2.2. Вариант №2 – «Ввести обязательное обогащение муки

Жогорку Кенеш Кыргызской Республики
АНАЛИЗ РЕГУЛЯТИВНОГО ВОЗДЕЙСТВИЯ
проекта Закона Кыргызской Республики
«О внесении изменений и дополнений в Закон Кыргызской Республики Об обогащении
муки хлебопекарной» №78 от 11 марта 2009 года »
Бишкек - 2012
1
Документ:
Анализ регулятивного воздействия проекта Закона Кыргызской Республики «О внесении
изменений и дополнений в Закон Кыргызской Республики Об обогащении муки
хлебопекарной» №78 от 11 марта 2009 года »
Основания для разработки:
Сроки проведения АРВ: 2012 год
Состав рабочей группы:
Ответственно лицо:
Измайлов Кемал Османович – директор Института исследований анализа общественной
политики
Объем – 36 стр., приложений – 7.
2
Оглавление
1.
ПРОБЛЕМЫ И ОСНОВАНИЯ ДЛЯ ИЗМЕНЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
ОБОГАЩЕНИЯ МУКИ ХЛЕБОПЕКАРНОЙ ...................................................................................... 4
1)
Оценка ситуации ................................................................................................................ 4
2)
Главные проблемы и основания для изменения регулирования обогащения муки
хлебопекарной .............................................................................................................................. 8
2.
ВАРИАНТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ........................................................ 8
2.1. Вариант №1 - «Не изменять действующее законодательство для регулирования
обогащения муки хлебопекарной» ............................................................................................. 8
2.2. Вариант №2 – «Ввести обязательное обогащение муки хлебопекарной» ...................... 9
a.
Описание способа регулирования ................................................................................... 9
b.
Ожидаемое регулятивное воздействие ......................................................................... 11
c.
Правовой анализ .............................................................................................................. 12
d.
Экономический анализ (расчет затрат и выгод) ........................................................... 14
e.
Реализационные риски ................................................................................................... 14
f.
Результаты проведения консультаций .......................................................................... 16
3.
ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ .......................................................................................... 17
3
1.
ПРОБЛЕМЫ И ОСНОВАНИЯ ДЛЯ ИЗМЕНЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
ОБОГАЩЕНИЯ МУКИ ХЛЕБОПЕКАРНОЙ
1)
Оценка ситуации
i.
Медицинская статистика Кыргызской Республики
Одним из проявлений бедности, влияющих на здоровье и нормальное развитие
населения, является недоедание, потребление низкокалорийной пищи, в которой
отсутствуют необходимые микроэлементы. Наиболее грозное последствие такого
недоедания – анемия (см. приложение 1). Согласно данным Национального
статистического комитета Кыргызской Республики в 2009 г. заболеваемость анемией
составляла 2672 случаев на 100000 случаев различных заболеваний (см. приложение 2,
таблица 6), что является очень высоким показателем.
Особенно страдают от анемии женщины и дети. Так, доля беременных женщин,
больных анемией по Кыргызстану в 2009 г. составила 54,4%. Наиболее неблагополучная
ситуация в трех южных областях (Джалалабатская - 74,7%, Баткенская - 63,1%, Ошская 60,8%) (см. приложение 2, таблица 7).
Анемия является одной из наиболее существенных угроз, осложняющих
прохождение беременности и послеродового периода. Согласно статистике по
Кыргызстану на 1000 рожениц наблюдается 406,3 случаев осложнившихся родов и
послеродового периода, причина которой была связана с анемией (см. приложение 2,
таблица 8). При этом наиболее неблагополучная ситуация в г. Ош - 691,4 случаев и
Ошской области - 680,5 случаев на 1000 рожениц. Анемия увеличивает предпосылки
материнской смертности, которая составляет 63,5 женщин, умерших от осложнений
беременности, родов и послеродового периода на 100 тыс. детей, родившихся живыми
(см. приложение 2, таблица 9).
В Кыргызстане неполноценное питание представляет одну из серьезных проблем
общественного здравоохранения1. Малый вес при рождении, отставание в росте, дефицит
витаминов и минералов в организме представляют собой значительную опасность для
развития ребенка. Доля детей, отстающих в весе в 2010г. составила по Кыргызстану 6,9
