Анализ эффективности госзакупок сахарного песка в РФ

Устойчивые связи между заказчиком и поставщиком: гарантия качества
исполнения контракта или коррупционный сговор?
Яковлев А.А., Выгловский О.В., Демидова О.А.
Одним из центральных в дискуссиях о госзакупках в России остается вопрос о том,
какие стимулы преобладают в поведении государственных заказчиков. Сторонники
действовавшего в течение 2006-2013 года закона о госзакупках 94-ФЗ утверждают, что
среди госзаказчиков доминируют коррупционные стимулы, и поэтому необходимы
жесткий контроль и детальная регламентация их деятельности (как это было
предусмотрено 94-ФЗ) – несмотря на то, что такое регулирование может порождать
издержки для государства, заказчиков и поставщиков. Критики 94-ФЗ считают, что
чрезмерная регламентация госзакупок и отбор поставщиков исключительно по критерию
наименьшей цены (без учета деловой репутации и опыта поставщика) не только
порождают дополнительные издержки в процессе размещения заказа, но и приводят к
тому, что заказчики сталкиваются с проблемами при исполнении контрактов. И в
результате не только коррумпированные закупщики, но и добросовестные заказчики
могут идти на сознательное манипулирование в процессе размещения заказа – для того,
чтобы обеспечить поставку необходимых им товаров, работ, услуг в должные сроки и с
должным уровнем качества.
К одной из форм подобного манипулирования можно отнести систематическое
заключение госзаказчиком контрактов с одним и тем же поставщиком. Цены таких
«повторяющихся контрактов» могут быть как ниже, так и выше средних по рынку. Первое
возможно за счет того, что поставщик, успешно выполнивший заказ для данного
заказчика и своевременно получивший оплату за него, сталкивается с меньшими рисками
дальнейшего взаимодействия с этим заказчиком и потому может соглашаться на более
низкую цену новых поставок для него. (Именно в этой логике в рыночных сделках
поставщики склонны предоставлять скидки постоянным клиентам.) В случае, если
эмпирические данные подтвердят факт отклонения цен «повторяющихся контрактов»
вниз от среднерыночных, мы можем предположить, что заказчики при заключении таких
контрактов действуют из добросовестных побуждений.
Однако, если уже работавшие ранее друг с другом поставщик и заказчик (которые
несут меньшие издержки по взаимодействию друг с другом) заключают новые контракты
по ценам выше среднерыночных, это, скорее всего, будет свидетельствовать о наличии
коррупционного сговора между ними. (Логика такого сговора для поставщика
заключается в том, что будучи заинтересованным в гарантированном сбыте своих товаров
или услуг, он «благодарит» представителя заказчика за заключение новых контрактов,
закладывая соответствующие издержки в стоимость этих новых контрактов.)
В данном докладе для проверки сформулированных выше гипотез о стимулах,
которыми руководствуются заказчики при повторных сделках с поставщиками, мы
используем массив данных о государственных закупках бензина АИ-92 в России с период
с 1 января по 31 декабря 2011 года, которые были собраны нами на сайте
www.zakupki.gov.ru.
Выбор этого периода определялся тем, что до 1.01.2011 необходимая нам информация
о размещении государственных заказов и об исполнении государственных контрактов
находились в разных, никак не связанных между собой базах данных. В рамках нашего
анализа мы рассматривали только контракты, предусматривающие исключительно
закупку бензина АИ-92, поскольку в случае так называемых «комплексных» контрактов
на закупку нескольких товаров невозможно рассчитать цены для каждого из этих товаров.
В общей сложности в выборку было включено 3438 контрактов на поставку 56,3 млн.
литров бензина стоимостью 1468 млн. рублей. Конкретный контракт мы относили к
категории «повторяющихся» в тех случаях, когда между заказчиком и поставщиком по
этому контракту в течение 2011 года дополнительно было заключено еще не менее двух
контрактов на бензин АИ-92. Таких «повторяющихся контрактов» в нашей выборке
оказалось 1126 (или 32,8% от их общего числа).
В рамках регрессионного анализа мы использовали подход, ранее апробированный в
работе [Яковлев, Башина, Демидова, 2013] применительно к анализу госзакупок сахарного
песка. В качества зависимых переменных были использованы:

цена за 1 литр бензина, нормированная на среднюю цену по РФ на неделю
проведения закупочной процедуры;

падение цены в ходе торгов относительно начальной (максимальной) цены;

отличие итоговой цены за 1 литр бензина по контракту от розничной
среднерегиональной цены на неделю проведения закупочной процедуры.
В
качестве
контрольных
переменных
рассматривались
объем
контракта
(в
натуральном выражении и по стоимости), длительность контракта, способ размещения
заказа (котировка, аукцион, несостоявшийся аукцион, единственный поставщик), число
участников закупочной процедуры, принадлежность поставщика к госпредприятиям. Для
учета фактора сезонности в модели дополнительно были включены дамми на месяц или
квартал размещения заказа.
Результаты проведенного анализа применительно к контрольным переменным
согласуются с выводами, ранее полученными для рынка сахарного песка: аукционы
обеспечивают более низкий уровень цен в сравнении с другими способами размещения
заказов, а длинные сроки исполнения контрактов ведут к их относительному удорожанию.
При этом по повторяющимся контрактам на поставку бензина АИ-92 цены оказались
устойчиво выше, а снижение цены устойчиво меньше, чем для остальных контрактов.
Данный результат может косвенно свидетельствовать о наличии коррупционного
сговора между поставщиком и заказчиком в рамках «повторяющихся контрактов».
Масштабы потерь для бюджета от такого сговора составляют около 0,7% от стоимости
«повторяющихся контрактов» (что, правда, в абсолютных цифрах дает лишь 3,8 млн.
рублей для всей Российской Федерации в годовом выражении).
Вместе с тем из рассмотренных нами данных следует, что бензин АИ-92 в 2011 году
закупался госзаказчиками по ценам, превышавшим розничные в среднем на 3% (хотя речь
шла об оптовых поставках – со средним объемом 1 контракта в 16,4 тысячи литров). При
этом из 1200 аукционов (через которые размещалось больше половины закупок бензина
АИ-92 в натуральном и стоимостном выражении) почти 84% были признаны не
состоявшимися. Эти факты говорят об общей неэффективности закупок такого простого
однородного товара, каким является бензин АИ-92, и о наличии на данном рынке
системных проблем, требующих более детального изучения.