Ахмедов Г.Г. Полномочия Президента России и его место в
реклама
НАУКА И ГОСУДАРСТВО G.G.AHMEDOV, The competitor ПОЛНОМОЧИЯ ПРЕЗИДЕНТА POWERS OF THE PRESIDENT OF RUSSIA AND ITS PLACE IN SYSTEM OF THE BODIES PROVIDING REALIZATION OF THE SCIENTIFIC AND SCIENTIFIC AND TECHNICAL POLICY В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ, The constitution of the Russian Federation defines the basic subjects of formation of a state policy in the scientific and scientifically-creative activity, predominating position thus giving to the President of the Russian Federation, giving it a number of the major powers. The president of Russia provides the coordinated functioning and interaction of system of public authorities, participates in state policy development in this or that sphere, for example in questions of a science and scientific and technical activity, carries out the constant control over its realisation. Keywords: the economy based on the intellectual approach, the constitutional guarantees of freedom of scientific and technical creativity, thematic conceptual documents. Г.Г. АХМЕДОВ, соискатель РОССИИ И ЕГО МЕСТО ОБЕСПЕЧИВАЮЩИХ РЕАЛИЗАЦИЮ НАУЧНОЙ И НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ Конституция РФ определяет основных субъектов формирования государственной политики в научной и научно-творческой деятельности, главенствующее положение при этом отдавая Президенту Российской Федерации, предоставляя ему ряд важнейших полномочий. Президент России обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие системы органов государственной власти, участвует в выработке государственной политики в той или иной сфере, например в вопросах науки и научнотехнической деятельности, осуществляет постоянный контроль над ее реализацией. Ключевые слова: экономика, основанная на интеллектуальном подходе, конституционные гарантии свободы научного и технического творчества, тематические концептуальные документы. Развитие Российской Федерации на современном этапе непосредственно связано с качественным пересмотром содержания политики, в том числе политики в отношении науки и научно-творческой деятельности. Конкурентоспособным современное государство в условиях глобализации может стать только с экономикой, основанной на интеллектуальном подходе. Представляется, что вектор правовой политики Российской Федерации должен быть переориентирован от ресурсопотребляющей к инновационной, основанной на научной деятельности и ее результатах. При этом задача государства состоит не в борьбе за прибыли, извлекаемые из научных учреждений, отождествляемых с коммерческими организациями, или инновационных процессов. Они должны стать донором, поддерживающим образование, культуру, медицину и науку1. Принятая в 1993 г. Конституция Российской Федерации закрепляет конституционно-правовые основы правового регулирования научной и научно-творческой деятельности, в частности, предусматривает конституционные гарантии свободы научного и технического творчества, а также права на защиту интеллектуальной собственности (ч. 1 ст. 44). Данная норма подкреплена и другими конституционными положениями, например, ч. 4 ст. 29, предусматривающей свободу информации. Кроме того, Конституция РФ определяет основных субъектов формирования государственной политики в научной и научно-творческой деятельности, главенствующее положение при этом отдавая Президенту Российской Федерации, предоставляя ему ряд важнейших полномочий. Например, согласно ч. 3 ст. 80, Президент РФ определяет основные направления внутренней политики государства в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, в том См.: Светланов А.Г. Роль государства в развитии науки и инновационной деятельности // Государство и право. 2005. № 5. С. 53. 1 числе, в научно-технической сфере, а также ряд других полномочий, о которых более подробно речь пойдет ниже. Учитывая значительные полномочия Президента Российской Федерации, отметим, что от качества осуществления его полномочий зависит жизнеспособность российской государственности. Рассмотрение вопроса полномочий Президента РФ и его места среди органов государственной власти в сфере науки и научно-технической политики актуально в связи с тем, что Президент Российской Федерации обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие системы органов государственной власти. Однако российский опыт государственного строительства последних лет показывает, что деятельность Президента тяготеет более к исполнительной ветви государственной власти. Президент Российской Федерации не только участвует в выработке государственной политики в той или иной сфере, например в вопросах науки и научно-технической деятельности, но и осуществляет необходимости постоянный контроль корректировку. При над этом ее реализацией, проблему а при осуществления полномочий Президента РФ осложняет то, что в вопросах науки и научнотехнической деятельности многие свои полномочия Президент РФ делит с органами исполнительной власти2. Очевидно, что разрешение обозначенных выше проблем зависит от понимания места Президента Российской Федерации среди органов государственной власти, а также выявления проблем и предложения решений в вопросах осуществления полномочий в научной и научно-технической сферах. Согласно ч. 3 ст. 80, Президент РФ определяет основные направления внутренней политики государства в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, в том числе научную и научно-техническую См.: Бобылева К.Н. Полномочия Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2007. С. 3, 4. 