Принципы ОЭСР в сфере регуляторной политики
реклама
Принципы ОЭСР в сфере регуляторной политики, основанные на передовой практике Управление регуляторов ОЭСР Принципы ОЭСР в сфере регуляторной политики, основанные на передовой практике Управление регуляторов ОЭСР Ответственность за публикацию данного документа лежит на Генеральном секретаре ОЭСР. Высказанные мнения и приведенные доводы не обязательно отражают официальную точку зрения государств – членов ОЭСР. Данный документ и любая включенная в него карта не предполагают нарушения статуса или суверенитета какой-либо территории, установленных международных границ или изменения названия какой-либо территории, города или региона. Просим ссылаться на данную публикацию в следующем порядке: OECD (2014). The Governance of Regulators, OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy, OECD Publishing http://dx.doi.org/10.1787/9789264209015-en ISBN 978-92-64-20900-8 (печатное издание) ISBN 978-92-20901-5 (pdf) Серия: OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy ISSN 2311-6005 (печатное издание) ISSN 2311-6013 (интернет-издание) Статистические данные по Израилю предоставлены компетентными органами Израиля под их ответственность. Использование таких данных ОЭСР осуществляется безотносительно статуса Голанских Высот, Восточного Иерусалима и израильских поселений на Западном Берегу в соответствии с условиями международного права. Благодарность за предоставленные фотографии: обложка © grki – Fotolia.com Со списком опечаток в публикациях ОЭСР www.oecd.org/about/publishing/corrigenda.htm © OCED 2014 можно ознакомиться по адресу Вы имеете право снимать копии, загружать или распечатывать содержание материалов ОЭСР для своих собственных нужд и вы можете включать выдержки из публикаций ОЭСР, баз данных и мультимедийных продуктов в ваши собственные документы, презентации, блоги, сайты и образовательные материалы при условии указания на источник и авторские права. Со всеми вопросами касательно публичного или коммерческого использования и прав на перевод следует обращаться по адресу rights@oecd.org. За разрешением на изготовление фотокопий части данных материалов для публичного или коммерческого использования следует обращаться непосредственно в Центр по работе с авторскими правами (CCC) по адресу info@copyright.com или во Французский центр осуществления прав тиражирования (CFC) по адресу: coontact@cfcopies.com. Предисловие Высокоэффективная регуляторная среда является неотъемлемым условием успешного развития и процветания всех наций, которые хотят быть привлекательными для жизни, работы и деятельности, сохраняя при этом природные ресурсы и защищая все слои общества. Высокоэффективные органы регулирования играют ключевую роль в достижении таких целей и в то же время содействуют технологическому развитию, повышают производительность и способствуют росту. За последнее десятилетие страны – участницы ОЭСР научились с большей уверенностью пользоваться определенными инструментами в сфере правового регулирования. Теперь к оценке необходимости регулирования и имеющегося в наличии инструментария подходят более тщательно (ОЭСР, 2009 год). Большинство правительств определило в общих чертах направления политики в области совершенствования системы регулирования за счет механизмов анализа регулирующего воздействия и вовлечения в процесс регулирования заинтересованных лиц, зачастую при помощи централизованного обсуждения предлагаемых новых регламентирующих актов. Помимо совершенствования структуры новых систем регулирования практически все страны – участницы ОЭСР ищут возможности для устранения ненужных барьеров на пути бизнеса и гражданского общества. Хорошие результаты в сфере регулирования зависят не только от продуманности правил и нормативных требований. Это было признано в рамках Рекомендаций Совета по регуляторной политике и управлению, изданных ОЭСР (ОЭСР, 2012 год), в которых государствам рекомендуется «Создать последовательную политику в рамках определения роли и задач регуляторных органов в целях повышения уверенности в объективности, беспристрастности и согласованности регуляторных решений, которые принимаются без конфликта интересов, предвзятости или неправомерного влияния». (стр. 4) Документ «Принципы ОЭСР в сфере регуляторной политики, основанные на передовой практике: Управление регуляторов» предназначен для оказания странам содействия при разработке такой политики. Данные принципы направлены на создание всеобъемлющей основы для поддержания тех инициатив, которые обеспечат дальнейшее повышение эффективности регуляторных систем с точки зрения деятельности национальных регуляторных органов или организаций (регуляторы). Для применения и реализации нормативных требований нужны эффективно