роль стран в принятии решений Совета ЕС. 2009, № 2

Евросоюз: роль стран в принятии решений Совета ЕС
113
ACQUIS COMMUNAUTAIRE
____________________________________________________________________
Екатерина ДЕГТЕРЁВА
ЕВРОСОЮЗ: РОЛЬ СТРАН В ПРИНЯТИИ
РЕШЕНИЙ СОВЕТА ЕС
В документах Евросоюза закреплены детально разработанные положения,
создающие механизм принятия решений Совета ЕС по важнейшим вопросам
жизни Сообщества и его развития. Они же, по сути, определяют роль каждой из
стран в процессе принятия решений этого института.
Существует три главных способа принятия решений Советом ЕС: единогласно, простым и квалифицированным большинством.
Первоначально решения практически по всем основным вопросам Совет
должен был принимать единогласно. На практике вместо этого традиционно
используется консенсус – то есть процедура без голосования при отсутствии
заявленных возражений1. За каждым государством сохраняется право вето, что
даёт возможность при необходимости заблокировать документ. Такой способ
принятия решений преобладает при рассмотрении вопросов общей внешней
политики и политики в области безопасности (ОВПБ), общей европейской политики в области безопасности и обороны (ОЕПБО), а также применительно к
сотрудничеству полиций и судов в уголовно-правовой сфере.
При принятии решений простым большинством положительно должны
проголосовать свыше половины от общего числа государств–членов ЕС (14 из
27). Этот вид голосования касается преимущественно сфер, которые затрагивают процедурные вопросы, имеющие технический характер.
Единый европейский акт (1986 г.) и последующие учредительные документы расширяют сферу использования принципа квалифицированного большинства – более сложного и гибкого механизма принятия решений. Он применим к
сфере исключительной компетенции Евросоюза, а также к некоторым вопросам
в рамках ОВПБ, ОЕПБО и сотрудничеству полиций и судов. Значение этого
Европейское право. Учебник для вузов. / Под редакцией Энтина Л.М. М.: Норма,
2005. С.147.
________________________________________________________________________
© Дегтерёва Екатерина Андреевна – аспирант кафедры европейской интеграции
МГИМО (У) МИД России.
1
114
Екатерина Дегтерёва
принципа постоянно возрастает, что связано с общей тенденцией ограничения
национального суверенитета и усиления федеративных особенностей в деятельности Евросоюза. Данная процедура предполагает закрепление за государством определённой суммы взвешенных голосов, число которых зависит от нескольких параметров (прежде всего от численности населения)1.
Впервые “вес” государств применительно к деятельности Совета Европейского экономического сообщества был определён в Римском договоре 1957 года.
Вступивший в силу в 1967 году Договор о слиянии предполагал соединение советов трёх сообществ (ЕОУС, ЕВРАТОМ И ЕЭС) в единый Совет европейских сообществ2, при этом “вес” стран (то есть количество голосов в Совете) соответствовал редакции Римского договора. Их “вес” менялся по мере расширения Союза. В таблице 1 представлена динамика изменения в разные периоды возможностей голосования государств в Совете после присоединения к ЕС новых стран.
Таблица 1.
Количество голосов стран-членов в Совете ЕС (до расширения Евросоюза
в 2004–2007 гг., в скобках – процент от общего числа голосов)
Страны ЕС
1958–1972 1973–1980 1981–1985
Германия
4 (23,5)
10 (17,2)
10 (15,9)
Франция (с учётом
4 (23,5)
10 (17,2)
10 (15,9)
метрополий)
Великобритания
10 (17,2)
10 (15,9)
Италия
4 (23,5)
10 (17,2)
10 (15,9)
Испания
Нидерланды
2 (11,8)
5 (8,6)
5 (7,9)
Греция
5 (7,9)
Бельгия
2 (11,8)
5 (8,6)
5 (7,9)
Португалия
Швеция
Австрия
Дания
3 (5,2)
3 (4,8)
Люксембург
1 (5,9)
2 (3,4)
2 (3,2)
Финляндия
Ирландия
3 (5,2)
3 (4,8)
Всего
17 (100)
58 (100)
63 (100)
Квалифицированное
12 (70,6)
41 (70,7)
45 (71,4)
большинство
Блокирующее мень6 (35,3)
18 (31,0)
19 (30,2)
шинство
Источник: Hosli M.O. Smaller states and new voting weights in
Institute of International Relations, 2000. P.10.
