ВОПРОСЫ БЕЗОПАСНОСТИ КОНТИНЕНТА УЗЛОВЫЕ АСПЕКТЫ ВОЕННОЙ РЕФОРМЫ ________________________________________________________________________
реклама
Алексей Арбатов 90 ВОПРОСЫ БЕЗОПАСНОСТИ КОНТИНЕНТА ________________________________________________________________________ Алексей АРБАТОВ УЗЛОВЫЕ АСПЕКТЫ ВОЕННОЙ РЕФОРМЫ Десятилетие спустя после окончания “холодной войны” становится все яснее, что новая эра не устранила военные угрозы безопасности России. Просто вместо одной большой угрозы – глобальной термоядерной войны с Западом – в настоящее время и на обозримую перспективу России предстоит иметь дело с широким набором вызовов и опасностей в виде локальных, региональных и даже глобальных военных противостояний и вооруженных конфликтов различного типа, с разными противниками и в разные периоды времени, причем зачастую с размытой гранью внешних и внутренних дел. Поэтому, учитывая ограниченность ресурсов, которые демократическая страна с рыночной экономикой может выделять на оборону в мирное время, хотелось бы на пороге нового века видеть военную политику России как последовательный, долгосрочно спланированный и реалистический курс. Среди множества конкретных мер и шагов Президенту РФ как Верховному Главнокомандующему предстоит определиться, как минимум, по четырем важнейшим ориентирам, образующим оси некой системы координат экономических, политических, военно-стратегических, технических, административных и кадровых решений, которые будут влиять на безопасность страны, а во многом и окружающего мира в следующие 15–20 лет. Эти ориентиры таковы: удельный вес расходов на национальную оборону в российском валовом внутреннем продукте (ВВП) и федеральном бюджете (ФБ); пропорция статей содержания и оснащения армии внутри военного бюджета; соотношение капиталовложений в ядерные силы и силы общего назначения; соизмерение призывного и контрактного принципов комплектования Вооруженных Cил (и других войск). Все эти вопросы тесно взаимосвязаны, они лежат в основе военной реформы, вокруг них идет борьба различных ведомств и политических сил, а некоторые из проблем выходят далеко за сферу военной политики и военного строительства. Еще одной важнейшей проблемой является система управления военной организацией государства, в частности, перераспределение функций Министерства обороны и Генштаба. Однако эта тема относится к механизму осуществления военного курса страны, и она требует отдельного разговора, а сейчас обратимся к существу этого курса. ______________________________________________________________________ Арбатов Алексей Георгиевич, доктор исторических наук, зам. председателя комитета по обороне Государственной Думы РФ. © 2001 1. Сколько тратить на оборону? Узловые аспекты военной реформы 91 Первая фундаментальная проблема – это определение допустимого уровня расходов на оборону в стране, пережившей десятилетний экономический спад и финансовый кризис, накопившей огромный внутренний и внешний долг и переживающей тяжелый упадок во всех сферах внутренней жизни, требующих государственной поддержки. Временное оживление экономики благодаря высоким мировым ценам на нефть и последствиям девальвации рубля 1998 г. не меняет этой общей картины. Но можно воспользоваться случаем и серьезно продвинуться в решении хоть нескольких больших и наболевших проблем, к которым, безусловно, относится военная реформа. В федеральном бюджете на 2001 год после добавки, сделанной Госдумой, по статье “Национальная оборона” предусмотрено израсходовать без малого 219 млрд. рублей, что составляет 2,82 % от ВВП и 18,34% от общих расходов федерального бюджета страны. За вычетом некоторых включенных в раздел, но не относящихся к обороне затрат, непосредственные расходы на национальную оборону составят 206,3 млрд. рублей, то есть останутся на уровне 2000 года – 2,66% от ВВП и 17,29% от общих расходов федерального бюджета. В абсолютном исчислении, с поправкой на ожидаемую инфляцию, рост военных расходов, по сравнению с текущим годом, составит около 24 млрд. рублей или 17%, при ожидаемом реальном росте ВВП на 25%, а федерального бюджета – на 20%. Из дополнительных “нефтяных” доходов в ходе исполнения бюджета 2001 г. на оборону может быть добавлено еще 7–10 млрд. рублей, но нет уверенности ни в поступлении этих средств, ни в способности Госдумы и Счетной палаты проконтролировать их “приход и расход”. Много это или мало? По сравнению с ассигнованиями на образование, здравоохранение, науку, культуру или экологию (соответственно 48,8; 22,2; 21,9; 6,3; 4,6 млрд. рублей) это