процента. При этом у детей дошкольного возраста этот показатель составляет 7,4
процента. Наиболее неблагополучная ситуация в Нарынской, Ошской и Таласской
областях – соответственно 16,9, 12,1 и 10,1 процентов (см. приложение 2, таблицы 10 и
11). Страна ежегодно теряет 32 миллиона долларов из-за недостаточного питания,
ведущего к высокой смертности и снижению когнитивного и физического потенциала
населения2.
1
Использован материал из документа: Положение детей в Кыргызской Республике. - UNICEF, 2011.
Ситуационный анализ положения детей в Кыргызской Республике.
2 Агнес Дхур. Экстренная оценка продовольственной безопасности в Кыргызской Республике.- -МПП, август
2010 года. // цитаты из публикации Всемирного банка / ЮНИСЕФ, Проект ситуационного анализа:
улучшение экономических результатов через расширение программ улучшения питания в Кыргызстане,
Таджикистане и Узбекистане
4
Результаты обследования МИКС 2006 года показывают, что статус питания детей в
Кыргызстане остается недостаточным. В 1996 году у 14 процентов детей в возрасте до 5
лет наблюдалось отставание в росте, а в 2006 показатель вырос почти до 25 процентов
среди детей до 3 лет.
Отставание в росте представляет собой серьезную проблему, особенно для 3
областей - Баткенской (22 процента), Иссык-Кульской (23 процента) и Таласской (27
процентов). Показатели отставания в росте выше у детей в сельских регионах (15,7
процента) по сравнению с городом (10,8 процента). Дети, матери которых имеют
образование, а также из более состоятельных семей менее склонны к отставанию в росте.
Широкая распространенность анемии представляет серьезную проблему для
общественного здравоохранения, поскольку повышает риски перинатальной,
материнской и детской смертности и снижает когнитивные функции детей3.
Оценка ситуации в области питания в зонах, пострадавших в ходе июньских событий,
проведенная в сентябре 2010 года, показала, что с июня 2010 года уровень анемии у
детей в возрасте до 5 лет вырос на 4,5 процента.
Поскольку первые два года жизни являются наиболее важными для роста и
развития ребенка, питание с низким содержанием микронутриентов4 сказывается на
развитии мозга ребенка, снижает его иммунитет, а также подвергает ребенка высокому
риску заражения инфекциями и болезнями.
В связи с этим приоритетным является решение вопросов питания новорожденных и
детей в раннем возрасте, и особенно, сокращение дефицита микронутриентов5.
Недостаточное питание является в Кыргызстане основной причиной смертности
детей до 5 лет (в 22 процентах случаев). Несмотря на осуществляемые в общественном
здравоохранении реформы, в стране до сих пор не выработана комплексная
национальная стратегия по сокращению дефицита микронутриентов у женщин и детей.
Только 31,5 процента новорожденных находятся на исключительно грудном
вскармливании и лишь 37,5 процентов получают полноценное питание.
ii.
Проблемы, связанные с дефицитом микронутриентов
Дефицит микронутриентов оказывает серьезное негативное влияние на ключевые
функции организма, такие как иммунная система и, следовательно, устойчивость к
инфекциям, слух, познавательная функция, выносливость и максимальная
работоспособность (см. приложение 3).
Воздействия особенно значимы в периоды повышенной уязвимости (беременность,
перинатальный период, младенчество, возможно в старости). Следовательно, дефицит
микронутриентов оказывает серьезное влияние на общую заболеваемость, а также
исходы заболеваемости и показатели летальности. Дефицит микронутриентов оказывает
как прямые экономические эффекты (на производительность труда, а также посредством
3
Министерство здравоохранения, Американский центр по контролю и профилактике заболеваний,
ЮНИСЕФ. Оценка состояния питания детей в возрасте от 6 до 24 месяцев и их матерей (сельские регионы
Таласской области). - Кыргызстан, 2008г.
4
Микронутриенты - незаменимые пищевые вещества (витамины, минеральные вещества и
микроэлементы), необходимые для жизнедеятельности организма.
5
ЮНИСЕФ. Сводки гуманитарной акции: Кыргызстан, 3 ноября 2010 года.
5
увеличения заболеваемости и смертности на результативность работы ). Имеются также
непрямые эффекты (увеличение затрат на систему здравоохранения, эффективность
образования, благодаря влиянию на когнитивную функцию, на стимулы по сохранению и
инвестированию в развитие детей).
Проблемы, связанные с дефицитом микронутриентов существуют во всем мире.
Накоплен значительный международный опыт их решения при помощи обогащения муки
(см. приложение 4)
iii.
Предпринятые меры и результаты
