Утверждаю - Министерство экономического развития

Методические рекомендации
по разработке муниципальных правовых актов, определяющих
прилегающие территории
Министерство экономического развития, инвестиций и
торговли
Самарской области в связи с принятием постановления Правительства
Российской Федерации от 27 декабря 2012 года № 1425 «Об определении
органами государственной власти субъектов Российской Федерации мест
массового скопления граждан и мест нахождения источников повышенной
опасности, в которых не допускается розничная продажа алкогольной
продукции, а также определении органами местного самоуправления границ
прилегающих к некоторым организациям и объектам территорий, на которых
не допускается розничная продажа алкогольной продукции» и в целях
единообразного их применения на территории Самарской области сообщает
следующее.
1. Пунктом 2 статьи 16 Федерального закона от 22 ноября 1995 года №
171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота
этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об
ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» (далее –
Федеральный закон от 22 ноября 1995 года № 171-ФЗ) установлены особые
требования к розничной продаже и потреблению (распитию) алкогольной
продукции, в том числе определены места, где не допускается розничная
продажа алкогольной продукции.
На основании пункта 4 статьи 16 Федерального закона от 22 ноября
1995 года № 171-ФЗ органы местного самоуправления устанавливают
границы прилегающих территорий к указанным в пункте 2 данной статьи
зданиям, строениям, сооружениям в порядке, установленном Правительством
Российской Федерации.
Правила определения органами местного самоуправления границ
прилегающих к некоторым организациям и объектам территорий, на которых
не допускается розничная продажа алкогольной продукции, утвержденные
постановлением
Правительства
Российской
Федерации
от 27 декабря 2012 года № 1425 (далее – Правила), опубликованы в
Российской газете 11 января 2013 года и вступили в силу 19 января
2013 года.
2. Федеральный закон от 22 ноября 1995 года № 171-ФЗ и Правила не
определяют уровень муниципальных образований (поселение или
муниципальный район), на котором принимаются соответствующие
муниципальные правовые акты.
В соответствии с пунктами 10, 20 части 1 статьи 14, пунктами 15, 26
статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» к вопросам местного значения поселений и городских округов
2
отнесено создание условий для обеспечения жителей поселения, городского
округа услугами торговли, а также утверждение генеральных планов
поселения, городского округа.
Таким образом, граница прилегающих к некоторым организациям и
объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа
алкогольной продукции (далее – прилегающие территории), определяется
органами местного самоуправления поселений и городских округов
Республики Коми.
3.
Федеральный закон от 22 ноября 1995 года № 171-ФЗ и Правила
не содержат указания на то, какой орган местного самоуправления должен
принимать решение об установлении прилегающих территорий –
представительный орган муниципального образования или администрация
муниципального образования.
В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 44 Федерального закона
от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» полномочия выборных и
иных
органов
местного
самоуправления
определяются
уставом
муниципального образования.
В случае если уставом муниципального образования не разрешен вопрос
об органе местного самоуправления, уполномоченном на установление
границ прилегающих территорий в целях ограничения розничной продажи
алкогольной продукции, то соответствующий правовой акт может быть
принят как представительным органом муниципального образования, так и
администрацией муниципального образования.
Вместе с тем, учитывая необходимость установления прилегающих
территорий,
подготовку
схем
границ
прилегающих
территорий,
рекомендуется принимать соответствующие правовые акты в форме
постановления администрации муниципального образования.
4.
Федеральным законом от 22 ноября 1995 года № 171-ФЗ и
Правилами установлен исчерпывающий перечень организаций и объектов
около которых определяется прилегающая территория.
Органы местного самоуправления не наделены правом расширять или
сужать установленный перечень.
В соответствии с пунктом 2 Правил розничная продажа алкогольной
продукции не допускается на территориях, прилегающих:
а) к детским, образовательным, медицинским организациям и объектам
спорта;
б) к оптовым и розничным рынкам, вокзалам, аэропортам и иным
местам массового скопления граждан и местам нахождения источников
повышенной опасности, определенным органами государственной власти
субъектов Российской Федерации;
в) к объектам военного назначения.
