КОНФЕРЕНЦИЯ «Экологическая и промышленная безопасность: роль бизнеса и государства в снижении рисков» 19 апреля 2011 года, Москва, отель Ритц-Карлтон ПРОЕКТ РЕЗОЛЮЦИИ КОНФЕРЕНЦИИ Участники Конференции отмечают, что с 2008 года значимость вопросов экологической и промышленной безопасности неуклонно возрастает. На уровне высшего руководства страны поставлены задачи коренного повышения эффективности государственного регулирования в данных сферах, исполнение которых последовательно контролируется. Предпринимаются усилия по совершенствованию законодательства в сфере промышленной экологии и промышленной безопасности, однако, по мнению участников конференции, повышению эффективности правового регулирования препятствуют рамочный характер федеральных законов и высокий удельный вес ведомственных регуляторов, отсутствие чётких процедур правоприменения, многократное дублирование функций федеральных органов исполнительной власти, как в сфере нормотворчества, так и контроля. Обилие избыточных, устаревших, непрозрачных, противоречивых и заведомо невыполнимых требований, необоснованных административных барьеров порождает высокие коррупционные риски. Для организаций всех отраслей промышленности это ведет к росту непроизводительных издержек и стоимости инвестиционных проектов, блокированию инноваций и, как следствие, снижению конкурентоспособности предприятий и российской экономики в целом. Так, по экспертным оценкам, прямые расходы промышленных предприятий на выполнение требований Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" в части подготовки документации для органов надзора, проведение согласований и экспертиз ежегодно обходится промышленным предприятиям более чем в 200 млрд.руб. Сумма аналогичных расходов в сфере промышленной экологии оценивается в 50 млрд.руб. ежегодно, что более чем в 2 раза превышает общую сумму платы за негативное воздействие. Косвенные расходы предприятий, включающие финансовые потери из-за задержек в реализации инвестиционных про- 2 ектов, вызванных дополнительными согласованиями, а также расходы на заработную плату дополнительного штата высококвалифицированных работников, кратно превышают прямые расходы. Участники конференции отмечают, что нормативные правовые акты, разрабатываемые и принимаемые в последние годы в сфере промышленной экологии не только не решают проблемы сокращения подобных непроизводительных издержек, но, напротив, ведут к их увеличению. Так, несмотря на поставленную Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации задачу кардинального улучшения системы экологического нормирования проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части совершенствования нормирования в области охраны окружающей среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий)", фактически сохраняет существующую на сегодня громоздкую и неэффективную систему нормирования. Документы, названия которых заимствованы из зарубежного законодательства, например, комплексное разрешение на воздействие на окружающую среду, не заменяют, а дополняют существующие разрешительные документы. Решение задачи кардинального улучшения системы экологического нормирования, по мнению участников Конференции, невозможно путем расширения перечня уже существующих разрешительных документов и игнорирования важнейшего параметра европейской системы экологического нормирования – учёта экономических возможностей конкретного предприятия при установлении для него экологических требований. Важнейшая законодательная новация в сфере промышленной безопасности – проект Федерального закона "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев опасных объектов за причинение вреда в результате аварии на опасных объектах" во многом противоречит практике аналогичного страхования в развитых странах, где подобные риски страхуются добровольно. Новый законопроект не обеспечивает желаемой защиты прав граждан, поскольку охватывает только случаи аварий и только на опасных производственных объектах. Несчастные случаи, в том числе со смертельным исходом и причинением тяжкого вреда здоровью (более половины погибших на опасных производственных объектах), а также аварии, гибель и увечья людей на объектах, не относящихся к опасным, что составляет до 75% общего травматизма в промышленности, в сферу законопроекта не входят. Вместе с тем, по экспертным оценкам РСПП, ежегодные затраты промышленных предприятий на страхование с текущих 2,3 млрд.руб. возрастают до 28 млрд.руб. (в случае принятия модели, предложенной Национальным союзом страховщиков ответственности). 