Принято на заседании Совета 20 октября 2014 г. № 135-1/2014 ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
реклама
Принято на заседании Совета 20 октября 2014 г. № 135-1/2014 ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ по проектам федеральных законов «О территориях опережающего социально-экономического развития на Дальнем Востоке Российской Федерации и на отдельных территориях Российской Федерации», «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О территориях опережающего социально-экономического развития на Дальнем Востоке Российской Федерации и на отдельных территориях Российской Федерации» и «О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О территориях опережающего социально-экономического развития на Дальнем Востоке Российской Федерации и на отдельных территориях Российской Федерации» I. Проекты федеральных законов «О территориях опережающего социально-экономического развития на Дальнем Востоке Российской Федерации и на отдельных территориях Российской Федерации», «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О территориях опережающего социально-экономического развития на Дальнем Востоке Российской Федерации и на отдельных территориях Российской Федерации» и «О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О территориях опережающего социально-экономического развития на Дальнем Востоке Российской Федерации и на отдельных территориях Российской Федерации» (далее совместно – законопроекты) направлены на экспертизу в Совет при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства (далее – Совет) Государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации (письмо от 17 сентября 2014 г. № А6-8388). 2 Основной направленностью законопроектов является создание правовых основ государственной поддержки опережающего социальноэкономического развития регионов Российской Федерации, расположенных на территории Дальнего Востока, путем создания территорий опережающего социально-экономического развития и установления особых правовых режимов осуществления предпринимательской и иной деятельности на таких территориях. II. Анализ законопроектов позволяет сделать общий вывод о том, что предложенное в них правовое регулирование носит комплексный характер, что относится к несомненным достоинствам законопроектов: предметом предлагаемого в них правового регулирования являются правовые отношения, связанные с созданием и функционированием территорий опережающего социально-экономического развития на Дальнем Востоке и на отдельных территориях Российской Федерации, меры государственной поддержки на таких территориях, включая налоговые льготы. Комплексный характер правового регулирования в данном случае проявляется в том, что под территорией опережающего социальноэкономического развития (далее также - ТОР) в законопроектах понимается территория субъекта Дальневосточного федерального округа и отдельных территорий Российской Федерации, на которых действует особый правовой режим осуществления предпринимательской деятельности, включающий в себя, в частности, особые условия осуществления градостроительной деятельности (упрощенный порядок подготовки и утверждения документации по планировки территории ТОР), проведения государственной экологической экспертизы в максимально короткий срок (45 дней), особенности изъятия и предоставления земельных участков и (или) иного имущества, специальные налоговые льготы и освобождения от уплаты налогов, применяемые к субъектам ТОР. В законопроектах закрепляется механизм обеспечения деятельности ТОР, предполагающий создание управляющих компаний, имеющих 3 организационно-правовую форму акционерного общества и наделяемых полномочиями по управлению соответствующей территорией как непосредственно федеральным законом, так и на основании соглашения о передаче полномочий, заключаемого между уполномоченным федеральным органом, управляющей компанией и соответствующим органом муниципальной власти, когда это необходимо. Данный механизм основан на использовании инструментов и конструкций частного права в целях решения публично-правовых задач. Совет не вправе проводить проверку целесообразности предлагаемого решения, однако отмечает, что при его реализации могут возникнуть значительные коррупционные риски. Необходимо также обратить внимание на то, что сотрудники управляющих компаний не будут обладать статусом государственных гражданских служащих, на них не будут распространяться соответствующие ограничения, но при этом их заработная плата никак не ограничивается и финансируется фактически за счет бюджета Российской Федерации (статья 4 законопроекта). III. Законопроекты имеют ряд недостатков по отдельным положениям, способным затрагивать права и законные интересы участников гражданского оборота. III.1. Положениями статей 13-14 проекта федерального закона «О территориях опережающего социально-экономического развития на Дальнем Востоке Российской Федерации и на отдельных территориях Российской Федерации» предусмотрено предпринимателями и заключение организациями, между индивидуальными желающими осуществлять деятельность в качестве резидентов территорий опережающего социальноэкономического развития и управляющими компаниями таких территорий специальных соглашений, предметом которых являются взаимные обязательства сторон: резидент ТОР обязуется осуществлять деятельность, предусмотренную соглашением и осуществить инвестиции и капитальные вложения в объеме и в сроки, которые предусмотрены соглашением, а 4 управляющая компания - обязуется осуществлять полномочия, предусмотренные законопроектом, в том числе предоставить