В соответствии с Правилами детские организации - организации,
осуществляющие деятельность по дошкольному и начальному общему
3
образованию (по Общероссийскому классификатору видов экономической
деятельности код 80.1, кроме кода 80.10.3 – дополнительное образование
детей).
Образовательные
организации
организации,
определенные
в соответствии с Законом Российской Федерации от 10 июля 1992 года
№ 3266-1 «Об образовании» и имеющие лицензию на осуществление
образовательной деятельности.
Правила
не
содержат
понятия
медицинской
организации.
Соответствующее
понятие
закреплено
в
Федеральном
законе
от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан
в Российской Федерации».
В соответствии с пунктом 11 статьи 2 Федерального закона
от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в
Российской Федерации» медицинская организация - юридическое лицо
независимо от организационно-правовой формы, осуществляющее в качестве
основного (уставного) вида деятельности медицинскую деятельность на
основании лицензии, выданной в порядке, установленном законодательством
Российской Федерации. К медицинским организациям приравниваются
индивидуальные
предприниматели,
осуществляющие
медицинскую
деятельность.
При этом к медицинским организациям не относятся фармацевтические
организации. Таким образом, не требуется установление прилегающих
территорий к аптечным пунктам, киоскам, магазинам.
Понятие «объект спорта» рекомендуется рассматривать с учетом норм
Федерального закона от 04 декабря 2007 года № 329-ФЗ «О физической
культуре и спорте в Российской Федерации», согласно которому, объекты
спорта – это объекты недвижимого имущества или комплексы недвижимого
имущества, специально предназначенные для проведения физкультурных
мероприятий и (или) спортивных мероприятий, в том числе спортивные
сооружения.
В соответствии с Федеральным законом от 22 ноября 1995 года
№ 171-ФЗ, Правилами Правительством Самарской области будут
утверждены:
места массового скопления граждан, в которых не допускается
розничная продажа алкогольной продукции, - территории, расположенные за
пределами зданий (строений, сооружений), определенные как места
проведения публичных мероприятий, организуемых в соответствии
с Федеральным законом от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ «О собраниях,
митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», с заявленной
численностью участников не менее 100 человек;
места нахождения источников повышенной опасности - опасные
производственные объекты, определенные в соответствии с Федеральным
законом от 21 июля 1997 года № 116-ФЗ «О промышленной безопасности
4
опасных производственных объектов», для которого предусмотрена
обязательная разработка декларации промышленной безопасности.
Необходимо учитывать, что согласно абзаца десятого пункта 2 статьи 16
Федерального закона от 22 ноября 1995 года № 171-ФЗ запрет на розничную
продажу алкогольной продукции в полном объеме (не зависимо от продажи
«в разлив» или «на вынос») распространяется на организации
(индивидуальных
предпринимателей)
общественного
питания,
расположенные на территориях, прилегающих к детским, образовательным,
медицинским организациям, объектам спорта, объектам военного назначения.
На территориях, прилегающих к оптовым и розничным рынкам,
вокзалам, аэропортам, иным местам массового скопления граждан и местам
нахождения источников повышенной опасности, определенных органами
государственной власти субъектов Российской Федерации, распространяется
запрет на розничную продажу алкогольной продукции с содержанием
этилового спирта более чем 16,5 процента объема готовой продукции,
осуществляемую организациями при оказании услуг общественного питания.
5. Пунктом 6 Правил установлены критерии для установления границ
прилегающих территорий для каждой категории организаций и объектов,
указанных в пункте 2 Правил.
Например, абзацем первым пункта 6 Правил установлено, что
максимальное значение расстояния от детских организаций до границ
прилегающих территорий, определяемых органом местного самоуправления,
не может превышать минимальное значение указанного расстояния в
муниципальном образовании более чем на 30 процентов.
Аналогичные критерии установлены для каждой категории организаций
и объектов.
Пунктом 8 Правил определено, что границы прилегающих территорий
определяются в решениях органов местного самоуправления, к которым
прилагаются схемы границ прилегающих территорий для каждой организации
и (или) объекта, указанных в пункте 2 Правил.
Следовательно, в каждом муниципальном округе Самарской области
должно быть утверждено минимальное значение расстояния от организации и
(или) объекта до границы прилегающей территории для каждой категории
организаций или объектов, которые в последующем должны учитываться при
определении конкретных границ прилегающих территорий для каждой
организации и (или) объекта.