1
2
1986–1994
10 (13,2)
10 (13,2)
1995–2003
10 (11,5)
10 (11,5)
10 (13,2)
10 (13,2)
8 (10,5)
5 (6.6)
5 (6.6)
5 (6.6)
5 (6.6)
3 (3,9)
2 (2,6)
3 (3,9)
76 (100)
54 (71,7)
10 (11,5)
10 (11,5)
8 (9,2)
5 (5,7)
5 (5,7)
5 (5,7)
5 (5,7)
4 (4,6)
4 (4,6)
3 (3,4)
2 (2,3)
3 (3,4)
3 (3,4)
87 (100)
62 (71,3)
23 (30,3)
26 (29,9)
the Council. Netherlands
Право Европейского Союза. / Под редакцией Кашкина С.Ю. М.: Юристь, 2002. С. 244–248.
После вступления в силу Маастрихсткого договора 1993 г. полное официальное название
этого института стало Совет Европейского Союза.
Евросоюз: роль стран в принятии решений Совета ЕС
115
“Невооружённым” глазом видно, что участники имеют разные возможности
и, следовательно, разную степень воздействия на принятие решений. Причём
если голоса каждой страны, претерпев изменения в период 1953–1972 годов,
остаются неизменными с 1973 по 2003 год, то соответствующее им процентное соотношение от общего числа, равного 100%, существенно меняется.
Последнее расширение Евросоюза до 27 стран (2004–2007 гг.) оказало
наиболее значимое влияние на распределение голосов в Совете: в соответствии с Лиссабонским, как, впрочем, и заключенным до этого Ниццким договором, “вес” даже самых больших стран не превышает 10%. Значение же
некоторых небольших государств стало совсем ничтожным (например,
Мальта обладает менее чем 1% голосов)1. На том же уровне в принципе осталось установленное в 1950-х годах квалифицированное большинство (выше
всего лишь на 0,6%). Некоторое улучшение возможностей (на 5,5%) произошло
у блокирующего меньшинства. Тем не менее, понятно, что роли стран в Совете
ЕС не равнозначны, поскольку не равнозначны и их основные характеристики,
хотя в основу распределения голосов положен сравнительно объективный
принцип численности населения. Но даже при наличии большего числа голосов
у более “весомых” стран им необходимо искать себе союзников, то есть создавать коалицию для проведения того или иного (одинаково необходимого для
них) решения квалифицированным большинством, или блокирования соответствующего решения. Что уж говорить о малых странах, которым сделать это
гораздо труднее, но для которых подобные коалиции тем более важны.
Основополагающие принципы
Действующий в настоящее время принцип квалифицированного большинства требует согласия 258 членов Совета (73,9% голосов), участия в коалиции
более половины стран-членов (14 и более государств2) с населением не менее
308,263 млн человек (62% населения ЕС3). Эти величины одновременно являются и пороговыми значениями. Таким образом, учитываются сразу три параметра возможной коалиции – суммарное число голосов в соответствие с утверждёнными Ниццким договором квотами (количеством голосов) отдельных
1
Wiberg M. New winners and old losers: a priori voting power in the EU 25. Centre for European Integration studies, 2005. P. 7.
2 Если же Совет действует не по предложению Комиссии (что случается реже), необходимо участие в коалиции не менее 2/3 его членов (18 и более государств). –
Прим. автора.
3 Данное условие впервые появилось в Ниццком договоре. С учётом того, что “вес”
членов ЕС не в полной мере пропорционален их численности, был введён дополнительный учёт голосов. Тем не менее это требование не означает, что все граждане, выступающие за принятие решения, его поддерживают. В каждом отдельном случае подсчёт голосов не производится, однако любая страна Евросоюза вправе потребовать
проверки результатов голосования на выполнение данного условия. – Прим. автора.
Екатерина Дегтерёва
116
стран, суммарная численность населения, проживающего в странах, вошедших
в коалицию и, наконец, само число стран в коалиции (Таб. 2).
Таблица 2.
Численность населения стран-членов ЕС и распределение их голосов (квот)
в Совете ЕС по Ниццскому договору
№
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
Страна
Германия
Франция (с учётом
метрополий)
Великобритания
Италия
Испания
Польша
Румыния
Нидерланды
Греция
Бельгия
Португалия
Чехия
Венгрия
Швеция
Австрия
Болгария
Дания
Словакия
Финляндия
Ирландия
Литва
Латвия
Словения
Эстония
Кипр
Люксембург
Мальта
ЕС-27
Население, тыс.чел.