3 В условиях, когда стоимость услуг естественных монополий, доля заработной платы в себестоимости произведённой продукции практически сравнялись с уровнем развитых и крупных развивающихся стран, по мнению участников Конференции, ликвидация административных барьеров представляется очевидным, наиболее простым в реализации и наименее затратным для общества способом снижения непроизводительных издержек. Участники Конференции считают, что наиболее важной и срочной задачей развития законодательства в сфере промышленной экологии и промышленной безопасности является изменение принципов и механизмов реформирования законодательства на основе открытого обсуждения, способного обеспечить принятие комплексных и сбалансированных решений, ориентированных на интересы общества в целом, а не отдельных должностных лиц, ведомств, либо компаний. Реформа законодательства должна устранить основное препятствие к качественному изменению ситуации в сфере промышленной экологии и промышленной безопасности - техническую и практическую невыполнимость требований, предъявляемых законодательством к конкретному предприятию, когда все ресурсы направляются на формальное выполнение требований, а не на обновление производства. Установление пусть жёстких, но выполнимых требований законодательства позволит обеспечить прозрачность и эффективность государственного контроля, создать поступательное, реальное и непрерывное снижение уровня негативного воздействия на окружающую среду и повысить уровень безопасности промышленных производств. С учетом состоявшегося обсуждения, участники Конференции выделяют следующие основные задачи, требующие решения: 1. В части изменения процедур и механизмов реформирования законодательства: - отказ от практики разработки проектов нормативных правовых актов исключительно ответственными за их реализацию ведомствами без активного участия и учета позиции бизнес-сообщества; - комплексный независимый анализ (общественный аудит) функций надзорных органов с формированием предложений по оптимизации их полномочий, сокращению количества надзорных органов; - придание обязательного статуса результатам оценки регулирующего воздействия проектов нормативных актов с введением прямого запрета на утверждение ведомственных актов, по которым имеется отрицательное заключение Минэкономразвития России; - подготовка всестороннего финансово-экономического обоснования разрабатываемых решений, содержащего анализ соотношения возможного экономического ущерба и ожидаемого объёма выгод для общества; - изменение карательной ориентации в работе органов государственного надзора на профилактическую, разъяснительную и рекомендательную ра- 4 боту с предпринимателями; обязательное регулярное обобщение надзорной практики и доведения этой информации до участников рынка; - отказ от фискальной функции органов государственного надзора, при которой в качестве одного из показателей эффективности работы органа технического надзора применяется показатель собранных этим надзором поступлений в бюджет; - целевое направление средств, получаемых от штрафов и иных платежей, на инвестирование в соответствующие мероприятия и программы в сфере экологии и промышленной безопасности; - наведение порядка при оказании компаниям экспертных услуг, предоставляемых подведомственными или аффилированными организациями. 2. В части реформирования законодательства в сфере промышленной экологии: - создание правовых и организационных условий для учёта географических, технологических и экономических особенностей конкретного предприятия при установлении для него требований по снижению негативного воздействия; - исключение противоречий и пересечения норм законодательства в сфере промышленной экологии и законодательства о санитарноэпидемиологическом благополучии населения, а также исключение дублирования функций государственных органов; - создание системы непрерывного мониторинга уровня загрязнений на основе инструментального контроля с целью определения фактического уровня загрязнений и закрепления его в качестве базового разрешённого уровня, подлежащего в дальнейшем жёстко контролируемому снижению; - комплексная разработка, на основе открытости и равноправного диалога всех заинтересованных сторон, пакета изменений в федеральное законодательство об охране окружающей среды, а также в подзаконные нормативные правовые акты. 3. В части реформирования законодательства в сфере промышленной безопасности: - внесение первоочередных поправок в Федеральный закон "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", а также в принятые в соответствии с ним подзаконные акты, обеспечивающих кратное сокращение количества опасных производственных объектов, исключение избыточных документов и функций Ростехнадзора (разрешений на применение технических устройств, аттестации сварочных материалов, оборудования, технологий, экспертизы промышленной безопасности проектной документации, согласования годовых планов горных работ и т.п.); - исключение дублирования требований законодательства о промышленной безопасности и об охране труда, путем сохранения за сферой охраны 5 труда исключительно социально-экономических аспектов, и перенесения в сферу законодательства о промышленной безопасности всей технических требований; - кардинальная переработка законодательства в сфере промышленной безопасности с целью приближения принципов регулирования к практике развитых европейских стран с исключением, либо пересмотром понятия "опасный объект", сокращением прямого надзора, введением декларирования как более жёсткой формы ответственности предпринимателя. По мнению участников конференции, последовательная реализация вышеизложенных предложений по совершенствованию законодательства приведёт к снижению необоснованных издержек российских предпринимателей, сокращению административных барьеров, повышению безопасности, а в конечном итоге к росту конкурентоспособности и инвестиционной привлекательности российской экономики.