Регулирование производства и оборота обогащенной муки в Кыргызской
Республике обеспечивается Законом «Об обогащении муки хлебопекарной6» от 11 марта
2009 года N 78 и рядом других нормативно-правовых актов (см. Приложение 5). Согласно
ст. 4 Закона Правительство Кыргызской Республики «…обеспечивает обязательное
обогащение муки хлебопекарной высшего и первого сортов, вырабатываемой из зерна
государственных резервов и фондов; принимает меры по экономическому
стимулированию (выделение средств на приобретение премиксов) юридических и
физических лиц, занимающихся производством обогащенной муки...». Однако Закон
практически не работает.
Также предпринимались практические меры. Внедрение обогащения муки в
Кыргызстане началось в 1997 году на 3-х предприятиях, затем в 2002 году к программе
присоединились еще 7 предприятий. С 2010 года 30 предприятий входят в программу
обогащения муки. Для обеспечения мукомольных предприятий Министерство
здравоохранения Кыргызской Республики закупило премикс и распределило среди 30
мельниц. Ассоциация производителей обогащенной муки при финансовой поддержке
ЮНИСЕФ провела обучение мукомолов и сотрудников СЭС по технологии обогащения и
внутреннему контролю качества и обеспечению качества обогащения муки.
На сегодняшний день на предприятиях оборудование для обогащения муки
простаивает. Отсутствие постоянного выпуска обогащенной муки данные предприятия
связывают в основном с отсутствием премикса7.
Определенную роль в продвижении потребления фортифицированных продуктов
играет неинформированность населения об их ценности и необязательность обогащения
муки производителями.
В целом развитие обогащения муки хлебопекарной может быть признано
успешным, если осуществлены ряд важных мер.
6
Обогащенная (фортифицированная) мука хлебопекарная - мука, в которую для повышения пищевой
ценности, а также профилактики железодефицитных состояний добавлены один или более пищевых
ингредиентов (витамины, минералы, белки, амино- или жирные кислоты) и другие вещества, не
присутствующие в муке изначально или утерянные в процессе производства и хранения.
7
А. М. Шефнер, С. Н. Гуцал, Н. А. Кыдыралиев. Применение витаминно-минеральных добавок для
обогащения пшеничной муки высшего и i сортов в Кыргызской Республике. Юбилейная научнопрактическая конференция с международным участием «инновации в технологиях хлебобулочных,
макаронных и кондитерских изделий». 29-31 марта 2010 г. Москва. С. 34.
6
Таблица 1. Основные меры по обогащению муки хлебопекарной и их выполнение в
Кыргызстане
Целесообразные меры
Выполненные меры в Кыргызстане (достигнутые
результаты)
Создание законодательной и
Принят Закон «Об обогащении муки хлебопекарной»
нормативной базы для развития закон, согласно которому Правительство
производства обогащенной муки «обеспечивает обязательное обогащение муки
хлебопекарной (ОМХ)
хлебопекарной высшего и первого сортов,
вырабатываемой из зерна государственных резервов и
фондов».
С целью исполнения Закона принято Распоряжение
Правительства № 543-Р от 30 сентября 2009 года
Для Кыргызской Республики разработан комплекс
микронутриентов для использования в качестве
добавки в хлебопекарную муку высшего и I сортов.
Осуществление стимулирования Стимулирование не проводится
спроса и предложения ОМХ
Создание координационного
Координационный центр не создан.
центра по реализации проекта
Координация может осуществляться Советом по
обогащения муки
продовольственной безопасности КР
хлебопекарной
Успешная реализация пилотных В стране по фортификации продуктов выполняется
проектов, накопление
проект «Гулазык».
производственного опыта и
Пилотные проекты обогащения муки носили
опыта осуществления контроля
единичный характер
Освоение промышленного
Освоено и запущено 30 мельничных производств по
производства ОМХ
обогащению муки. Ведутся мероприятия по
мукомольными предприятиями
внедрению еще 25 мельничных предприятий, однако
на сегодняшний день в целом массовое производство
в промышленных масштабах освоено недостаточно
Освоение производства хлеба из Производства хлеба из ОМХ не освоено в
ОМХ
промышленных масштабах
Понимание большинством
Население недостаточно информировано
населения необходимости
потребления хлебобулочных
изделий из обогащенной муки
хлебопекарной
Как видно из таблицы, в Кыргызстане выполнен только первый шаг. Однако он не
создал необходимые условия для широкомасштабного промышленного производства
ОМХ мукомольными предприятиями.
7
2)
Главные проблемы и основания для изменения регулирования обогащения
муки хлебопекарной