резиденту территории опережающего социально-экономического развития в аренду земельный участок, если для осуществления соответствующей деятельности резиденту ТОР требуется земельный участок (далее – соглашение об осуществлении деятельности). При этом, несмотря на то, что пунктами 1 – 2 статьи 15 законопроекта предусмотрена возможность расторжения соглашения об осуществлении деятельности как по соглашению сторон, так и по решению суда (в связи с существенным нарушением его условий другой стороной, существенным изменением обстоятельств), в пункте 5 статьи 15 законопроекта предлагается закрепить правило о том, что в случае прекращения действия соглашения об осуществлении деятельности расходы, понесенные в связи с его исполнением резидентом ТОР, не возмещаются. По буквальному содержанию данного положения законопроекта, расходы резидента ТОР остаются невозмещенными вне зависимости от обстоятельств, послуживших основанием для расторжения соглашения об осуществлении деятельности, в том числе, в случае, когда таким основанием явилось ненадлежащее исполнение своих функций управляющей компанией. Предложенная формулировка пункта 5 статьи 15 законопроекта может привести к ограничению права на возмещение убытков, причиненных управляющей компанией резиденту ТОР в связи с ненадлежащим исполнением закона с её стороны. В частности, в данном случае может идти речь о невозмещении убытков, причиненных ненадлежащим исполнением управляющей компанией установленных в статье 10 законопроекта обязанностей по обеспечению создания и функционирования объектов инфраструктуры ТОР. Поскольку в соответствии с пунктом 1 статьи 1 Гражданского кодекса РФ гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, ограничение имущественной 5 ответственности управляющих компаний перед резидентами ТОР (в сравнении с общими нормами об имущественной ответственности иных участников оборота друг перед другом за причиненные неправомерными действиями убытки) вряд ли может быть признано обоснованным. С учетом изложенного положения пункта 5 статьи 15 законопроекта нуждаются в уточнении, например, путем их дополнения указанием на то, что ограничение возмещения расходов не применяется в случае, когда основанием расторжения соглашения послужило ненадлежащее исполнение взятых на себя обязательств управляющей компанией, что причинило убытки резиденту ТОР. III.2. В качестве одной из мер по созданию и развитию территорий опережающего социально-экономического развития законопроектом «О территориях опережающего социально-экономического развития на Дальнем Востоке Российской Федерации и на отдельных территориях Российской Федерации» предусматривается установление особенностей изъятия земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого и иного имущества. Положения пункта 1 статьи 27 законопроекта в качестве допустимой цели изъятия имущества предлагают рассматривать создание и развитие объектов инфраструктуры экономического развития, территорий а в качестве опережающего основания для социальнопринятия уполномоченным органом власти решения об изъятии имущества называют ходатайство управляющей компании ТОР. При этом на управляющую компанию ТОР пунктами 2 и 3 статьи 27 законопроекта возлагаются организационные обязанности по исполнению решения об изъятии (включая проведения оценки изымаемого имущества, перечисление компенсации убытков собственнику изымаемого имущества). В свою очередь, исходя из положений пунктов 3 и 5 статьи 27 законопроекта к компетенции суда отнесены лишь вопросы об определении условий изъятия имущества при недостижении согласия с правообладателем, 6 а также разрешение спора о размере возмещения стоимости изымаемого имущества и (или) причиненных изъятием убытков. При этом наличие судебного спора о размере подлежащих возмещению стоимости изымаемого недвижимого имущества и (или) убытков, причиненных изъятием недвижимого имущества, в законопроекте предлагается не рассматривать в качестве препятствия для принятия судебного акта о принудительном изъятии недвижимого имущества. В связи с этими положениями законопроекта Совет считает необходимым заметить, что в той мере, в какой они допускают принудительное лишение частных субъектов принадлежащего им имущества, на данные положения распространяются требования статьей 35 и 55 Конституции РФ и статьи 1 Гражданского кодекса РФ о допустимости подобного ограничения гражданских прав федеральным законом лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Следует иметь в виду, что в соответствии с пунктом 1 статьи 49 Земельного кодекса РФ общим правилом является возможность изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд лишь в исключительных случаях. Исключительность принудительного изъятия объектов недвижимости у правообладателей на основании принимаемого органом исполнительной власти административного акта подразумевает, что в федеральном законе, устанавливающем правила изъятия, должны быть исчерпывающим и определенным образом установлены случаи, в которых допускается лишение частного лица принадлежащего ему имущества. При этом перечень таких случаев не может быть произвольным, а должен быть обусловлен реальными нуждами общества, в интересах которого действует государство, обеспечивая тем самым соблюдение прав и законных интересов граждан. 