Антикоррупционные обязанности и ограничения кандидатов в

Документ предоставлен КонсультантПлюс
АНТИКОРРУПЦИОННЫЕ ОБЯЗАННОСТИ И ОГРАНИЧЕНИЯ КАНДИДАТОВ
В ДЕПУТАТЫ И НА ВЫБОРНЫЕ ДОЛЖНОСТИ: ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ
А.А. МАКАРЦЕВ
Макарцев Андрей Алексеевич, доцент кафедры конституционного и международного права,
заместитель декана юридического факультета Сибирского университета потребительской
кооперации, член Новосибирской городской муниципальной избирательной комиссии, кандидат
юридических наук, доцент.
В статье проводится анализ антикоррупционных обязанностей и ограничений кандидатов в
депутаты и на выборные должности, закрепленных в российском избирательном
законодательстве. Делается вывод, что они не имеют прямого отношения к избирательному праву
и являются лишь результатом развития правовых норм, закрепляющих правовой статус депутатов
и выборных должностных лиц. По мнению автора, антикоррупционные обязанности и
ограничения кандидатов, закрепленные в Федеральном законе "Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", не
позволяют в полной мере осуществлять проверку предоставляемой кандидатами при
выдвижении информации и усложняют процесс реализации пассивного избирательного права.
Ключевые слова: выборы, коррупция, закон, кандидат, избирательное право, уведомление,
запреты, депутат, выборное должностное лицо.
Anticorruption duties and limitations of candidates for deputies and elective posts: problems of
realization
A.A. Makartsev
Makartsev Andrei Alexeyevich, Siberian University of Consumer Cooperation, Associated professor
of the Chair of International and Constitutional Law, Deputy Dean of Law Faculty of Siberian University
of Consumer Cooperation, member of Novosibirsk municipal election committee, Candidate of
jurisprudence.
This article says about the conducting analysis of anti-corruption restrictions and duties of
nominees and candidates for elective posts that are fixed in law. Concluded that they are impertinent to
electoral law and are only a result of development of legal norms that fix legal status of deputies and
elective officials. According to the author, anticorruption restrictions and duties of nominees and
candidates for elective posts, fixed in Federal Law "About the main guarantees of electoral rights and
rights to participate in referendum of citizens of Russian Federation", do not fully allow to realize the
validity check of the information provided by nominees, and restrict the realization of passive electoral
law.
Key words: elections, corruption, law, candidate, electoral law, notification, prohibitions, deputy,
elective official.
В современной России борьба с коррупцией, создающей серьезную угрозу основам
нормального функционирования всех общественных механизмов конституционного строя <1>,
является одним из приоритетных направлений государственной политики, в реализации которого
задействованы как государственные органы, так и негосударственные формирования <2>. В связи
с тем, что институт выборов рассматривается в современной российской правовой науке в
качестве элемента государственной безопасности <3>, антикоррупционные положения находят
отражение и в избирательном законодательстве. Чаще всего они включаются в статьи,
закрепляющие требования, предъявляемые к кандидату. Так, согласно п. 3 ст. 33 Федерального
закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие
в референдуме граждан Российской Федерации" <4> при выдвижении кандидата вместе с
заявлением об инициативе выдвижения в соответствующую избирательную комиссию должны
быть представлены сведения о размере и источниках доходов кандидата (каждого кандидата из
списка кандидатов), а также об имуществе, принадлежащем кандидату (каждому кандидату из
списка кандидатов) на праве собственности (в том числе совместной собственности), о вкладах в
банках, ценных бумагах. Основной целью этого положения является в большей степени не борьба
с коррупцией в ходе избирательного процесса, а предоставление в соответствующие органы
публичной власти, осуществляющие в соответствии с Федеральным законом от 25 декабря 2008 г.
N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" <5> контроль за доходами, собственностью депутатов и
иных выборных лиц, информации о доходах, собственности, имеющихся у кандидатов на момент
их выдвижения, в целях последующего контроля за избранными лицами.
-------------------------------<1> Шерстобоев О.Н. Обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять
обо всех случаях склонения к коррупционному правонарушению: некоторые проблемы
реализации // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 5. С. 71.