очень много. Только расходы на обслуживание госдолга (239,7 млрд. рублей) превышают оборонную статью, и всего два раздела – правоохранительная деятельность и социальная политика (соответственно 131,6 и 107,7 млрд. рублей) – сопоставимы с ней. Правда, многие социальные расходы дополнительно финансируются из бюджетов субъектов федерации, а оборона – только из федеральной его части. Но все равно, по сравнению с развитыми странами мира, Россия тратит на социальные нужды относительно меньшую часть федерального бюджета. С другой стороны, хотя США, ФРГ, Великобритания, Франция, Япония и Китай по относительной доле в своем бюджете выделяют на оборону сопоставимую часть госфинансов (2–4%), в абсолютном исчислении затраты России на оборону, особенно по коммерческому обменному курсу, просто смехотворны по сравнению с передовыми военными державами мира, к которым она хочет причислять себя. Куда там сравниваться с военным бюджетом США: в текущем году оборонные расходы России составляют около 6 млрд. долларов или всего 2% от американских! При одинаковой численности вооруженных сил российский военный бюджет вдвое меньше, чем у Индии, и в полтора раза отстает от Турции, имеющей вполовину меньшую армию. Конечно, специалисты оперируют более тонкими расчетами, чем обменный курс. Но и по самым высоким оценкам внутренней покупательной способности рубля, в том числе в оборонном секторе, Россия тратит на эти нужды не более 10% от расходов США, имея сейчас армию, сравнимую с американской по численности личного состава, количеству вооружений и боевой техники основных классов. Подавляющее большинство российского “стратегического сообщества” – действующих и отставных военных, гражданских специалистов разных профилей, заинтересованных политиков, журналистов и общественников – согласно с тем, что минимальный требуемый объем военных расходов должен составлять 3,5% российского ВВП. Этот уровень “освящен” президентскими указами и провозглашался всеми премьер-министрами последних лет, но ни разу не был достигнут на деле. В бюджете на 2001 г. он соответствовал бы 274 млрд. рублей, что на 55 млрд. рублей больше, чем по последнему 92 Алексей Арбатов варианту законопроекта федерального бюджета. А если компенсировать искусственно включенные в оборону не относящиеся к делу статьи, то общая сумма составила бы 287 миллиардов, или на 68 млрд. рублей больше. Эта недостача – почти столько, сколько ассигновано на образование и здравоохранение, вместе взятые, или половина расходов на правоохранительную деятельность, либо 60% от средств на социальную поддержку. Поэтому за пределами “стра-тегического сообщества” практически никто на деле не поддерживает цифру 3,5%, в том числе Минфин и правительство в целом, равно как и большинство депутатов Госдумы и Совета Федерации. Что касается президентов, то и Борис Ельцин и пока что Владимир Путин, на словах соглашаясь с таким минимумом, смирились с его постоянным невыполнением, равно как и с искусственным завышением Минфином объема оборонных ассигнований путем включения туда ряда посторонних расходов. Проблема эта действительно труднейшая. С одной стороны, общество не ощущает непосредственной военной угрозы извне, и даже новая официальная концепция национальной безопасности постулирует приоритет внутренних угроз и проблем для выживания страны. Расширение НАТО на восток, агрессия на Балканах в 1999 г., локальные конфликты на Кавказе и в Центральной Азии, планы США по строительству национальной противоракетной обороны (НПРО) – всего этого недостаточно, чтобы возродить “оборонное сознание” общества и мобилизовать его на отражение военной угрозы извне, как было в 30-е годы или в десятилетия “холодной войны” (хотя в те времена никто это самое общество не удосуживался спрашивать или хотя бы информировать по таким вопросам). Сколько ни раздается заклинаний о том, что “народ, не желающий кормить свою армию, будет кормить чужую”, – ну хоть ты тресни, нет такого ощущения ни у президентов, ни у правительств, ни у парламента, ни у призывников, стремящихся всеми правдами и неправдами “откосить” от конституционного долга защиты Отечества. Бытует в нынешних правительственных кругах и такое мнение, что только дальнейшее сокращение государственных затрат, включая оборонные, может стимулировать устойчивый экономический рост (не связанный, как сейчас, с благоприятной нефтяной конъюнктурой и последствиями девальвации рубля), а это в будущем позволит увеличить все расходы госбюджета, в том числе и военные. Есть и смежная точка