право законодательной инициативы в парламенте республики

Е.С. ЦОРИЕВА, кандидат юридических наук, доцент кафедры уголовного права и
процесса, СКГМИ(ГТУ)
О.Х. КАЧМАЗОВ, кандидат юридических наук, доцент
ПРАВО ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ В ПАРЛАМЕНТЕ
РЕСПУБЛИКИ СЕВЕРНАЯ ОСЕТИЯ – АЛАНИЯ: НЕКОТОРЫЕ
ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
Парламент Республики Северная Осетия-Алания реализует свои
полномочия в форме принятия нормативных правовых актов. Основные из
них – законы Республики Северная Осетия – Алания – принимаются в
особом порядке, который реализуется в законодательном процессе. Начало
законодательного процесса восходит к праву законодательной инициативы и
кругу ее субъектов.
Для анализа проблем, возникающих при осуществлении права
законодательной инициативы, необходимо в первую очередь установить, что
понимается под правом законодательной инициативы в законодательном
органе субъекта РФ. Например, А.В. Кочетков, касаясь законодательного
процесса на региональном уровне, под правом законодательной инициативы
понимает законодательно (как правило, конституционно) установленную,
юридически значимую возможность компетентных субъектов вносить
проекты законов субъектов РФ, а также предложения об их издании,
изменении, отмене в законодательный орган субъекта РФ, то есть право
инициировать законодательный процесс.1
С.В. Бошно определяет комплекс правомочий субъекта права
законодательной инициативы как: 1) возможность внести проект закона по
любому вопросу (с учетом ограничений, установленных для судебных
органов) в законодательный орган; 2) возможность требовать рассмотрения
своей инициативы в законодательном органе и принимать участие в
обсуждении проекта, в том числе давать пояснения по его содержанию; 3)
возможность отозвать проект.2
По мнению С.М. Бекетовой, "законодательный процесс в республиках это урегулированная нормативными актами республик деятельность
участников законодательного процесса, направленная на принятие
(изменение, дополнение либо отмену) законов и иных нормативных
правовых актов, а также на участие в федеральном законотворчестве в
форме,
установленной
Конституцией
Российской
Федерации
и
3
федеральными законами".
См.: Кочетков А.В. Региональный законодательный процесс: Дисс. ... канд. юрид. наук.
С. 59.
2
См.: Бошно С.В. Законодательная инициатива в Государственной Думе: Дисс. ... канд.
юрид. наук. С. 14.
3
Бекетова С.М. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации: Дисс. ...
канд. юрид. наук. 2000.
1
Обобщая данные суждения можно определить законодательную
инициативу как право определенных органов и лиц вносить в
законодательные органы обязательные для рассмотрения ими проекты
законодательных актов. Юридическая значимость отличия законодательной
инициативы от внесения законодательного предложения состоит в том, что
проект акта, внесенный в порядке законодательной инициативы, должен
быть в обязательном порядке рассмотрен законодательным органом с
соблюдением всех правил законодательной процедуры, тогда как
законодательное предложение, внесение которого может быть в принципе
произведено любым органом или лицом, не обязывает законодательный
орган к его рассмотрению в порядке, отличном от обычного порядка
рассмотрения писем и обращений граждан и организаций.
Конституция Республики Северная Осетия – Алания четко определяет
круг субъектов (носителей) права законодательной инициативы. Таким
правом обладают Глава Республики Северная Осетия – Алания,
Правительство Республики Северная Осетия – Алания, депутаты Парламента
Республики Северная Осетия – Алания, представительные органы местного
самоуправления. Право законодательной инициативы принадлежит также
Конституционному Суду Республики Северная Осетия – Алания,
Верховному суду Республики Северная Осетия – Алания, Арбитражному
суду Республики Северная Осетия – Алания и Прокурору Республики
Северная Осетия – Алания по вопросам их ведения.
Таким образом, Конституция Республики Северная Осетия - Алания
различает две группы субъектов права законодательной инициативы. В
первую из них входят субъекты, чье право законодательной инициативы не
связано какими-либо компетенционными рамками. Во вторую же группу
этих субъектов входят те из них, которые пользуются правом
законодательной инициативы лишь по вопросам их деятельности.