2 политику3. Однако следует отметить, что в ч. 3 ст. 80 Конституции РФ не указано, в каких формах Президент РФ определяет основные направления политики, но, поскольку формулировка не носит характера закрытого перечня, представляется, что в разнообразных формах (например, ежегодные послания Президента РФ, содержащие оценку положения дел, задачи государства на будущее, бюджетные послания Президента РФ Правительству РФ). Президент РФ, определяя основные направления внутренней и внешней политики страны, может донести их до сведения и в своих публичных выступлениях, и в тематических концептуальных документах4. Однако полномочия Президента РФ, предусмотренные в ч. 3 ст. 80 Конституции РФ, сформулированы в слишком общей форме. В результате в Основном законе страны не нашли своего должного закрепления функции и полномочия Президента России в осуществлении таких важных внутренних функций государства, как развитие научно-технического прогресса, которая отражает степень участия государства в управлении наукой страны, а поэтому не мешало бы уделить этому вопросу место в рассматриваемой статье, поскольку отсутствие такой нормы приводит к отсталости научного прогресса по сравнению с другими странами, к низкоэффективному контролю над наукой. Говоря о полномочиях Президента РФ в реализации научной, научнотехнической политики, нельзя обойти вниманием ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию. Несмотря на то что данные документы являются политическими и не имеют обязательности к исполнению, их значение трудно переоценить, поскольку они в сложившейся политической ситуации выступают катализаторами развития различных сфер жизни общества. Кроме того, послания отражают отношение власти к различным проблемам на самом высшем уровне. Это означает, что послание Конституция Российской Федерации 1993 г. // Российская газета. 1993. № 237. См.: Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М.: Юстицинформ, 2007. С. 896. 3 4 можно расценивать и как индикатор вектора развития государства на ближайшую перспективу5. Послания хоть и не являются обязательными нормативными актами, но служат ориентиром в законодательной деятельности Федерального Собрания, предусмотренной Конституцией РФ по защите прав и свобод личности. Анализ посланий Президента России позволяет сделать вывод, что на протяжении ряда лет глава государства ориентирует все государственные органы на эффективную работу в сфере реализации и защиты прав и свобод граждан, указанных в Конституции РФ. Например, в Послании Президента РФ Федеральному собранию РФ в 2001 г. было отмечено, что в финансировании науки существенную роль стали играть внебюджетные источники. Российская наука начала работать на рынок и интенсивно взаимодействовать с отечественным и иностранным бизнесом. Многие работы российских ученых вполне конкурентоспособны на мировых рынках. Президент РФ счел, что государство должно быть заказчиком исследований и разработок только в меру своих реальных экономических возможностей. Поэтому сегодня необходимо точно определить приоритеты государственного финансирования научных направлений и одновременно с этим изменить механизм их финансирования. Законодательная основа управления отраслевой наукой крайне громоздка, сложна и запутанна. Архаична уставная и нормативно-правовая база деятельности и Российской академии наук. Неадекватна система охраны, защиты и использования прав интеллектуальной собственности, хотя данная защита гарантирована Конституцией РФ6. Таким образом, в своей законотворческой деятельности Федеральное Собрание использует послание Президента РФ для реализации научной политики через издание нормативных актов, регулирующих науку. См.: Малышев В.А. Административные механизмы охраны и защиты материнства и детства // Право и жизнь. 2009. № 130 (4). 6 См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ// Российская газета. 2001. № 66. 5 Хотя послания, цели и задачи, содержащиеся в нем, не предназначены для выполнения, так как отсутствуют конкретные механизмы их реализации, например законы о финансировании науки или об управлении наукой, даже прямые обращения к конкретным лицам зачастую не приводят к их выполнению. И это не вина Президента РФ, его задача – формирование политического вектора. Проблема же заключается в том, что этот вектор никем не раскладывается в управленческом подпространстве, решения, направленные якобы на реализацию политических ортов, хаотичны и бессистемны. Они хотя и заявляются как конкретизирующие и развивающие, на деле же зачастую представляют собой замаскированное продвижение разнообразных частных интересов под заданными лозунгами. Все это говорит о декларативном характере послания, в то время как оно должно быть стержнем развития государства и общества, так же как Конституция РФ. Но для этого должны быть установлены механизмы реализации и контроля, для чего, в свою очередь, проблема должна быть осмыслена и понята. Наилучшим решением видится принятие федерального закона о послании, развивающего конституционную роль послания и гарантирующего целенаправленность развития государства и последовательность политических решений, связь управленческой и политических сфер; необходимо в каждом послании говорить о проблемах науки, указывать на ошибки, ставить новые правильные задачи7. Президент РФ как глава государства служит гарантом прав и свобод человека и гражданина, согласно ст. 80 Конституции РФ, что дает ему исключительные полномочия по защите прав и свобод граждан. Ряд полномочий Президента РФ непосредственно связаны с осуществлением прав человека и гражданина8. Выступая гарантом прав и свобод человека и гражданина, Президент РФ реализует данное конституционное полномочие в См.: Малышев В.