Зеленые насаждения

Проблемы правового регулирования и правоприменения в сфере
создания, содержания и охраны зеленых насаждений в муниципальных
образованиях
The legal regulation and law enforcement problems in the field of green
plantation creating, maintaining and conservation in municipalities
УДК 342.55, 349.6
Мейлах Э.В.
В статье рассматриваются проблемы правового регулирования и
правоприменения в сфере создания, содержания и охраны зеленых насаждений.
Поднимаются
следующие
проблемы
в
правовом
регулировании:
неопределенность терминологии, содержание правовых норм в нормативных
правовых актах различных отраслей права, недостаточность санкций, наличие
правовых
«пробелов».
Вопросы
правоприменения
в
данной
сфере
рассматриваются на примере муниципального образования «город Челябинск».
Автор дает рекомендации по совершенствованию нормативной правовой базы и
правоприменительной практики.
The article deals with the problems of legal regulation and law enforcement in
the field of green plantation creating, maintaining and conservation. The following
issues of legal regulation are raised: uncertain terminology, containing legal norms in
statutory acts of various branches of law, lack of sanctions, legal gaps. Questions of
law enforcement in the given area are considered by the example of Chelyabinsk city.
The author makes recommendations for improving the regulatory framework and
enforcement.
1. Нормативная база
Правовые нормы в сфере озеленения на территории муниципального
образования разрознены и содержатся в различных отраслях российского
законодательства, что создает определенные проблемы в правоприменении. Ряд
вопросов нормами права на федеральном уровне не урегулированы, что, однако,
не исключает возможность их регулирования актами субъекта РФ и органов
местного самоуправления.
Основные источники права приводятся в таблице 1.
Таблица 1. Основные источники правовых норм в сфере озеленения и
правового режима озелененных территорий
Нормативный
правовой акт
Содержание основных правовых установлений
Регулирование
вопросов
территориального
зонирования и порядка принятия градостроительных
решений. К видам территориальных зон отнесены зоны
Градостроительный
кодекс РФ1
рекреационного назначения. Помимо предусмотренных
статьей 35 ГрадК РФ, органом местного самоуправления
могут устанавливаться иные виды территориальных зон,
выделяемые
особенностей
с
учетом
функциональных
зон
и
использования земельных участков и
объектов капитального строительства.
Федеральный закон
от 10.01.2002 №7-ФЗ
"Об охране
окружающей среды"2
1
Статья 61 устанавливает правовые требования к
охране зеленого фонда городских и сельских поселений.
Зеленый фонд городских поселений, сельских поселений
представляет
собой
совокупность
территорий,
на
которых расположены лесные и иные насаждения.
Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ // СЗ РФ. – 2005.
- № 1 (часть 1). – Ст. 16.
2
Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2001 № 7-ФЗ // СЗ РФ.- 2002. - № 2.
– Ст. 133.
2
На территориях, находящихся в составе зеленого фонда,
запрещается
хозяйственная
и
иная
деятельность,
оказывающая негативное воздействие на указанные
территории и препятствующая осуществлению ими
функций экологического, санитарно-гигиенического и
рекреационного назначения.
Федеральный закон
Отнесение
к
вопросам
местного
значения
от 06.10.2003 № 131- организации благоустройства и озеленения территории
ФЗ "Об общих
городского
округа,
использования,
принципах
воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых
организации
природных
местного
муниципального
самоуправления в
градостроительного планирования, утверждения местных
РФ"1
нормативов градостроительного проектирования
территорий,
охраны,
расположенных
образования;
в
полномочия
защиты,
границах
в
сфере
Правила создания,
охраны и содержания
зеленых насаждений в
Устанавливаются
основные
требования
к
городах Российской
проектной документации, предусматривающей создание
Федерации,
зеленых насаждений; меры по охране и содержанию
утвержденные
зеленых насаждений.