Важно заметить, что круг субъектов права законодательной инициативы
представляется не бесспорным. Например, вряд ли оправданно лишение
права законодательной инициативы комитетов парламента. Как известно,
комитеты как структурные подразделения Парламента Республики Северная
Осетия - Алания являются наиболее активными участниками
законодательной деятельности. В данном случае единственным
конституционным способом внесения комитетом законопроекта в порядке
законодательной инициативы является оформление его как исходящего от
«группы депутатов – членов комитета», что маскирует их истинный статус.4
Более того, не согласуется с Конституцией Республики Северная Осетия
- Алания право комитетов Парламента вносить поправки к законопроектам.
Статья 8 Конституционного Закона Республики Северная Осетия - Алания
«О Парламенте Республики Северная Осетия - Алания» установила, что
внесение поправок к законопроектам является одной из форм осуществления
Научно-практический комментарий к Конституции РФ / Под ред. В.В.Лазарева. М., 2004.
С.520.
4
законодательной инициативы. При этом исчерпывающий круг субъектов
законодательной инициативы установлен Конституцией Республики
Северная Осетия - Алания. Органы и лица, не входящие в данный круг, не
могут осуществлять законодательную инициативу, в том числе и такую ее
форму как внесение поправок к законопроектам.
Вызывает серьезные сомнения и наделение Прокурора Республики
Северная Осетия - Алания правом законодательной инициативы. Следует
отметить, что в абсолютном большинстве субъектов РФ у прокурора нет
такого права. Наличие его не согласуется с федеральным законодательством.
Федеральный Закон «О Прокуратуре Российской Федерации» не наделяет
правом законодательной инициативы прокуроров субъектов РФ.
Предоставление такого права является вторжением в предметы ведения
Российской Федерации, так как деятельность прокуратуры в соответствии со
ст. 71 Конституции Российской Федерации отнесена к исключительному
ведению Российской Федерации.
Ни Конституция Республики Северная Осетия – Алания, ни
законодательство республики не содержат каких-либо ограничений по
возможностям реализации названными субъектами принадлежащего им
права законодательной инициативы. Исключения составляют лишь
законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты,
изменении финансовых обязательств Республики Северная Осетия – Алания,
другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет
республиканского бюджета Республики Северная Осетия – Алания, которые
рассматриваются Парламентом Республики Северная Осетия - Алания по
представлению Главы Республики Северная Осетия – Алания или
Правительства Республики Северная Осетия – Алания, либо при наличии
заключения Правительства Республики Северная Осетия – Алания. Тем
самым создана возможность появления альтернативных законопроектов, что
зафиксировано уже имеющимся опытом. Практика показала, что в ряде
случаев наличие нескольких законопроектов приводит к существенным
затруднениям в деятельности законодательного органа, в связи с чем
возникла необходимость обеспечения координации законодательной
деятельности как на этапе выражения законодательной инициативы, так и на
этапе выработки отношения Парламента к тому или иному варианту
законопроекта.
При осуществлении права законодательной инициативы субъекты этого
права и законодательный орган вступают в правоотношения, требующие
достаточно четкой регламентации. Конституция Республики Северная
Осетия – Алания определила, что в Парламент Республики Северная Осетия
– Алания в порядке законодательной инициативы вносятся законопроекты
(ст. 76). Тем самым было установлено основное требование к форме
выражения законодательной инициативы – это должен быть проект закона, а
не просто предложение о принятии закона с тем или иным наименованием.
Статья 92 Регламента Парламента Республики Северная Осетия - Алания
детализирует эту общую конституционную норму и определяет, что право
законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в
Парламент:
а) новой редакции Конституции Республики Северная Осетия-Алания;
б) законопроектов;
в) поправок к законопроектам.
Названная статья Регламента содержит также такую форму
осуществления права законодательной инициативы, как внесение в
Парламент законодательных предложений о разработке и принятии новых
законов Республики Северная Осетия-Алания, однако принять внесение
такого законодательного предложения в качестве формы выражения права
законодательной инициативы вряд ли возможно, так как это противоречило
бы конституционному требованию выражения законодательной инициативы
внесением именно законопроекта, и положению части 1 статьи 93 того же
Регламента, устанавливающего, что необходимым условием внесения
законопроекта в Парламент в порядке законодательной инициативы является
представление текста законопроекта.