Уровень железодефицитной анемии, вызванной недостаточным питанием,
является предельно высоким, создающим реальную угрозу жизни, здоровью населения,
особенно для женщин и детей. Молодое поколение отстает в развитии.

Предпринятые меры в части законодательного регулирования не дали
ожидаемых результатов в части улучшения доступа населения к потреблению
микронутриентов в необходимом для здоровья количестве.

Мировой опыт и пилотные проекты в Кыргызстане свидетельствуют о
действенности программ фортификации8 продуктов питания для решения проблемы
обеспечения населения микронутриентами в необходимом для здоровья количестве.
Перечисленные проблемы не могут быть разрешены без государственного
регулирования по следующим причинам:

Нет условий для роста «предложения»: при отсутствии необходимых стимулов
производители не заинтересованы в производстве обогащенной муки. Одна из основных
причин состоит в том, что производство такой муки приводит к определенному
удорожанию производства и, соответственно, к росту себестоимости.

Нет условий для роста «спроса»: население не имеет достаточной информации
о важности достаточного потребления микронутриентов. Недостаточно источников
информации, которые вызывали бы доверие о ценности потребления обогащенной муки
и продуктов из нее.
Таким образом, существующие условия обусловливают необходимость изменения
государственной политики в области обогащения муки хлебопекарной.
2.
ВАРИАНТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
2.1. Вариант №1 - «Не изменять действующее законодательство для
регулирования обогащения муки хлебопекарной»
На сегодняшний день ситуация с обогащением муки хлебопекарной не
удовлетворяет ни общество, ни сами производителей муки.
Изменения ситуации в лучшую сторону могут связаны с возможностью наступления
хотя бы одного из нижеперечисленных событий:
1)
Население начнет лучше питаться, рацион обогатится продуктами,
содержащими в достаточном количестве железа, витаминов.
Известно, что за последние годы уровень бедности только вырос. В рационе питания
бедных слоев населения продукты, содержащие необходимые для здоровья
микронутриенты, потребляются в ограниченном количестве (см. приложение 3). На
8
Фортификация - процесс внесения микронутриентов в продукты питания с целью восполнения потерь,
возникших в результате технологического процесса обработки продуктов питания до уровня их природного
содержания, а также добавление микронутриентов, которые не присутствуют в продукте питания до уровня
выше их природного содержания.
8
ближайший период времени оснований думать о существенном увеличении доходов
населения не приходится.
2)
Будет реализована программа распространения железосодержащих
препаратов и витаминов среди населения. При необходимости нуждающаяся часть
населения будет в полной мере обеспечена железосодержащими препаратами и
витаминами.
В настоящее время больным гражданам при необходимости может быть прописано
потребление железосодержащих препаратов. Предполагать, что данные препараты будут
продаваться по сниженным ценам или передаваться населению бесплатно нет никаких
оснований. На сегодняшний день даже онкологические больные, которые вправе
получать лечебные препараты бесплатно, обеспечены далеко не в полной мере.
3)
Мукомолы, руководствуясь заботой о населении, примут решение выпускать
только обогащенную муку.
Мукомолы, в первую очередь, руководствуются собственными интересами,
получением максимальной прибыли. Производство обогащенной муки связано с
дополнительными затратами. Поэтому данное предположение безосновательно.
4)
Население также руководствуясь заботой о своем здоровье заявит о
необходимости производства хлеба из обогащенной муки.
Население мало осведомлено о целесообразности употребления обогащенной
муки. Поэтому данное предположение также беспочвенно.
Таким образом, ни одно из перечисленных событий в ближайшей перспективе не
может состояться. Следовательно, при сохранении существующего регулирования
обогащения муки хлебопекарной объемы ее производства не увеличатся.
Соответственно, проблемы анемии и связанные с ней последствия в виде смертности,
задержкой роста, слабоумии и др. заболеваний останутся без изменения.
2.2. Вариант №2 – «Ввести обязательное обогащение муки хлебопекарной»
Здоровье населения, женщин, детей, помощь им в преодолении заболеваемости
анемией – должны постоянно находиться в повестке дня органов государственной власти.
Нет ни одной существенной причины, по которой органы власти могут отказаться от
решения указанной проблемы или снизить ее приоритет.
Предлагаемый ниже вариант активного и целенаправленного государственного
регулирования процесса оборота обогащенной муки хлебопекарной направлен на
решение указанной проблемы.
a.
Описание способа регулирования
Процесс обогащения муки представляет собой применение комплекса
производственно-технических и организационных мер, в которых участвуют мукомольные
предприятия, государственные органы, научные организации (см. приложение 6).
Предлагаемые решения касаются, в первую очередь, бизнес-структуры. Это
мукомольные предприятия Кыргызстана.
9
Таблица 2. Мукомольные предприятия Кыргызстана
Размер мелькомбинатов
Количество
Мощность
Крупные мелькомбинаты
21
от 80 до 250 тонн зерна в сутки
Средние мелькомбинаты
9
от 30 до 80 тонн зерна в сутки
Мини мельницы
от 1 до 3 тонн зерна в сутки
3 тысячи
Кроме того, предлагаемые меры распространяются на деятельность импортеров
муки. Импорт пшеницы в Кыргызстан составляет в среднем 450 тысяч тонн.
Предложения по изменению способа государственного регулирования затрагивают
процесс (1) производства и импорта обогащенной муки, (2) процесс осуществления
контроля и (3) процесс ее потребления.
(1) Производство и импорт. Предлагается:

