В развитии русского, советского и российского
реклама
В развитии русского, советского и российского природоресурсного законодательства можно выделить несколько этапов. Нормы об охране природы можно найти уже в первых нормативных актах российского государства. В допетровские времена, до 1700 года, в силу неразвитости промышленности использование ресурсов недр законами не регулировалась, и собственники земли могли беспрепятственно добывать минералы и обрабатывать их. Практический интерес представляли только леса, воды и объекты животного мира. Права на них были неразрывно связаны с правом на земельные участки. В 12-15 веках земли вместе с населенными крестьянами деревнями передавались русскими князьями по жалованным грамотам монастырям, своим подданным. Вместе с землями к приобретателям переходило право на использование лесов, озёр, рек, объектов животного и растительного мира. Использование объектов животного мира многие сотни лет регулировалось нормами обычного права. Человек, заботясь о воспроизводстве живых природных ресурсов, извлекаемых из окружающей среды, путём длительных наблюдений за природой выработал определённые ограничения на их использование. Как и в других древних или средневековых государствах, охрана природных ресурсов на начальном этапе и в значительной степени в последующем осуществлялась прежде всего через защиту прав собственности, экономических, военных и налоговых интересов государства. Так, в «Русской Правде» (1016 года) предусматривалась охрана общинной собственности, объектом которой, к примеру, был лес, или собственности князя. В «Русской Правде» устанавливался штраф за кражу дров. Здесь же предусматривался штраф за уничтожение или повреждение борти, то есть дупла, наполненного сотами с мёдом. Статья 69 «Пространной Правды» за покражу бобра предусматривала штраф в 12 гривен, то есть такое же наказание, как и за убийство холопа1. В соответствии с Соборным уложением 1649 года ловля рыбы в чужом пруду или садке, бобров и выдр также рассматривалась как кража имущества. Особое отношение к охране лесных ресурсов проявилось и по военным соображениям. Уже с 14 века был установлен заповедный характер оборонительных лесных засек, которые служили средством защиты от набегов татар ( «засека» - преграда из срубленных и наваленных деревьев). Законодательством того времени строго запрещалась вырубка деревьев в засечной черте. Такие леса охранялись специальными сторожами. В русском законодательстве средних веков предусматривался довольно широкий набор санкций за нарушение правил, касающихся природных объектов: штраф, «бить батогами нещадно» (батог – палка, прут, трость), «бить кнутом без всякой пощады», отсечение левой кисти руки и др. При наказании принимался во внимание факт повторения нарушения. Так, в соответствии с Соборным уложением 1649 года за лов рыбы в чужом пруду пойманный с поличным подвергался первый раз битью батогами, во второй раз – кнутом, а в третий раз – отрезанию уха. Широко применялась смертная казнь (за порубку деревьев в заповедном засечном лесу, лов мелкой сельди и др.). С 17 веков охрана лесных массивов в Сибири была связана с пушным промыслом. Так, в 1681 году был принят царский указ (по Якутии), предусмотревший, «чтобы в ясачных местах лесов не секли и не жгли и оттого бы зверь вдаль не бежал и… ясачному сбору порухи и недоброму не было» («ясак» - натуральный налог, которым облагались в старину народы Поволжья, Сибири и Дальнего Востока). В 17 веке в России Булгаков М. Б., Ялбулганова А. А. Природоохранные акты: от «Русской Правды» до петровских времён// Государство и право. 1996. №8. С. 136-146 1 проявилась потребность в регулировании добычи объектов животного мира как мере по предотвращению их истощения. При этом регламентировались как способы добычи, так и размеры добываемых видов, например рыб. Так как ловля бобров и выдр капканами грозила их полным истреблением, 28 августа 1635 года В Пермь Великую была направлена царская грамота «О воспрещении ловить капканами бобров и выдр»2. В 17 веке, когда соболиный промысел становился хищническим и при добыче свыше трети осенней численности соболей прекращался их естественный рост, для регулирования соболиной охоты в Сибири были объявлены заповедными целые районы. В принятом в 1676 году царском указе о порядке ловли рыбы в Плещееве озере предписывалось ловить только большую