ИНСТИТУТ МИРОВОЙ ЭКОНОМИКИ И ПОЛИТИКИ
реклама
Концентричность структур безопасности в Евразии Байназарова Э.Е., руководитель Центра международных исследований ИМЭП Анализируя деятельность международных организаций регионального, субрегионального и трансрегионального уровней на евразийском пространстве, возникает общая параллель в подходах к реагированию на вызовы и угрозы безопасности. На сегодняшний день остро стоит проблема адекватной оценки жизнеспособности структур многосторонней дипломатии, ввиду того, что большинством экспертов существование подобных институтов ставится под сомнение. Сторонники теории реализма указывают на инерционность данных структур, ассиметричность развития и снижение общей активности государствчленов. Будучи согласным с данными утверждениями, не стоит забывать о конструктивисткой роли международных организаций в сфере обеспечения безопасности. При определении приоритетности направлений своего участия в какихлибо международных объединениях, необходимо исходить из соображений универсальности и всеобъемлющей природы данных структур. Формальный подход и тенденция к нивелированию, а порой и игнорированию промежуточных достижений международных структур приводит к упадку разностороннести внешнеполитической деятельности государства, ставит определенные жесткие рамки развития. Другое дело, необходимо признать растущую потребность международного сообщества в определении дальнейшей концепции развития принципов обеспечения безопасности, классификации функциональных характеристик, сопоставления горизонтальных связей между ними. Принцип «осевого» построения Критика по отношению к международным структурам была во многом сопряжена с завышенными требованиями к практическим результатам деятельности данных объединений, в связи с периодом внешнего, каркасного, экстенсивного роста и процесса институционализации систем регионализма в Евразии. Другими словами, первые двадцать лет независимости постсоветского пространства явились периодом накопления и обобщения теорий коллективной безопасности, сообщества безопасности, и построения внешних атрибутов региональных организаций: процессы рамочных соглашений и деклараций, определение устава организаций, принципов функционирования исполнительных органов. Для следующего десятилетия возникает вопрос перехода от экстенсивного к интенсивному подходу к оптимизации деятельности структур безопасности, потенциала наполнения их работы прочной теоретической, концептуальной основой, разработки стратегии развития. К примеру, в документах Астанинского саммита ШОС отмечается необходимость выработки стратегии развития ШОС, к чему активно приступила китайская сторона на правах председателя. В.Я.Воробьев называет ШОС одной из самых перспективных организаций в Евразии, указывая на роль ШОС в качестве новой основы классического «Хартленда»: «То, что поначалу рассматривалось как ситуативное объединение, в короткие по историческим меркам сроки выросло в многопрофильную организацию, обладающую достаточной внутренней прочностью, эластичностью и внешней притягательностью, демонстрирующую открытость и готовность на прозрачной и равноправной основе вступать во взаимодействие со всеми, кто того реально желает. Создание ШОС сыграло стабилизирующую роль в среднеазиатском районе, во многом помогло снизить остроту традиционно присущих ему центробежных тенденций, которые выплеснулись на поверхность после прекращения существования Советского Союза».1 Среди западных аналитиков также прослеживается тенденция к отождествлению наиболее перспективных структур безопасности в качестве осевых, вокруг которых могут группироваться и нарастать остальные субрегиональнные организации. В частности, З.Бжезинский утверждает, что постепенное расширение взаимодействия могло бы также способствовать созданию совместного совета НАТО – ШОС и тем самым косвенно привлечь Китай к сотрудничеству с альянсом. Это, безусловно, весьма привлекательная и важная цель в долгосрочной перспективе. У альянса имеются опыт, институциональная основа и средства для того, чтобы со временем стать стержнем всемирной системы региональных межгосударственных объединений в области безопасности. Созданная таким образом всемирная система безопасности, которая будет приобретать все большую силу и эффективность, сумеет справиться с теми задачами, которые не под силу ООН, но вся система Объединенных Наций от этого только выиграет. Выполняя эту стратегическую миссию, НАТО не только сохранит свое трансатлантическое и политическое единство, но и сможет оперативно реагировать на новые, безотлагательные вызовы безопасности в XXI веке.2 Воробьев В.