зрения: пока явной и конкретной большой военной угрозы нет и не просматривается на перспективу, нет оснований для повышения оборонных затрат за счет расходов на насущные внутренние нужды. Конечно, 3,5% от ВВП на оборону – это не так уж много по масштабам современных передовых держав, даже в относительных, не говоря уже об абсолютных, категориях. Но в рамках нового федерального бюджета это составило бы до 23% его расходной части, а вместе с ассигнованиями на правоохранительную и международную деятельность, государственное управление и выплаты по госдолгу достигло бы 60% бюджета, задавив и без того истощенные статьи на все внутренние нужды, оставив им всего 40%. Дело обстояло бы иначе даже с оборонными затратами в 3,5% ВВП, если бы федеральный бюджет составлял не 16% от ВВП, а существенно больше. Но достичь этого можно было бы или с иной налоговой системой, нежели та, которая только что была реформирована, или же за счет возврата к дефицитному федеральному бюджету, большей инфляции и расширения заимствований. А это все – уже не военные вопросы, а проблемы макроэкономического курса, политических и личных взаимоотношений разных группировок правящих кругов России, переговоров с зарубежными кредиторами по внешнему долгу. Впрочем, проблему можно и сузить. Например, не затрагивая всю экономикополитическую систему и не обделяя внутренние социально-экономические нужды, Узловые аспекты военной реформы 93 изменить соотношение затрат в блоке оборона – правоохрана – госуправление (33% бюджета) в пользу национальной обороны, добавив к ней те 5% федерального бюджета, которых не хватает до уровня 3,5% ВВП. Ведь при всей важности внутренних нужд страны, ее оборона – это та грань государства, которой оно непосредственно соприкасается с другими державами и которая в огромной мере определяет безопасность и положение нации в международном сообществе. Поэтому военные расходы и их плоды, в отличие от всех других статей бюджета, все-таки приходится сравнивать не только с внутренними, но и с внешними стандартами, поскольку именно от этого зависит, способна ли оборона выполнить свои задачи, а значит, нужна ли она вообще. Действительно, прямой большой внешней военной угрозы для России сейчас нет и в обозримом будущем конкретно не прогнозируется, хотя разных сценариев можно придумать много. Этот факт подтверждается, в частности, и тем, что даже в высших военных сферах России присутствуют глубокие разногласия относительно азимута и характера такой угрозы, равно как и путей противодействия ей. Но в то же время ни одна другая держава мира не выполняет одновременно двух сложнейших и крайне дорогостоящих функций в области обороны, которые приходится ныне осуществлять России: поддержание стабильной системы ядерно-космического сдерживания и проведение глубокой военной реформы, связанной с радикальными изменениями во внутренней и внешней жизни страны за 90-е годы. Кроме того, отсутствие внешней угрозы – это социально-техническое обстоятельство, имеющее сильные обратные связи. Попросту говоря, пока у России все еще остаются унаследованные от СССР вооруженные силы и части ВПК, в существующей международной обстановке прямой крупной венной угрозы нет. Но если через 10–15 лет это наследие окончательно растает, угроза может появиться. А для того чтобы этого не допустить, необходимые меры нужно принимать уже сейчас – современную армию не создашь, а утратив, не восстановишь за год-два, в течение которых во внешнеполитической среде может произойти крутой перелом. Даже чисто технические циклы разработки, производства и службы больших систем оружия (авиация, корабли, ракетная техника) исчисляются двумя и более десятилетиями, не говоря уже об армейском кадровом корпусе, отраслях промышленности и научно-технических школах, которые складываются еще более длительное время. Исходя из всех этих соображений, а также из того, что у России огромная территория, угрозы которой могут возникнуть с нескольких направлений, что у нее нет и не предвидится союзников среди сильных военных держав – уровень в 3,5% ВВП представляется минимально допустимым для оборонных затрат и в то же время не подрывающим экономику и обеспечение внутренних нужд страны. Недаром на этой цифре сходится преобладающее большинство специалистов, несмотря на все их прочие разногласия. Принять окончательное решение по этой первой проблеме должен президент. При этом вопрос кардинальной важности – конкретное использование выделяемых средств. Ведь, как показал опыт российской военной политики 1992–1997 гг., и