сельдь. За ловлю мелкой сельди «старосте и рыбным ловцам быть в смертной казни» Пётр 1 (1696 – 1725 гг.) ввёл ряд жёстких ограничений на использование природных ресурсов. В первую очередь, это относилось к лесам и полезным ископаемым как ресурсам, наиболее необходимым для нужд промышленности, армии и флота. Ограничения на выработку леса были введены в 1705 году для нужд флота. Запрещалось всем без исключения на расстоянии 50 вёрст (1 верста – 1,06668 км.) от больших и 20 вёрст от малых рек рубить дуб, лиственницу, клён, некоторые другие породы деревьев, высота которых составляла 12 и более аршин (1 аршин – 71,12 см). Рубка казной (государством) и для казны разрешалась в любых местах и бесплатно, даже если земля не являлась казённой. С 1703 года предусматривались административные и уголовные наказания за незаконную рубку леса. За каждое срубленное дело (кроме дуба) налагался штраф в размере 10 рублей, за срубленный дуб устанавливалась смертная казнь. С 1705 года за порубку даже дубового валежника виновные ссылались на каторгу. В 1700 году в России появились правила использования недр. Пётр 1 «повелел воеводам и особым чиновникам отыскивать руды на землях всех вообще владельцев». 10 декабря 1719 года был издан Указ об учреждении Берг – коллегии, в ведение которой входило управление горными делами. Полезные ископаемые объявлялись собственностью казны. Этим же указом устанавливались правила разведки и добычи полезных ископаемых. Пётр 1 в 1723 впервые урегулировал правила добычи торфа, указав, что она разрешается на «удобных к тому делу» болотах, но при условии, что эти болота «на пашни и сенокосы не годятся»3. Для стабилизации и упрочения гражданско – правового оборота полезных ископаемых с 1762 года «заводы и фабрики с их строениями, медные и железные рудники, соляные росолы и трубы, как предметы, сокровенные в недрах земных, а также … леса… делить между наследниками как недвижимое имущество». Со временем Петра 1 введён запрет на звериную ловлю в окрестностях Санкт – Петербурга и Москвы. С 1714 года лосей можно было только ловить и приводить в город, за что охотнику выплачивалось 30 рублей. В разное время устанавливались различные расстояния вокруг городов, в пределах которых охота запрещалась. Обычно это расстояние составляло от 30 до 100 вёрст. Александр 1 с 1802 года ввёл запрет на отлов, отстрел зверей, птиц без разрешения, установив тем самым лицензионный порядок охоты. За плату выдавались «билеты для стреляния в местах, принадлежащих казённому ведомству». С 1704 года Указом Петра 1 все рыбные ловли, то есть право ловить рыбу, было передано в казну. Право на рыбную ловлю отдавалось в содержание из платежа оброка. Такое правило просуществовало до 1727 Российское законодательство 10-20 веков. М., 1985. Т. 2. С. 73. Булгаков М. Б., Ялбулганов А. А. Российское природоохранное законодательство 11 – начала 20 веков. М.:Легат, 1997. С. 48. 2 3 года, после чего рыбные ловли были переданы в вечное содержание собственникам земельных участков, но с платежами за них. Такие платежи существовали вплоть до 1775 года. Реформы Екатерины 2 1782 года (1762 – 1796 гг.) преследовали цель максимального ослабления государственного контроля за использованием природных ресурсов с передачей большинства прав на них частным лицам. В своих Узаконениях она ввела новые правила использования различных природных ресурсов, установив, что «Владельцу земли дано полное право на все произведения, на поверхности и в водах ея обретающиеся, так и на все сокровенные в недрах ея металлы, минералы и другие ископаемые». Право собственности на природные ресурсы стало неразрывно связано с правом собственности на землю: «право собственности обнимает не одну поверхность земли, но и самые недра ея». Такой режим правового регулирования ресурсопользования сохранялся в России вплоть до 1917 года. Манифест 1782 года отменил все ограничения на использование лесов. Межевые Инструкции 1754, 1766 гг. устанавливали, что «бортные угодья, рыбные ловли, бобровые гоны, вспуды, перевесы и всякие угодья, находящиеся на владельческих землях, отдавать в вечное содержание самим владельцам». С 1782 года право собственности каждого в имении своём распространялось на леса и все произрастания, воды и внутренности земли. С 1872 года началось осуществление правового регулирования нефтедобычи, в соответствии с которым поиск