Я. ШОС как растущий властелин «Хартленда»//Россия в глобальной политике, №1 2012, http://www.globalaffairs.ru/number/ShOS-kak-rastuschii-vlastelin-khartlenda-15471 1 Бжезинский З. Повестка дня для НАТО//Россия в глобальной политике, №4 2009, http://www.globalaffairs.ru/number/n_13642 2 2 Вместе с тем, регионализм как конструируемое явление не может быть оторвано от дискурсного контекста. Поэтому регионализм тесно связан с формированием идеологии интеграции, концептуального наполнения причины, необходимости построения организации. Результаты сотрудничества в других регионах не следовали типологии евро-атлантической модели безопасности, что не позволило исследователям выйти за рамки общей теории международных отношений, и выработать комплексный подход к определению регионов, включающий факторы безопасности, экономики, идентичности и интеграции.3 Поэтому в силу различий функционального оформления регион безопасности может существенно отличаться от, к примеру, экономического. Исходя из этого, можно предположить, что такой миропорядок не может обеспечиваться только одним глобальным центром. В этих условиях направления обеспечения безопасности в рамках ШОС, СВМДА и ОДКБ обретают большой потенциал развития. Принципы регионализма в Евразии: применим ли азиатский подход? Для проведения сравнительного анализа международных структур в Евразии возникает необходимость определения теоретической основы или концептуальных принципов, на которых будет основываться внешнеполитическая надстройка курса Казахстана. Своевременное выявление и общее понимание особенностей «евразийского регионализма» позволит определить наиболее приоритетные вектора взаимодействия в рамках тех или иных структур безопасности. Изучение работ ряда западных теоретиков азиатского регионализма и практических результатов работы международных организаций обосновывают теоретическую базу, которая может быть имплементирована в более широком, евразийском контексте. Согласно теории конструктивизма, процесс регионализма невозможен без сильной интеллектуальной составляющей, так называемым «эпистемологическим» сообществом. Данное сообщество включает в себя ученых, экспертов в сфере экономики, политики, безопасности. В этой связи постулируется тезис о том, что именно экспертные сообщества играют ключевую роль при создании струтур регионализма. Различия между «мягким» и «жестким» регионализмом можно отобразить в следующем виде: Севастьянов С.В. Межправительственные организации Восточной Азии: эволюция, эффективность, российское участие. Владивосток: Дальнаука, 2008. С.56. 3 3 «Жесткий» регионализм Акторы Характер отношений между акторами Политическая структура Государства (вектор интеграции сверху-вниз) Элементы формальности и иерархии «Мягкий» регионализм Большее число негосударственных акторов (академические, экспертные, бизнес сообщества) Оставляет простор для автономности и диверсифицированного подхода География Регион определен в территориальных категориях Проблема лидеров и аутсайдеров Лидеры контролируют аутсайдеров Роль экспертных сообществ Интеллектуальный ресурс используется для обоснования и защиты собственных интересов Наличие горизонтальных сетей взаимодействия между акторами Открытая география. Основной акцент на построение не территориальной общности, а общей идентичности Лидеры влияют на поведение аутсайдеров Интеллектуальный ресурс играет весомую роль в формировании повестки дня Теоретическая основа Теория государств-наций Теории постмодернистского толка Вертикаль власти Источник: Севастьянов С.