действующие и знающие регуляторы, опирающиеся в своей деятельности на передовые методы в области правового регулирования и управления. В результате комплексного анализа регуляторной деятельности в отдельных областях политики, который проводят правительственные организации, зачастую выясняется, что потребность в совершенствовании системы управления далеко не исчерпана, и что такая система должна совершенствоваться в составе более широких инициатив в интересах повышения результатов регулярной деятельности (см. например, отчеты Австралийской комиссии по производительности, включающие сравнение результатов регулирования в коммерческой сфере в Австралии (www.pc.gov.au/projects/study/regulation-benchmarking) или Maxwell (2004)]. Становится ясно, что целенаправленные меры по совершенствованию управления в регуляторных органах будут способствовать с течением времени развитию практических навыков регулирования и повысят легитимность регулирования. Укрепление процессов управления со стороны регуляторов будет содействовать формированию доверия со стороны тех, на кого такое регулирование распространяется, а также со стороны более широкой аудитории (ANAO, 2007). Эффективная система регулирования сделает страны ОЭСР здоровее, счастливее, чище, благополучнее и безопаснее и в то же время окажет поддержку инновационным решениям стоящих перед нами проблем, а значит, послужит интересам всех граждан. Принципы ОЭСР в сфере регуляторной политики, основанные на передовой практике (Управление регуляторов) были определены в процессе напряженных консультаций Первоначальный проект принципов обсуждался на специальном заседании Сети регуляторов в экономической сфере (NER) 21 ноября 2012 года с участием представителей научных кругов, от которых поступили ключевые вопросы и замечания. Проект был направлен членам NER и объединениям в составе NER для дальнейшего письменного обсуждения. Новая редакция обсуждалась на 8-м заседании Комитета по политике в области регулирования (RPC) 22-23 апреля 2013 года, и также была оглашена на заседании NER 24 апреля 2014 года. Третья редакция, созданная с учетом рекомендаций и замечаний, полученных во время обоих заседаний, была направлена на общественную экспертизу сроком на 3 месяца с июня по август 2013 года. Документ был пересмотрен с учетом результатов такой экспертизы, и следующая редакция была представлена и утверждена на 9-м заседании RPC 12-13 ноября 2013 года и на заседании NER от 14 ноября 2013 года. Предварительная редакция принципов затем была представлена на 10-м заседании RPC 14-15 апреля 2014 года и на заседании NER от 14 апреля 2014 года перед ее окончательной публикацией. Благодарности Данные принципы были подготовлены Фэзалем Нару, старшим консультантом по экономическим вопросам, под руководством Ника Малышева, главы подразделения по нормативно-правовому регулированию, и под ответственность Рольфа Альтера, руководителя Директората государственного управления и развития территорий. OЭСР благодарит правительство штата Виктория, Австралия, за предоставление разрешения на активное использование их доклада «Управление регуляторов: принципы и методы» (2010 г.) в рамках создания первых проектов данного документа. ОЭСР выражает благодарность Саймону Кордену (директор) и Бену Тану (консультант) из компании КПМГ Австралия, которые помогли адаптировать первоначальный документ для международной аудитории под управлением Секретариата ОЭСР (Документ 2010 года может не отражать взгляды и политические позиции ныне действующего правительства штата Виктории (www.vic.gov.au)). Члены Комитета ОЭСР по политике в области регулирования и Сети регуляторов в экономической сфере предоставили ценные замечания и оказали поддержку при рассмотрении различных проектов основного документа. Мы благодарим всех из них и, в частности, Ольгу Аллилуеву, заместителя руководителя Федеральной службы по тарифам России, Майкла Атлана, юрисконсульта и директора юридического департамента, руководителя форума регуляторных органов при Министерстве экономики Израиля, Джейма Мело Баптиста, президента Ведомства регулирования водно-канализационного хозяйства (ERSAR), Португалия, Дэвида Алвеса, руководителя департамента Ведомства регулирования водно-канализационного хозяйства, Португалия, Эндрю Берджесса, ассоциированного партнера по политике в сфере передачи и распределения, Управление газовыми и электрическими рынками, Великобритания, Луиджи Карбоне, руководителя регуляторного ведомства в области электро- и газоснабжения, Италия, Джулиана Фаррела, заместителя директора, руководителя в сфере совершенствования регулирования, Великобритания, Илария Галимберти, помощника руководителя Регуляторного ведомства в области электро- , газо- и водоснабжения, Италия, Стива Гудриджа