А. Административные механизмы охраны и защиты материнства и детства // Право и жизнь. 2009. № 130 (4). 8 См.: Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий (постатейный) / Отв. ред. Ю.А. Дмитриев. М.: Юстицинформ, 2007. С. 497. 7 процессе осуществления законодательной инициативы, при издании указов, направленных на защиту правового положения личности в целом и отдельных групп населения, обеспечение граждан всей полнотой политических и социально-экономических прав. Конституционные нормы, касающиеся науки, как уже было сказано выше, содержатся в ч. 1 ст. 44 Конституции РФ, в которой провозглашены гарантии свободы научного и технического творчества. Кроме того, эти гарантии подкреплены другими конституционными положениями, прежде всего нормами, закрепляющими свободу информации (ч. 4 ст. 29) и право на защиту интеллектуальной собственности (ч. 1 ст. 44)9. Таким образом, полномочия Президента РФ в реализации научной и научно-правовой политики сводятся к защите прав граждан осуществлять свободно научное и техническое творчество, свободно использовать информацию и иметь интеллектуальную собственность. Данные полномочия Президент РФ может реализовать через издание указов и внесение в Государственную вышеназванных отсутствуют, Думу прав, что законопроектов, однако указывает пока на направленных такие указы недостаточную и на защиту законопроекты реализацию данных полномочий (например, Указ Президента РФ о мерах по защите интеллектуальной собственности). Президент РФ является главой государства, согласно п. 1 ст. 80 Конституции РФ, это орган, который не относится ни к одной из ветвей государственной власти, как бы стоит над всеми видами власти, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех других органов государственной власти, в том числе, в области реализации научной и научно-технической политики. Это вызвано объективной необходимостью наделения Президента РФ полномочиями, обеспечивающими единство государственной власти, устойчивость системы См.: Лапаева В.В. Законодательство о науке: история формирования и перспективы развития // Журнал российского права. 2005. № 11. 9 управления государственными делами, согласованное функционирование ветвей власти в условиях конституционного разделения властей. Достигнуть согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти Президент РФ может как путем непосредственного обращения к органам и лицам, чьи действия не отвечают требованиям Конституции РФ, так и через посредство компетентных в этой сфере органов и путем создания специальных органов, представляющих Президента РФ и содействующих реализации его полномочий. Например, Указом Президента РФ «О Государственном совете Российской Федерации»10 создан не имеющий аналогов в российской практике совещательный орган, содействующий реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования11. Однако наличие системы президентской власти, с ее конституционными полномочиями, обеспечивать взаимодействие органов согласованное государственной функционирование власти не только и делает бессмысленным всякое разделение властей, не только представляет реальную угрозу демократии, но и способствует сползанию общества к режиму личной власти12. Отличительной особенностью разделения властей в российской системе государственной власти является его несбалансированность, нарушение системы сдержек и противовесов. Прежде всего, это связано с неопределенным местом Президента РФ в системе разделения властей. Вопервых, согласно ч. 1 ст. 80 Конституции РФ, Президент РФ является главой государства, а ч. 2 этой статьи закрепляет, что Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Эти положения свидетельствуют о том, что См.: Указ Президента РФ от 1 сентября 2000 г. № 1602 «О Государственном совете Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 36. Ст. 3633. 11 См.: Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М.: Юстицинформ, 2007. С. 902. 12 См.: Филиппов И.В. Роль Президента в обеспечении разделения и взаимодействия властей в Российской Федерации: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2002. 10 Президент РФ занимает положение как бы над всеми тремя ветвями власти, координируя их деятельность и выступая в роли «всеобщего противовеса» в системе разделения властей. Во-вторых, Президент РФ фактически является главой исполнительной власти13. Так как осуществления Конституция РФ научной научно-технической и наградила полномочиями политики в сфере не только Президента РФ, но и органы законодательной и исполнительной власти (п. «в» ч. 1 ст. 114 ст. 72 ч. 1 п. «е» Конституции РФ), то координацию функционирования и взаимодействия их деятельности осуществляет Президент РФ; в этом направлении в реализации полномочий Президента РФ имеются аналогичные проблемы, которые заключаются в том, что, осуществляя взаимодействие между органами власти – субъектами научной деятельности, власть Президента РФ может стать доминирующей, что противоречит принципам демократического государства. Конституция РФ закрепила основные полномочия Президента РФ в сфере научной, научно-технической политики, которым более подробно дается толкование в иных нормативных актах. Для сравнения рассмотрим, что представляют собой полномочия Президента Азербайджана в сфере реализации научной, научно-технической политики, закрепленные в Конституции Азербайджана. Как и в Российской Федерации, Президент Азербайджана является главой государства и главой исполнительной власти14. А это значит, что, так же как и российский Президент, Президент Азербайджана определяет направление научной, научно-технической политики страны. Статья 109 Конституции Азербайджана содержит перечень предоставляемых Президенту полномочий, большинство которых сводится к назначению на должность либо освобождение от должности органов 13 http://www.vuzlib.net/beta3/html/1/15025/15054/ См.: Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник для вузов. М.: Юстицинформ, 2008. 