Обзор практики ведения федерального регистра нормативных

Обзор практики ведения
федерального регистра нормативных правовых актов
субъектов Российской Федерации
(первое полугодие 2015 года)
I. Общие положения
Федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской
Федерации ведется в целях обеспечения контроля за соответствием нормативных
правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской
Федерации и федеральным законам, реализации конституционного права граждан на
получение достоверной информации, создания условий для получения информации
о нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации органами
государственной власти, органами местного самоуправления, должностными
лицами и организациями.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 10 августа
2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового
пространства Российской Федерации» ведение федерального регистра нормативных
правовых актов субъектов Российской Федерации (далее – федеральный регистр)
возложено на Министерство юстиции Российской Федерации.
Федеральный регистр представляет собой открытый государственный
информационный ресурс, содержащий в электронном и документальном виде
правовые акты и дополнительные сведения о них. Федеральный регистр размещен
в сети Интернет по адресу www.zakon.scli.ru.
Федеральный регистр ведется Министерством юстиции Российской
Федерации через систему своих территориальных органов и учреждений.
Принципами ведения федерального регистра являются достоверность,
общедоступность и открытость информации, содержащейся в федеральном
регистре.
Внесение сведений в федеральный регистр осуществляют главные управления
(управления) Минюста России по субъектам Российской Федерации (далее территориальные органы Минюста России) в срок до 14 рабочих дней со дня их
поступления в территориальный орган Минюста России.
Федеральный регистр имеет региональный и федеральный уровни.
Региональный уровень представляет собой федеральный регистр соответствующего
субъекта Российской Федерации, а федеральный уровень состоит из федеральных
регистров субъектов Российской Федерации. Пополнение федерального уровня
осуществляется территориальными органами Минюста России не реже одного раза
в неделю.
Правовой основой для ведения федерального регистра являются следующие
нормативные правовые акты:
2
Указ Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 г. № 1486
«О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства
Российской Федерации»;
постановление Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2000 г.
№ 904 «Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра
нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации»;
приказы Министерства юстиции Российской Федерации:
от 20 августа 2013 г. № 144 «Об утверждении Разъяснений по применению
положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов
субъектов Российской Федерации»;
от 20 декабря 2005 г. № 244 «Об утверждении Порядка предоставления
сведений, содержащихся в федеральном регистре нормативных правовых актов
субъектов Российской Федерации».
II. Состав сведений федерального регистра
В федеральный регистр включаются:
номера государственной регистрации правовых актов;
реквизиты правовых актов (вид акта и наименование принявшего его органа,
дата принятия (подписания) акта, его номер и заголовок);
источники официального опубликования правовых актов;
тексты правовых актов;
дополнительные сведения.
Дополнительными сведениями являются:
экспертные заключения Минюста России и территориальных органов
Минюста России;
постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации
по делам о проверке конституционности правовых актов;
решения судов общей юрисдикции по делам об оспаривании правовых актов,
рассмотренным ими в качестве суда первой инстанции, а также судебные
постановления, вынесенные по апелляционным, кассационным и надзорным
жалобам на эти решения независимо от результата рассмотрения жалоб;
решения и постановления арбитражных судов;
решения и постановления конституционных (уставных) судов субъектов
Российской Федерации по делам о проверке соответствия правовых актов
конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации, а также о толковании
конституций (уставов) субъектов Российской Федерации;
информация о мерах прокурорского реагирования, принятых в отношении
правовых актов (протесты, представления, требования, заявления в суд);
письма, иная информация органов государственной власти и их
территориальных органов, органов прокуратуры, иных государственных органов.
3
Дополнительные сведения к нормативным правовым актам субъектов
Российской Федерации позволяют получать практически всю актуальную
информацию об акте, его соответствии федеральному законодательству.
По состоянию на 20 мая 2015 г. в федеральный регистр включено около 937
тыс. нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, из них
действующих 601 тыс. В нем содержится более 1 млн 235 тыс. дополнительных
сведений к актам: экспертных заключений Минюста России и его территориальных
органов, актов судебных органов и органов прокуратуры, а также актов иных
органов, писем и иной информации.
За последние 6 лет федеральный регистр пополнился более чем на 454 тыс.
нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Диаграмма № 1. Динамика увеличения нормативных правовых актов субъектов
Российской Федерации в федеральном регистре с 2010 г. по 15 мая 2015 г.
2010 г.
2010 г.
519 тыс.
711
609
519
2011 г.
2011 г.
609 тыс.
2012 г.
2012 г.
711 тыс.
931
818
2013 г.
2013 г.