из Комиссии Австралии по защите конкуренции и потребителей, Австралия, Аннегрет Гребель, руководителя международного координационного органа Федерального сетевого агентства по электричеству, газу, телекоммуникациям, почте и железным дорогам, Германия, Дэвида Холлдирна, координатора Международной конфедерации регуляторов в области энергетики, Саймона Хэслока, помощника директора Комиссии Австралии по защите конкуренции и потребителей, Австралия, Пола МакМахона, директора Управления водоснабжением, Великобритания, доктора Вирджилио Мартинеса, руководителя Федеральной комиссии по усовершенствованию регулирования (COFEMER) при Министерстве экономики, Мексика, Шарля-Анри Монтена, старшего консультанта в сфере регулирования Министерства экономики и финансов, Франция, Серена Нуебеля, заместителя руководителя подразделения Федерального сетевого агентства по электричеству, газу, телекоммуникациям, почте и железным дорогам, Германия, Марка Пирсона, заместителя генерального директора Комиссии Австралии по защите конкуренции и потребителей, Австралия, Филиппа Района, директора Комиссии по регулированию в сфере энергетики, Франция, Франциско Ксавье Салазара Диеса де Соллано, председателя Комиссии по регулированию в сфере энергетики, Мексика, Антонио де Томмазо, руководителя по делам в ЕС и международным делам, Ведомство по регулированию в сфере путей сообщения (AGCOM), Италия, Жоэля Вуазен-Рателля, заместителя директора Ведомства по регулированию в сфере электронных средств связи и почты, Франция, Доминика де Во, заместителя генерального директора, офис премьер- министра, Бельгия, Тома Винзора, главного инспектора Ее Величества в области военнополицейских формирований, Министерство внутренних дел, Великобритания. Обширные и полезные замечания были получены во время общественного обсуждения от правительства Великобритании (Министерство предпринимательства, инноваций и ремесел), Нидерландского ведомства по правам потребителей и рынкам, Министерства занятости и экономики Финляндии, Центральной службы законодательства Люксембурга, Австралийского объединения финансовых рынков, Международного совета объединений по ценным бумагам, Центра Совета по экономическим и социальным исследованиям в сфере конкурентной политики в Университете Восточной Англии, и д-ра Андромахи Георгосулу, Центр исследований в сфере коммерческого законодательства, Лондонский университет королевы Марии. Особую благодарность хочется выразить Фрэнку Виберту из Лондонской школы экономики за высказанные глубокие замечания и предоставленные предложения, Мартину Лоджу из Лондонской школы экономики за предоставленную конструктивную поддержку первых проектов документа и Грегори Баундсу за рекомендации и помощь на начальной стадии создания данного документа. Настоящий документы был подготовлен к публикации Дженнифер Стейн. Содержание Вступительное слово Генерального секретаря ОЭСР Сокращения и аббревиатуры Краткий обзор Введение Глава 1. Прояснение роли Глава 2. Предотвращение нецелесообразного вмешательства и сохранение доверия Глава 3. Принятие решений и структура руководящего органа для независимых регуляторов Глава 4. Подотчетность и прозрачность Глава 5. Вовлеченность Глава 6. Финансирование Глава 7. Оценка эффективности Библиография Глоссарий Таблицы 0.1. Принципы ОЭСР для эффективного регулирования ОЭСР 2.1. Факторы, которые следует учитывать при создании независимого и структурно обособленного регуляторного органа 2.2. Факторы, которые следует учитывать при создании регуляторной структуры на базе министерства Рисунки 0.1. Регуляторная политика и структура управления ОЭСР 0.2. Механизмы управления регуляторов 0.3.Необходимые элементы для получения более высоких результатов регуляторной деятельности 0.4.Цикл регуляторной деятельности 2.1.Регуляторная добросовестность, независимость и институциональная форма Вступительное слово Генерального секретаря ОЭСР Может ли энергетический рынок гарантировать гражданам и промышленности доступ к безопасным, надежным и доступным источникам энергии? Эффективен ли контроль, осуществляемый над финансовым сектором? Обеспечиваем ли мы сбалансированное управление нашими природными ресурсами? Правительства несут ответственность за выработку государственной политики, но достижение большинства ключевых социальных, экономических и экологических целей является задачей регуляторных органов. Такие регуляторы играют решающую роль в обеспечении надлежащего функционирования рынков и защите интересов потребителя. После неудач, которые регуляторы потерпели в связи с финансовым кризисом, работа регуляторных органов стала предметом пристального внимания, что побуждает к усилению механизмов деятельности в целях повышения прозрачности и совершенствования подотчетности. На