В. Межправительственные организации Восточной Азии: эволюция, эффективность, российское участие. Владивосток: Дальнаука, 2008. В алгоритме «мягкого» регионализма структура функционирует по сетевому принципу, в отлиичие от «жесткого». Следовательно, азиатскому регионализму присущ принцип – право присоединиться к процессам интеграции или же остаться в стороне, даже будучи госдуарством-членом какой-либо из организаций. Идея «открытости» означает что географические метки относительны и зависят от контекста и появления новых форм идентичности. Данный подход может быть применен в процессе институционализации ШОС и СВМДА в плане расширения организации, определения концептуальных основ функционирования. «Мягкий» регионализм трактует регион не как физическую территорию, а как социально и интеллектуально конструируемое пространство (чувство принадлежности, приверженность нормам, ценностям). В рамках «мягкого» регионализма допустимо также сосуществование разных типов трансрегиональной интеграции, дополняющих друг друга или же конкурирующих между собой. В этом контексте, АТР считается продуктом «мягкого» регионализма, что также можно сказать и о Центральноазиатском регионе, по причине схожести многих характеристик и вызовов развития структур безопасности. Само понятие региона «АТР» было основано на научны концепциях и определениях, затем на их основе начали формироваться сами структуры. В институциональном плане следует выделить следующие характеристики: 4 Неформальность – предпочтение отдется личным контактам и неофициальным каналам. Основной акцент делается на диалоге, неформальных консультациях, встречах («soft power»); Консенсус – требует компромиссного взвешенного подохода, толерантности; Открытый регионализм – участники, развивая сотрудничество между собой, не уменьшают степень своего взаимодействия с третьими странами. Открытый регионализм позволяет избегать создания изолированных, замкнутых блоков. Уровни секьюритизации в Евразии По причине большого масштаба и размытости границ, в Евразии существует несколько уровней структур безопасности – «секьюритизации». Многие из них пересекаются между собой, идет наложения и дублирование функций, одно и то же государство состоит в нескольких группах. Интеграция в рамках Восточной Азии – ВАС (Восточноазиатское сообщество). Данный регион образует ядро интеграции, где основными локомотивами выступают Китай и Япония. Субрегиональный уровень – ОДКБ, Форум тихоокеанских островов. Региональный уровень – ШОС, АСЕАН. Транстихокеканский уровень – охватывает страны Восточной Азии, Австралию, Новую Зеландию, США, Канаду. Основная структура – АТЭС. Трансрегиональный уровень – СВМДА, ОИС. Двусторонние интеграционные соглашения. Соглашения о свободной торговле между Китай-АСЕАН, Япония-Сингапур, и т.д. Трансграничные зоны экономического роста – объединение географически близких районов с целью совместного использования факторов производства (капитал, товары, услуги). К данной группе можно отнести ЕврАзЭС. С точки зрения возможности участия Казахстана в процессах регионализма следует выделить два направления – Евро-атлантический и Азиатско-тихоокеанский. Цели Казахстана по развитию регионализма в этих пространствах могут быть сходными, но тактика существенно отличается. Возможность вовлечения Казахстана в институты азиатского регионализма достаточно высоки, учитывая более низкий уровень институционального развития, что позволяет играть более заметную роль в качестве участника на всех уровнях. С государствами Азии мы находим много общего к подходах к государственному управлению и национальному суверенитету. 5 Особый интерес в этом плане представляет опыт формирования ВАС, который представляет промежуточную модель регионализма, является меньше АТЭС, по больше АСЕАН, и не имеет четко определенной региональной идентичности. Для большинства структур АТР характерны общие особенности, которые отражают фокус их деятельности на процессе, а не на результате. Оценка эффективности азиатских институтов довольно поляризована, западные эксперты считают их неэффективными, а азиатские страны устраивает их неформальный характер. Более того, страны АСЕАН за свою историю развития дважды преодолели разрыв по линии Север-Юг, обозначив постулат азиатского регионализма о том, что государства будут объединяться в региональные союзы в том числе с учетом интересов менее влиятельных стран региона. Следовательно, структуры регионализма в Евразии можно сгруппировать и классифицировать следующим образом: по степени развития сотрудничества в политической, экономической, культурной областях. Достижения в плане институционализации процессов в Евразии ниже чем в Европе, но