приказом Госстроя РФ
от 15.12.1999 № 1532
СНиП 2.07.01-89*
1
В соответствии с п. 2.11. площадь озелененной
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06 октября
2003 года № 131-ФЗ // СЗ РФ. – 2003. - № 40. – Ст. 3822.
2
Правила создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации,
утвержденные приказом Госстроя РФ от 15.12.1999 № 153 // Нормирование в строительстве и ЖКХ.– 2000.- № 1
3
Градостроительство. территории микрорайона (квартала) следует принимать
Планировка и
не менее 6 м2/чел. (без учета участков школ и детских
застройка городских дошкольных
учреждений).
В
соответствии
и сельских
федеральным
законодательством
поселений1
регулировании данная норма носит рекомендательный
о
с
техническом
характер.
ГОСТ 28329-892
Закон Челябинской
области от 10.09.2007
№190-ЗО "Об
административных
правонарушениях в
Челябинской
области"3
Акты органов
местного
самоуправления:
Даются определения понятиям «парк», «сад»,
«бульвар».
Установлена административная ответственность за
следующие
нормативных
противоправные
правовых
деяния:
актов
органов
нарушение
местного
самоуправления в сфере благоустройства и озеленения
территории, а также в области охраны окружающей
среды, принятых в пределах их полномочий (ст.3)
Правила
Генеральный
землепользования
план
города,
и
застройки,
градостроительные
регламенты, правила содержания и охраны зеленых
насаждений
Кроме того, отдельными актами регулируются вопросы создания и
охраны зеленых насаждений специального назначения: санитарными правилами
регулируется озеленение санитарно-защитных зон предприятий и иных
1
СНиП 2.07.01-89* «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений» //
Официальное издание Госстроя России «Указатель нормативных документов по строительству, действующих
на территории Российской Федерации». – М.: ГУП ЦПП, 1998.
2
ГОСТ 28329-89 Озеленение городов. Термины и определения. – М., Издательство стандартов, 1990.
3
Закон Челябинской области «Об административных правонарушениях в Челябинской области» от 23
августа 2007 года № 190-ЗО // Южноуральская панорама. 2007.- 15 сентября. - № 189.
4
объектов (нормативы озеленения СЗЗ как правило не соблюдаются), озеленение
образовательных учреждений, лечебно-профилактических учреждений, поясов
зон санитарной охраны источников питьевого водоснабжения; отдельными
руководящими документами регулируется создание защитных полос вдоль
различных линейных объектов и так далее. Кроме того, в достаточной мере
урегулированы вопросы правового режима городских лесов. Данные виды
зеленых насаждений не являются предметом настоящего обзора, хотя в
правоприменительной практике в отношении этих объектов также существует
не мало проблем.
2. Правовые "пробелы"
«Пробельность»
норм
в
части
определения
правового
режима
озелененных территорий в муниципальных образованиях и ответственности за
его нарушение связана с указанным выше отсутствием единой системы
правового регулирования в этой сфере. Как было отмечено, отдельные нормы
находятся
в
источниках
градостроительного,
различных
земельного,
отраслей
законодательства:
законодательства
о
санитарно-
эпидемиологическом благополучии, муниципального права и т.д.
Современное российское законодательство фактически не содержит
института правового режима озелененных территорий, их правовой статус
однозначно не определен, а в различных источниках используются различные
термины:
«зеленый
фонд»,
«озеленение»,
«зеленые
насаждения»,
«рекреационные зоны», «деревья и кустарники», «лесные и иные насаждения».
Соотношение данных понятий имеет существенное значение для
практики. Так, уголовная ответственность в соответствии с частью 1 статьи 261
Уголовного кодекса РФ1 предусмотрена за «уничтожение или повреждение
1
Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 года № 63-ФЗ // СЗ РФ. – 1996. -№ 25. –
Ст. 2954.