7 В данном случае статья 27 законопроекта лишь в самом общем виде в качестве цели, ради достижения которой может быть принято решение об изъятии имущества, расположенного на территории опережающего социально-экономического развития, называет создание и развитие объектов инфраструктуры территорий опережающего социально-экономического развития. Статьей 27 законопроекта в качестве исходного основания для принятия решения об изъятии имущества предусматривается ходатайство управляющей компании ТОР, но каких-либо требований к обоснованию указанного ходатайства конкретными нуждами развития ТОР и предполагаемым общественно-полезным эффектом, равно как и требований к учету мнения местного населения о целесообразности изъятия имущества, законопроект не устанавливает. Законопроект по существу предполагает инициирование и последующее разрешение вопроса о принудительном изъятии имущества, расположенного на территориях опережающего социально-экономического развития, исходя исключительно из собственного усмотрения управляющей компании ТОР, без обоснования необходимости такого изъятия и анализа возможности достижения такого же эффекта за счет альтернативных способов организации деятельности субъектов хозяйствования ТОР. Следует также заметить, что в действующей системе правового регулирования отношений по принудительному выкупу объектов недвижимости отсутствуют эффективные средства правовой защиты путем оспаривания самого решения об изъятии. В соответствии с разъяснениями, данными в пункте 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих», в случае, когда принятие или непринятие решения в силу закона или иного нормативного правового акта 8 отнесено к усмотрению органа или лица, решение которых оспаривается, суд не вправе оценивать целесообразность такого решения. В связи с изложенным статья 27 законопроекта нуждается в уточнениях, связанных с: 1) конкретизацией предлагаемого основания изъятия имущества путем указания на исключительность такого изъятия, когда цель развития ТОР обусловлена общественными нуждами и не может быть достигнута иным способом (за счет иного размещения объектов ТОР); 2) указанием в законе обязанности управляющей компании мотивировать необходимость изъятия имущества конкретными обстоятельствами, подтверждающими возможность получения положительного общественного эффекта в случае принятия решения об изъятии и невозможность его достижения иным способом; 3) вовлечением в процесс принятия решения об изъятии имущества местного населения и (или) институтов гражданского общества; 4) внесением в текст законопроекта прямого указания о праве суда проверять не только соблюдение порядка принятия решения об изъятии имущества, но и его обоснованность по существу. III.3. В соответствии со ст. 2 законопроекта статусом управляющей компания предполагается наделять акционерные общества, сто процентов акций которых принадлежит Российской Федерации, либо дочерние хозяйственные общества, которые созданы с участием таких акционерных обществ. Таким образом, законопроект допускает наделение статусом управляющей компании в некоторых случаях хозяйственных обществ с долями участия, принадлежащими частным лицам. Этим лицам будет причитаться в том числе прибыль от деятельности управляющей компании. С учетом целого ряда важных публичных функций по управлению соответствующей территорией, возлагаемых на управляющую компанию включая исполнение функций органов местного самоуправления и привлечение бюджетных средств, подобное допущение представляется неприемлемым. 9 III.1. Проект федерального закона «О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О территориях опережающего социально-экономического развития на Дальнем Востоке Российской Федерации и на отдельных территориях Российской Федерации» предусматривает взимание с налогоплательщиков – резидентов ТОР налога на прибыль по нулевой ставке при условии, что их доходы от деятельности, осуществляемой при исполнении соглашений об осуществлении деятельности, составляют не менее 90 процентов всех доходов, учитываемых при определении налоговой базы по налогу на прибыль. Представляется, что такая формулировка условия применения нулевой налоговой ставки нуждается в уточнении, поскольку по её буквальному содержанию доходы от деятельности, предусмотренной соглашением, сопоставляются не с доходами, полученными от всех видов деятельности (активные доходы), но также и с внереализационными доходами (доходами от пассивных операций), к числу которых положения статьи 250 Налогового кодекса РФ относят, в частности, полученные дивиденды, проценты, начисленные к получению по долговым обязательствам, списанные суммы кредиторской задолженности и т.п. Соответственно, у участников оборота, являющихся резидентами ТОР, могут создаваться стимулы к ограничению получения доходов от пассивных операций, чтобы тем самым обеспечивать соответствие условиям применения нулевой ставки. Если разработчиками законопроекта не имелось в виду создание таких стимулов, формулировка законопроекта нуждается в уточнении в части исключения внереализационных доходов налогоплательщика из расчета необходимой для применения нулевой ставки доли доходов. х х х 10 Вывод: проекты федеральных законов «О территориях опережающего социально-экономического развития на Дальнем Востоке Российской Федерации и на отдельных территориях Российской Федерации», «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О территориях опережающего социально-экономического развития на Дальнем Востоке Российской Федерации и на отдельных территориях Российской Федерации» и «О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О территориях опережающего социально-экономического развития на Дальнем Востоке Российской Федерации и на отдельных территориях Российской Федерации» Советом поддерживаются при условии их дальнейшей доработки в соответствии с имеющимися замечаниями. Председатель Совета В.Ф. Яковлев