При этом установленное минимальное расстояние должно измеряться от
входа для посетителей в организацию и (или) объект, указанные в пункте 2
Правил.
Таким образом, должны быть установлены:
минимальное значение расстояния от детских организаций до границ
прилегающих территорий;
минимальное значение расстояния от образовательных организаций до
границ прилегающих территорий;
5
минимальное значение расстояния от медицинских организаций
до границ прилегающих территорий;
минимальное значение расстояния от объектов спорта до границ
прилегающих территорий;
минимальное значение расстояния от оптовых и розничных рынков до
границ прилегающих территорий;
минимальное значение расстояния от вокзалов и аэропортов
до границ прилегающих территорий;
минимальное значение расстояния от мест массового скопления
граждан, определяемых органами государственной власти субъектов
Российской Федерации, до границ прилегающих территорий;
минимальное значение расстояния от мест нахождения источников
повышенной опасности, определяемых органами государственной власти
субъектов Российской Федерации, до границ прилегающих территорий;
минимальное значение расстояния от объектов военного назначения до
границ прилегающих территорий.
При установлении минимальных расстояний необходимо исходить из:
необходимости сохранения сформировавшейся сети организаций
торговли и общественного питания;
обеспечения доступности торговых точек и удовлетворение
потребностей населения, проживающего на соответствующей территории, в
алкогольной продукции.
6. Для определения прилегающих территорий Правила вводят
следующие понятия:
обособленная территория - территория, границы которой обозначены
ограждением (объектами искусственного происхождения), прилегающая
к зданию (строению, сооружению), в котором расположены организации и
(или) объекты, указанные в пункте 2 Правил;
прилегающая территория – территория которая включает обособленную
территорию (при наличии таковой), а также территорию, определяемую с
учетом конкретных особенностей местности и застройки, примыкающую к
границам обособленной территории либо непосредственно к зданию
(строению, сооружению), в котором расположены организации и (или)
объекты, указанные в пункте 2 Правил (далее – дополнительная территория).
При этом дополнительная территория определяется:
а) при наличии обособленной территории - от входа для посетителей на
обособленную
территорию
до
входа
для
посетителей
в стационарный торговый объект;
б) при отсутствии обособленной территории - от входа для посетителей
в здание (строение, сооружение), в котором расположены организации и
(или)
объекты,
указанные
в
пункте
2
настоящих
Правил,
до входа для посетителей в стационарный торговый объект.
При реализации Правил необходимо учитывать, что от органов
местного самоуправления не требуется установления размеров обособленной
6
территории, которая является вспомогательной величиной для определения
границ прилегающих территорий.
При установлении конкретных границ прилегающих территорий для
организации и (или) объекта необходимо руководствоваться минимальным
значением расстояния от организации и (или) объекта до границ прилегающей
территории для каждой категории организаций и (или) объектов и
максимально возможным превышением соответствующего минимального
значения на 30 процентов.
Например, в муниципальном образовании «Х» установлено
минимальное значение расстояния от детских организаций до границ
прилегающих территорий – 50 метров.
При этом в муниципальном образовании «Х» имеется несколько
детских организаций, для которых могут быть установлены различные
прилегающие территории с учетом конкретных особенностей местности и
застройки, но не более максимального значения расстояния от детских
организаций до границ прилегающих территорий, которое в данном случае
будет составлять 65 метров (50 метров + 30 %).
Таким образом, границы прилегающих территорий в данном случае
могут быть определены в диапазоне от 50 до 65 метров от входа для
посетителей в здание (строение, сооружение), в котором расположена
организация до входа для посетителей в стационарный торговый объект.
При этом органы местного самоуправления могут установить только
минимальное значение расстояния от организаций и (или) объектов до границ
прилегающих территорий и руководствоваться им при утверждении схем
границ прилегающих территорий.
7. В соответствии с пунктом 7 Правил способ расчета расстояния
от организаций и (или) объектов, указанных в пункте 2 Правил, до границ
прилегающих территорий определяется органом местного самоуправления.