5
лесных насаждений и иных насаждений». Судебная практика, какие виды
древесно-кустарниковой
растительности
следует
относить
к
«иным
насаждениям», за уничтожение или порчу которых предусмотрена уголовная
ответственность, обобщена в пункте 12 Постановления Пленума Верховного
Суда РФ от 05.06.2002 № 14 (в редакции от 06.02.2007)1. В указанном
постановлении со ссылкой на Лесной кодекс РФ от 29.01.1997 № 22-ФЗ2
(утративший силу в настоящее время) отмечается, что предметом данных
преступных посягательств являются леса, входящие и не входящие в лесной
фонд, а также древесно-кустарниковая растительность, произрастающая на
землях транспорта, водного фонда и иных категорий.
В ряде субъектов Российской Федерации, муниципальных образованиях
принимаются акты, в которых уточняется используемый в данной сфере
понятийный аппарат. В качестве примера можно привести Закон города
Москвы от 05.05.1999 № 17 "О защите зеленых насаждений"3, в котором даются
определения следующим понятиям:
"зеленые
насаждения"
-
древесно-кустарниковая
и
травянистая
растительность естественного и искусственного происхождения (включая
городские леса, парки, бульвары, скверы, сады, газоны, цветники, а также
отдельно стоящие деревья и кустарники);
"озелененные территории" - участки земли, на которых располагаются
растительность естественного происхождения, искусственно созданные садовопарковые комплексы и объекты, бульвары, скверы, газоны, цветники,
малозастроенная территория жилого, общественного, делового, коммунального,
1
Постановление Пленума Верховного Суда РФ «О судебной практике по делам о нарушении правил
пожарной безопасности, уничтожении или повреждении имущества путем поджога либо в результате
неосторожного обращения с огнем» от 5 июня 2002 г. № 14 // Российская газета. – 2002. – 19 июня. - № 108.
2
3
Лесной кодекс Российской Федерации от 29.01.1997 № 22-ФЗ // СЗ РФ. – 1997. - № 5. – Ст. 610.
Закон города Москвы «О защите зеленых насаждений» от 05 мая 1999 года № 17 // Ведомости
Московской городской Думы. - 1999. - № 7.
6
производственного назначения, в пределах которой не менее 70 процентов
поверхности занято растительным покровом;
"зеленый массив" - участок земли, занятый зелеными насаждениями,
насчитывающий не менее 50 экземпляров взрослых деревьев, образующих
единый полог. Взрослым считается дерево старше 15 лет либо дерево, не
подлежащее пересадке по заключению специально уполномоченного органа по
защите зеленых насаждений.
Правила охраны и содержания зеленых насаждений в городе Челябинске,
утвержденные решением Челябинской городской Думы от 24.06.2003 № 27/21 (в
ред. от 27.10.2009), определяют понятия: «зеленые насаждения», «озелененная
территория», «зеленый фонд», «зеленый массив», «зеленая группа», «рядовая
посадка», «бордюр», «живая изгородь», «газон», «озелененные территории
общего пользования», «городские леса», «лесопарки», «парки», «сады»,
«скверы»,
«бульвары»,
ограниченного
«пешеходные
пользования»,
аллеи»,
«озелененные
«озелененные
территории
территории
специального
назначения».
