Проблемные вопросы правового обеспечения экономической

Проблемные вопросы правового обеспечения экономической безопасности военной организации государства
А.Л. Иванов, генерал-лейтенант юстиции, заместитель Главного военного прокурора
Проводимая в настоящее время военная реформа требует соответствующего правового обеспечения.
Специфика деятельности Главной военной прокуратуры, на которую законом возложен надзор за законностью в
Вооруженных Силах, других войсках, воинских формированиях и органах Российской Федерации, заключается в том,
что военные прокуроры, как никто другой, остро ощущают все законодательные пробелы.
Возьмем вопрос обеспечения защиты находящейся в поднадзорных военной прокуратуре министерства и
ведомствах федеральной собственности.
Как известно, Конституцией Российской Федерации провозглашена равная защита законом всех имеющихся в
России форм собственности, в том числе государственной.
Поскольку все находящееся в Вооруженных Силах, других войсках, воинских формированиях и органах
Российской Федерации имущество является федеральной государственной собственностью, то органы военной
прокуратуры, осуществляя надзор за законностью использования в войсках федеральной собственности, защищают
имущественные интересы государства.
Однако у этой проблемы имеется не только гражданско-правовой аспект.
Находящееся у войск имущество (далее — военное имущество) представляет собой необходимую материальную
основу выполнения силовыми министерствами и ведомствами возложенных на них функций. От его количественных
и качественных параметров непосредственно зависит состояние обороноспособности и безопасности государства, а
также экономическая безопасность Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов Российской
Федерации.
Не случайно в своем выступлении 18 ноября 2003 г. на совещании руководящего состава Вооруженных Сил
Президент Российской Федерации В. В. Путин особое внимание обратил на проблемы тылового и технического
обеспечения войск, возложив персональную ответственность на руководителей органов военного управления всех
уровней за состояние работы на указанных направлениях.
Расходы на оборону и безопасность жизненно необходимы, но они тяжким бременем ложатся на федеральный
бюджет, поскольку средства вкладываются в нeпроизводственную, заведомо убыточную сферу. Поэтому государство
заинтересовано в том, чтобы в мирное время уже закупленное вооружение и военная техника, другое военное
имущество эффективно эксплуатировалось и использовалось для нужд обороны и безопасности в течение всего срока
их физической службы или технической годности, а выделяемые на оборону и безопасность денежные средства
расходовались строго по целевому назначению.
В противном случае не гарантирована экономическая безопасность Вооруженных Сил, других войск, воинских
формирований и органов Российской Федерации, поскольку непомерные военные расходы, образно говоря, попросту
развалят экономику России.
По этой причине обеспечение бережного отношения к военному имуществу, содержания в исправном состоянии и
постоянной готовности к применению вооружения и военной техники, сохранности материальных и денежных
средств, их экономного и целесообразного использования, предотвращения утрат, недостач, порчи и хищения
военного имущества — важнейшая государственная задача органов военного управления и всех воинских
должностных лиц в мирное время.
Эта задача нашла отражение в нормативных правовых актах, регламентирующих общие и специальные
должностные обязанности военнослужащих (ст. ст. 26 и 27 Федерального закона «О статусе военнослужащих»,
ст. ст. 13 и 79 Устава внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации).
К сожалению, как показывает анализ прокурорско-следственной практики, в последние годы правопорядок в
Вооруженных Силах, других войсках, воинских формированиях и органах Российской Федерации в сфере
использования федеральной собственности характеризуется высоким уровнем преступности и негативными
тенденциями в состоянии законности.
Количество преступных посягательств на военное имущество в 2003 г. увеличилось на 29,6%. Они составляют
около половины всех регистрируемых военными прокурорами в войсках преступлений против собственности.
Предметом наибольшего количества (около 30%) преступлений являлись выделенные на оборону денежные
средства и находящиеся в обороте ценные бумаги. Около 19% уголовных дел возбуждено военными прокурорами по
фактам разукомплектования вооружения и военной техники, 11% — в связи с утратами, недостачами и хищениями
вещевого имущества, 6% — горюче-смазочных материалов, 5% — продовольствия.
В структуре указанной преступности второй год сохраняется устойчивая тенденция к росту удельного веса
преступлений, совершаемых воинскими должностными лицами с использованием своего служебного положения и
организационно-распорядительных полномочий.
В 2003 г. они составили более половины всех преступных посягательств на военное имущество. Свыше 40% из них
совершены офицерами, которые не только нeдобросовестно относятся к своим служебным обязанностям по
обеспечению правильной эксплуатации и сбережению военной техники и другого имущества, но и нередко сами
похищают материальные и денежные средства.