на 01.01.2008
82 200,2
63 779,1
Число голосов в Совете ЕС
согласно Декларации 20
Ниццкого договора
29
29
61 270,3
59 578,4
45 257,7
37 996,2
21 423,4
16 402,0
11 216,7
10 660,8
10 633,0
10 345,9
10 046,3
9 181,7
8 327,2
7 605,1
5 479,7
5 398,8
5 296,8
4 414,8
3 365,4
2 269,1
2 022,6
1 338,6
796,3
482,2
410,5
497 198,8
29
29
27
27
14
13
12
12
12
12
12
10
10
10
10
10
10
7
7
4
4
4
4
4
3
345
Источник: Treaty of Nice amending the Treaty on European Union and the Treaties establishing the European Community and certain related acts. March 2001; First demographic
estimates for 2007 // Eurostat data in focus. Population and social conditions. № 3, 2008. P. 1
Евросоюз: роль стран в принятии решений Совета ЕС
117
Для достижения положительного решения должны быть преодолены пороговые значения по всем трём параметрам, то есть должно действовать правило
логического умножения1. Разные страны в силу различия “веса” могут выполнять в коалиции разные функции – одни обеспечивают большее количество голосов, другие – имеют большее население, третьи – увеличивают количественный показатель числа стран.
Но какой состав стран может быть выигрышным, то есть привести к преодолению пороговых значений установленных параметров и тем самым обеспечить
принятие необходимого решения? Как справиться с этой задачей, решение которой по существу представило бы прогноз возможного развития событий? Задача, конечно, не из простых, однако поддаётся решению, если призвать на помощь теорию игр и используемый ею количественный анализ влияния стран.
Оценка роли коалиций
Ключевой задачей при исследовании роли коалиции является распределение влияния участников коалиций при принятии решений. Впервые проблема
оценки влияния в выборных органах была затронута ещё в XVIII веке при разработке конституции США представителем штата Мэриленд Л. Мартином2.
Фундаментальные исследования в этой области были проведены Дж. Банцафой, Л. Шепли, М. Шубиком, Л. Пенроузом и др3. Значительное количество
современных публикаций посвящено изучению распределения влияния в выборных и управляющих органах и международных организациях (например, в
Совете Безопасности ООН) 4, национальных парламентах государств, Европейском Союзе, Международном валютном фонде, Всемирном банке, предприятиях с акционерным капиталом и др.
До недавнего времени исследования роли коалиций в выборных органах
основывались на допущениях кооперативных игр 5. Для определения влияния
участников на принятие решений в коалициях были предложены различные
Операция логического умножения подразумевает объединение двух (или нескольких)
утверждений в одно с помощью союза “и”. – Прим. автора.
2 Алескеров Ф.Т. и др. Влияние и структурная устойчивость в Российском парламенте
(1905-1917 и 1993-2005гг.). М.: Физматлит, 2007. С. 7.
3 См., например, Banzhaf J.F. Weighted voting doesn't work: A mathematical analysis //
Rutgers Law Review. 1965. V. 19 (2). P. 317–343; Shapley L.S. Simple Games: An Outline
of the Descriptive Theory // Behavioral Science. 1962. V. 7. P. 59–66; Shubik M. Incentives, Decentralized Control, The Assignment of Joint Costs and Internal Pricing // Management Science. 1962. V. 8. P. 325–343; Penrose L.S. The elementary statistics of majority voting // Journal of the Royal Statistical Society. 1946. V. 109. P. 53–57.
4
Ordeshook P., Riker W. An Introduction to Positive Political Theory. Englewood Cliffs,
N.J.: Prentice Hall. 1973.
5 Кооперативные игры – класс игр, в которых игроки вправе вступать в коалиции, заключая обязывающие друг друга соглашения. – Прим. автора.
1
118
Екатерина Дегтерёва
подходы, в основе которых лежат так называемые индексы влияния. Все они в
той иной мере основываются на подсчёте доли коалиций, в которой участник
имеет определяющую роль, то есть может заблокировать принятие решений.
К подобным индексам относятся индексы Шепли-Шубика (Shapley and Shubic,
1954), Банцафа (Banzhaf, 1965), Джонсона (Johnston, 1978), Дигена-Пакеля
(Deegan and Packel, 1978), Холера-Пакеля (Holler and Packel, 1983) и др1. При
этом если индексы Шепли-Шубика и Банцафа подразумевают коллективный
характер выигрыша коалиции (доступного в равной мере каждому её члену –
например, применительно к государственной политике), то индексы Джонсона,
Дигена-Пакеля и Холера-Пакеля расценивают этот выигрыш как индивидуальное приобретение, которое необходимо поделить поровну между наиболее значимыми игроками (например, при распределении министерских портфелей).
В 1990-х годах получили распространение исследования оценки влияния в выборных органах, основанные на некооперативных играх2-3.
