирования, распространить бессрочность
действия лицензии на подавляющее большинство лицензируемых видов
деятельности, а также сделать недопустимым взимание платы с
предпринимателей за осуществление лицензирования, за исключением
государственной
пошлины;
организовать
мониторинг
лицензионной
деятельности, включая внутриведомственный мониторинг случаев причинения
вреда при осуществлении лицензируемых видов деятельности.
Важным направлением борьбы с административными барьерами является
комплексная оптимизация государственных и муниципальных услуг, включая
их инвентаризацию и формирование реестров услуг. Вспомогательные услуги в
виде экспертиз, аттестаций, согласований, проводимые подведомственными
организациями или аффилированными лицами, должны быть минимизированы.
РСПП считает саморегулирование перспективным механизмом, который
позволяет формировать цивилизованную систему рыночных отношений и
развивать репутационные механизмы в отдельных отраслях экономики.
Институт саморегулирования должен поступательно развиваться в направлении
делегирования ему государственных полномочий по регулированию и
контролю, необходимо обеспечить развитие и поддержку саморегулируемых
организаций, действующих как на условиях обязательного членства, так и на
добровольных началах.
Важным инструментом выявления и устранения административных
барьеров является участие предпринимательского сообщества в экспертизе
разрабатываемых и действующих нормативных правовых актов. РСПП активно
использует новые правовые механизмы мониторинга и экспертизы
законодательства и поддерживает необходимость их дальнейшего развития.
Однако эффективное участие в разработке правовых актов и их
совершенствовании возможно при наличии комплексного правового
регулирования всех видов экспертизы законодательства, четкого нормативного
закрепления процедур и методики ее проведения, прав и обязанностей
экспертов и разработчиков, а также статуса результатов экспертизы.
В настоящее время существует несколько правовых процедур оценки
готовящихся решений, которые не согласованы между собой и регулируются
различными нормативными актами: антикоррупционная экспертиза, оценка
регулирующего воздействия проектов нормативных актов, мониторинг
действующего законодательства на предмет выявления необоснованных
обременений при осуществлении предпринимательской и инвестиционной
деятельности. К этому следует добавить установленную указом Президента РФ
процедуру всенародного обсуждения, а также экспертизу Общественной палаты
РФ, в которых участвуют представители РСПП и других бизнес-объединений.
В настоящее время готовится проект постановления Правительства РФ о
порядке разработки проектов нормативных правовых актов федеральных
органов исполнительной власти, содержащих требования в сферах, не
5
отнесенных
законодательством
к
техническому
регулированию.
Предусматривается обязанность федеральных органов исполнительной власти
при подготовке нормативных правовых актов проводить их публичное
обсуждение и учитывать предложения заинтересованных лиц.
Данный проект предлагает и свою методику экспертизы нормативных
актов, предусматривающую, в частности, оценку возможных рисков и иных
последствий для хозяйствующих субъектов, анализ обоснованности введения
новых полномочий, функций, обязанностей и прав государственных органов;
обоснованность вводимых административных и иных ограничений для
субъектов предпринимательской деятельности, обоснованность расходов
субъектов предпринимательской и др. деятельности.
При таком подходе сложно отграничить указанную экспертизу от оценки
регулирующего воздействия, антикоррупционной экспертизы, а также
определить ее место в системе общего мониторинга законодательства. Без
закрепления
системы
отношений,
обеспечивающих
участие
бизнес-объединений в экспертизе, невозможно говорить о формировании
эффективных механизмов, направленных на снижение административных
барьеров при осуществлении экономической деятельности.
Еще один важный вопрос - комплексная оценка нового закона в
совокупности с готовящимися во исполнение подзаконными актами. РСПП не
раз отмечал необходимость пакетной подготовки решений, которая повысит
качество правоприменения, позволит снизить предпринимательские риски.
Кроме
того,
обязательным
условием
должна
стать
подготовка
финансово-экономического обоснования законопроектов не только в части
расходов бюджетов разных уровней, но и относительно потенциальных
издержек и выгод субъектов предпринимательской деятельности.
Отдельные виды экспертизы или мониторинга законодательства не могут
рассматриваться обособленно друг от друга, а должны быть основаны на
единой методике, предполагающей комплексную оценку обоснованности и
экономической целесообразности, возможности неблагоприятных последствий
при правоприменении, включая коррупционную составляющую.
Значительное
внимание
должно
быть
уделено
развитию
наднационального регулирования и координации мероприятий, направленных
на повышение качества государственного управления, в частности, в рамках
Таможенного союза. Экспертиза международно-правовых актов также должна
идти с участием российского бизнес-сообщества на основе установленных
законом процедур.
Нестабильность законодательства, большой объем нормативных актов
различной юридической силы, их противоречивость делают актуальной
разработку единых законодательных основ формирования и обновления
законодательства. Представляется необходимым принятие федерального закона
о нормативных правовых актах, а также доработка регламентов принятия
6
решений, в первую очередь, федеральными органами исполнительной власти,
порядка их регистрации и обнародования.
Такая работа позволит провести систематизацию всех видов
негосударственной экспертизы законодательства и закрепление общих
подходов к участию бизнеса в мониторинге нормотворчества и
правоприменения. Закрепление в законе о нормативных правовых актах
основных требований к ним, к процедурам их принятия и обновления – это
условие реального и эффективного участия бизнес-сообщества и других
гражданских институтов в нормотворчестве.
7