гораздо большими деньгами можно так распорядиться, что оборона не только не окрепнет, но еще больше деградирует. Для того чтобы определиться с названным вопросом, высшему руководству придется разрешить и остальные главные проблемы. И кстати, если это произойдет, то будет гораздо легче убедить общественность, прессу, парламент, Минфин и Правительство в целом, что 3,5% ВВП необходимо дать на оборону и что эти ресурсы не будут размазаны тонким слоем по множеству направлений без всякого ощутимого эффекта, не окажутся истрачены в интересах отдельных военных ведомств и их промышленных подрядчиков или просто бесследно разворованы. Хватит пресной схоластической жвачки официально публикуемых Алексей Арбатов 94 “доктрин” и “концепций” обороны и безопасности, тайный подтекст которых понятен только их авторам и не имеет никакого отношения к реальности: а именно, к каким войнам готовиться армии в пределах имеющихся ресурсов? Несомненно, ясная и конкретная информация о том, каковы военные потребности России в свете реалистически прогнозируемых угроз, на какие силы и технические средства, где, в каком количестве и для каких задач будут использованы выделяемые ассигнования, может быть понята и поддержана обществом. Но только в том случае, если высшее политическое и военное руководство способно само для себя это уяснить, решить, открыто и убедительно обосновать. 2. Содержание или оснащение армии? Прежде всего, речь идет о главной пропорции военного бюджета – соотношении средств на содержание вооруженных сил (денежное довольствие, продовольственное и вещевое обеспечение, оплата горючего, транспортные и коммунальные расходы и пр.) и на их оснащение (НИОКР, закупки вооружений и военной техники, их ремонт и капитальное строительство), которое еще называют инвестиционными ассигнованиями. Первая часть – содержание – в первую очередь, определяется численностью личного состава, тогда как вторая – инвестиции – детерминирует технический уровень армии и качество ее инфраструктуры, начиная от жилого фонда и кончая аэродромами, ракетными базами и хранилищами боеприпасов. Устойчивая тенденция к сокращению реального военного бюджета (в три с половиной раза в валютном эквиваленте за 1994–2000 гг.), а также его хроническое недовыполнение привели к тому, что доля содержания достигала 70–80% (кормить-то армию надо), а доля инвестиций соответственно снизилась до 30–20%. Но и при этом, в силу сложившегося соотношения уровня ассигнований и численности личного состава, как офицеры, так и рядовые все равно имели нищенский уровень жизни (для офицеров в среднем вдвое ниже, чем оплата госслужащих сопоставимых рангов), страдали от хронической нехватки жилья (15% офицеров – бесквартирные), а боевая подготовка сократилась до минимума из-за дефицита горючего и прочих предметов снабжения. И одновременно из-за урезания инвестиционной составляющей уровень технического оснащения армии упал до критической черты: новые вооружения и техника поставляются в штучных объемах, наличная техника почти не ремонтируется при массовом выводе из строя устаревших или неисправных средств, инфраструктура пришла в негодность. Другой стороной медали был перманентный кризис “оборонки” и висящего на ней социального и жилого фонда, развал промышленных коопераций и научно-технических школ, утрата или распродажа по дешевке передовых технологий. Иными словами, влача жалкое существование, армия детехнизировалась и теряла боеспособность, то есть утрачивала сам смысл своего предназначения. Поскольку радикальное увеличение военного бюджета (в несколько раз) было и остается невозможным в силу уже рассмотренных причин, кардинальная дилемма военной политики состоит в том, как распределить доступные дополнительные финансы, даже если удастся в кратчайшие сроки дотянуть расходы на оборону до 3,5% ВВП. И вот по этому-то вопросу уже само “стратегическое сообщество” глубоко расколото, водораздел проходит между армией и военной промышленностью, между отдельными видами вооруженных сил и комитетами Госдумы. Ведь даже при всеми желаемом увеличении военного бюджета до 3,5% ВВП можно или существенно повысить уровень содержания офицеров и солдат, или ощутимо улучшить техническое оснащение армии, но сделать и то и это невозможно без дальнейшего значительного сокращения численности военнослужащих и гражданских Узловые аспекты военной реформы 95 служащих Вооруженных сил. А такое сокращение само требует денег (на предоставление увольняемым офицерам жилья, выходного пособия), причем поначалу больших, чем сохранение военных на службе, пусть и на нищенском уровне. Решения Совета Безопасности РФ в августе 2000 г. предусматривали, в частности, сокращение Вооруженных Сил за три года еще примерно на четверть (на 360 тыс. военнослужащих, не считая 120 тыс. сокращаемых гражданских служащих) и радикальное изменение пропорции содержание-инвестиции с 70:30% до 60:40%, а еще через несколько лет до 50:50%. Однако первоначально представленный в Госдуму бюджет на 2001 г. никак не отражал этих решений: пропорция содержание – инвестиции еще больше перекошена в пользу первой части, чем в 2000 г., а средства на военную реформу, т.