<2> Безруков А.В. Оптимизация организационно-правовой основы противодействия
коррупции в России // Научный ежегодник Института философии и права Уральского отделения
Российской академии наук. 2001. С. 522.
<3> Вискулова В.В. О некоторых проблемах ответственности в избирательном праве //
Государственная власть и местное самоуправление. 2010. N 6. С. 17.
<4> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 24. Ст. 2253.
<5> Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228.
Согласно п. 3 ст. 33 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и
права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" только федеральным законом
может быть предусмотрена необходимость представления сведений о размере и об источниках
доходов и имуществе супруга (супруги) кандидата. Это положение сужает действие
государственного механизма в области противодействия коррупции. Фактически оно не дает
субъектам Российской Федерации право закреплять в своих законах обязанность кандидатов,
баллотирующихся в депутаты законодательных (представительных) органов государственной
власти субъектов Российской Федерации, представительных органов муниципальных
образований, на выборные должности органов государственной власти и органов местного
самоуправления, представлять сведения о размере и об источниках доходов и имуществе супруги
(супруга).
Подобный подход законодателя не дает возможности сравнить информацию об имуществе
супруги (супруга) кандидата перед выборами, с информацией, содержащейся в сведениях,
которые представляются депутатом, выборным должностным лицом в соответствии со ст. 8
Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и
положениями иных законов, регулирующих правовой статус депутатов представительных органов
различных уровней и отдельных должностных лиц. Так, в соответствии с п. 3.1 ч. 3 ст. 12
Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации" <6>, депутат законодательного (представительного) органа
государственной власти субъекта Российской Федерации ежегодно не позднее 1 апреля года,
следующего за отчетным финансовым годом, представляет в комиссию законодательного
(представительного) органа по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и
обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, сведения о
своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о
доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и
несовершеннолетних детей.
--------------------------------
<6> Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 42. Ст. 5005.
Проверка предоставленной кандидатом информации осуществляется избирательной
комиссией, которая в соответствии с п. 6 ст. 33 Федерального закона "Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"
обращается с представлением о проверке достоверности сведений о кандидатах в
соответствующие органы. Последние обязаны сообщать избирательной комиссии о результатах
проверки. Но процедура, предусмотренная законом, не позволяет в полной мере осуществить эту
проверку. Информация об имуществе, принадлежащем кандидату на праве собственности (в том
числе совместной собственности), проверяется посредством запросов в органы юстиции.
Необходимо отметить, что имущество, принадлежащее кандидату на праве совместной
собственности, может быть оформлено на другое лицо, например, супругу (супруга). При этом
закон не предусматривает проверку персональных данных лиц, владеющих имуществом,
находящимся в совместной собственности с кандидатом.
В соответствии с п. 1.6 ст. 38 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных
прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" при проведении
выборов в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти
субъектов Российской Федерации, выборов глав муниципальных районов и глав городских
округов кандидат представляет в организующую выборы избирательную комиссию вместе с
иными документами, необходимыми для регистрации кандидата, письменное уведомление о
том, что он не имеет счетов (вкладов), не хранит наличные денежные средства и ценности в
иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, не
владеет и (или) не пользуется иностранными финансовыми инструментами. Появление этого
положения в избирательном законодательстве является следствием принятия Федерального
закона от 7 мая 2013 г. N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета
(вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках,
расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться
иностранными финансовыми инструментами", который вводит в отечественное законодательство
запрет лицам, принимающим по долгу службы решения, затрагивающие вопросы суверенитета и
национальной безопасности Российской Федерации, открывать и иметь счета (вклады), хранить
наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами
территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми
инструментами, определяет категории лиц, в отношении которых устанавливается данный запрет,
порядок осуществления проверки соблюдения указанными лицами данного запрета и меры
ответственности за его нарушение.
Требование, закрепленное п. 1.6 ст. 38 Федерального закона "Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации",
вытекает из антикоррупционного законодательства и в большей степени связано с институтом
правового статуса депутатов и выборных должностных лиц, чем с избирательным правом. К числу
этих депутатов и выборных должностных лиц относятся лица, замещающие государственные
должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской
Федерации (Президент Российской Федерации, депутат Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации, депутат законодательного (представительного) органа
государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий свою деятельность на
профессиональной постоянной основе, высшее должностное лицо субъекта Российской
Федерации), должности глав муниципальных районов и глав городских округов. При этом
необходимо отметить, что запрет кандидатам в депутаты законодательных (представительных)
органов государственной власти субъектов Российской Федерации открывать и иметь счета
(вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках,
расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться
иностранными финансовыми инструментами носит, по нашему мнению, чрезмерный характер.