Неоправданным и не соответствующим Конституции Республики
Северная Осетия-Алания представляется и отнесение Парламентом
Республики Северная Осетия-Алания к формам выражения права
законодательной инициативы внесения поправок к законопроектам. По
самому смыслу понятия «поправка к законопроекту» таковая может
возникнуть только на стадии принятия закона, причем не ранее чем после
принятия его в первом чтении. Все иные изменения, дополнения,
предложения к тексту законопроекта до рассмотрения и принятия его в
первом чтении могут быть реализованы только в трех формах: 1) через
обращение к субъекту права законодательной инициативы, внесшего данный
законопроект, с предложением об изменении текста законопроекта; 2)
внесением поправок к принятому в первом чтении законопроекту; 3) через
осуществление права законодательной инициативы с внесением
альтернативного законопроекта иным субъектом права законодательной
инициативы.5
Конституция и законы Республики Северная Осетия-Алания не
содержат норм, регулирующих отношения Парламента Республики Северная
Осетия-Алания с субъектами права законодательной инициативы, поэтому,
исходя из конституционного положения о том, что законопроекты вносятся
только и исключительно в Парламент, именно этот орган определил
некоторые дополнительные правила, которых должны придерживаться
субъекты права законодательной инициативы при его осуществлении. Статья
93 Регламента Парламента Республики Северная Осетия-Алания установила,
что при внесении законопроекта в Парламент субъектом права
законодательной инициативы должны быть представлены:
См.: Крестьянников Е.В. О нормативном регулировании осуществления права
законодательной инициативы / Труды МГЮА. 1997. №2. С.24.
5
а) пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет
законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого
законопроекта;
б) текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права
законодательной инициативы, внесшего законопроект;
в) перечень актов республиканского законодательства, подлежащих
признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению
или принятию в связи с принятием данного закона;
г) финансово-экономическое обоснование (в случае внесения
законопроекта, реализация которого требует материальных затрат).
Конституцией Республики Северная Осетия-Алания установлен особый
порядок
внесения
законопроектов,
предусматривающих
расходы,
покрываемые за счет средств республиканского бюджета Республики
Северная Осетия-Алания (о введении или об отмене налогов, освобождении
от их уплаты, изменении финансовых обязательств Республики Северная
Осетия-Алания и др.). Такие законопроекты вносятся двумя способами: а)
Главой Республики Северная Осетия-Алания или Правительством
Республики Северная Осетия-Алания в обычном порядке либо б) любым
иным субъектом права законодательной инициативы, но при наличии
заключения Правительства Республики Северная Осетия-Алания.
Такое полномочие Правительства Республики Северная Осетия –
Алания вытекает из статьи 90 Конституции Республики Северная Осетия –
Алания, возлагающая на него обязанность обеспечения исполнения
республиканского бюджета, что возможно только при сбалансированности
доходов и расходов бюджета. При этом не устанавливается, что
отрицательное заключение Правительства на законопроект является
основанием для отказа в его рассмотрении. Заключение может быть и
положительным и отрицательным, просто сам факт его наличия
свидетельствует о соблюдении установленного Конституцией Республики
Северная Осетия – Алания порядка принятия закона Республики Северная
Осетия – Алания.
Вместе с тем возникает вопрос о том, кто обязан обращаться в
Правительство Республики Северная Осетия - Алания за заключением. Из
смысла части 3 ст. 76 Конституции Республики Северная Осетия - Алания
однозначно вытекает, что эта обязанность лежит на инициаторе
законопроекта, ибо без такого заключения нельзя вносить законопроект в
Парламент Республики Северная Осетия - Алания. Подобная обязанность
субъекта права законодательной инициативы вытекает также и из статьи 93
Регламента Парламента Республики Северная Осетия - Алания, обязывающая
его при внесении законопроекта представить заключение Правительства
Республики Северная Осетия - Алания (в случаях, определенных ст.76 (ч.2)
Конституции Республики Северная Осетия - Алания). Более того, Регламент
Парламента Республики Северная Осетия – Алания предусматривает
обязанность Совета Парламента возвратить субъекту права законодательной
инициативы внесенный законопроект, если он не отвечает требованиям
статьи 76 Конституции Республики Северная Осетия – Алания и статьи 93
Регламента Парламента Республики Северная Осетия – Алания.