е. на сокращение, не соответствовали его намеченному объему. Это означает, что выделенные на военную реформу недостаточные деньги или будут перетекать, чтобы латать дыры в текущем содержании войск, или же, наоборот, будут пополняться за счет содержания остающихся на военной службе, в обоих случаях обостряя в армии социальную напряженность. Понятно, что Минобороны и Вооруженные Силы в своей большей части выступают против дальнейших сокращений личного состава и предпочитают использовать дополнительные средства в основном на повышение уровня содержания. При этом ссылаются не только на финансирование зарубежных армий, но и требуют разобраться с другими войсками и военными организациями, помимо Вооруженных сил, имеющими до миллиона военнослужащих и бюджет по статье “Правоохранительная деятельность”, превышающий половину оборонных затрат (1,7% ВВП и 11% федерального бюджета). Дело усугубляется и предшествующим опытом: в 1997–2000 гг. Вооруженные cилы были сокращены на треть (с 1,8 до 1,2 млн. военнослужащих) и значительно реорганизованы по структуре и составу. Но деньги на сокращение не выделялись сверх военного бюджета отдельным разделом, а общее финансирование обороны снизилось за три года в реальном исчислении в два с половиной раза. В итоге уволенные из армии не получили все, что им положено, а оставшиеся Вооруженные cилы оказались в еще худшем положении и по содержанию и по оснащению, чем до начала реформы. Когда и содержание и оснащение Вооруженных Сил находится в плачевном положении, распределение дополнительных ассигнований превращается в труднейшую проблему, как и сам выбор между поддержанием сегодняшней армии, уже задействованной в разных конфликтах и противостояниях, и инвестициями в будущую оборону: разработку перспективных систем, производство новых вооружений, которые будут определять военную мощь через 10–15 лет. Выход из этой дилеммы тесно связан с решением двух других ключевых проблем военной политики. 3. Ядерное сдерживание или обычные силы? Выбор приоритета между стратегическими ядерными силами (СЯС) и силами общего назначения (СОН) – это еще один важнейший и чрезвычайно сложный вопрос. По нему высшее военное руководство России не имеет согласованной точки зрения, более того, помимо личных и ведомственных мотивов, эта тема вызвала столь острый конфликт между руководством Минобороны и Генштабом, что он вылился на публику летом 2000 г. По существу под шелухой официальных доктринальных положений в России сейчас есть две военные доктрины со всеми вытекающими последствиями. Одна гласит, что СЯС не защитят Россию и ее союзников от неядерных угроз ни в локальных конфликтах, ни в 96 Алексей Арбатов крупных региональных войнах, подобных операции НАТО на Балканах в 1999 г. Поэтому акцент в военной политике и финансировании должен сместиться на создание крупных группировок для действий в локальных войнах на юге (с упором на Сухопутные войска и ВВС) при сохранении и укреплении СОН против вероятных мощных региональных противников на западе и на востоке (с опорой на ВВС/ПВО, ВМФ и Сухопутные войска). А для сдерживания ядерной угрозы со стороны США и других ядерных держав не нужно примерного паритета и стабильного стратегического баланса – достаточно минимальных СЯС при свертывании традиционно самой эффективной и надежной их составляющей – ракетных сил наземного базирования – до немногих сотен единиц по боеголовкам. Другая доктрина полагает, что в условиях жестких бюджетных ограничений, даже при выделении на оборону 3,5% ВВП, у России нет шансов противопоставить НАТО сравнимые неядерные силы из-за колоссального превосходства Запада по экономическому потенциалу, а также по населению, из-за преимуществ их геостратегического положения и опережения по новейшим неядерным вооружениям и их информационным системам и средствам управления. В этой плоскости нет альтернативы опоре на ядерное сдерживание, на не минимальное (провоцирующее своей уязвимостью противника на упреждающий удар), а основанное на стабильном стратегическом равновесии, которое даже в чисто военном смысле, не говоря уже о политическом, делает немыслимой прямую крупномасштабную агрессию Запада против России, пусть и с использованием только новейших неядерных сил. Такой потенциал вполне по силам России, с учетом имеющегося ракетно-ядернокосмического задела – единственной области, где страна еще остается сверхдержавой наравне с США. Стабильный стратегический баланс необходим также для поддержания заинтересованности США в дальнейших переговорах с РФ по СНВ, для сдерживания американских планов создания НПРО, а также для парирования угроз, связанных с распространением оружия массового уничтожения и ракетных средств его доставки. Что же касается СОН для локальных конфликтов на юге, то их надо формировать из состава сил общего назначения, а не за счет СЯС. Только достаточные стратегические силы способны гарантировать, что локальный конфликт не перерастет в региональный и затем не выльется в широкомасштабную агрессию против России. От выбора между этими двумя доктринами во многом зависят как структура военного бюджета в заданных максимальных его пределах, так и сами эти пределы. Если ориентироваться на СОН для ведения широкомасштабных войн на западе и востоке дополнительно к группировкам для южных локальных конфликтов, то, конечно, армии в 0,8 млн. человек будет недостаточно. Впрочем, для надежной обороны такого профиля не хватит и вооруженных сил в 1,2 млн. человек, равно как и в два или три раза больших (что относится и к военному бюджету). Вспомним, что для такого типа обороны СССР держал армию в 3,9 млн. человек, имея с США стратегический ядерный паритет с большим “запасом прочности”, союзников по Варшавскому Договору, и все это, когда США, Западная Европа, южные соседи, Китай и Япония были намного слабее и в абсолютном, и в относительном измерениях. Но даже армия в 1–1,2 млн. человек в бюджетных рамках в 3,5% ВВП, если ее мало-мальски нормально оплачивать и обучать, потребует выделять на статью “Содержание” не менее 85% бюджета, а на техническое оснащение СОН направлять практически все оставшиеся 15%, хотя и этого будет совершенно недостаточно. Притом СЯС через 10–15 лет деградируют до уровня ниже третьеразрядных ядерных держав, поскольку будет радикально свернута самая эффективная, надежная и традиционно-органичная для России их составляющая – ракетные силы наземного базирования. Российские морские и авиационные компоненты будут оставаться жалким подобием американских аналогов, а по подводным ракетоносцам будут отставать даже от Великобритании и Франции. (Напомним также, что, по экспертным оценкам, Индия, Узловые аспекты военной реформы 97 скажем, планирует развернуть до 200 баллистических ракет, а Китай наверняка пойдет гораздо дальше.) Второй вариант доктрины при сокращении вооруженных сил до 0,7–0,8 млн. военнослужащих позволит довести бюджетную структуру содержание–инвестиции до пропорции 50:50%, начать массированное переоснащение не только СЯС, но и СОН на новые поколения вооружений и военной техники, а заодно значительно повысить боевую подготовку войск и жизненный уровень офицерского состава, поднять самые передовые отрасли и кооперации ВПК. Но само сокращение и соответствующая реорганизация армии тоже потребуют дополнительных затрат – как минимум 20 млрд. рублей, которые должны выделяться отдельным разделом федерального бюджета. Этот вариант предполагает особый военный путь России, не вписывающийся в существующие категории армий мира. Он, однако, больше отвечал бы как особенностям переживаемого Россией исторического периода, так и специфике военной организации российского общества, равно как и вероятным будущим потребностям безопасности России. Коротко говоря, этот особый путь состоит в том, чтобы сохранить ракетно-ядерные силы (в первую очередь – наземного и морского базирования) и весь их комплекс управления и обеспечения на уровне США, то есть остаться по этому пункту в “первой лиге”. А силы общего назначения сократить, условно говоря, до совокупного уровня крупнейших высоко-технизированных европейских армий (Франция, Великобритания, ФРГ). Вместе с личным составом стратегических сил Россия могла бы тогда располагать армией в 700–800 тысяч человек. Во исполнение этого плана можно было бы на период до 2005 г. пойти на резкое сокращение сил общего назначения (СОН) – например, до 20 боеготовых дивизий СВ, ВВС и ВМФ. Тогда Россия могла бы остаться в категории