соответствует пожеланиям его участников. Текущую ситуацию можно охарактеризовать как «гибкая» интеграция, в которой больший акцент сделан в торгово-экономической плоскости. Будущая модель регионализма в Евразии ближе к опыту АСЕАН, нежели ЕС, поэтому не стоит ожидать перспектив создания наднациональных органов в этом регионе. рамки социальной системы, выходящей за пределы региона, и представляющей региональное сообщество безопасности. общие морально-политические ценности. способность региона выступать в качестве субъекта обладающего четкой идентичностью и структурой для принятия общих решений. В ближайшее десятилетие продолжится процесс формирования модели, основанной на приоритетном развитии экономического сотрудничества. Таким образом, существующие региональные и трансрегиональные организации в Евразии мы можем расположить по шкале географического и функционального охвата (см. таблицу 1). В этом плане как и в АТР, многие структуры имеют схожие цели и задачи, наложение деятельности, но, как уже отмечалось, структуры безопасности в Евразии также склонны к открытому регионализму, и не всегда географическая детерминанта является ключевой при создании и развитии форм сотрудничества. 6 ЕврАзЭС 3 Социальноэкономическая, Недостаток встреч на уровне рабочих групп Наличие межгосударственных противоречий Слабость системы принятия решений Излишняя декларативность Инертность развития Недостаток теоретического обоснования Трансрегиональная структура Региональная структура Механизм деятельности Субрегиональная структура (наиболее приоритетные сферы) Аспекты безопасности Организация Число участников* Таблица 1. Сравнительная схема структур безопасности в Евразии продовольственная ОДКБ 8 ШОС 12 СВМДА** 26 Военная, информационная Энергетическая, безопасность транзитных перевозок, водноэкологическая Нетрадиционные вызовы безопасности Источник: Автор Примечания: * Под общим количеством участников указаны не формальные статусы (полноправное членство, наблюдатель и т.д.), а географический охват регионов, которые независимо от степени участия вовлечены в работу той или иной структуры безопасности ** Формально СВМДА не имеет статуса организации, однако наличие институтциональных рабочих и вспомогательных органов, а также пакет принятых документов позволяют внести данное объединение в качестве потенциальной трансрегиональной структуры безопасности Региональные структуры в Евразии по географическому и функциональному охвату, путем наложения деятельности, исходят из центральной точки, расходясь концентрично, увеличиваясь в масштабах. 7 Рисунок 1. Концентрические звенья безопасности в Евразии Источник: Автор Здесь первый круг составляет ЕврАзЭС и ОДКБ, с экономической и силовой компонентой регионализма (рис.1). Затем второй круг представляет пространство ШОС, к которому применимы принципы азиатского регионализма как «открытый регионализм», что позволяет минимизировать дилемму расширения организации и определения содержательного порядка вступления новых государств-членов. И третий наиболее обширный круг составляет пространство СВМДА, объединяющее государства Магриба, Центральную, Южную, Юго-Восточную Азию, Кавказ. В этом плане потенциал СВМДА очень высокий, так как имея в качестве отправной точки развития структуры подобные Азиатскому региональному форуму АСЕАН, организация имеет все шансы на большую институционализацию в среднесрочной перспективе. В целом, существующая система представляет собой структуру подобие «матрешки» с принципами открытого регионализма, в котором участники, развивая сотрудничество между собой, не уменьшают степень своего взаимодействия с третьими странами. Выводы Основной целью модернизации существующих структур должно стать повышение практической отдачи во всех курируемых сферах, для создания институтов подобных продуктам азиатского регионализма, характеризующихся повышенной мобильностью, открытостью и универсализмом. Вышеперечисленные характеристики структур безопасности на евразийском пространстве позволяют предложить универсальную осевую модель взаимодействия, в которой межорганизационное взаимодействие служило бы прагматичным интересам стран-участниц. В Евразии одними из 8 таких осевых структур могут стать ШОС и СВМДА, при условии их дальнейшего институционального развития. В целях оптимизации работы организации целесообразно сосредоточиться не решении следующих задач: 1. Необходимо выравнивание уровней социально-экономического развития стран-членов. Для этого целесообразно учредить механизм финансовой помощи, благодаря которому возможно оказывать донорскую помощь странам, являющимся очагом возникновения нетрадиционных вызовов безопасности (борьба с нелегальной миграцией, пиратство, наркотрафик, киберпреступность и т.