установить, что обязательному обогащению подлежит мука хлебопекарная,
высшего и первого сортов. Импортируемая мука высшего и первого сортов должна быть
обогащенной в соответствии с требованиями технического регламента.

установить запрет на оптовую и розничную продажу в торговой сети
необогащенной муки высшего и первого сортов;
Стимулирование производителей. Предлагается:

предоставление льготных кредитов на приобретение оборудования для
обогащения производимой продукции (дозаторов, лабораторного оборудования и
химических реактивов) и на приобретение премикса;

выделение в первоочередном порядке земель сельскохозяйственного
назначения под выращивание пшеницы производителям обогащенной муки;

освобождение от налога на прибыль производителей (переработчиков)
обогащенных продуктов питания;

в случае продления льгот по освобождению НДС переработчикам
сельскохозяйственной продуктов, одним из условий предоставления льгот установить
требования по обязательной фортификации производимой муки первого и высшего
сортов.

проведение обучающих курсов для производителей и импортеров
обогащенных продуктов.

проведение конкурсов среди производителей и импортеров обогащенных
продуктов;
(2) Обеспечение контроля. Предлагается:

государственный надзор в отношении обогащенной муки распространить и на
импортируемую муку.

обязать юридических и физических лиц, предметом деятельности которых
является мука, гарантировать безопасность и качество импортируемой обогащенной
муки.

надзор за соблюдением требований технических регламентов в отношении
10
обогащенной муки хлебопекарной осуществлять уполномоченным государственным
органом.
(3) Стимулирование потребления. Предлагается:

установление предельного порога розничных цен на реализуемые
обогащенные продукты для обеспечения больше доступа для потребителей.

издание буклетов, технических пособий, предоставление бесплатного
эфирного времени на телевидении и в СМИ для проведения социальной рекламы
обогащенных продуктов питания (соль, мука), а также условий обложения их косвенными
налогами;