ведущих ядерных держав и к 2010 г. иметь около 2000–2500 боеголовок в СЯС, сохранив приемлемый баланс сил и свои позиции на переговорах с США. На весь прогнозируемый период сил общего назначения было бы достаточно для решения задач в одном-двух локальных конфликтах. Более масштабные угрозы парировались бы за счет ядерного сдерживания. В случае необходимости после 2005 г. СОН можно было бы несколько увеличить (до 25 боеготовых дивизий) и повысить уровень их технической оснащенности без ущерба для выполнения программы развития СЯС. В еще большей мере означенный выбор сказался бы на развитии космических средств военного назначения: предупреждения, связи, разведки, навигации, метеорологии. Эти средства поднимают на качественно новый уровень боевые возможности не только стратегических ядерных сил, но и в значительной степени сил общего назначения, а требуют они для своего развития относительно небольших средств. Оставшись сверхдержавой, сопоставимой с США по ядерным силам, Россия сохранила бы особые стратегические отношения с ними и вместе с тем эксклюзивную роль в мире, не переходя во вторую или третью категорию военных держав. Поддерживалась бы заинтересованность США в последующих переговорах с Москвой по наступательным и оборонительным стратегическим вооружениям, нераспространению ядерного оружия и ракетных технологий – со всем комплексом увязанных с этим политических и экономических взаимоотношений двух держав и их союзников. Далее, благодаря ядерному потенциалу первого разряда, России будет легче обеспечивать безопасность на западе даже в случае продвижения НАТО на восток, предоставлять гарантии безопасности возможным союзникам по СНГ и добиваться учета своих интересов в европейских делах, нежели делать это в случае скатывания ко второй или третьей категории. Тем более это важно на востоке, поскольку там ни одна из держав в 98 Алексей Арбатов обозримой перспективе не сможет сравняться с Россией по стратегическому потенциалу, если он будет поддерживаться на достаточном уровне. Этого не скажешь о силах общего назначения, тем более – учитывая невыгодные для России геостратегические, экономические и демографические факторы. На востоке еще более, чем на западе, сдерживание на базе ядерного превосходства необходимо для восполнения слабости России по силам общего назначения. Ни на западе, ни на востоке Россия не сможет поддерживать паритет по СОН с вероятными оппонентами. Но в этом и нет нужды. Ограниченные неядерные силы передового базирования (в составе механизированных соединений, фронтовой авиации и средств ПВО) будут достаточны для прикрытия российских рубежей в локальных кризисах, региональных конфликтах и, в качестве “приводного ремня” к стратегическим силам, для парирования гипотетических широкомасштабных угроз. Этой же цели должны служить небольшие, но высокоживучие и гибко управляемые тактические ядерные средства (на авиационных и ракетных носителях). Наконец, в южной зоне (Кавказ, Центральная Азия) хорошо оснащенных обычных сил среднего масштаба будет достаточно, чтобы справиться с локальными конфликтами или даже региональной угрозой. (Напомним, что в операции “Буря в пустыне” США и их партнеры задействовали как раз такой средний контингент: около полумиллиона войск, до 5000 танков и 1000 самолетов.) Прикрытие ядерным “зонтом” обеспечит более широкую политическую свободу использования обычных сил России (мобильных сухопутных соединений и фронтовой авиации), подтвердит при необходимости гарантии безопасности возможным союзникам и удержит от вмешательства другие крупные военные державы. Флот защитит подводные ядерные силы на севере, морские коммуникации и экономические зоны на востоке, обеспечит фланговое прикрытие других войск и прибрежных путей сообщения в Балтийском и Черноморско-Каспийском бассейнах, участие в коллективных миротворческих операциях в “ближнем зарубежье”, на Балканах и в других районах по мандату ООН. В Сухопутных войсках осталось бы 5–7 полностью укомплектованных по штату “тяжелых” дивизионных эквивалентов (т.