месторождений дозволялось всем, а для добычи нефти устанавливался разрешительный порядок. Нефтеносные участки, не разрабатываемые, неиспользуемые ресурсопользователем или не оплаченные им в течение 2 лет, отбирались. На добытую нефть устанавливался акцизный сбор. Советский период развития природоресурсного права с 1917 года характеризовался правом исключительной государственной собственности на все природные ресурсы – недра, леса, воды, землю и другие ресурсы. На начальном этапе советской власти горное, водное, лесное право рассматривались как самостоятельные отрасли права. Впоследствии, в 30-е годы 20 века, самостоятельность горного, водного, лесного права стала отрицаться, поскольку господствовала теория единого земельно – колхозного права. Вплоть до 70-х годов в развитии законодательства рассматриваемой сферы господствующим был природоресурсный подход. Это означает, что регулирование природопользования и охраны природы осуществлялось применительно к отдельным природным ресурсам. В начале 20-х годов был принят ряд законов и декретов Правительства, включая Земельный кодекс РСФСР (1922 г.), Лесной кодекс РСФСР (1923 г.), декрет СНК РСФСР «О недрах земли» (1920 г.), постановление ЦИК и СНК СССР «Об основах организации рыбного хозяйства Союза ССР» (1924 г.), декрет СНК РСФСР «Об охоте» (1920 г.), декрет СНК РСФСР «Об охране памятников природы, садов и парков» (1921 г.), декрет СНК РСФСР «О санитарной охране жилищ» (1919 г.) и др. Что касается отношений собственности на природные ресурсы, то эти ресурсы находились в исключительной собственности государства. Декретом «О земле», принятым 2 Всероссийским съездом Советов 26 октября (8 ноября) 1917 года, была проведена сплошная национализация земли вместе с другими природными богатствами. Частная собственность на землю и другие природные ресурсы была отменена, они были изъяты из гражданского оборота. После обретения в 40-е годы земельным правом самостоятельности горное, водное, лесное право стали включаться в земельное право в его «широком смысле»4. В конце 50-х годов высказывались предложения о 4 Колбасов О. С. Экология: Политика – право. М.: Наука, 1976, с.147 - 148 том, что в земельное право входят не только лесные, водные и горные отношения, но и отношения по использованию животного мира и даже воздуха. В 60-е годы Н. Д. Казанцевым впервые было высказано мнение о существовании природноресурсного права как самостоятельной отрасли права, впоследствии поддержанное рядом ученых – юристов. Дальнейшая разработка его вопросов привела к тому, что в середине 70-х годов природоресурсное право было включено в учебную программу по специальности «Правоведение», разработаны и изданы учебники и учебные пособия. Проблема охраны природы от загрязнения оценивалась в этот период в основном как санитарная, а не экологическая. Это означало, что при регулировании охраны атмосферного воздуха и вод учитывались преимущественно интересы охраны здоровья человека, а не всех живых организмов, страдающих от загрязнения. Соответственно отношения по охране вод и атмосферного воздуха в определённой мере регулировались санитарным законодательством. Лишь в 70-е гг. применительно к водам и в 80-е применительно к атмосферному воздуху проблемы охраны окружающей среды от загрязнения стали оцениваться и регулироваться как экологические. Массив кодификационного природоресурсного законодательства сложился в основном в период с 1970 по 1982 г. Он включал такие акты, как Земельный кодекс РСФСР (1970 г.), Водный кодекс РСФСР (1972 г.), Кодекс РСФСР о недрах (1976 г.), Лесной кодекс РСФСР (1978 г.), Закон РСФСР об охране атмосферного воздуха (1982 г.), Закон РСФСР об охране и использовании животного мира (1982 г.). Эти законы были приняты в соответствии с Основами земельного, водного, лесного и горного законодательства Союза ССР и союзных республик, Законами СССР об охране атмосферного воздуха и об охране и использовании животного мира. С принятием в 1968 г. Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик иные отрасли – водное, лесное, горное – стали развиваться как самостоятельные отрасли права и законодательства и получили научное и официальное признание в качестве таковых. В этот период и до сих пор не получило требуемого развития право о регулировании использования и охраны растительного мира вне лесов. Правоприменительная практика вскрывала всё новые проблемы, которые отражались в принимаемых законодательных и иных нормативно – правовых актах. Так, были приняты специальные Постановления Правительства СССР о порядке рекультивации земель и передаче рекультивируемых земель землепользователям предприятиями, проводившими работы с нарушением почвенного покрова, о порядке разработки и утверждения схем комплексного использования и охраны вод, о порядке отпуска леса на корню, об упорядочении отстрела диких копытных животных и др. В начале 70-х годов правительством были приняты меры, оказавшие определённое влияние на экологизацию хозяйственной и общественной жизни в стране: в составе министерств и ведомств были выделены соответствующие подразделения по обеспечению экологизации производственной деятельности подведомственными предприятиями, распределена компетенция по обеспечению охраны окружающей среды между ведомствами, произведено соответствующее финансирование и материально – техническое обеспечение природоохранных работ и т. п. С введением в действие Конституции СССР 1977 года дело охраны окружающей среды обрело конституционный статус (ст. 18, 42 Конституции СССР), и охрана окружающей среды стала конституционной обязанностью советских граждан (ст. 67 Конституции СССР), а с закреплением соответствующего положения в законе о трудовых коллективах данная обязанность стала неотъемлемой частью их деятельности. Основы законодательства о здравоохранении регламентируют конституционное право граждан на окружающую среду, и на их основе принимаются наряду с природоохранительными охраняющие человеческое здоровье нормативно – правовые акты. Одновременно с этим происходит дифференцированное развитие природоресурсовых отраслей права (земельного, горного, водного, лесного, воздушного и фаунитического). Они обогащаются значительным числом специальных нормативно – правовых актов, наряду с которыми принимаются и дифференцированные меры ответственности за нарушение. Так, в 1985 г. был введён Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, где определены около 50 составов административных правонарушений в области экологопользования (ст. 46-47, 50-87 КоАП РСФСР). Данная дифференциация правового регулирования выявила главное противоречие – разрозненное правовое обеспечение целостной экологической системы страны. Возникла тенденция объединения разрозненных отраслей права (земельного, горного, лесного, водного и др.) в интегрированную отрасль – природоресурсное право, которое в качестве учебной дисциплины стало преподаваться в правовых вузах с 1975 г., и были изданы соответствующие учебные пособия5. К этому времени уже в целом сложилась экологическая концепция, позволившая сделать шаг в сторону формирования экологического права. Таким образом, в 1968-1988 годы произошло противоречивое явление в экологическом праве, выразившееся в расчленении его на отдельные отрасли и интеграции этих отраслей на новой основе. Иначе это явление называется в диалектике как цикл «отрицания». Можно назвать этот 20- летний этап решающим для развития экологического права: было принято важнейшее Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 7 января 1988 г. «О коренной перестройке дела охраны природы в стране», в котором экологические отношения и важнейшие экологические термины (Экологическая безопасность страны и др.) нашли, наконец, свою правовую легализацию. Современный этап развития природоресурсного права характеризуется отсутствием общепризнанного подхода к определению его места в системе российского права. С самого начала становления природоресурсного права как самостоятельной отрасли в его предмет включалось экологическое (природоохранное, природоохранительное) право, поскольку исторически использование природных ресурсов началось гораздо раньше, чем возникла потребность в их охране. Поэтому на стадиях становления экологического права представлялось естественным включить природоохранные отношения в предмет природоресурсного права. На современном этапе природоресурсное право развивается с учётом следующих важнейших факторов: кризисного состояния окружающей среды в стране и общественных потребностей в восстановлении благоприятной окружающей среды; дефектов существующего экологического законодательства, для которого характерны наличие пробелов и фрагментарность в правовом регулировании экологических Ерофеев Б. В. Советское