в случае порчи обогащенной муки разрешение ее использования на кормовые
цели при условии положительной оценки экспертизы.
b.
Ожидаемое регулятивное воздействие
i.
Изменения показателей заболеваемости
Мировой опыт показывает, что в течение первых 5 лет при выполнении программы
фортификации продуктов, стимулировании производства, информирования населения
удается снизить уровень анемии примерно на 20%9 в сравнении с базовым годом10.
В случае принятия указанных предложений в Кыргызстане ожидается существенное
снижение заболеваемости железодефицитной анемией и снижение всех негативных
последствий, связанных с этим заболеванием примерно в таких же пропорциях.
При достижении аналогичного успеха ожидаемые показатели заболеваемости и
отклонений он нормального развития могут быть следующими:
Таблица 3. Прогнозные показатели заболеваемости и отклонений от нормального
развития
Наименование показателя
2009
2017
Заболеваемость населения анемией - на 100 000 населения
2672
2138
Доля женщин с дефицитом фолатов
49.9
39,9
Доля беременных женщин, больных анемией
54,4
43,5
Анемия, осложнившая роды и послеродовой период, на 1000
406,3
324,8
родов
Доля детей в возрасте от 6-ти мес. до 5 лет с анемией (в
25.1
20
процентах к общей численности детей данного возраста)
из них дети до от 6-ти месс до 1 года
39.3
27*
От 1 года до 2 лет
32.4
22,6*
От 2-лет до 5-ти лет
15,9
12
от 6-ти мес. до 5 лет (дев)
22.9
18
9
Данные международного консультанта Детского фонда ООН Джека Багрянского. Анализа эффективности
обогащения муки железом и фолиевой кислотой в Казахстане в 2003 году.
10
Т.е. если уровень заболеваемости анемией был 45%, то ожидается снижение до 36% (36% составляет 80%
от 45%) или на снижение на 9 процентных пункта (45%-36%=9%).
11
от 6-ти мес. до 5 лет (мальч)
ii.
Изменение
хлебопекарной
показателей
освоения
производства
20.8
обогащенной
16
муки
Таблица 4. Баланс хлебопродуктов в пересчете на зерно.
Пшеница и продукты ее переработки
Физическое количество
2010
2011
1. Запасы на начало года
884,1
827,2
2. Произведено в стране
813,3
799,8
3. Импортировано
399,8
451,1
Поступление
2097,2
2078,1
4. Расходы на семена
91,8
76
5. На корм скоту
264,4
264
6. Потери
20,1
19,2
7. Экспортировано
15,5
16,4
8. Наличие для потребления населением
878,2
888,3
Использование
1270
1263,9
10. Запасы на конец периода
827,2
814,2
Таким образом, в 2011 г. было в стране произведено 799,8 тыс. т. пшеницы и
продуктов ее переработки, ввезено 451,1 тыс. т. продукта. Ресурс для потребления
населения составляет 888,3 тыс. т. Общее производство муки составляет около 50%
ресурса для потребления.
Мотивация производителей муки для выпуска обогащенной муки хлебопекарной
приведет к полному освоению промышленного производства, накопление
производственного опыта. Ожидаемые показатели следующие.
Таблица 5. Прогнозные показатели освоения производства обогащенной муки
хлебопекарной
Наименование показателя
К 2015 г.
Крупные мелькомбинаты
Полное освоение промышленного производства
ОМХ, накопление производственного опыта
Средние мелькомбинаты
Полное освоение промышленного производства
ОМХ, накопление производственного опыта
Мини мельницы
Мини-мельницы не будут подключены к
обогащению муки, в связи с тем, что они
выпускают односортную, айыльскую муку
c.
Правовой анализ
12
Потребность в обогащении муки хлебопекарной обусловлена целесообразностью
снижения заболеваемости анемией и снижения негативных последствий, возникающих в
результате этого заболевания.
Общественные отношения, которые регулирует проект закона, регулируется
действующим законом Кыргызской Республики «Об обогащении муки хлебопекарной».
Согласно предложенным изменениям в законе предлагается введение обязательности
фортификации муки высшего и первого сортов, контроль верхней планки цены на
фортифицированную муку и др. (подробнее см. в разделе «a. Описание способа
регулирования»).
Одновременно предлагается более широкий состав мер стимулирования
производителей фортифицированной муки и улучшение механизма контроля.
Таким образом, вводится новое, существенное ограничение на потребительские
свойства муки производимой муки с одновременным ужесточением ценового
регулирования. При этом оба предложения находятся в рамках действующего
законодательства.
Введение ограничений на потребительские свойства пищевой продукции – рядовое
регулирование, повсеместно применяемое для других видов продукции.
Ценовое регулирование обогащенной муки хлебопекарной в определенной мере
противоречит общей концепции рыночного регулирования. Но также верно, что такое
регулирование не противоречит законодательству. Иначе говоря, в случае объективной
необходимости государство вправе вмешаться в процесс ценообразования. Это и
применено в рассматриваемом законопроекте.
Предложенный
проект
Закона
отвечает
критериям
комплексности,
сбалансированности, в нем отсутствуют внутренние противоречия. Законопроект также не
противоречит действующему законодательству Кыргызской Республики и принятым
Кыргызстаном нормам международного права. В частности, он соответствует требованию
ВТ, в котором указывается «что национальное законодательство и нормативные акты,
требующие
обязательную
фортификацию,
должны
иметь
доказательства,
обосновывающие ее необходимость для защиты здоровья населения страны».
Законопроект подготовлен с соблюдением правил подготовки и оформления
проекта НПА, включая требования законодательной техники и логической структуры
нормы права.
Реализация законопроекта требует внесения изменений и дополнений в следующие
нормативные правовые акты:

в Кодекс об административной ответственности с целью создания правовых
гарантий для потребителей муки и усиления административного надзора за поставками
премикса, качеством импортируемой обогащенной муки, а также за процессом
обогащения муки внутри страны.