Во-первых, требования, предусмотренные п. 1.6 ст. 38 Федерального закона "Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации", могут ограничить реализацию пассивного избирательного права в случае
проведения досрочных выборов, когда у потенциальных кандидатов из-за недостатка времени
будет отсутствовать возможность соблюсти запрет открывать и иметь счета (вклады), хранить
наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами
территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми
инструментами.
Во-вторых, как уже отмечалось выше, к лицам, замещающим государственные должности
субъекта Российской Федерации, относятся депутаты, осуществляющие свою деятельность на
профессиональной постоянной основе, число которых в законодательном (представительном)
органе государственной власти субъекта Федерации согласно п. 6 ст. 4 Федерального закона "Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации" устанавливается законом субъекта
Российской Федерации и обычно составляет 10 - 30% от установленного общего числа депутатов.
Но есть и исключения. Согласно ст. 1 Закона Московской области от 10 февраля 2004 г. N 26/2004ОЗ "О числе депутатов Московской областной Думы, осуществляющих свою деятельность на
профессиональной постоянной основе" <7> из 50 депутатов на постоянной профессиональной
основе осуществляют свою деятельность 40 человек. В Московской городской Думе, согласно ст.
34 Устава г. Москвы <8>, все депутаты работают на постоянной основе.
-------------------------------<7> СПС "КонсультантПлюс".
<8> СПС "КонсультантПлюс".
Депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта
Российской Федерации, осуществляющие депутатские полномочия без отрыва от основной
деятельности, не входят в перечень лиц, на которых распространяется рассматриваемый запрет. В
связи с этим закрытие счетов (вкладов) в иностранных банках, лицами, занимающимися
предпринимательской деятельностью, рамки которой не ограничиваются территорией
Российской Федерации, и планирующими баллотироваться в депутаты законодательных
(представительных)
органов
субъектов
Российской
Федерации,
препятствует
их
профессиональной деятельности, и носит временный характер: счета (вклады) должны быть
закрыты к моменту регистрации и могут открываться после избрания кандидата депутатом, в
случае, если он не планирует осуществлять свои депутатские полномочия на профессиональной
постоянной основе.
Несмотря на довольно простую для исполнения диспозицию нормы п. 1.6 ст. 38
Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации", практика ее реализации была далека от идеала.
Так, 7 августа 2013 г. в избирательную комиссию Новосибирской области поступило заявление, в
котором С. просил отменить решение избирательной комиссии Каргатского района
Новосибирской области от 4 августа 2013 г. N 48 "Об отказе в регистрации С. кандидатом на
должность главы Каргатского района Новосибирской области". Заявитель обосновывал свое
заявление тем, что избирательная комиссия Каргатского района Новосибирской области
неправильно применила нормы Закона Новосибирской области "О выборах глав муниципальных
образований в Новосибирской области". 9 августа 2013 г., рассмотрев заявление С. о защите
избирательных прав, избирательная комиссия Новосибирской области установила, что
письменное уведомление о том, что С. не имеет счетов (вкладов), не хранит наличные денежные
средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской
Федерации, не владеет и (или) не пользуется иностранными финансовыми инструментами, было
подано в избирательную комиссию 28 июля 2013 г., т.е. по истечении предусмотренного законом
срока. На основании этого избирательная комиссия Новосибирской области не усмотрела
оснований для отмены обжалуемого решения избирательной комиссии Каргатского района
Новосибирской области <9>.
-------------------------------<9> О заявлении С. от 7 августа 2013 г.: решение избирательной комиссии Новосибирской
области от 9 августа 2013 г. N 179/1369-4. URL: http://www.izbirkomnso.ru/documents_commission
(дата обращения: 05.09.2013).
