Градостроительный план земельного участка: статус, проблемы

Градостроительный план земельного участка:
статус, проблемы и актуализация
Положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее по
тексту также – Градостроительный кодекс, ГрК РФ) предусмотрено, что подготовка
градостроительных планов земельных участков осуществляется в составе проекта
межевания территории или в виде отдельного документа применительно к застроенным
или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального
строительства земельным участкам.
В силу ч. 3 ст. 44 ГрК РФ в составе градостроительного плана земельного участка
указываются, в том числе, границы земельного участка, границы зон действия
публичных сервитутов, минимальные отступы от границ участка, информация о
технических условиях подключения объектов капитального строительства к сетям
инженерно-технического обеспечения и о разрешенном использовании земельного
участка, информация о требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта
капитального строительства на таком земельном участке.
Градостроительный
план
земельного
участка
подлежит
представлению
в
уполномоченный орган для получения разрешения на строительство объекта, поскольку
такое разрешение подтверждает соответствие проектной документации требованиям
градостроительного плана, а также для ввода объекта в эксплуатацию (п. 2 ч. 7, ч. 1 ст.
51, п. 2 ч. 3 ст. 55 ГрК РФ).
Из ч. 17 ст. 46 ГрК РФ следует, что орган местного самоуправления по заявлению
физического или юридического лица в тридцатидневный срок обязан подготовить
градостроительный план земельного участка, утвердить его и выдать заявителю без
взимания платы и без проведения процедуры публичных слушаний (поскольку
публичные слушания уже проведены при подготовке правил землепользования и
застройки, проекта планировки и межевания территории).
В данном случае выдача градостроительного плана земельного участка является
государственной услугой, которая осуществляется органами государственной власти и
местного самоуправления по запросу заявителя на основании документов и информации,
находящейся в распоряжении указанных органов. Орган местного самоуправления не
наделен полномочиями требовать от заявителя представления наряду с заявлением
каких-либо иных документов, за исключением документов, подтверждающих личность
заявителя (паспорт гражданина или свидетельство о регистрации юридического лица).
Градостроительным кодексом также определено, что ГПЗУ подлежит размещению
в информационной системе градостроительной деятельности (ИСОГД).
При этом органы государственной власти или органы местного самоуправления,
соответственно утвердившие, выдавшие ГПЗУ, в течение семи дней со дня утверждения,
выдачи направляют копию такого ГПЗУ в орган местного самоуправления городского
округа, орган местного самоуправления муниципального района, применительно к
территориям которых был утвержден и выдан указанный документ.
Орган
местного
самоуправления
городского
округа,
орган
местного
самоуправления муниципального района в течение четырнадцати дней со дня получения
соответствующих копий размещают их в информационных системах обеспечения
градостроительной деятельности (ч. 2 ст. 57 ГрК РФ).
По смыслу статей 41–46 ГрК РФ градостроительный план земельного участка по
существу представляет собой выписку из правил землепользования и застройки, проекта
планировки и проекта межевания территории квартала (микрорайона) применительно к
конкретному земельному участку, в которой указывается информация о строительных
характеристиках предназначенного для застройки участка и установленных в отношении
него строительных ограничениях. При этом градостроительный план не устанавливает
соответствующие характеристики, а лишь воспроизводит те из них, которые определены
в перечисленных актах в отношении территории, на которой расположен данный
участок.
Указанной позиции придерживается Верховный Суд Российской Федерации и
Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (постановление
Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.07.2013 №
1633/13, решение Верховного Суда Российской Федерации от 14.05.2012 № АКПИ12290), также имеется соответствующее письмо Госстроя от 17.12.2012 № 3427-ВК/11/ГС.
Согласно пункту 2.3 Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы
и утверждения градостроительной документации, утвержденной постановлением
Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищнокоммунальному комплексу от 29.10.2002 № 150 (в силу статьи 7 Федерального закона от
29.12.2004 № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской
Федерации», применяемой в части, не противоречащей Градостроительному кодексу),
градостроительный план земельного участка не входит в перечень градостроительной
документации о застройке территории поселений и других муниципальных образований,
который включает в себя: проекты планировки частей территорий поселений, проекты
межевания территорий, проекты застройки кварталов, микрорайонов, других элементов
планировочной структуры поселений.
Однако практика подготовки и выдачи градостроительных планов земельных
участков ставит перед органами местного самоуправления ряд проблемных вопросов, в
том числе, срочность действия ГПЗУ, действие ГПЗУ в случае последующего внесения
изменений
в
Правила
землепользования
и
застройки
в
части
изменения
градостроительного регламента и ряд других вопросов.