14 государственной власти, в том числе органов, в полномочия которых входит управление наукой. Такие полномочия имеются и у Президента РФ. Что же касается полномочий в сфере защиты прав граждан свободно осуществлять научное и техническое творчество, использовать информацию и иметь интеллектуальную собственность, то таковые в Конституции Азербайджана не закреплены, что является отличием от Конституции РФ. Таким образом, полномочия Президента Азербайджана, закрепленные в Конституции этой страны в сфере научной, научно-технической политики, более узкие, не затрагивающие права граждан в сфере науки, чем полномочия Президента РФ. Полномочия Президента РФ в рассматриваемой сфере закреплены и в других нормативных актах, помимо Конституции РФ. Например, Федеральный закон от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» в ст. 13 определил, что направления государственной научно-технической политики на среднесрочный и долгосрочный периоды определяются Президентом РФ на основе специального доклада Правительства РФ, например, обобщенного доклада Правительства РФ Президенту РФ «Основные направления государственной политики Российской Федерации в области развития науки, технологий и техники до 2008 года»15.. Определяет содержание политики Президент РФ на основе определенной информации, которую предоставляет ему Правительство РФ в докладе.16 Иными словами, в соответствии со ст. 80 Конституции РФ данный Федеральный закон конкретизировал, на какой основе Президент РФ должен осуществлять свои полномочия в исследуемой сфере. Анализируя далее эту же норму Закона, отметим, что Президент РФ См.: Федеральный закон от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» // СЗ РФ. 1996. № 35. 16 См.: Батяев А.А., Каркавина Д.Ю. Комментарий к Федеральному закону от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» // Консультант Плюс. 2007. 15 может устанавливать содержание политики государства на среднесрочный и долгосрочный периоды. Какие именно сроки определяют среднесрочный и долгосрочный периоды, в Законе не говорится, что является пробелом, требующим устранения. Поэтому необходимо внести в ст. 80 Конституции РФ изменения, указав конкретные сроки, на которые Президент РФ устанавливает содержание политики (например, 5–10 лет). Полномочия Президента РФ в сфере реализации научной политики, а именно ее направление, вплотную зависит от той информации, которую предоставит Правительство РФ в своем докладе, что говорит об определенной зависимости Президента РФ от Правительства РФ. В положениях ч. 1 cт. 6 Федерального закона от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» говорится о том, что Президент РФ вправе принять решение о создании академии наук, и утвердить его необходимо федеральным законом17. Данная норма имеет некую несогласованность и внутреннюю противоречивость по причине ее недоработки, ибо непонятно, что следует понимать под принятием решения и утверждением его федеральным законом: представление законопроекта – законодательное предложение, или письмо в Государственную Думу18. В данной статье необходимо сделать поправки и указать законотворческий механизм принятия такого решения, хотя, скорее всего, он предусматривает выход Президента РФ с законодательной инициативой в Государственную Думу РФ. Если сказать конкретнее, то в статье необходимо указать, что Президент РФ представляет законопроект о создании Академии наук в Государственную Думу. Стоит также обратить внимание на то, что не существует федерального закона о создании академии наук, хотя такая необходимость в нем имеется, поэтому следовало бы, как сказано выше, Президенту РФ выйти с подобным законопроектом федерального закона, а Государственной Думе РФ принять См.: Федеральный закон от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» // СЗ РФ. 1996. № 35. 18 См.: Надеев Р. Законотворческие ошибки // Российская юстиция. 2001. № 5. 17 такой закон. Еще один документ, который можно отнести к исследуемой теме, – Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273 «О противодействии коррупции», согласно которому в ст. 5 Президент РФ определяет основные направления государственной политики коррупции, устанавливает компетенцию исполнительной власти, руководство в области противодействия федеральных деятельностью органов которых он осуществляет19. Коррупция как социальное явление требует не только внимательного и тщательного научного исследования ее причин и проявлений, но и мобилизации усилий органов государства и институтов гражданского общества по преодолению условий и последствий ее существования20. В целях модернизации системы взаимодействия правоохранительных и иных государственных органов с общественными и парламентскими комиссиями по вопросам противодействия коррупции, а также с гражданами и институтами гражданского общества необходимо постоянное научное обеспечение, включающее исследования, технологические разработки, подготовку методик и учебных программ, мониторинг деятельности, сотрудничество (систематический, регулярный характер осуществления совместных действий для достижения общих целей) и др.21 Полномочия Президента РФ в сфере реализации научной, научнотехнической политики тесно связаны с полномочиями Президента РФ в области противодействия коррупции, поскольку оба понятия являются социальными; тогда реализация научной политики в отсутствии коррупции будет наиболее эффективной. В настоящее время существует государственная корпорация См.: Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228. 