Состояние законности во всех войсках и воинских формированиях характеризуются стабильным высоким уровнем
допускаемых нарушением законов с сохранением общей тенденций к их росту. Если в 2001 г. выявлено более 7,5 тыс.
нарушений законодательства о сохранности и использовании федеральной собственности, то в 2002 г. — уже около
8,5 тыс., а в 2003 г. — более 11 тыс.
Таким образом, органы военной прокуратуры столкнулись с тем, что вопросы обеспечения сохранности и
законного использования федеральной собственности, пресечения посягательств на военное имущество стали
наиболее проблемными в ходе проводимого реформирования силовых структур и потребовали адекватной реакции.
Генеральным прокурором Российской Федерации издан ряд приказов, в которых предложено максимально
использовать потенциал прокурорской системы, имеющиеся права и полномочия в интересах осуществления
экономических реформ, сосредоточить усилия военных прокуроров на защите государственных интересов в сфере
исполнения законодательства об управлении федеральной собственностью и распоряжении ею, в своевременном
пресечении незаконного отчуждения и разворовывания государственного имущества, а также извлечения
неправомерных доходов.
Надзор в сфере отношений, связанных с использованием государственной собственности, выделен заместителем
Генерального прокурора Российской Федерации — Главным военным прокурором в одно из приоритетных
направлений деятельности военной прокуратуры.
В 2001—2003 гг. проведено около 15 тыс. прокурорских проверок исполнения в войсках законодательства о
федеральной собственности, по результатам которых возбуждено 1343 уголовных дела, командованию внесено более
4,5 тыс. представлений об устранении нарушений законов. По предложениям военных прокуроров в войсках
проведено свыше 3,3 тыс. проверок и ревизий.
В ходе осуществления надзорной деятельности нередко приходится сталкиваться с несовершенством
законодательства.
Приведу несколько примеров.
Широкое распространение в поднадзорных войсках получили нарушения, связанные с нецелевым расходованием
бюджетных денежных средств, предназначенных для выплаты денежного довольствия, производства иных
гарантированных законом социальных выплат военнослужащим.
Эти правонарушения представляют для государства особую общественную опасность, поскольку, не причиняя
напрямую материального ущерба государству, нарушают законные права военнослужащих, членов их семей,
способствуя росту социальной напряженности в Вооруженных Силах, других войсках и воинских формированиях, и в
конечном счете негативно влияют на боеспособность личного состава.
Сколько жалоб приходит от участников контртеррористической операции на Северном Кавказе, в связи с
невыплатой им так называемых боевых! Начинаем разбираться — выявляем то хищение военными финансистами
предназначенных для этого денежных средств, то их нецелевое расходование.
Если с действиями, содержащими признаки состава преступления, все ясно: мы возбуждаем уголовные дела,
расследуем их, направляем в суд и виновное лиц, от преступных действий которого пострадало огромное количество
людей, получает заслуженное наказание, то до недавнего времени с нецелевым расходованием бюджетных средств
бороться было сложно. Ответственность, к которой привлекались виновные лица, была несоизмерима с вредом,
который причинялся охраняемым законом интереса государства и граждан.
Сегодня, наконец, положение изменилось. Масштаб, распространенность в государстве и большая общественная
опасность таких правонарушений, совершаемых должностными лицами, находящимися на государственной службе,
вынудили законодателя в декабре 2003 г. криминализировать правонарушения, связанные с нецелевым
использованием бюджетных средств. В настоящее время они квалифицируются как преступные. За совершение
преступления, предусмотренного ст. 2851 Уголовного кодекса Российской Федерации, судом может быть назначено
наказание в виде лишения свободы на срок до 2 лет, а при наличии отягчающих вину обстоятельств — до 5 лет.
В качестве другого примера можно привести ситуацию, сложившуюся с ведомственным законодательством в
Минобороны России.
Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют прямое действие, однако специфика
Вооруженных Сил как военной организации состоит в том, что повседневная деятельность военнослужащих,
командиров и начальников регламентирована Общевоинскими уставами и большим количеством различных
ведомственных нормативно-правовых актов: приказов, инструкций, наставлений, руководств, распоряжений и
указаний.
И здесь мы сталкиваемся с тем, что существующая в Вооруженных Силах нормативная правовая база,
регламентирующая вопросы организации в войсках учета, сбережения, использования, списания, высвобождения и
реализации военного имущества, не соответствует современным реалиям экономической жизни и действующему
законодательству, что негативно сказывается на эффективности предпринимаемых военной прокуратурой и органами
военного управления мер по защите федеральной собственности от каких-либо посягательств.