Анализ градостроительного законодательства позволяет сделать вывод о том, что
формально действующим законодательством не установлено, является ли ГПЗУ
бессрочным документом или имеет срочный характер. Градостроительным кодексом
вопрос о срочности действия или применения ГПЗУ в принципе не решен.
Поэтому на данный вопрос можно ответить только следующим образом: срок
действия или применения ГПЗУ не определен в действующем градостроительном
законодательстве. ГПЗУ разрабатывается, утверждается и выдается органом местного
самоуправления по обращению заявителя в отношении конкретного земельного участка
на неопределенный срок.
Как отмечалось мною выше, анализ содержания ГПЗУ позволяет сделать вывод о
том, что содержание ГПЗУ составляет информация о правовом режиме земельного
участка и объекта капитального строительства на момент выдачи градостроительного
плана земельного участка. Следовательно, ГПЗУ не является нормативным правовым
актом, как генеральный план и правила землепользования и застройки, или документом
градостроительного регулирования, как, проект планировки, проект межевания
территории.
Вся
информация, которая
указывается
в
ГПЗУ,
заимствуется
из
ранее
утвержденных или подготовленных документов (генеральный план муниципального
образования, градостроительные регламенты в составе правил землепользования и
застройки муниципального образования, проект планировки и проект межевания,
документы государственного кадастрового учета или технического учета и т.д.), поэтому
ключевым содержанием ГПЗУ является именно информация о правовом режиме
земельного участка и предельных параметрах объекта капитального строительства.
В свою очередь утверждение органом местного самоуправления ГПЗУ означает,
что орган местного самоуправления фиксирует правовой режим земельного участка и
предельные параметры объекта капитального строительства на определенную дату,
указанную в ГПЗУ.
ГрК РФ предусматривает два правовых основания для подготовки ГПЗУ:
1. Решение органа местного самоуправления о подготовке соответствующей
документации по планировки территории.
2. Заявление физических или юридических лиц о подготовке и выдаче ГПЗУ в
порядке ч. 17 ст. 46 ГрК РФ.
ГПЗУ не влечет за собой правовых последствий, за исключением того, что его
получение необходимо для последующего получения разрешения на строительство.
ГПЗУ не определяет правовой режим земельного участка подобно градостроительному
регламенту в составе правил землепользования и застройки. Поэтому возложение на
ГПЗУ функций документа градостроительного регулирования является ошибочным.
ГПЗУ при наличии соответствующих параметров в Правилах землепользования и
застройки фиксирует конкретные предельные параметры объектов капитального
строительства (коэффициент застройки, этажность, отступы от красных линий и т.д.).
Если
сравнить
Генеральный
план
муниципального
образования,
Правила
землепользования и застройки (далее – ПЗЗ) с ГПЗУ, то различия между указанными
документами являются принципиальными. Прежде всего, проекты генерального плана и
ПЗЗ
проходят
процедуру
согласований,
публичных
слушаний,
утверждаются
представительным
органом
местного
самоуправления,
являются
нормативными
правовыми актами, распространяются на всю территорию муниципального образования.
ГПЗУ не является нормативным правовым актом, не определяет правовой режим
земельного участка и объекта капитального строительства, не проходит процедуру
публичных слушаний.
В случае противоречия нормативного правового акта и правового акта должен
применяться нормативный правовой акт как документ, обладающий большей
юридической силой.
С другой стороны, Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 224-ФЗ «О
внесении изменений в статьи 51 и 56 Градостроительного кодекса Российской
Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» в ст. 51 ГрК РФ
были внесены значительные изменения в части регламентации процедуры выдачи
разрешений на строительство, в том числе была включена новая часть 21.7.
Согласно ч. 21.7 ст. 51 ГрК РФ в случае образования земельных участков путем
раздела, перераспределения земельных участков или выдела из земельных участков, в
отношении которых в соответствии с Кодексом выдано разрешение на строительство,
физическое или юридическое лицо, у которого возникло право на образованные
земельные участки, вправе осуществлять строительство на таких земельных участках на
условиях, содержащихся в указанном разрешении на строительство, с соблюдением
требований к размещению объектов капитального строительства, установленных в
соответствии с Кодексом и земельным законодательством. В этом случае требуется
получение градостроительного плана образованного земельного участка, на котором
планируется
осуществлять
строительство,
реконструкцию
объекта
капитального
строительства. Ранее выданный градостроительный план земельного участка, из
которого образованы земельные участки путем раздела, перераспределения земельных
участков или выдела из земельных участков, утрачивает силу со дня выдачи
градостроительного плана на один из образованных земельных участков.