20 См.: Комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» / Под ред. С.Ю. Наумова, С.Е. Чаннова. М.: Юстицинформ, 2009. 21 Там же. 19 «Ростехнология», цель которой – содействие разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции путем обеспечения поддержки на внутреннем и внешнем рынках российских организаций-разработчиков и производителей высокотехнологичной промышленной продукции. Деятельность данной организации регулируется Федеральным законом от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О Государственной корпорации «Ростехнологии». Согласно этому же Закону (ст. 6, 7), Президент РФ вправе определять полномочия Государственной корпорации «Ростехнологии», назначать председателя и иных членов наблюдательного совета Государственной корпорации «Ростехнологии», прекращать их полномочия в порядке, установленном названным Федеральным законом, назначать на должность и освобождать от должности генерального директора Государственной корпорации «Ростехнологии»22. Данные полномочия помогают Президенту РФ проводить выбранную им научную, научно-техническую политику в развитие ст. 80 Конституции РФ, поскольку органы управления такой крупной государственной корпорации, управляя ею, будут ее поддерживать и реализовывать на месте. Однако существенным недостатком здесь является отсутствие в законодательстве каких-либо критериев и процедур оценки деятельности наблюдательных советов и руководителей государственной корпорации, поэтому Президент РФ при исполнении вышеназванных полномочий должен руководствоваться только внутренним убеждением, что весьма субъективно. Хотелось бы также обратить внимание на отсутствие федерального конституционного закона «О Президенте Российской Федерации» как единого акта, где указывались бы полномочия Президента РФ, в том числе, в сфере реализации научной, научно-технической политики. Существование такого закона позволило бы системно изложить все полномочия Президента РФ, что удобно в правоприменении, а статус федерального См.: Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О Государственной корпорации «Ростехнологии» // СЗ РФ. 2007. № 48 (ч. 2). Ст. 5814. 22 конституционного закона имел бы высшую над другими законами силу, такими, например, как Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»23. В 1991 г. был принят Закон РФ от 24 апреля 1991 г. № 1098-1 «О Президенте Российской Федерации»24, в котором были изложены полномочия, однако не те, что касаются реализации научной, научнотехнической политики. Для реализации полномочий Президента РФ в сфере науки, закрепленных в Конституции РФ, им был издан Указ от 30 августа 2004 г. № 1131 «О Совете при Президенте РФ по науке, технологиям и образованию». Согласно данному Указу был создан Совет при Президенте РФ по науке, технологиям и образованию, который является консультативным органом при Президенте РФ, созданным для информирования главы государства о положении дел в сфере науки, технологий и образования, обеспечения его взаимодействия с научными организациями и образовательными учреждениями, деятелями науки и образования, выработки предложений Президенту РФ по актуальным вопросам государственной научно- технической и инновационной политики, государственной политики в области образования25. Как следует из данного нормативного акта, с помощью Совета Президент РФ может выбирать направления научной политики, защищать интеллектуальную собственность, стимулировать научную деятельность, согласно закрепленным в Конституции РФ полномочиям Президента РФ. Судя по функциям, изложенным в данном Указе, Совет при Президенте РФ играет весьма важную роль в предоставлении нужной информации о положении дела в науке, в связи с чем и деятельность Президента РФ будет См.: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712. 24 См.: Закон РСФСР от 24 апреля 1991 г. № 1098-1 «О Президенте РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 17. Ст. 512. 25 См. Указ Президента от 30 августа 2004 г. № 1131 «О Совете при Президенте РФ по науке, технологиям и образованию» // СЗ РФ. 2004. № 36. Ст. 3655. 23 происходить в том русле, в котором определит ее данный Совет, а поэтому и ответственность у этого органа весьма велика. Однако вышеназванный Указ не содержит норм, определяющих такую ответственность, что необходимо исправить, добавив таковую, т.е. надо внести изменения в вышеназванный Указ, дополнив ccылкой на применение административной ответственности за ненадлежащее исполнение своих полномочий Советом при Президенте РФ по науке, технологиям и образованию в порядке, предусмотренном КоАП РФ. По сравнению с Россией, в Азербайджане только собираются создать подобный Совет при Президенте, и на этот счет директор Института геологии академик А. Ализаде отметил, что должен быть создан научнотехнический совет как консультативный орган при Президенте Азербайджана с возложением на него функций информирования главы государства о взаимодействия положении с дел научными в этих областях, организациями и обеспечения его образовательными учреждениями, деятелями науки и образования26. Таким образом, Россия в данном вопросе идет впереди, показывая пример другим странам. Еще один нормативный акт, касающийся исследуемой темы, был принят в целях поддержки молодых ученых и специалистов, активизации их участия в инновационной деятельности – Указ Президента РФ от 30 июля 2008 г. № 1144 «О премии Президента Российской Федерации в области науки и инноваций для молодых ученых». Премия Президента РФ в области науки и инноваций для молодых ученых присуждается гражданам Российской Федерации за значительный вклад в развитие отечественной науки и в инновационную деятельность в целях стимулирования дальнейших исследований лауреатов указанной премии, создания благоприятных условий См.: В Азербайджане предложено создание Совета при президенте по науке, технологиям и образованию // ОАО Информационно-Аналитическое Агентство Fineko, http://abc.az/rus/news/main/30138.html, 04.12.2008. 