В нарушение указанных положений, в том числе и конституционных,
частью 5 статьи 93 Регламента Парламента Республики Северная Осетия Алания обязанность по обращению в Правительство Республики Северная
Осетия - Алания за заключением возлагается на Совет Парламента.
Получается замкнутый круг: законопроект нельзя внести в Парламент без
заключения Правительства, а заключение Правительства нельзя получить,
если не внести законопроект.
Справедливости ради надо отметить, что предписание части 3 ст. 76
Конституции Республики Северная Осетия - Алания при всех его благих
целях не совсем логично: так называемый «затратный» законопроект не
может быть внесен в Парламент без заключения Правительства, но как
проверить «затратность», если законопроект нельзя взять в руки – он не
внесен? Правительство не может давать заключение на законопроект,
который не внесен, поскольку после получения законопроекта субъект права
законодательной инициативы может изменить текст законопроекта.
Например, Правительство дало положительное заключение на расходную
часть законопроекта, а субъект права законодательной инициативы увеличил
финансовые затраты в законопроекте и внес его в Парламент с
положительным заключением Правительства.
Такого рода нелогичность, однако, не может являться основанием для
невыполнения конституционного предписания. По нашему мнению, в
предусмотренных Конституцией Республики Северная Осетия - Алания
случаях, в Правительство Республики Северная Осетия - Алания
законопроект за заключением должен направляться субъектом права
законодательной инициативы. Конституционный смысл данного положения
состоит в том, что у субъекта, после получения заключения Правительства
возникает право: а) внести законопроект, подтвердив свое решение; б)
доработать законопроект с учетом заключения Правительства и вновь
направить его в Правительство на заключение; в) отказаться от внесения
законопроекта в Парламент. Таким образом, законопроекты будут менее
«сырыми». И еще один положительный момент: все эти действия происходят
за рамками Парламента, что существенно разгрузит законодательный орган.
Не совсем согласуется с Конституцией Республики Северная Осетия Алания и установленная Регламентом обязанность Правительства в 20-ти
дневный срок подготовить письменное заключение на законопроект и
направить его в Совет Парламента. Сомнительно, что такие сроки
обязательны для адресата. По своей юридической природе Регламент
является нормативным правовым актом, определяющим с достаточной
степенью детализации внутренний порядок деятельности Парламента. Это
вытекает из смысла части 2 статьи 79 Конституции Республики Северная
Осетия - Алания, устанавливающей, что Регламентом определяется только
порядок деятельности самого Парламента. Таким образом, Регламент не
может даже в тех случаях, где затрагиваются отношения Парламента с
другими
государственными
органами
и
иными
организациями,
устанавливать какие-либо правила деятельности этих органов и организаций.
Вопрос о формализации субъектами права законодательной инициативы
факта ее выражения решается по-разному в зависимости от того, является ли
субъект права законодательной инициативы лицом или коллегиальным
органом.
Главой Республики Северная Осетия – Алания факт выражения
законодательной инициативы удостоверяется направлением в Парламент
текста проекта закона с приложением необходимых материалов,
сопровождаемого письмом Главы Республики Северная Осетия – Алания в
Парламент, а также изданием распоряжения Главы Республики Северная
Осетия – Алания о назначении своего полномочного представителя по
рассмотрению данного законопроекта в Парламенте (в случае, если
отсутствует постоянный полномочный представитель Главы Республики
Северная Осетия – Алания в Парламенте или в дополнение к нему ) .