До сегодняшнего дня использование в Вооруженных Силах недвижимого имущества (в том числе земельных
участков) регламентируется Положением о квартирно-эксплуатационной службе и квартирном довольствии
Советской Армии и Военно-Морского Флота, веденным в действие еще в 1977 г. Таким же старожилом является
действующее поныне Положение о войсковом (корабельном) хозяйстве. По сообщению руководства Минобороны
России, названные нормативные правовые акты в настоящее время перерабатываются, однако следовало бы сделать
это значительно раньше.
Требует улучшения ведомственное правовое регулирование арендных отношений, которые получили достаточное
распространение в Вооруженных Силах. По сведениям Главного квартирно-эксплуатационного управления
Минобороны России, в 2001—2003 гг. в Вооруженных Силах действовало в среднем 4,5-5 тыс. договоров аренды
объектов недвижимого военного имущества общей площадью более 1 млн. м2.
Состояние правопорядка в этой сфере характеризуется значительным количеством правонарушений, допускаемых
должностными лицами квартирно-эксплутационных органов, органов военного управления и командованием
воинских частей, организаций, учреждений и предприятий. Достаточно сказать, что нарушения, связанные с
незаконным распоряжением недвижимым военным имуществом при передаче в аренду, составляют около 80% от
общего нарушений законодательства о сохранности и использовании федеральной собственности. Это примерно 20
тыс. нарушений закона.
Объективная сторона названных правонарушений, как правило, выражается в присвоении должностными лицами
принадлежащего собственнику военного имущества права распоряжаться этим имуществом.
Командиры (начальники) злоупотребляют правом оперативного управления или хозяйственного ведения в
отношении недвижимого военного имущества, закрепленного за ними собственником, во вред последнему.
Наиболее типичными формами допускаемых в войсках злоупотреблений правом являются:
незаконная передача объектов недвижимости в пользование сторонним лицам за плату на основании устной
договоренности без заключения каких-либо договоров;
заключение различных предусмотренных ГК РФ видов гражданско-правовых договоров в целях сокрытия
незаконной передачи в пользование сторонним лицам федеральной собственности;
присвоение полномочий арендодателя, когда договор аренды заключается не собственником имущества в лице
уполномоченного федерального органа исполнительной власти, а воинскими должностными лицами;
передача недвижимого военного имущества арендаторам до подписания с ними собственником договора аренды.
В Вооруженных Силах распространены также нарушения законодательства об аренде, объективной стороной
которых является бездействие должностных лиц, провоцирующее причинение материального ущерба государству.
Среди них можно выделить неисполнение командованием обязательств, вытекающих из заключенного договора
аренды и закона. Это нарушение обычно выражается:
в несвоевременном предоставлении объекта аренды законному пользователю;
в неисполнении обязательств по поддержанию сданных в аренду объектов нeдвижимости в пригодном для
эксплуатации состоянии и созданию необходимых условий для эффективного использования арендуемого военного
имущества;
в создании препятствий арендатору в пользовании арендованным имуществом.
Иногда вместо воздействия на недобросовестного арендатора законными мерами командование начинает чинить
арендатору препятствия в пользовании имуществом. Самый распространенный способ — отдание приказа,
запрещающего пропускать арендатора на территорию воинской части, препятствуя тем самым его доступу в
арендованное помещение, здание или сооружение. Незаконные действия командования могут спровоцировать
обращение арендатора в суд с требованиями о досрочном расторжении договора аренды и возмещении понесенных
убытков в полном объеме. С аналогичными требованиями он может обратиться в суд и при невыполнении
балансодержателем условий договора аренды.
Другим распространенным нарушением, связанным с противоправным бездействием, является непринятие
воинскими должностными лицами предусмотренных законом мер по судебной защите имущественных интересов
государства и Вооруженных Сил в случае нарушения арендаторами законов или условий договора.
Надзорная практика свидетельствует, что должностные лица военных организаций — балансодержателей
арендованного военного имущества по собственной инициативе неохотно обращаются в суд за защитой
имущественных прав арендодателя, на стороне которого они участвуют в договорах аренды.
В качестве примера можно привести ситуацию, сложившуюся с арендными платежами. По данным Главного
квартирно-эксплуатационного управления Минобороны России, в 2001—2002 гг. задолженность арендаторов перед
федеральным бюджетом по арендным платежам составляла в среднем около 30 млн. руб., а в конце 2003 г. она
превысила 50 млн. руб.
Несмотря на значительный размер указанной задолженности и ее рост в последнее время, воинские должностные
лица редко обращались в арбитражные суды с исками о взыскании задолженностей по арендной плате, полагая это
обязанностью собственника имущества и военной прокуратуры.
В 2001—2002 гг., когда арендные платежи в соответствии с федеральными законами о федеральном бюджете
поступали балансодержателю, большинство командиров (начальников), не принимавших мер по истребованию
задолженностей по арендным платежам, объясняло свое бездействие нежеланием портить отношения с арендаторамидолжниками.