26 для новых научных открытий и инновационных достижений27. Конечно, для реального стимулирования науки необходимо достаточное ее финансирование, и здесь необходимо обратить внимание на Бюджетное послание Президента РФ от 9 марта 2007 г. о бюджетной политике Российской Федерации в 2008–2010 годах. Бюджетное послание не содержит подробного описания тех расходов, которые должен предусмотреть федеральный бюджет на определенный период, в нем отражены основные направления в финансировании (поддержании научно-технического прогресса). Так, Послание Президента РФ указывает только на то, что средства федерального бюджета, выделяемые государственным академиям наук на проведение научных исследований, должны быть сосредоточены главным образом в программе фундаментальных научных исследований и должны предоставляться преимущественно в форме субсидий и грантов. При реализации этой программы государственным академиям наук должна быть предоставлена максимальная самостоятельность в расходовании бюджетных средств28. Данный документ предусматривает направление в финансировании бюджетных средств на науку и представление финансовой свободы в расходовании бюджетных средств государственным академиям наук, хотя такая свобода может повлечь за собой нецелевое использование средств. Говоря о месте и роли Президента РФ в системе органов, обеспечивающих реализацию научной и научно-технической деятельности, следует начать с Конституции РФ, в ч. 1 ст. 11 которой указано, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ и суды29. См.: Указ Президента РФ от 30 июля 2008 г. № 1144 «О премии Президента Российской Федерации в области науки и инноваций для молодых ученых» // СЗ РФ. 2008. № 31. Ст. 3707. 28 См.: Батяев А.А., Каркавина Д.Ю. Комментарий к Федеральному закону от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» // Консультант Плюс. 2007. 29 Конституция Российской Федерации 1993 г. // Российская газета. 1993. № 237. 27 Часть 2 ст. 85 Конституции РФ предоставляет Президенту России право приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в указанных случаях до разрешения противоречия судом. Следовательно, реальными полномочиями по контролю над двумя уровнями исполнительной власти в стране, координации их взаимодействия и сотрудничества, привлечению к политической ответственности виновных должностных лиц обладает лишь глава государства. Анализ ст. 83 Конституции РФ показывает, что Президенту РФ принадлежат не только полномочия по формированию Правительства РФ, но и возможность непосредственной координации деятельности Правительства РФ. В связи с этим одним из способов определения места главы государства в системе государственной власти в России и в единой системе исполнительной власти, в частности, является конституционное закрепление реально сложившегося в стране статуса Президента РФ как руководителя единой системы исполнительной власти30. Как следует из указанной статьи, Президент в РФ явно тяготеет к власти исполнительной, а наделение его целым рядом не свойственных исполнительной власти полномочий никак не говорит о возникновении нового вида власти – президентской. Это, скорее, простое искажение теории разделения властей, приводящее к занижению в общественно-политической жизни роли иных высших органов государственной власти, в том числе парламента. В настоящее время в рамках системы разделения властей происходит формирование новой ветви государственной власти, президентской, оказывающей значительное влияние на объективное развитие всех остальных ветвей государственной власти, в первую очередь законодательной31. Действительно, из данной нормы Конституции РФ можно сделать вывод См.: Гончаров В.В. Проблемы соотношения и взаимодействия президентской и исполнительной власти в России // Юридический мир. 2008. № 4. 31 См.: Усанов В.Е. Парламентаризм в России: конституционно-правовые основы становления и деятельности: Монография. М.: Манускрипт, 2006. С. 146–148. 30 о склонении Президента РФ все-таки к исполнительной власти, если исходить из тех властных президентских полномочий над Правительством РФ. Например, А.Ю. Калинин считает, что в России происходит значительный перекос в сторону исполнительной власти, которая через Президента РФ как ее фактического руководителя подчиняет себе все остальные. На реализацию парламентом России его функций серьезное влияние оказывает исполнительная власть в лице Президента и Правительства РФ32. А.Н. Мещеряков полагает, что в отношениях с федеральными органами исполнительной власти Президент РФ обладает широчайшими полномочиями и не только определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, но и кардинально воздействует на Правительство РФ, высший исполнительный орган государственной власти России. Воздействие Президента РФ на исполнительную власть начинается с процедуры назначения Председателя Правительства РФ33. Помимо мнений о том, что Президент РФ относится к исполнительной власти, есть и другие точки зрения. По мнению О.