818 тыс.
2014 г.
2014 г.
931 тыс.
973
20 мая 2015 г.
20 мая 2015 г.
973 тыс.
Наибольшая нормотворческая активность наблюдается в субъектах
Российской Федерации, входящих в Центральный федеральный округ
(в федеральном регистре содержится около 201 тыс. нормативных правовых актов
указанных субъектов Российской Федерации).
Также высокую нормотворческую активность показывают субъекты
Российской Федерации, входящие в Приволжский и Сибирский федеральные округа
(в федеральном регистре 182 и 172 тыс. актов соответственно).
Диаграмма № 2. Количество актов в федеральном регистре по федеральным округам
4
250
200
150
100
50
0
ЦФО
ЦФО
201 тыс.
СЗФО
119 тыс.
СЗФО
ПФО
ПФО
182 тыс.
ЮФО
ЮФО
72 тыс.
СКФО
СКФО
43 тыс.
УФО
УФО
70 тыс.
КФО
СФО
КФО
2,6 тыс.
ДФО
СФО
172 тыс.
ДФО
112 тыс.
ЦФО – Центральный федеральный округ
СЗФО – Северо-Западный федеральный округ
ПФО – Приволжский федеральный округ
ЮФО – Южный федеральный округ
СКФО – Северо-Кавказский федеральный округ
УФО – Уральский федеральный округ
КФО – Крымский федеральный округ
СФО – Сибирский федеральный округ
ДФО – Дальневосточный федеральный округ
Создание федерального регистра позволило приступить к системной работе по
обеспечению единства правового пространства на региональном уровне.
Только в 2014 году, благодаря принятым Минюстом России и его
территориальными органами мерам, в соответствие с федеральными законами
приведено почти 81% актов, в которых были выявлены нарушения, и 71% актов,
содержавших коррупциогенные факторы.
Количество нормативных правовых актов, противоречащих законодательству,
сегодня составляет 0,4% от числа действующих.
Диаграмма № 4. Количество актов в федеральном регистре, в которых выявлены
нарушения федеральному законодательству
5
40
1.7
1999 г.
1999 г.
40 тыс.
2005 г.
2005 г.
1,7 тыс.
2010 г.
2010 г.
1,2 тыс.
1.9
1.7
1.2
2012 г.
2012 г.
1,7 тыс.
2014 г.
2014 г.
1,9 тыс.
1.8
20 мая 2015 г.
20 мая 2015 г.
1,8 тыс.
III. Организация работы по ведению федерального регистра
Ведение
федерального
регистра
включает
в
себя
следующие
административные процедуры:
юридическую обработку правового акта и присвоение правовому акту номера
государственной регистрации;
формирование дела (папки) правового акта;
формирование текстов правовых актов в электронном виде;
формирование реквизитов правового акта и заполнение полей карточек
документа;
проведение правовой и антикоррупционной экспертиз правового акта;
обработку дополнительных сведений, формирование их текстов в
электронном виде;
поддержание базы данных федерального регистра в актуальном состоянии;
формирование интегрированной базы данных федерального регистра.
Обязательному включению в федеральный регистр подлежат Конституции,
уставы и законы субъектов Российской Федерации.
Правовые акты органов законодательной (представительной) власти субъектов
Российской Федерации, высших должностных лиц субъектов Российской
Федерации (руководителей высших органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации), высшего органа исполнительной власти субъекта
Российской Федерации включаются в федеральный регистр, если они носят
нормативный характер.
Правовые акты иных органов власти субъектов Российской Федерации
включаются в федеральный регистр, если они носят нормативный правовой
характер и отвечают одному или нескольким из следующих условий:
затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина;
устанавливают правовой статус организаций;
6
имеют межведомственный характер.
Также подлежат включению в федеральный регистр:
соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических
связей, заключенные органом государственной власти субъекта Российской
Федерации (далее - соглашения);
правовые акты, изменяющие (дополняющие) правовой акт в целом (новая
редакция) или его часть;
правовые акты, содержащие положения об отмене, признании утратившим
силу, продлении срока действия, приостановлении действия правового акта,
признании его недействующим;
правовые акты, устанавливающие порядок, сроки ввода в действие
(вступления в силу) основного правового акта в целом или его частей, а также
содержащие иную информацию о состоянии или изменении реквизитов правового
акта;
изменения и дополнения, вносимые в соглашения, а также все приложения к
ним, принятые впоследствии;
правовые акты субъектов Российской Федерации о ратификации, утверждении
или другом способе выражения согласия на обязательность соглашения;
правовые акты, вносящие в правовой акт изменения ненормативного
характера (например, изменяющие поименный состав комиссии или органа).