Другим решением избирательной комиссии Каргатского района Новосибирской области от
27 июля 2013 г. N 36 гражданину Б. было отказано в регистрации на должность главы Каргатского
района Новосибирской области на основании пп. "в" п. 24 ст. 38 Федерального закона "Об
основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации" и п. 3 ч. 7 ст. 34 Закона Новосибирской области от 20 апреля 2007 г. N 99-ОЗ "О
выборах глав муниципальных образований в Новосибирской области" ввиду отсутствия среди
документов, представленных для регистрации кандидата, письменного уведомления о том, что он
не имеет счетов (вкладов), не хранит денежные средства и ценности в иностранных банках,
расположенных за пределами Российской Федерации, не владеет и (или) не пользуется
иностранными финансовыми инструментами.
Б. обжаловал решение избирательной комиссии в районный суд, отметив, что документы,
необходимые для регистрации, согласно положениям законодательства, должны были быть
представлены в избирательную комиссию до 18 часов 27 июля 2013 г., что он и сделал. Но
решение об отказе в регистрации было принято избирательной комиссией до окончания срока
для подачи документов. Рассмотрев дело, районный суд отказал в удовлетворении заявления,
обосновав свое решение тем, что после представления в избирательную комиссию документов
для регистрации, представление иных документов не допускается. Решение районного суда было
обжаловано в вышестоящую инстанцию.
Изучив доводы апелляционной жалобы, проверив материалы дела, судебная коллегия по
гражданским делам Новосибирского областного суда пришла к выводу, что требования
законодательства кандидатом Б. были выполнены, а решение районного суда было основано на
неправильном понимании положений законодательства. В связи с этим решение районного суда
было отменено, а избирательную комиссию обязали зарегистрировать кандидата Б. <10>.
-------------------------------<10> Апелляционное определение Судебной коллегии по гражданским делам
Новосибирского областного суда от 8 августа 2013 г. Дело N 33-6991-203.
Подводя итоги, необходимо отметить, что антикоррупционные обязанности и ограничения
кандидатов, хотя и содержатся в избирательном законодательстве, к избирательному праву
прямого отношения не имеют и являются лишь результатом развития правовых норм,
закрепляющих правовой статус депутатов и выборных должностных лиц. Положения,
закрепляющие обязанность кандидатов при выдвижении представлять сведения о
принадлежащем им имуществе, не позволяют в полной мере осуществлять проверку этой
информации избирательной комиссией в ходе избирательной кампании.
Обязанность кандидата, связанная с предоставлением в соответствующую избирательную
комиссию уведомления о том, что он не имеет счетов (вкладов), не хранит наличные денежные
средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской
Федерации, не владеет и (или) не пользуется иностранными финансовыми инструментами,
ограничивают реализацию пассивного избирательного права в случае досрочных выборов, когда у
потенциальных кандидатов из-за недостатка времени будет отсутствовать возможность соблюсти
предусмотренный законом запрет. Закрытие счетов (вкладов) в иностранных банках, лицами,
занимающимися предпринимательской деятельностью, и планирующими баллотироваться в
депутаты законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации,
препятствует их профессиональной деятельности, и является излишним, если они не планируют
осуществлять свои депутатские полномочия на профессиональной постоянной основе. В связи с
этим было бы более разумным обязать лиц, замещающих выборные государственные должности,
должности главы муниципального района, главы городского округа, выполнить предусмотренные
законодательством антикоррупционные обязанности в течение месяца после их избрания.
Список литературы
1. Апелляционное определение Судебной коллегии по гражданским делам Новосибирского
областного суда от 8 августа 2013 г. Дело N 33-6991-203.
2. Безруков А.В. Оптимизация организационно-правовой основы противодействия
коррупции в России // Научный ежегодник Института философии и права Уральского отделения
Российской академии наук. 2001. С. 522 - 529.
3. Вискулова В.В. О некоторых проблемах ответственности в избирательном праве //
Государственная власть и местное самоуправление. 2010. N 6. С. 17 - 20.
4. О заявлении С. от 7 августа 2013 г.: решение избирательной комиссии Новосибирской
области от 9 августа 2013 г. N 179/1369-4. URL: http://www.izbirkomnso.ru/documents_commission
(дата обращения: 05.09.2013).
5. Шерстобоев О.Н. Обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять
обо всех случаях склонения к коррупционному правонарушению: некоторые проблемы
реализации // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 5. С. 71 - 74.