Факт выражения Правительством Республики Северная Осетия –
Алания
законодательной
инициативы
подтверждается
изданием
соответствующего распоряжения, которым одновременно производится
назначение официального представителя Правительства при рассмотрении
законопроекта Парламентом Республики Северная Осетия – Алания. Статья *
Конституционного закона Республики Северная Осетия – Алания «О
Правительстве Республики Северная Осетия – Алания» не относит
выражение законодательной инициативы к числу вопросов, решения по
которым принимаются исключительно на заседаниях Правительства. Однако,
исходя из того, что Конституцией Республики Северная Осетия – Алания
право законодательной инициативы предоставлено именно Правительству,
как коллегиальному органу, а не лицам, имеющим право подписания
распоряжений Правительства, следует считать необходимым принятие
Правительством Республики Северная Осетия – Алания решений о
выражении законодательной инициативы исключительно на заседаниях
Правительства.
Выражение законодательной инициативы депутатами Парламента
производится инициативным внесением соответствующих документов в
Парламент Республики Северная Осетия – Алания.
Конституционный закон Республики Северная Осетия – Алания «О
Конституционном Суде Республики Северная Осетия – Алания» не
определяет, как принимается решение вопроса о выступлении с
законодательной инициативой. Однако, исходя из смысла статьи 54
Конституционного закона Республики Северная Осетия – Алания «О
Конституционном Суде Республики Северная Осетия – Алания» такое
решение принимается исключительно в заседании Конституционного Суда и
оформляется определением. Не установлен законодательством и порядок
реализации права законодательной инициативы Верховным Судом
Республики Северная Осетия - Алания и Арбитражным Судом Республики
Северная Осетия - Алания. Данный вопрос, по нашему мнению должен
решаться на заседании Президиумов соответствующих судов по инициативе
любого из судей.
Некоторые проблемы возникают при реализации права законодательной
инициативы представительными органами местного самоуправления.
Практически все субъекты РФ предоставили им такое право, что
представляется вполне оправданным, так как тем самым обеспечивается
сотрудничество депутатов регионального парламента и депутатов
представительных органов местного самоуправления в законотворческой
деятельности. Вместе с тем отнесение представительных органов местного
самоуправления к субъектам, пользующимся правом законодательной
инициативы в полном объеме (т.е. они могут вносить законопроекты по
любому вопросу) не отвечает смыслу и предназначению местного
самоуправления и поэтому является нецелесообразным. В части 1 статьи 130
Конституции РФ в общем виде сформулировано поле деятельности местного
самоуправления – «вопросы местного значения», под которыми понимаются
вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения
муниципального
образования,
отнесенные
к
таковым
уставом
муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ,
Федеральным законом, законами субъектов РФ. Именно в сфере
компетенции органов местного самоуправления возможно, в первую очередь
и в основном, сотрудничество представительных органов местного
самоуправления и региональных парламентов в разработке, обсуждении и
принятии нормативных актов. Таким образом, более правильным было бы
переместить представительные органы местного самоуправления в круг
субъектов, обладающих правом законодательной инициативы лишь по
вопросам своего ведения.
Не менее важным является вопрос о том, какие именно
представительные органы местного самоуправления наделены правом
законодательной инициативы. В соответствии с Федеральным законом от 6
октября 2003 г. это - представительные органы сельских, городских
поселений, городских округов, муниципальных районов. Возникает вопрос:
правомерно ли предоставлять данное право представительным органам
сельских поселений (в составе муниципального района)? Ведь
представительный орган поселения напрямую может выйти с
законодательной инициативой в Парламент Республики Северная Осетия Алания и при этом не требуются утверждение, поддержка представительного
органа муниципального района. На наш взгляд, - правомерно, поскольку это
и соответствует принципам местного самоуправления, провозглашенным в
Конституции РФ и федеральном законодательстве.
Какие же субъекты могут выступить с правотворческой инициативой в
самом представительном органе муниципального образования? Проекты
муниципальных
правовых
актов
могут
вноситься
депутатами
представительного
органа
муниципального
образования,
главой
муниципального образования, иными выборными органами местного
самоуправления,
главой
местной
администрации,
органами
территориального
общественного
самоуправления,
инициативными
группами граждан (жители муниципального образования, обладающие
избирательным правом, в количестве, не превышающем три процента от
числа жителей муниципального образования), а также иными субъектами
правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального
образования (ст. 46 Федерального закона от 6 октября 2003 г.).