в Закон Кыргызской Республики «О внутренней торговле в Кыргызской
Республике» от 20 марта 2002 года N 40 и в «Свод правил торговли на территории
Кыргызской Республики», утвержденной постановлением Правительства Кыргызской
Республики от 2 марта 2010 года № 118 для регулирования реализации обогащенной
муки через торговую сеть.
13
d.
Экономический анализ (расчет затрат и выгод)
i.
Затраты предпринимательства и государства
Мукомольные предприятия:

Прямые и косвенные производственные затраты на 1 тонну обогащенной муки
составят 13874 сом
Государственные организации:

Прямые и косвенные затраты государства составят 1468 сомов
ii.

Затраты на приобретение и доставку премикса
Затраты на тонну обогащенной муки составят: 30,4 сом на тонну или 3 тыйын
на кг.

Затраты на человека в год при потреблении муки 260 г/день составят 2,8 сом

Потребность в финансировании покупки премикса (20 тонн премикса
ежегодно) составит ежегодно 240-280 тыс. долларов США (или 11-13 млн. сомов по курсу
47 сом/доллар).
iii. Затраты на лечение больных железодефицитной анемией
Затраты на лечение 1 больного:
 При стационарном лечении - 6040 сом
 При амбулаторном лечении - 3340 сом
iv. Выгоды предпринимательства и государства
В случае принятия законопроекта в течение 5 лет выгоды общества (эффект от
сокращения потерь в производительности труда) составят 4 миллиарда 519 миллионов
сомов.
Помимо этого, экономический эффект увеличит снижение затрат на лечение
больных железодефицитной анемии.
Подробный расчет экономических последствий при обогащении муки
хлебопекарной приведен в приложении 7.
e.
Реализационные риски
При реализации законопроекта и достижении заявленных целей возможно
возникновение следующих рисков.
i.
Сбои в производственном процессе.
Сбои в производственном процессе могут быть обусловлены следующими
причинами: поставка некачественного премикса; сбои при поставке премикса (нарушение
непрерывности); нарушение технологии производства и др. Это может привести к выпуску
некачественной муки или к прекращению ее выпуска.
Способы снижения риска: Реализация пилотных проектов, накопление
производственного опыта и опыта осуществления контроля
14
ii.
Сбои в процедурах контроля качества
Сбои в процедурах контроля качества могут быть обусловлены следующими
причинами: отсутствие необходимых технических регламентов по фортификации муки
(или не соответствие условиям и потребностям Кыргызстана); нарушение/несоблюдение
технических регламентов в процессе производства фортифицированной муки
отдельными производителями; неэффективность системы внешнего и внутреннего
контроля. Это в критических случаях может привести к нанесению вреда здоровью
населения.
Способы снижения риска

Реализация пилотных проектов, накопление производственного опыта и опыта
осуществления контроля

Создание координационного центра по реализации проекта обогащения муки
хлебопекарной

Формирование адекватной системы внешнего контроля и обеспечение
подготовки специалистов мукомольных предприятий для адекватности внутреннего
контроля
iii. Отсутствие спроса (низкий спрос) на фортифицированную муку
Отсутствие спроса или низкий спрос на фортифицированную муку могут быть
обусловлены следующими причинами: недостаточная информированность населения;
необоснованное связывание всех проблем потребления пищевых продуктов с
потреблением фортифицированной муки и др. это может привести к затовариванию и,
далее, к прекращению выпуска муки
Способы снижения риска:

Проведение постоянной информационной компании по разъяснению
населению о пользе потребления изделий из фортифицированной муки.