Для определения соответствующих расстояний возможно применение,
как минимум, двух способов:
1) определение расстояния по прямой линии от входа для посетителей
в здание (строение, сооружение), в котором расположены организации и
(или) объекты, указанные в пункте 2 Правил, до входа для посетителей в
стационарный торговый объект;
2) определение расстояния с использованием карты или плана
населенного пункта с учетом сложившейся системы дорог, тротуаров,
пешеходных путей, и т.д., то есть по кратчайшему маршруту движения
пешехода от входа для посетителей в здание (строение, сооружение), в
котором расположены организации и (или) объекты, указанные в пункте 2
Правил, до входа для посетителей в стационарный торговый объект.
Рекомендуется применять первый способ расчета.
При этом способ определения расстояния должен быть закреплен в
муниципальном нормативном правовом акте для обеспечения единства
7
последующего правоприменения в муниципальном образовании, в том числе
при привлечении к административной ответственности.
8. В Правилах употребляется такой термин как «вход для посетителей»
в здание (строение, сооружение), в котором расположены организации и (или)
объекты, указанные в пункте 2 Правил, в стационарный торговый объект.
При этом измерение соответствующих расстояний должно
осуществлять согласно Правилам «от входа для посетителей до входа для
посетителей».
Вместе с тем организации и (или) объекты могут иметь несколько
входов, в том числе пожарных, запасных и т.д., которые не используются для
входа посетителей. По смыслу Правил такие входы в здания, которые не
используются для входа посетителей, не должны учитываться при
определении прилегающих территорий.
На практике возможны также ситуации, когда здания (строения,
сооружения) и (или) стационарные торговые объекты имеют более одного
входа для посетителей.
Полагаем, что в данном случае с учетом пунктов 4, 5 Правил, в
соответствии с которыми прилегающие территории определяются от входа
для посетителей в организацию до входа для посетителей в стационарный
торговый объект, прилегающая территория должна определяться от каждого
входа для посетителей в организацию.
Стационарный торговый объект может также представлять собой часть
здания или часть строения, находиться внутри торгового центра (торгового
комплекса). Учитывая, что в соответствии с пунктами 4, 5 Правил, граница
прилегающей территории определяется до входа в стационарный торговый
объект, то при определении прилегающей территории должно дополнительно
учитываться расстояние, проходящее внутри торгового центра (торгового
комплекса), здания, строения, непосредственно до входа для посетителей в
стационарный торговый объект.
9. В соответствии с абзацем десятым пункта 6 Правил органы местного
самоуправления
вправе
дифференцированно
определять
границы
прилегающих территорий для установления запрета на розничную продажу
алкогольной продукции в стационарных торговых объектах и розничную
продажу алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания.
Таким образом, органы местного самоуправления при установлении
минимальных значений расстояний от организаций и (или) объектов
до границ прилегающих территорий для каждой категории организаций или
объектов вправе (но не обязаны) установить указанные значения отдельно для
установления запрета на розничную продажу алкогольной продукции
в стационарных торговых объектах и розничную продажу алкогольной
продукции при оказании услуг общественного питания.
Например, в муниципальном образовании может быть одновременно
установлено:
8
минимальное значение расстояния от детских организаций до границ
прилегающих территорий в целях установления запрета на розничную
продажу алкогольной продукции в стационарных торговых объектах –
50 метров;
минимальное значение расстояния от детских организаций до границ
прилегающих территорий в целях установления запрета на розничную
продажу алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания
– 60 метров.
10. В соответствии с пунктом 8 Правил к решениям органов местного
самоуправления об определении границ прилегающих территорий должны
прилагаться схемы границ прилегающих территорий для каждой организации
и (или) объекта.
При оформлении схем границ прилегающих территорий рекомендуем
руководствоваться пунктом 3.3 Правил оформления кадастрового плана
земельного участка. ГЗК-1-Т.О-04-01-01, утвержденных Федеральной
службой земельного кадастра России 10 апреля 2001 года.
При этом орган местного самоуправления не позднее 1 месяца со дня
принятия решения об определении границ прилегающих территорий
направляет информацию о принятых решениях в орган исполнительной
власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий лицензирование
розничной продажи алкогольной продукции – Министерство экономического
развития, инвестиций и торговли Самарской области.