Соответственно, можно предположить, что указанные субъекты также имеют
право предложить представительному органу муниципального образования
выступить с законодательной инициативой в Парламенте Республики
Северная Осетия - Алания.
Что касается способа реализации права законодательной инициативы
представительными органами местного самоуправления, то такое решение
должно приниматься на заседании представительного органа в порядке,
установленном Уставом или иным нормативным актом муниципального
образования для принятия постановлений.
Завершением выражения законодательной инициативы следует,
очевидно, считать момент принятия Советом Парламента решения о
направлении законопроекта, подлежащего рассмотрению Парламентом, в
соответствующий комитет, как это предусмотрено ст. ее Регламента.
Конституция Российской Федерации, Конституция Республики
Северная Осетия - Алания и действующее законодательство не раскрывают
содержание понятия «право законодательной инициативы», в связи с чем
возникает вопрос, является ли выражение законодательной инициативы
одной и единственной формой ее осуществления или осуществление права
законодательной инициативы предполагает участие субъекта этого права на
всех этапах ее рассмотрения. В первом случае участие субъекта права
законодательной инициативы следует признать завершенным с момента
принятия Парламентом внесенного им законопроекта к рассмотрению. Во
втором случае субъекту права законодательной инициативы должна быть
предоставлена возможность участия в ее рассмотрении вплоть до
определенного момента, скорее всего — до момента ее реализации в форме
принятого закона.
Конституционной предпосылкой признания права субъекта права
законодательной инициативы на нормативно обеспеченное участие в ее
рассмотрении на всех этапах является установление Конституцией формы
выражения законодательной инициативы в виде законопроекта, т.е. в виде
научно обоснованной и логически оправданной совокупности норм,
соответствующих концепции правового решения того или иного вопроса
именно этим субъектом. Вносимые в законопроект в процессе обсуждения и
принятия
закона
комитетами
Парламента,
иными
субъектами
законодательной деятельности поправки и изменения могут частично или
полностью изменить выраженную в нем волю субъекта права
законодательной инициативы, и в этом случае, вероятно, такой законопроект
уже не может быть признаваемым относящимся к данному субъекту права
законодательной инициативы, т.е. этот субъект должен иметь право на
определенном этапе рассмотрения отозвать внесенный им законопроект.
В настоящее время вопрос защиты прав субъектов права
законодательной инициативы нельзя признать в полной мере
урегулированным ни законодательством, ни Регламентом Парламентом.
Регламента предусматривает их участие на стадиях обсуждения
законопроекта в комитетах Парламента в процессе его подготовки комитетом
(комитетами) Парламента к рассмотрению в первом чтении, в процессе
рассмотрения законопроекта в первом чтении в форме доклада его
инициатора на заседании Парламента, а также через внесение поправок к
принятому в первом чтении законопроекту. Ни одна из этих форм участия не
предусматривает обязательность сохранения в принимаемом законе
положений и концепции законопроекта, предложенных субъектом права
законодательной инициативы, что, вообще говоря, соответствует
конституционному положению о том, что законы принимаются
Парламентом, т.е. в принятом законе отражается именно его, Парламента, а
не инициатора законопроекта, воля. Однако было бы логичным и
правильным
признать,
во-первых,
необходимость
представления
Парламентом для рассмотрения в первом чтении законопроекта в виде,
внесенном субъектом права законодательной инициативы, и, во-вторых,
право субъекта права законодательной инициативы на отзыв внесенного им
законопроекта в случае изменения его сути в процессе принятия закона.
Отсутствие такого права ставит всех субъектов права законодательной
инициативы в зависимое от Парламента положение, приводит к
трудноразрешимым противоречиям между субъектами законодательной
деятельности, а также придает фиктивный характер факту реализации
законодательной инициативы в принятом законе, содержание которого
может иметь противоположный содержавшемуся в законопроекте характер.