В рамках данной работы для нахождения выигрышных коалиций проводится простой перебор всех возможных вариантов группировок стран Евросоюза,
каждая из которых должна соответствовать перечисленным в предыдущем разделе условиям. С точки зрения компьютерных вычислений, основная сложность
связана здесь не с поиском коалиций по трём вышеупомянутым параметрам, а,
как это ни странно, с последующим исключением коалиций, отличающихся лишь
перестановкой стран. Количество вариантов, которые при этом необходимо просчитать, достигает астрономической величины – порядка 1020. На практике выполнить это невозможно: даже при затратах компьютерного времени 109с. на
один вариант потребовались бы миллиарды лет счёта, использование очень
больших вычислительных ресурсов на уровне многоядерного компьютера.
Выход из этой ситуации заключается в том, чтобы идти “от противного”, то
есть анализировать варианты образования коалиций минимально возможного
блокирующего меньшинства из четырёх стран (иными словами – “антикоалиций”), число которых равно всего 175504. Такая возможность для блокирования
или приостановки решения Совета ЕС появляется в соответствии с ЛиссабонАлескеров Ф.Т. и др. Влияние и структурная устойчивость в Российском парламенте
(1905–1917 и 1993–2005 гг.). М.: Фитзматлит, 2007. С. 7, 285.
2 Некооперативные игры – класс игр, в которых игроки не вступают в коалиции. –
Прим. автора.
3 Koboldt Ch., Steunenberg B., Schmidtchen D. Strategic Power in the European Union: Evaluating the Distribution of Power in Policy Games // Journal of Theoretical Politics.1999. V
11 (3). P. 339–366.
4 Блокирующее меньшинство было констатировано, например, при рассмотрении Советом ЕС End of life vehicles Directive (draft, 1999) – 2194th Council meeting. Environment. Luxembourg, 24/25 June 1999; Directive on a transparent system of harmonised rules
for restrictions on heavy goods vehicles involved in international transport designated roads
(draft, 2004) – 2589th Council Meeting. Transport, Telecommunications and Energy. Luxembourg, 10–11 June 2004.
1
Евросоюз: роль стран в принятии решений Совета ЕС
119
ским договором с 1 ноября 2014 года1. Коалиция из четырёх стран должна
насчитывать общее число жителей не менее 35% населения ЕС. В этом случае
расчёт становится возможным и не требует особых вычислительных мощностей. Практическая проверка показала, что только 293 коалиции удовлетворяют
условию превышения порогового ограничения по численности населения. Однако если применить такой тактический ход, как достижение с отдельными, самыми большими по населению, странами ЕС договорённостей об их неучастии
в блокировании нужного законопроекта, то их можно исключить из рассмотрения и тогда число возможных “антикоалиций” сильно уменьшается. В таблице 3
приведены результаты численного значения возможных коалиций для случаев,
когда в блокировании заведомо (по договорённости) не участвуют некоторые
крупные страны или группы стран ЕС. Разумеется, и без расчётов понятно, что
наиболее влиятельными являются самые крупные государства. Однако после
вычислений появляется возможность количественно оценить их “блокирующую” возможность.
Таблица 3
Количество блокирующих коалиций при неучастии отдельных стран
(от общего числа в 293 коалиции)
Страны, не участвующие в коалиции
Германия
Франция
Великобритания
Испания
Италия
Германия и Франция
Число блокирующих коалиций
(без их участия)
68
138
143
151
177
12
Источник: составлено автором.
Из представленного расклада следует, что если заинтересованному государству удаётся путём индивидуальных договорённостей добиться отсутствия в
блокирующем меньшинстве Германии и Франции, то число возможных “антикоалиций”, всё ещё способных сыграть роль “блокиратора”, сократится до 12,
что является наименьшим значением из определившихся вариантов.
Следующим шагом в действиях государства становится изучение состава
всех 12 вариантов и нахождения тех участников, от которых уже здесь зависит
позитивный или негативный результат (таб. 4).
1
В соответствии с действующим Ниццким договором, для блокирования решения
необходимо набрать как минимум 91 голос членов Совета ЕС.
Екатерина Дегтерёва
120
Таблица 4.
Состав блокирующих коалиций в отсутствие Германии и Франции
Страны-участницы
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
Бельгия, Испания, Италия, Великобритания
Чехия, Испания, Италия, Великобритания
Греция, Испания, Италия, Великобритания
Венгрия, Испания, Италия, Великобритания
Нидерланды, Испания, Италия, Великобритания
Австрия, Испания, Италия, Великобритания
Польша, Испания, Италия, Великобритания
Португалия, Испания, Италия, Великобритания
Румыния, Испания, Италия, Великобритания
Швеция, Испания, Италия, Великобритания
Нидерланды, Польша, Испания, Великобритания
Польша, Румыния, Испания, Великобритания
Источник: составлено автором.