Анализ данных, содержащихся в федеральном регистре, показывает, что
наибольшее количество актов в регистре – это акты высших исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации (более 386 тыс.).
Далее следуют акты органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации (386 тыс.), законодательные акты (Конституции, уставы, кодексы,
законы субъектов Российской Федерации) (172 тыс.) и акты высших должностных
лиц субъектов Российской Федерации (150 тыс.).
Диаграмма № 3. Количество нормативных правовых актов субъектов Российской
Федерации по органам принятия
иные акты
2%
АОИВ
25%
законодательные
акты
18%
АВИО
40%
законодательные акты высшего
акты
должностного
лица (АВДЛ)
акты высшего
исполнительного
органа (АВИО)
АВДЛ
15%
акты органов
исполнительных
органов власти
(АОИВ)
иные акты
7
174 тыс.
150 тыс.
386 тыс.
243 тыс.
23 тыс.
Не подлежат включения в федеральный регистр следующие акты:
содержащие сведения, составляющие государственную тайну;
индивидуальные акты:
о назначении, перемещении или освобождении от должности, командировках,
награждении орденами и медалями, присвоении почетного или воинского звания,
премировании, назначении персональной пенсии, закреплении жилых и нежилых
помещений и предоставлении льгот и преимуществ конкретным лицам и т.п.;
действие которых исчерпывается однократным применением;
оперативно-распорядительного характера (разовые поручения);
о созыве совещаний, конференций, съездов и т.п.;
о сооружении памятников, бюстов, монументов;
акты о внесении правовых актов и их проектов на рассмотрение и
утверждение;
акты, направленные на организацию исполнения ранее установленного
порядка и не содержащие норм (в том числе акты, содержание которых сводится к
извещению об актах других органов);
акты о создании, реорганизации, ликвидации, наименовании и
переименовании органов (за исключением органов государственной власти
субъектов
Российской
Федерации,
административно-территориальных
и
муниципальных образований в субъектах Российской Федерации) и организаций;
технические акты (тарифно-квалификационные справочники, формы
статистического наблюдения и т.п.), если они не содержат правовых норм;
акты рекомендательного характера;
акты хозяйственно-распорядительного характера:
о строительстве и реконструкции конкретных зданий, сооружений
предприятий и пуске их в эксплуатацию;
о выделении материалов, машин, оборудования, товаров, изделий; о
выделении и разрешении расходовать денежные средства на проведение конкретных
мероприятий;
об отсрочке погашения задолженности по ссудам;
об отводе земель отдельным предприятиям, учреждениям, организациям;
иные акты хозяйственно-распорядительного характера.
В федеральный регистр включаются как опубликованные, так и
неопубликованные правовые акты.
При внесении правового акта в федеральный регистр он классифицируется в
соответствии с классификатором правовых актов, одобренным Указом Президента
Российской Федерации от 15 марта 2000 г. № 511 «О классификаторе правовых
актов».
8
Подлежащему включению в федеральный регистр правовому акту
присваивается номер государственной регистрации. Датой государственной
регистрации правового акта является дата внесения его в федеральный регистр.
IV. Внесение сведений в федеральный регистр
В базу данных федерального регистра включаются тексты и реквизиты
правового акта и значение полей карточек документа, тексты и реквизиты
дополнительных сведений (вид, дата, номер, наименование (если имеется),
наименование соответствующего органа).
В информационной системе обеспечивается ведение справочников видов
дополнительных сведений, правовых актов, органов, принявших правовой акт, и
иных справочников.
Федеральный регистр в электронном виде ведется с использованием
подсистемы «Нормативные правовые акты Российской Федерации» Единой системы
информационно-телекоммуникационного
обеспечения
Минюста
России
(далее – ПС НПА ЕСИТО).
В федеральный регистр включается следующая информация о действии
правового акта:
действующий;
недействующий (если правовой акт отменен или признан утратившим силу
органом, его принявшим, в случае признания решением суда правового акта
недействующим, а также если срок действия правового акта истек);
действие приостановлено (в случае приостановления действия правового акта
Президентом Российской Федерации или органом, его принявшим).
Диаграмма № 4. Соотношение действующих нормативных правовых актов субъектов
Российской Федерации к общему количеству актов, содержащихся в федеральном регистре
1200
1000
800
Всего актов
600
Действующих актов
400
200
0
2011 г.
2012 г.
2013 г.
2014 г.
20 мая 2015 г.
Акты/года
2011 г.
2012 г.
2013 г.
2014 г.
20 мая 2015 г.