На федеральном уровне, учитывая объем законотворческой работы,
таких примеров достаточно. Так, к примеру, 20 марта 1996 г. Совет
Федерации принял решение о внесении в Государственную Думу в порядке
законодательной инициативы проекта Федерального закона «О выборах в
законодательные(представительные) органы
государственной
власти
6
Российской Федерации» . Государственная Дума приняла этот законопроект
в первом чтении 24 мая 1996 г., одобрив его концепцию в предложенной
Советом Федерации редакции, и дала поручение Комитету Государственной
Думы по делам Федерации и региональной политике доработать указанный
законопроект и внести его на рассмотрение Государственной Думы во
втором чтении7. 17 июля 1996 г. Совет Федерации принял постановление №
262-СФ «О проекте Федерального закона «О выборах в законодательные
(представительные) органы государственной власти субъектов Российской
Федерации», в котором отметил, что в текст законопроекта, вносимого на
6
7
СЗ РФ. 1996. № 13. Ст. 1242.
СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2654.
заседание Государственной Думы во втором чтении, «включены положения,
которые меняют его концепцию, вторгаются в сферу исключительной
компетенции субъектов Российской Федерации. Фактически ко второму
чтению представлен самостоятельный проект федерального закона,
содержание которого концептуально противоречит законодательной
инициативе Совета Федерации»8. Государственная Дума, не приняв во
внимание обращенное к ней предложение Совета Федерации о рассмотрении
законопроекта в редакции, предложенной Советом Федерации, 18 июля
приняла проект названного закона в своей редакции во втором чтении9, а 19
июля приняла Федеральный закон в целом10. 7 августа 1996 г. Совет
Федерации отклонил принятый Государственной Думой Федеральный закон
«О выборах в законодательные (представительные) органы государственной
власти субъектов Российской Федерации», предложив Государственной
Думе создать согласительную комиссию для преодоления возникших
разногласий11. Однако Государственная Дума не согласилась с
постановлением Совета Федерации, приняла этот закон в соответствии с ч. 5
ст. 105 Конституции Российской Федерации в ранее принятой редакции и
направила Президенту Российской Федерации для подписания и
обнародования12. Президент Российской Федерации отклонил поступивший к
нему закон.
На практике возникали также случаи отклонения Президентом
Российской Федерации федеральных законов, проекты которых вносились
им как субъектом права законодательной инициативы13.
Представляется, что регулирование отношений, возникающих между
субъектами законодательной деятельности в процессе реализации права
законодательной инициативы, должно быть произведено не регламентом
Парламента, а законом Республики Северная Осетия - Алания, поскольку эти
отношения затрагивают права и обязанности субъектов, внешних по
отношению Парламенту, и не могут регулироваться внутренним актам
Парламента.
Предложенный далее инициативный проект закона Республики
Северная Осетия - Алания призван законодательно урегулировать действия,
совершаемые в рамках реализации законодательной инициативы с целью
обеспечения максимальной защиты прав ее субъектов, их взаимодействия с
Парламентом и друг с другом.
Основными новеллами, отраженными в законопроекте являются:
нормативное определение права законодательной инициативы, субъекта
этого права, ее осуществления и т.д.; регламентация условий оформления
субъектом права законодательной инициативы решения о ее реализации;
СЗ РФ. 1996. № 30. Ст. 3547.
СЗ РФ. 1996. № 31. Ст. 3678.
10
СЗ РФ. 1996. № 32. Ст. 3867.
11
СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4043.
12
СЗ РФ. 1996. № 44. Ст. 4978.
13
К примеру, см.: СЗ РФ. 1995. № 6. Ст. 454. С. 959.
8
9
расширение прав субъекта права законодательной инициативы,
предоставление ему возможности участвовать на всех стадиях рассмотрения
Парламентом внесенного им законопроекта; признание права на совместную
законодательную инициативу, что обеспечивает единство в законотворчестве
и в какой-то степени позволяет избежать инфляции законодательных
инициатив, к которой, например, может привести активное их использование
многочисленными представительными органами местного самоуправления;
регламентация мер ответственности за неправомерные действия органов и
должностных лиц, выразившиеся в воспрепятствовании реализации права
законодательной
инициативы,
непредоставление
информации
для
осуществления этого права и т.д.