Представляется целесообразным урегулировать нормами права:
1) минимальный уровень обеспеченности зелеными насаждениями
жителей населенных пунктов (предлагается взять норматив СНиП 2.07.01-89* 6 м2/чел.), который должен учитываться в документах градостроительного
планирования
–
нормативными
правовыми
актами
органов
местного
самоуправления в сфере градостроительства;
2) административную ответственность лиц за порчу зеленых насаждений
– на федеральном уровне и законом субъекта РФ;
1
Решение Челябинской городской Думы «Об утверждении Правил охраны и содержания зеленых
насаждений в городе Челябинске» от 24 июня 2003 года № 27/2 // Сборник нормативных правовых актов
Челябинской городской Думы второго созыва. – 2003. – Вып. № 2 (март - июнь)
7
3)
конкретизировать
предмет
преступных
посягательств,
предусмотренных статьей 261 Уголовного кодекса РФ, так как, на наш взгляд,
за особо общественно опасные деяния, выражающиеся в порче и уничтожении
зеленых насаждений общего пользования (сквера, парка), может быть
установлена уголовная ответственность – в уголовном законе;
4) закрытый перечень юридических фактов, которые могут служить
основанием для уменьшения площади рекреационных зон при внесении
изменений
в
документы,
определяющие
территориальное
зонирование
муниципального образования – градостроительным законодательством;
5) более четко определить случаи, когда разрешение на снос зеленых
насаждений не может быть выдано (например, при снижении обеспеченности
зелеными насаждениями в микрорайоне ниже 6 м2/чел.; при наличии редких или
ценных насаждений; при выполнении насаждениями важных экологических
функций, например, защитной полосы вдоль дороги или озеленения санитарнозащитной зоны и т.д.) – нормативными правовыми актами органов местного
самоуправления в сфере благоустройства и озеленения.
В настоящий момент ответственность за нарушение нормативных
правовых актов в сфере благоустройства и озеленения установлена Законом
Челябинской области "Об административных правонарушениях в Челябинской
области" в самом общем виде. Вместе с тем, на наш взгляд, необходимо
дифференцировать ответственность в зависимости от масштаба причиненного
вреда и ценности поврежденных насаждений.
3. Проблемы правоприменения
В правоприменительной практике также обозначился ряд проблем.
1.
Произвольность
изменения
документов,
определяющих
территориальное зонирование в городе, при котором может изменяться площадь
рекреационных зон. Например, в городе Челябинске за 2008 год было принято
8
23 решения Челябинской городской Думы, вносивших изменение в Правовое
зонирование территории города Челябинска, из них 16 актов затрагивали
изменение природно-рекреационных зон. При внесении данных изменений не
учитывались вопросы обеспеченности населения зелеными насаждениями
общего пользования.
Решением Челябинской городской Думы от 30.12.2003 № 32/3 «Об
утверждении Генерального плана города Челябинска»1 определены основные
технико-экономические показатели, среди которых достижение к расчетному
сроку (2020) год площади зеленых насаждений общего пользования 18,3 м 2/чел.
В настоящий момент фактическая площадь зеленых насаждений общего
пользования существенно ниже определенного в Генеральном плане целевого
показателя, однако решения об изменении площади природно-рекреационных
зон принимаются без учета необходимости достижения целевого показателя,
определенного решением «Об утверждении Генерального плана города
Челябинска».
2. Практика привлечения к административной ответственности по статье
3 Закона Челябинской области "Об административных правонарушениях в
Челябинской области" незначительна. В соответствии со статьей 27 указанного
Закона
протоколы
о
совершении
административного
правонарушения,
предусмотренного статьей 3, вправе составлять должностные лица органов
внутренних дел.
Представляется
целесообразным
проведение
соответствующих
согласований и разъяснение должностным лицам органов внутренних дел норм
Закона Челябинской области "Об административных правонарушениях в
Челябинской области", а также правовых предписаний соответствующих
1
Решение Челябинской городской Думы «Об утверждении Генерального плана города Челябинска» от
30 декабря 2003 года № 32/3 // Сборник нормативных правовых актов Челябинской городской Думы второго
созыва. – 2003. – Вып. № 5 (декабрь).
9
нормативных правовых актов органов местного самоуправления в сфере
благоустройства и озеленения территории, нарушение которых составляет
объективную сторону данного правонарушения.
3. В практике выдачи разрешений на снос зеленых насаждений, на наш
взгляд, необходимо:
1) максимально, где возможно, применять компенсацию за снос зеленых
насаждений в натуральной форме, при этом высадку производить в том же
микрорайоне;
2) ввести в практику при оформлении акта комиссионного обследования
насаждений приложение фотографий и карты топографической съемки
местности во избежание споров относительно состояния насаждений, их
количества, а также для исключения ситуаций, когда разрешение на снос
оформляется "задним числом" после фактически осуществленного сноса.