Е. Кутафина, выборный Президент РФ занимает особое место в системе разделения властей: он является главой государства, гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Если в соответствии с Конституцией РСФСР Президент РФ являлся высшим должностным лицом Российской Федерации и главой исполнительной власти в России34, то по действующей Конституции РФ предполагается, что Президент РФ не относится ни к одной из ветвей государственной власти, однако тесно взаимодействует с ними, обеспечивая См.: Калинин А.Ю. Принцип разделения властей и особенности правообразования в России // Юридический мир. 2009. № 8. 33 См.: Мещеряков А.Н. Конституционные способы воздействия Президента РФ на исполнительную власть и связанные с ними особенности российской формы правления // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 5. 34 Конституция (Основной закон) РФ, с изменениями от 27.10.1989 г., от 31.05.1990 г., от 16.06.1990 г., от 15.12.1990 г., от 24.05.1991 г., от 24.05.1991 г., от 3.07.1991 г., от 1.11.1991 г., от 21.04.1992 г., от 9.12.1992 г., от 10.12.1992 г. (утратила силу), ст. 121-1 // Ведомости ВС РСФСР. 1978. № 15. Ст. 407. 32 согласованное функционирование и взаимодействие всех органов государства. Тем самым Президент РФ вынесен за рамки классического разделения властей35. С таким мнением нельзя согласиться, поскольку, обладая уже упомянутыми выше полномочиями, Президент РФ не может занимать особое место среди ветвей государственной власти, его место находится ближе к власти исполнительной. По мнению В.Н. Суворова, место Президента РФ в системе органов государственной власти не определено, не разработан механизм взаимных связей Правительства и Президента РФ в рамках единой системы исполнительной власти и, следовательно, исполнительной власти, особенно не Правительства завершен РФ, характер подконтролен Президенту РФ36. Действительно, из текста Конституции РФ это место усматривается не вполне ясно. Что же касается механизма взаимодействия между Президентом РФ и Правительством РФ, то этот механизм есть, но не до конца отработан и требует совершенствования. Е.А. Тихон считает, что Президент РФ занимает особое, приоритетное место в системе органов государственной власти по обеспечению прав человека, в том числе прав на свободу научной деятельности, поскольку, являясь персонифицированным представителем государства, провозгласившего права и свободы высшей ценностью и общенациональным приоритетом, гарантирует бесперебойную работу всего государственного механизма на благо человека и несет за это ответственность. Такие полномочия глава государства осуществляет с помощью специальных инструментов: программных заявлений, обращенных к народу, посланий Федеральному Собранию; установления приоритетных направлений См.: Постатейный научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации коллектива ученых-правоведов под руководством ректора МГЮА, академика РАН О.Е. Кутафина. М., 2003. 36 См.: Краснов М.А. Россия как полупрезидентская республика: проблемы баланса полномочий // Государство и право. 2003. № 10. 35 деятельности государства; утверждения концептуальных документов в наиболее важных сферах государственной жизни; инициирования программ развития в отдельных отраслях и сферах государственного строительства. Что касается посланий, традиционно основную нагрузку реализации таковых несет Правительство РФ. Взаимодействие законодательного и высшего исполнительного органа власти в выработке мер реализации этого стратегического документа – важный аспект конституционного партнерства в деле обеспечения прав человека. Одним из механизмов такого взаимодействия служат поручения Президента РФ Правительству РФ по подготовке и внесению в Государственную Думу законопроектов, реализующих основные положения очередного послания37. Следовательно, в механизме взаимодействия Президента РФ и Федерального Собрания послания играют интегрирующую роль между главой государства, устанавливающим цели и задачи государственной политики, и парламентом, реализующим их в законотворческой деятельности38. Таким образом, Президент РФ в системе государственных органов, обеспечивающих реализацию научной и научно-технической политики, занимает место руководителя единой системы исполнительной власти, а также занимает приоритетное место по обеспечению прав человека на свободу научной деятельности. Роль Президента РФ в системе государственных органов, обеспечивающих реализацию научной и научнотехнической политики, можно определить в виде координатора деятельности этих органов в других ветвях государственной власти. В заключение сделаем следующие выводы: 1. Рассмотрение полномочий Президента РФ и его места среди органов государственной власти в сфере науки и научно-технической политики См.: Тихон Е.А. Послания Президента РФ Федеральному Собранию как политикоправовой акт, определяющий стратегию России в области прав человека // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 16. 38 См.: Кузьмин В. Владимир Путин попросил думского совета // Российская газета. 2006. 12 апреля. 37 актуально в связи с тем, что Президент Российской Федерации обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие системы органов государственной власти. 2. Полномочия Президента РФ, предусмотренные в ч. 3 ст. 80 Конституции РФ, сформулированы слишком в общей форме. В результате в Основном законе страны не нашли должного закрепления функции и полномочия Президента России в осуществлении таких важных внутренних функций российского государства, как развитие научно-технического прогресса, что отражает степень участия государства в управлении наукой страны; отсутствие такой нормы приводит к отсталости научного прогресса по сравнению с другими странами, к низкоэффективному контролю над наукой. 