д.). 2. Необходимо усиление деятельности ШОС и СВМДА и акцентирование деятельности именно на нетрадиционных аспектах безопасности: усиление управление по предотвращению стихийных бедствий, обеспечение безопасности в области здравоохранения, водная безопасность и т.д. 3. Высокий уровень развития информационных технологий может способствовать деловым, культурным контактам, и, сформировать в регионе единое информационное пространство. 4. Учитывая принцип «неформальности» придать процессу СВМДА постепенный и эволюционный характер, дать возможность сформироваться взаимному доверию и чувству общности. Вместо четких и обязывающих правовых норм отдать предпочтение общим принципам и правилам поведения, которые можно гибко толковать – «мягкое право». 5. Руководствуясь принципом «открытого регионализма», избежать создания замкнутого и закрытого блока. Евразийские структуры не должны подменять собой глобальные институты, как ООН, а дополнять и поддерживать их. 6. Целесообразно обозначить основополагающий принцип существования СВМДА, как «созвездие безопасности», которое объединяет весь комплекс традиционной территориальной и нетрадиционной пространственной безопасности. 4 Становление многосторонних подходов к обеспечению безопасности в Азии должно стать отличительной чертой международного процесса. 7. Налаживание взаимодействия с другими организациями и форумами (АРФ). На примере АРФ (Совет по сотрудничеству в области безопасности CSCAP) усилить кооперацию с экспертным сообществом стран-участниц. Проводить мероприятия «второй дорожки» ШОС и СВМДА ежегодно. К слову, на сегодняшний день ШОС является особенной структурой в Евразии, в которой деятельность Форума ШОС в качестве аналитического обеспечения деятельности является одной из приоритетных задач. 4 Busan B., Waever O., Wilde J. Security: A New Framework for Analysis//ezproxy.apcss.net/menu 9 8. Увеличение числа различных форматов диалога и сотрудничества с другими регионами и межгосударственными объединениями (Форум АзияБлижний Восток, Форум СВМДА-ОБСЕ, АСЕМ и т.д.). Без стратегического партнёрства военно-политических и функциональных организаций (в том числе НАТО, ЕС, ОБСЕ, ОДКБ, ШОС, СВМДА) невозможно решить многочисленные проблемы региональной и глобальной безопасности. 9. Усиление взаимодействия по линии СВМДА-ОБСЕ, ШОС-ВАС, ЕвраАзЭС-АТЭС. Тем самым, налаживание поступательного воплощения на практике идеи о создании полноценной организации по сотрудничеству и безопасности в Азии.5 10.Увеличить частоту встреч специальных координационных и рабочих групп по имплементации целей и задач организаций. Также следует отметить, что АРФ (Региональный Форум АСЕАН), который так и остался консультативным форумом, не стал организацией способной решать конфликты. Тем не менее, оценки эффективности этой организации существенно разнятся в зависимости от ожиданий участников. К позитивным результатам можно отнести факт, что со времени создания организации в Восточной Азии не произошло ни одного серьезного межгосударственного конфликта, участники выработали и реализуют комплекс мер доверия. На этом примере и должно строиться дальнейшее развитие структур безопасности в Евразии, в ходе которого неизбежны ошибки или негативные оценки. Оба набора оценок позволят обосновать роль евразийских структур в вопросах международной безопасности, и какая скорость институциональных изменений позволит им оставаться релевантными решаемым задачам. Казахстану необходимо и дальше беспечивать свою безопасность и национальные интересы путем самого активного и конструктивного участия в международных процессах, в решении глобальных и региональных проблем. Выступление Президента РК Н.А.Назарбаева на 3-м Саммите СВМДА, 08.06.2010г.//akorda.kz/ru/speeches/external_forums/memleket_basshysy_nnazarbaevty_asia_keesn_3sh_sammititnde 5 10