4. Не все существующие озелененные территории, в том числе скверы,
имеют в правовом зонировании города Челябинска отдельную зону или
субзону, правовая охрана таких насаждений минимальна. Полагаем, что
значимые скверы, даже небольшие по площади, должны быть выделены в зоны
рекреационного назначения.
4. Рекомендации по совершенствованию местной нормативной
правовой базы
При совершенствовании нормативной правовой базы, регулирующей
правовой
режим
зеленых
насаждений
в
муниципальном
образовании,
необходимо учитывать функции и значение зеленых насаждений в городе.
Озелененные территории должны иметь правовой режим, обусловленный их
функциями и ценностью. Иными словами, необходимо, чтобы озелененные
территории стали не просто одним из видов территориальных зон, а имели
определенный правовой статус, то есть данное понятие должно иметь не только
10
градостроительное
и
архитектурно-планировочное,
но
и
собственно
экологическое содержание.
В частности, практика других крупных городов предусматривает
выделение категорий озелененных территорий с различными правовыми
режимами:
1) насаждения общего пользования (парки, скверы, озеленения улиц);
2)
насаждения
ограниченного
пользования
(придомовые
зеленые
насаждения, насаждения на территории учреждений и т.д.);
3) насаждения специального назначения (в полосах отвода дорог,
озеленение санитарно-защитных зон, кладбища и т.д.).
Основные функции зеленых насаждений в городе:
1) санитарно-гигиенические;
2) средозащитные и водоохранные;
3) рекреационные;
4) декоративно-планировочные.
Представляется, что в зависимости от категории и функций зеленых
насаждений должен устанавливаться специфический правовой режим:
1)
для
сноса
насаждений
специального
назначения
необходимо
разрешение (согласование) соответствующих служб, подтверждающее, что снос
не приведет к нарушению санитарно-гигиенических, строительных и иных
нормативов;
2) насаждения, выполняющие средозащитные и водоохранные функции,
должны находиться под наибольшей правовой охраной: для их сноса должны
быть веские основания, прямо указанные в нормативных актах;
3) наименьшей правовой охране должны подлежать зеленые насаждения,
выполняющие исключительно декоративно-планировочные функции.
При исчислении компенсационной стоимости, а также при установлении
размера
ущерба,
причиненного
порчей
насаждений,
представляется
11
целесообразным учитывать ценность насаждений с точки зрения выполнения
ими
определенных
функций.
Например,
имеются
сравнительные
характеристики пылеулавливающих свойств растений, снижения уровня шума
различными видами зеленых насаждений и т.д.
Представляется
целесообразным
установить
нормы
степени
озелененности других территориальных зон (не рекреационного назначения), в
том числе процент озелененных территорий в зоне жилой застройки, в
административно-деловой зоне, в историческом ядре города и т.д.
12
Ключевые слова: охрана окружающей среды; вопросы местного значения;
зеленые
насаждения;
зеленый
фонд;
градостроительные
нормативы;
территориальное зонирование; парки; лесные насаждения; правоприменение;
правовой режим озелененных территорий
Keywords: environmental protection; powers of municipalities; green
plantations; green areas; urban development norms; city design and zoning; parks;
forest; law enforcement; legal regime of green areas
13
Сведения об авторе
Мейлах Эдуард Владимирович
доцент кафедры гражданского права Уральского филиала ГОУ ВПО
«Российская академия правосудия»
кандидат биологических наук
ubikvist@gmail.com
г. Челябинск, ул. Молдавская, д. 25А, кв. 9, 454021
Meilakh Eduard Vladimirovich
an associate professor at the civil law subdepartment
Candidate of Biology (DSc)
ubikvist@gmail.com
Moldavskaya str. 25A – 9, Chelyabinsk city, Russian Federation, 454021
14