природоресурсовое право. М., 1983; Вовк Ю. А. Советское природоресурсовое право и правовая охрана окружающей среды. Общая часть. Харьков, 1988; Советское природоресурсовое право и правовая охрана окружающей среды. Особенная часть. Харьков, 1988 и др. 5 отношений; перспектив создания правового и социального государства; происходящей трансформации общественных экономических отношений; введения ряда форм собственности на природные ресурсы; тенденций развития взаимоотношений общества и природы и экологического права в мире. Важнейшим принципом формирования экологического законодательства на современном этапе является его гармонизация с передовым мировым законодательством. Важным этапом в совершенствовании природоресурсного законодательства является принятие 12 декабря 1993 г. Конституции РФ, которая в статьях 42 и 58 закрепила объектом своего регулирования охрану окружающей среды в целом, а не только природной среды, как было до этого. В статьях 8, 9, 36 Конституции РФ сказано, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Важнейшими законодательными актами, которые создают юридическую базу природоресурсного права, и экологического права в целом, являются: Закон РСФСР от 29 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды», Закон РФ от 5 марта 1992 г. «О безопасности», Закон РФ от 6 марта 1993 г. «Основы лесного законодательства», Закон РСФСР от 19 апреля 1991 г. «О санитарно – эпидемиологическом благополучии населения»; Основы законодательства РФ «Об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г.; Порядок определения платы и её предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, утверждённый Постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 г., Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. «О федеральных природных ресурсах», Указ Президента РФ от 4 февраля 1994 г. «О государственной стратегии РФ по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития», Федеральный закон от 8 февраля 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О недрах», Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. «О природных ресурсах, лечебно – оздоровительных местностях и курортах», Федеральный закон от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях», Федеральный закон «О континентальном шельфе» (от 25 октября 1995 г.), Закон РФ «Об обороне» от 24 апреля 1996 г., Лесной кодекс РФ и др. В ближайшее время будет принята также целая серия специальных законов: об отходах, об использовании агрохимикатов, об опасных веществах, об экологической информации, о зонах экологического бедствия, об обязательном экологическом страховании, о государственной политике в области радиоактивных отходов, о радиоактивной безопасности населения и другие. В октябре 1994 г. в российской экологической газете «Зелёный мир» (№22) был опубликован проект Федерального закона «Об охране окружающей среды», который значительно расширил круг регулируемых общественных экологических отношений, так как их объектом становится окружающая среда в целом, то есть вся совокупность материальных и культурно – исторических объектов, составляющих среду обитания человека и обеспечивающих условия его жизнедеятельности и состояние здоровья. В соответствии со ст. 71 Конституции РФ некоторые вопросы правового регулирования охраны окружающей среды отнесены к исключительной компетенции Российской Федерации. Это установление основ федеральной политики и федеральных программ в области экологического развития РФ, регулирования обращения с расщепляющимися и ядовитыми веществами. Регулирование указанных отношений осуществляется путём принятия Федеральных законов, которые имеют действие на всей территории РФ. Согласно ст. 72 Конституции РФ природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности особо охраняемых природных территорий, земельное и другое природоресурсовое законодательство, законодательство об охране окружающей среды и защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Наряду с этим субъекты РФ осуществляют правовое регулирование охраны окружающей среды с учётом специфических социально – экономических, природно – климатических, экологических, исторических и иных особенностей регионов и требований Федеральных законов в области охраны окружающей среды. Для дальнейшего совершенствования экологического законодательства и в целом для развития природоресурсного