В 2003—2004 гг., в связи с исключением организаций Минобороны России из числа получателей средств
федерального бюджета, поступающих от арендных платежей, многие воинские должностные лица стали оправдывать
свое бездействие утратой заинтересованности в заключенных договорах аренды.
Причины названных нарушений различны. Однако одна из основных — отсутствие в Минобороны достаточной
правовой регламентации деятельности должностных лиц по использованию федеральной собственности.
С одной стороны, продолжается либерализация гражданско-правовых отношений, участники гражданского оборота
в современных условиях имеют значительную самостоятельность в осуществлении гражданских прав. Совершение
сделок, т. е. действий, направленных на установление, изменение или прекращение гражданских прав или
обязанностей, сегодня не представляет каких-либо трудностей, в том числе для воинских частей, учреждений,
организаций и предприятий Минобороны России.
С другой стороны, отмечается правовой нигилизм офицерского состава Вооруженных Сил в вопросах отношений
собственности, имущественных интересов субъектов вещных прав, их прав и обязанностей в гражданско-правовых
отношений.
Это приводит к тому, что воинские должностные лица, желая получить дополнительные источники
финансирования потребностей войск, как говорится, очертя голову, бросились в бурное море гражданских
правоотношений, принялись заключать со сторонними организациями различные сделки, не имея достаточной
юридической подготовки.
Последствия такой деятельности зачастую негативны для собственника и Минобороны России. Военное имущество
выбывает из пользования Вооруженных Сил, государство недополучает доходы от использования федеральной
собственности. А в ряде случаев бюджет несет непредусмотренные расходы, связанные с выплатами по
удовлетворенным судами искам арендаторов недвижимого военного имущества, спровоцированным неправомерными
действиями или бездействием воинских должностных лиц.
В такой ситуации, по нашему мнению, необходимо, чтобы в Минобороны действовал ведомственный нормативный
акт, подробно регламентирующий договорную деятельность в Вооруженных Силах, в том числе по заключению и
исполнению договоров аренды. В нем должны содержаться нормы, обязывающие командиров (начальников) всех
степеней принимать исчерпывающие оперативные меры по судебной защите имущественных интересов Российской
Федерации и Вооруженных Сил.
Пока же ведомственная правовая база, регламентирующая арендные отношения в Вооруженных Силах, ограничена
сравнительно небольшими по объему и общими по содержанию указаниями Министра обороны Российской
Федерации от 25 апреля 2001 г.
В поднадзорных военной прокуратуре министерствах и ведомствах требует должного правового обеспечения и
система государственного ведомственного контроля.
Существующая в настоящее время в Вооруженных Силах, других войсках и воинских формированиях система
государственного ведомственного контроля не обеспечивает эффективную защиту федеральной собственности и
не отвечает интересам экономической безопасности силовых структур.
В федеральных органах исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, необходим
централизованный, независимый от командования, подчиненный по вертикали непосредственно руководителям
министерств и ведомств, разветвленный, охватывающий все звенья военного механизма контроль. Он должен
осуществляться штатными инспекторами-ревизорами, наделенными широкими контрольными полномочиями и
подотчетными непосредственно руководству силового ведомства.
С учетом важности задачи обеспечения сохранности и законного использования федеральной собственности
почему бы не организовать ведомственный контроль внутри силовых министерств и ведомств по принципу создания
органа, построенного по тому же принципу, что и высший контрольный орган государства — Счетная палата
Российской Федерации.
Это лишь небольшая часть проблемы обеспечения военной прокуратурой законности использования федеральной
собственности в поднадзорных министерствах и ведомствах.
Очевидно, что улучшения требует не только ведомственная нормативная база, регламентирующая правоотношения
в этой сфере, но и федеральное законодательство.
К сожалению, Главная военная прокуратура, как и Генеральная прокуратура вообще, лишена права
законодательной инициативы. Это негативно влияет на возможность оперативно реагировать на выявляемые
недостатки и пробелы в законодательстве, в том числе в военном праве, которые с точки зрения обороны и
национальной безопасности требуют устранения.
Нам удалось инициировать внесение изменений в проект нового Федерального закона «О несостоятельности и
банкротстве», который не учитывал особенностей функционирования предприятий оборонного комплекса. В ныне
действующей редакции этого закона процедура банкротства таких предприятий значительно усложнена, что служит
определенной гарантией от преднамеренного банкротства их лицами, пытающимися таким способом завладеть
федеральной собственностью.
По нашему мнению, следовало бы вернуть прокуратуре право законодательной инициативы, что позволило бы
осуществлять более эффективное правовое сопровождение военной реформы, положительно сказалось бы на
состоянии законности в Вооруженных Силах, других войсках, воинских формированиях и органах, в том числе в
сфере имущественных отношений.