Всего актов
609 тыс.
712 тыс.
818 тыс.
931 тыс.
973 тыс.
9
Действующих 380 тыс.
449 тыс.
519 тыс.
579 тыс.
601 тыс.
Если к включенному в федеральный регистр правовому акту не имеется
дополнительных сведений о его противоречии федеральному законодательству, в
федеральный регистр включается запись, что данный правовой акт «соответствует
федеральному законодательству».
Когда правовой акт признан вступившим в законную силу решением суда
полностью или в части не соответствующим федеральному законодательству или не
подлежащим применению, то в данной случае в федеральный регистр включается
запись, что он «не соответствует федеральному законодательству». Если о наличии
в правовом акте противоречий федеральному законодательству свидетельствуют
иные дополнительные сведения (при отсутствии судебного решения), то в
федеральный регистр включается запись "выявлено несоответствие федеральному
законодательству".
Запись «не требует правовой экспертизы» вносится в федеральный регистр,
если правовой акт вносит в правовой акт изменения ненормативного характера и не
устанавливает новых норм права, а также, если правовой акт утратил силу до
проведения правовой экспертизы или утратил нормативность после внесения в него
изменений.
Запись «самостоятельной правовой экспертизе не подлежит» вносится, если
правовой акт вносит в правовой акт изменения нормативного характера и не
устанавливает новых норм права.
Запись «правовой акт на правовой экспертизе» вносится в случаях, если
сведения о проведении правовой экспертизы отсутствуют, а также нет иных
дополнительных сведений о противоречии правового акта федеральному
законодательству.
Диаграмма № 4. Соотношение действующих нормативных правовых актов субъектов
Российской Федерации по отношению к результатам проведения правовой экспертизы
находящихся на экспертизе
не подлежащих самостоятельной экспертизе
не требующих экспертизы
выявлены несоответствия ФЗ
признаны судом не соответсвующими ФЗ
соответствуют ФЗ
0
50
100
150
200
250
300
350
Соответствующие
ФЗ
Признаны судом не
соответствующими
ФЗ
В которых
выявлены
несоответствия ФЗ
Не требующих
правовой
экспертизы
Не подлежащих
самостоятельной
правовой экспертизе
Находящихся на
правовой экспертизе
10
301 тыс.
0,98 тыс.
1,8 тыс.
23 тыс.
264 тыс.
9,5 тыс.
Основой федерального регистра в документальном виде является архивный
фонд.
Архивный фонд составляют дела (папки) правовых актов. Дело правового акта
состоит из правового акта, включенного в федеральный регистр, и дополнительных
сведений к нему.
Дела хранятся по годам в порядке возрастания номеров государственной
регистрации правовых актов и являются документами постоянного хранения.
В левом верхнем углу первого листа правового акта проставляются индексы
правового классификатора.
V. Предоставление сведений из федерального регистра
Сведения о нормативных правовых актах Российской Федерации граждане
вправе получит самостоятельно на сайте www.zakon.scli.ru в соответствующем
разделе.
Кроме того, сведения, содержащиеся в федеральном регистре,
предоставляются соответствующим территориальным органом Минюста России или
Федеральным бюджетным учреждением «Научный центр правовой информации при
Министерстве юстиции Российской Федерации» в документальном и электронном
виде по письменному запросу заявителя (ул. Михалковская, д. 65, к. 1, г. Москва,
125438, e-mail: info@scli.ru).
Дополнительные сведения федерального регистра в сети Интернет, на
интернет-портале zakon.scli.ru предоставляются заявителям на основании
письменного запроса о предоставлении дополнительных сведений, содержащихся в
федеральном регистре.
В запросе на получение сведений, содержащихся в федеральном регистре,
указываются:
для граждан: фамилия, имя, отчество, номер телефона, факса и (или) почтовый
адрес, адрес электронной почты для направления ответа или уточнения содержания
запроса;
для организаций: наименование организации, от имени которой направлен
запрос, ее почтовый адрес и (или) номер телефона, факса, адрес электронной почты
для направления ответа или уточнения содержания запроса;
11
информация о запрашиваемых сведениях, необходимая и достаточная для
их поиска (вид, наименование, номер, дата принятия акта, орган принятия акта);
вид предоставления сведений (документальный или электронный).
Предоставление сведений, содержащихся в федеральном регистре,
в электронном виде осуществляется посредством электронной почты.
В исключительных случаях осуществляется предоставление сведений лично
заявителю на его электронных носителях при предъявлении документа,
удостоверяющего личность, а также иных, подтверждающих полномочия,
документов (доверенность и т.д.).