То есть в градостроительном законодательстве появились нормы, уточняющие
правовой режим ГПЗУ. Из анализа ч. 21.7 ст. 51 ГрК РФ следует во-первых, ГПЗУ
обладает юридической силой; во-вторых, со дня выдачи нового ГПЗУ ранее выданный
ГПЗУ утрачивает силу.
Учитывая выше обозначенные правовые проблемы, связанные с подготовкой и
выдачей ГПЗУ единственным решением может выступить лишь процедура актуализация
ГПЗУ, т.е. приведение таких ГПЗУ в соответствие с изменениями, вносимыми в правила
землепользования и застройки соответствующего муниципального образования.
И
здесь
необходимо
отметить,
что
Градостроительный
кодекс
РФ
не
предусматривает процедуры по пересмотру (актуализации) ГПЗУ.
По общему правилу правовой акт считается действующим и применяется до тех
пор, пока он не утратил юридическую силу, то есть не отменен в установленном порядке
утвердившим его органом или в судебном порядке.
Вместе с тем на основе проведенного анализа можно сформулировать ряд
предложений по актуализации ГПЗУ, содержащих сведения не соответствующие
(противоречащие) ПЗЗ и градостроительному регламенту в его составе.
На муниципальном уровне целесообразно определить момент прекращения
привязки ГПЗУ к градостроительному регламенту, связав его с моментом выдачи
разрешения на строительство. Если до выдачи разрешения на строительство меняется
градостроительный регламент, то в таком случае ГПЗУ должен быть приведен в
соответствие с ним. Если градостроительный регламент меняется после выдачи
разрешения на строительство, то в таком случае для целей ввода объекта в эксплуатацию
должен применяться ранее выданный ГПЗУ.
Однако
данную
проблему
невозможно
полностью
устранить
только
на
муниципальном уровне без внесения изменений в федеральное законодательство.
Возникающие юридические коллизии могут быть устранены путем внесения
изменений в Градостроительный кодекс, устанавливающих, что ГПЗУ должен
соответствовать градостроительному регламенту, действующему на момент выдачи
разрешения на строительство.
При всем при том противоречие ГПЗУ градостроительному регламенту должно
рассматриваться как несоответствие положениям ГрК РФ.
Таким образом, ранее утвержденные ГПЗУ должны актуализироваться в
соответствии с изменениями градостроительного регламента, поскольку в противном
случае возникает противоречие между ГПЗУ и градостроительным регламентом.
Если же такое противоречие возникает, то оно должно разрешаться в пользу
градостроительного регламента в составе правил землепользования и застройки, так как
правила землепользования и застройки являются нормативным правовым актом.
Для
реализации
данных
предложений
органу
местного
самоуправления
целесообразно внедрить процедуру мониторинга ранее выданных ГПЗУ на предмет их
соответствия градостроительным регламентам. Это позволит оперативно применять
меры по актуализации ранее выданных ГПЗУ и их приведению в соответствие с
измененными градостроительными регламентами.
Что касается ГПЗУ, которые вошли в противоречие с градостроительным
регламентом после выдачи разрешения на строительство, то в таком случае ГПЗУ не
должны приводиться в соответствие с градостроительным регламентом. После ввода в
эксплуатацию построенного объекта на земельном участке, ГПЗУ которого не
соответствует
градостроительному
регламенту,
земельный
участок
и
объект
недвижимости, построенный на нем, приобретают статус объектов, не соответствующих
градостроительному регламенту.
В таком случае согласно ч. 8 – 10 ст. 36 ГрК РФ земельные участки или объекты
капитального
строительства,
виды
разрешенного
использования,
предельные
(минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не
соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления
срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением
случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального
строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды,
объектов культурного наследия.
Реконструкция таких объектов капитального строительства может осуществляться
только путем приведения в соответствие с градостроительным регламентом или путем
уменьшения их несоответствия предельным параметрам разрешенного строительства,
реконструкции. Изменение видов разрешенного использования указанных земельных
участков и объектов капитального строительства может осуществляться путем
приведения их в соответствие с видами разрешенного использования земельных
участков и объектов капитального строительства, установленными градостроительным
регламентом. В случае если использование несоответствующих градостроительному
регламенту земельных участков и объектов капитального строительства продолжается и
опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного
наследия, в соответствии с федеральными законами может быть наложен запрет на
использование таких земельных участков и объектов.