е. бронетанковых и мотострелковых), плюс мобильные воздушно-десантные соединения, а остальные были бы укомплектованы как костяк и базы хранения техники для развертывания на случай непредвиденной угрозы. Имея на вооружении до 1000 боевых самолетов и 60–70 крупных кораблей и многоцелевых подводных лодок, поддерживаемых на высоком техническом уровне, можно было бы обеспечить все необходимые военные потребности в локальных конфликтах низкой интенсивности и региональных скоротечных операциях высокой интенсивности. Что касается экономической стороны дела, то предлагаемый особый путь, конечно, тоже не будет бесплатным. Однако, он наименее затратен и быстрее приведет армию к экономически приемлемому и стратегически достаточному состоянию, наряду с сохранением научно-технической и производственной базы России в самых передовых областях, включая электронику, управление, связь, информационные системы, ядерные и ракетно-космические технологии. Возможно, в будущем, в зависимости от обстановки, России придется делать больший акцент на стратегическую оборону (ПРО/ПКО/ПВО). Также не исключено, что по ядерному потенциалу при благоприятных условиях, параллельно с США и при ограничении сил третьих ядерных держав, Россия будет эволюционировать ко второй категории военных держав. В любом случае, указанный особый военный путь России оставит большую свободу маневра, сохранит ядро промышленного и научного базиса, возможность значительного наращивания армии (в том числе, за счет других силовых структур), чтобы встретить непредвиденные угрозы в начале XXI века. Узловые аспекты военной реформы 99 4. Контракт или призыв? Наконец, еще одна важнейшая проблема – выбор главенствующего принципа комплектования Вооруженных Сил. В условиях, когда общество не ощущает угрозы большой войны, а традиции неуставных отношений пустили в армии столь глубокие корни, когда уклонение от призыва достигло огромных масштабов и заставляет отлавливать рекрутов с милицией (как в Бранденбурге и Пруссии в XVIII в.), когда призывной контингент по показателям здоровья, грамотности и криминогенности опустился ниже всякого приемлемого уровня, – переход на добровольно-контрактное комплектование снял бы многие острейшие социальные и нравственные проблемы общества и армии. Обучать современному боевому искусству и использованию новейшей дорогостоящей и сложной техники, конечно, лучше контрактников, чем насильно “забритых” призывников. К тому же использование контрактников в высокотехнизированных видах вооруженных сил (РВСН, ВВС, отчасти ВМФ) в любом случае становится сейчас преобладающим, а их задействование в локальных конфликтах вызывает меньше социальных трений. Но контрактник “стоит” вдесятеро дороже призывника, а чтобы отбирать качественный контингент, нужно повысить денежное довольствие контрактников-рядовых минимум вдвое. При контрактном комплектовании образуется гораздо меньший контингент запаса для быстрого наращивания армии к большой войне. Наконец, офицерскому корпусу проще и привычнее иметь дело с бессловесными призывниками, опираясь на “авторитет” старослужащих, чем управлять контрактниками, отстаивающими свои права. Не удивительно поэтому, что отслужившие призывники, офицерский корпус и генералитет практически единодушно выступают против контрактной армии. Но общественное мнение в большинстве своем – за нее. Российская армия с численностью в 1–1,2 миллиона, рассчитанная среди прочего и на большую неядерную войну с НАТО, конечно, не может перейти на контракт в пределах военного бюджета в 3,5% ВВП, даже если свыше 90% средств пустить на содержание. Но Вооруженные Силы в 0,8 млн. человек при тех же условиях в принципе вполне возможно полностью перевести на контракт и при этом вдвое повысить денежное содержание контрактников и всех офицеров и генералов (соответствующие расчеты были сделаны в альтернативном бюджете фракции “ЯБЛОКО” на 2001 г.). Правда, тогда пропорция содержание – инвестиции будет не 50:50%, а 60:40% или 65:35%, т.е. техническое перевооружение СОН придется несколько замедлить, а СЯС ориентировать на более низкие потолки (1000–1500 боеголовок через 15 лет). К тому же полностью упразднить призыв всетаки быстро не удастся из-за возможного недобора контрактников и для комплектования других войск (внутренние, пограничные, железнодорожные войска и др.), реформа которых – особая тема. Тем не менее, такой шаг имел бы колоссальное значение и для армии, и для общества. * * * При том, что все названные ориентиры не предполагают немедленного и однозначного разрешения “или – или”, четкий выбор направления движения по всем четырем параметрам и в достаточно сжатые сроки (два-три года) все же необходим. Дальнейшее размывание решений в межведомственных и политических компромиссах повлечет бесплодное разбазаривание дополнительных бюджетных средств, утрату четких ориентиров военной 100 Алексей Арбатов политики, не позволит переломить десятилетнюю тенденцию развала национальной обороны и безопасности. ____________________________________________