Как видим, во все 12 вариантов входят Великобритания и Испания. Нейтрализация любого из них путём договорённости о неучастии в такой “антикоалиции” может стать гарантией того, что выгодное решение не будет заблокировано. Поскольку ни один из 12 вариантов стран (при отсутствии Великобритании
и ранее выбывших Франции и Германии, или Испании и Франции и Германии)
не сможет преодолеть порогового значения, необходимого для этого.
*
*
*
Анализ роли коалиций полезен для практической политики тем, что позволяет заинтересованному государству “просмотреть” перспективы принятия (или
непринятия) требуемого решения. Хотя при этом не обязательно должны применяться все пороговые ограничения и их взаимосвязи между собой, достаточным может быть выполнение одного из них. Кроме того, результат зависит от
постановки задачи: добиваться принятия решения квалифицированным большинством, добиваться временной отсрочки решения (механизм Янины1) или же
блокировать прохождение решения в Совете ЕС. Механизм Янины, в частности,
предполагает формирование специфического меньшинства, требования к которому по численности населения на 25% меньше, чем для блокирующего меньшинства, но при этом в нём должно участвовать ещё одно государство. Данный
механизм позволяет государствам, которые не способны создать блокирующее
меньшинство в Совете, отложить принятие решения по проблемному вопросу
1
Янина – название города в Греции.
Евросоюз: роль стран в принятии решений Совета ЕС
121
на “разумный период времени”, в течение которого предпринимаются попытки
найти компромисс1. Принципиально сама процедура анализа возможного состава коалиций и выбора стран для проведения переговоров остаётся в этом и в
других случаях прежней, однако от размера рассматриваемых коалиций критично зависят требуемые вычислительные ресурсы, а значит, и реализуемость
необходимых расчётов за разумное время. В каждом конкретном случае задачу
можно упростить изначально, исключив из рассмотрения страны, которые по
тем или иным причинам заведомо не станут входить в коалицию. Тогда число
реальных “игроков” уменьшится, а с ним и количество вариантов, которые
необходимо проанализировать.
В перспективе, как предусматривает Лиссабонский договор, с 1 ноября
2014 года порог по числу голосов понизится до 55% при возросших порогах по
численности населения (65%) и количеству стран (15)2. Однако после 1 апреля
2017 года ситуация с этой точки зрения упростится – эти пороги составят 55% и
по числу голосов, и по численности населения, причём даже для преодоления
блокирующего меньшинства будет достаточно преодоления хотя бы одного из
двух порогов3. В результате число выигрышных коалиций в 2017 году увеличится, сам механизм процесса голосования станет более лёгким для всех участников.
Но при общем равном “облегчении” он не изменит различий в “весовых категориях” стран и не даст никаких преимуществ малым государствам – им попрежнему придётся полагаться на мастерство и эффективность свой дипломатии.
К тому же нельзя сбрасывать со счетов влияние внешних факторов, которые
могут или очень способствовать, или сильно тормозить достижение ими успеха.
Наконец, нельзя не сказать о полезности оценки коалиций и для российской
дипломатии. Ведь возможный прогноз развития событий так или иначе присущ
всем акторам во всех сферах деятельности. А перспектива отношений, в частности России с Евросоюзом, стоит того, чтобы воспользоваться возможностью
“увидеть” их будущее, анализируя позиции стран–членов ЕС.
____________________________________________
Механизм Янины закреплен в статье 1 Декларации Лиссабонского договора по применению статьи 9C Договора о Европейском Союзе, статьи 205 Договора о функционировании Европейского Союза. Инициатором этого компромиссного положения была Польша, выступающая против системы “двойного большинства” (55% государств
ЕС, в которых проживает не менее 65% населения ЕС). Вместе с тем данный механизм интересен, например, и для Германии, получающей возможность легко заблокировать невыгодное ей решение.
2 Статья 9C Договора о Европейском Союзе, статья 205 Договора о функционировании
Европейского Союза, статья 3 Протокола о переходных положениях Лиссабонского
договора, статьи 1, 4 Декларации Лиссабонского договора по применению статьи 9C
Договора о Европейском Союзе, статьи 205 Договора о функционировании Европейского Союза.
3 Cтатья 4 Декларации Лиссабонского договора по применению статьи 9C Договора о
Европейском Союзе, статьи 205 Договора о функционировании Европейского Союза.
1