Информирование населения о механизмах контроля за качеством муки.
iv. Сложность обеспечить выполнение закона мини-мукомольнями
В производстве муки значительная доля принадлежит мини-мукомольням
(примерно 3 тысячи). Для таких предприятий внедрение фортификации и обеспечение
контроля за выполнением данного законопроекта затруднительно.
Комментарий
Законопроект устанавливает обязательность фортификации муки первого и высшего
сортов, которые в основном производятся средними и крупными мукомольными
предприятиями. На мельницах производится мука, как правило, 2 сорта. Производство
муки более высокой сортности ограничено техническими возможностями абсолютного
большинства мини-мельниц. Поэтому указанный риск, по существу отсутствует.
v.
Не для всех потребителей обогащенная мука или хлеб являются однозначно
полезными.
В Кыргызстане распространены заболевания, вызванные нехваткой железа
(анемия). Но также могут быть другие заболевания, при которых потребление
15
хлебопродуктов только из фортифицированной муки создаст проблемы. Например, в
быту есть мнение, что аллергики, для которых характерна реакция на те или иные
добавки фортификации, будут вынуждены исключить хлеб из рациона питания.
Комментарий
Мука, как и иные виды пищевых продуктов, реализуемые через торговую сеть,
проходит обязательную санитарно-эпидемиологическую экспертизу, включающую оценку
аллергенных свойств. Исследования и практика11 показывают, что фортифицированная
мука не вызывает аллергию при потреблении. Аллергикам, в первую очередь надо
исключить из своего рациона высокоаллергенные продукты, исключить или серьезно
ограничить употребление среднеактивных.
f.
Результаты проведения консультаций
К процессам производства, импорта и потребления обогащенной муки
хлебопекарной относятся следующие группы интересов: производители муки, импортеры
муки, торговые организации, индивидуальные предприниматели, государственные
учреждения, регулирующие производство и контроль, медицинские учреждения,
население (потребители).
Производители муки в целом позитивно относятся к предлагаемым изменениям
регулирования. Однако их беспокоит обеспечение производства качественным
премиксом, наличие недорого и качественного оборудования для мукомольных
предприятий, а также неустойчивый потребительский спрос. Наиболее существенным
риском обозначается выпуск некачественной продукции по независимым от них
причинам и нанесение вредя здоровью населения. Например, вследствие использования
некачественного премикса.
Импортеры муки не являются сторонниками законопроекта. По их мнению в
странах, из которых в основном импортируется мука, нет обязательных требований по
фортификации. Технические регламенты в странах экспортеров муки в Кыргызстан могут
отличаться от требований, принятых в Кыргызстане. Все это создаст барьеры для импорта
муки или вызовет увеличение затрат на ее приобретение и доставку.
Торговые организации и индивидуальные предприниматели ориентированы на
потребительский спрос. Они в целом не имеют возражений к проекту закона. Но все
будет зависеть от потребителя. Мнение в случае высокого спроса на
нефортифицированную муку при ее отсутствии может измениться на противоположное.
Государственные учреждения, регулирующие производство и контроль оборота
обогащенной муки хлебопекарной поддерживают законопроект.
Медицинские учреждения поддерживают законопроект.
Население (потребители) не имеет однозначного мнения. С одной стороны, часть
населения озабочена высоким уровнем заболеваемости анемией и ищет дешевые
способы улучшения ситуации. При этом потребление фортифицированной муки
поддерживается с ограничениями. Самые существенные из них: возможные побочные
11
Ж.Ю. Горелова, С.Л. Люблинский и др. Обогащенный хлеб – новый комплексный подход к улучшению
здоровья человека. Юбилейная научно-практическая конференция с международным участием «инновации
в технологиях хлебобулочных, макаронных и кондитерских изделий». 29-31 марта 2010 г. Москва. С. 52.
16
эффекты при потреблении хлебобулочных изделий из фортифицированной муки,
ухудшение внешних потребительских качеств изделий.
3.
ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ
Существующее нормативно-правовое регулирование деятельности организаций,
специализирующихся на обороте обогащенной муки хлебопекарной не удовлетворяет
потребности общества. Цель, ради которой принимался действующий закон остается
недостигнутой. Он практически бездействует.
Предлагаемый проект Закона о внесении изменений и дополнений в Закон
Кыргызской Республики «Об обогащении муки хлебопекарной» №78 от 11 марта 2009
года, будет
способствовать
повышению результативности государственного
регулирования при достижении цели снижения заболеваемости железодефицитной
анемией.
Приведенные выше аргументы дают основание утверждать о целесообразности
принятия предложенных изменений и дополнений в Закон Кыргызской Республики «Об
обогащении муки хлебопекарной».
17