3. Полномочия Президента РФ в реализации научной и научно-правовой политике сводятся к защите прав граждан осуществлять свободно научное и техническое творчество, использовать свободно информацию и иметь интеллектуальную собственность. Данные полномочия Президент РФ может реализовать через издание указов и внесение в Государственную Думу законопроектов, направленные на защиту вышеназванных прав, однако на данный момент такие указы и законопроекты отсутствуют, что указывает на недостаточную реализацию данных полномочий. 4. Полномочия Президента Азербайджана, закрепленные в Конституции этой страны в сфере научной, научно-технической политики, более узкие, не затрагивающие права граждан в сфере науки, чем полномочия Президента РФ. 5. Федеральное законодательство не только конкретизировало те полномочия Президента РФ по реализации научной, научно-технической политики, что указаны в Конституции РФ, но и расписало способы исполнения данных полномочий. В законодательстве имеется некая несогласованность и внутренняя противоречивость, которую мог бы исправить федеральный конституционный закон «О Президенте Российской Федерации». 6. Для усовершенствования действующего законодательства необходимо: - внести в ст. 80 Конституции РФ изменения, указав конкретные сроки, на которые Президент РФ устанавливает содержание политики государства, – от 5 до 10 лет; - в ч. 1 cт. 6 Федерального закона от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» внести добавление: Президент РФ представляет законопроект о создании академии наук в Государственную Думу; - принять федеральный конституционный закон «О Президенте Российской Федерации», где изложить все полномочия Президента РФ, в том числе, в сфере реализации научной, научно-технической политики; - внести изменения в Указ Президента от 30 августа 2004 г. № 1131 «О Совете при Президенте Российской Федерации по науке, технологиям и образованию», в том числе ссылку на применение административной ответственности за ненадлежащее исполнение своих полномочий Советом при Президенте РФ по науке, технологиям и образованию, в порядке, предусмотренном КоАП РФ. 7. Пока не существует федерального закона о создании академии науки, хотя такая необходимость в нем имеется, поэтому следовало бы Президенту РФ выйти с подобным законопроектом федерального закона, а Государственной Думе РФ принять такой закон. 8. Президент РФ в системе государственных органов, обеспечивающих реализацию научной и научно-технической политики, занимает место руководителя единой системы исполнительной власти и приоритетное место по обеспечению прав человека на свободу научной деятельности. Роль Президента РФ в системе государственных органов, обеспечивающих реализацию научной и научно-технической политики, можно определить в виде координатора деятельности этих органов в других ветвях государственной власти. Библиографический список: 1. Батяев А.А., Каркавина Д.Ю. Комментарий к Федеральному закону от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» // Консультант Плюс. 2007. 2. Бобылева К.Н. Полномочия Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2007. С. 3, 4. 3. Гончаров В.В. Проблемы соотношения и взаимодействия президентской и исполнительной власти в России // Юридический мир. 2008. № 4. 4. Калинин А.Ю. Принцип разделения властей и особенности правообразования в России // Юридический мир. 2009. № 8. 5. Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М.: Юстицинформ, 2007. С. 896. 6. Краснов М.А. Россия как полупрезидентская республика: проблемы баланса полномочий // Государство и право. 2003. № 10. 7. Кузьмин В. Владимир Путин попросил думского совета // Российская газета. 2006. 12 апреля. 8. Лапаева В.В. Законодательство о науке: история формирования и перспективы развития // Журнал российского права. 2005. № 11. 9. Малышев В.А. Административные механизмы охраны и защиты материнства и детства // Право и жизнь. 2009. № 130 (4). 10. Мещеряков А.Н. Конституционные способы воздействия Президента РФ на исполнительную власть и связанные с ними особенности российской формы правления // Комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» / Под ред. С.Ю. Наумова, С.Е. Чаннова. М.: Юстицинформ, 2009. 11. Конституционное и муниципальное право. 2005. № 5. 12. Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник для вузов. М.: Юстицинформ, 2008. 13. Надеев Р. Законотворческие ошибки // Российская юстиция. 2001. № 5. 14. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ// Российская газета. 2001. № 66. 15. Постатейный научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации коллектива ученых-правоведов под руководством ректора МГЮА, академика РАН О.Е. Кутафина. М., 2003. 16. Светланов А.Г. Роль государства в развитии науки и инновационной деятельности // Государство и право. 2005. № 5. С. 53. 17. Тихон Е.А. Послания Президента РФ Федеральному Собранию как политикоправовой акт, определяющий стратегию России в области прав человека // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 16. 18. Усанов В.Е. Парламентаризм в России: конституционно-правовые основы становления и деятельности: Монография. М.: Манускрипт, 2006. С. 146–148. 19. Филиппов И.В. Роль Президента в обеспечении разделения и взаимодействия властей в Российской Федерации: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2002.