права и других отраслей основополагающее значение имеет понятие права собственности на природные ресурсы. Конституция РФ способствует широкомасштабному наступлению сторонников идеологии господства и подчинения. Она сформулировала тенденцию расчленения «естественной природной среды по этажам» на собственность федеральную, субъектов РФ, муниципальную и частную. В результате этого начался процесс «овеществления» природных ресурсов, а новый ГК РФ все природные ресурсы объявил имуществом, объектами разного рода сделок с землёй (ст. 130 и др.). Таким образом, ГК РФ перевел природную среду , включающую взаимосвязанные природные ресурсы (объекты) из эколого – экономической категории частично или полностью в экономическую категорию, не обеспечив устойчивой способности экологических систем к саморегуляции, то есть к сохранению своего естественного природного состояния. Получается, что из сферы земельной и экологической отраслей права исключают природные ресурсы (объекты), а следовательно, и природную среду в целом, относя их к имуществу, включая их в сферу действия гражданского права (ГК РФ). Кроме того, части 2 ст. 9 Конституции противоречит ч. 1 этой статьи, так как подрывает основу «жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории», предоставляя их в частную и иные формы собственности. Представляется также, что природные ресурсы (объекты) могут участвовать в обороте, но не на основе частной собственности, являющейся имущественной категорией, а на основе пубдичности этой собственности, суть которой состоит в единстве и неделимости естественной природной среды. Особо следует подчеркнуть, что объявление в ГК РФ всех природных ресурсов имуществом противоречит ч. 1 ст. 9, ч. 2 ст. 36 ист. 42 Конституции РФ, которое нарушает неотчуждаемые и принадлежащие каждому гражданину РФ от рождения права на природные ресурсы – основу жизни и деятельности народов РФ, законные интересы и право каждого на благоприятную окружающую среду. Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. «О системе федеральных органов исполнительной власти» существенно изменена структура многих природоохранительных органов. В дальнейшем возникло предположение о том, что экологическое право переросло рамки природоресурсного , поскольку имеет своими задачами охрану не только отдельного ресурса, но и природы в целом. Очевидная связь использования и охраны природных ресурсов привела к тому, что теперь уже природоресурсное право стали включать в Особую часть экологического права (права окружающей природной среды) либо как подотрасль, либо как совокупность отдельных подотраслей (горное, лесное, водное и др.). Механическое перемещение совокупности общественных отношений по использованию природных ресурсов из одной отрасли права в другую не изменило, да и не могло изменить сущности природоресурсных отношений, превратить отношения по добыче ресурса в отношения по его охране. Содержание природоресурсных отношений, как общественных отношений по поиску, оценке, разведке и добыче природных ресурсов и связанных с ними отношений не изменяется на протяжении многих столетий и не зависит от методов и масштабов природоохранной деятельности. Поэтому вывод о самостоятельности природоресурсного права как отрасли российского права представляется очевидным. Основной критерий обособления природоресурсного права был предложен В. М. Лебедевым. Федеральное агентство по образованию Томский Государственный Университет (ТГУ) Кафедра природоресурсного, земельного, экологического права ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОГО ПРИРОДОРЕСУРСНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА Руководитель Старший преподаватель, доцент Дедкова Т. А. Автор работы Студент группы №670 Белова Н. В. Томск 2008 СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 1. Калинин И. Б. Природоресурсное право Основные положения.-Томск: Изд – во Том. ун – та, 2000. 146с.700 экз. 2. Булгаков М. Б., Ялбулганов А. А. Российское природоохранное законодательство 11 – начала 20 веков. М.:Легат,1997. С.48. 3. Колбасов О. С. Экология: Политика – право. М.: Наука, 1976, с. 147 – 148. 4. Булгаков М. Б., Ялбулганова А. А. Природоохранные акты: от «Русской Правды» до петровских времён // Государство и право. 1996. №8. С. 136-146. 5. Бринчук М. М. Экологическое право: Учебник.- 2-е изд., перераб. и доп.- М.:Юристь, 2003.- 670 с.