таком фоне данный фундаментальный свод принципов может стать для правительств и регуляторов четким и подробным руководством по созданию и оценке деятельности регуляторных органов. Он не претендует на единый подход для всех и признает необходимость в адаптации и учете различных политических и культурных особенностей. Механизмы управления регуляторных органов очень важны. Предусмотренный законом круг обязанностей регуляторов, предоставленная им власть, порядок их финансирования и подотчетности – все это ключевые вопросы, которые требуют тщательного анализа, если мы хотим, чтобы регулятор успешно соединял эффективное регулирование с высокими стандартами добросовестности и доверия. Регуляторы играют центральную роль в формировании работающего регуляторного механизма, обеспечивающего устойчивое развитие и создание справедливого общества. Регуляторные органы часто находятся в точке сопряжения интересов регуляторных механизмов, граждан и бизнеса. Они играют жизненно важную роль в проведении в жизнь государственной политики и несут ответственность за приток инвестиций в секторы и отрасли, а также за обеспечение нейтральности рынков. Они защищают граждан (в том числе работников и потребителей) в интересах справедливости и безопасности и также стоят на страже окружающей среды и определяют ее будущее. Они гарантируют надежную работу важных объектов инфраструктуры. Когда отключают освещение, к ответу призывают именно их. Данный свод принципов, регулирующий методы управления регуляторов, был составлен в процессе интенсивных консультаций, во время которых были учтены точки зрения регуляторов из Сети регуляторов в сфере экономики ОСЭР, представителей правительств в составе Комитета ОЭСР по политике в области регулирования, научных и отраслевых экспертов. Данные принципы обеспечивают правительства руководящими положениями, которые следует учесть при создании или реформировании регуляторных органов и механизмов, и в то же время они содержат рекомендации для регуляторов по оценке и совершенствованию методов управления в целях повышения эффективности их деятельности. Кроме того, данные принципы также образуют основу для оценки со стороны ОЭСР и других организаций текущей структуры регуляторных органов и решения основных вопросов, связанных с порядком деятельности в странах с различным культурным и политическим контекстом. Регуляторы могут оказать существенное положительное влияние на общество, окружающую среду и экономику, они работают в сложном, высокорисковом окружений в точке пересечения интересов государственного и частного секторов. То, как они смогут отвечать на все возрастающие ожидания, зависит от того, будут ли они иметь в своем распоряжении инструменты и возможности для исполнения своих обязанностей. Представленные принципы ОЭСР являются надежным руководством в данном отношении. /подпись/ Анжел Гурриа Генеральный секретарь ОЭСР Сокращения и аббревиатуры ACCC – Комиссия Австралии по защите конкуренции и потребителей ACM – Ведомство Нидерландов по правам потребителя и рынкам AER – Австралийский регулятор в области энергетики ARI – Программа подотчетности в части последствий регулирования, Великобритания CCA- Закон о конкуренции и правах потребителя, 2010, Австралия CEO – Старшее должностное лицо ICSA – Международный совет объединений по ценным бумагам IFT – Федеральный институт телекоммуникаций, Мексика OFWAT – Ведомство по регулированию услуг в сфере водоснабжения, Великобритания RPC – Комитет Великобритании по политике в области регулирования SCER – Рабочий совет по энергетике и ресурсам, Австралия SCT – Министерство связи и транспорта, Мексика SHСP – Министерство финансов и общественного кредита, Мексика Краткий обзор Регулирование является ключевым инструментом для достижения целей социальной, экономической и природоохранной политики правительств. Правительства имеют в своем распоряжении широкий набор регуляторных механизмов, отражающих сложность и разнообразие потребностей их граждан, сообществ и экономики. Однако, как говорит профессор Малколм Спарроу (2000) «Регуляторы, находясь под беспрецедентным давлением, сталкиваются с множеством требований, зачастую противоречивых по сему характеру: Станьте менее навязчивыми – но более эффективными, Будьте добрее и мягче – но не позволяйте негодяям что-либо стащить, Сосредоточьте усилия – но будьте последовательны, Быстрее решайте вопросы – но в следующий раз будьте внимательнее, Решайте те вопросы, которые важны, - но не выходите за пределы предусмотренных законом полномочий, Будьте отзывчивее к нуждам тех, чью деятельность регулируете, – но позволяйте индустрии вас захватить» (стр. 17). Регуляторная деятельность приобретает все большее значение в современном государстве как на уровне формирования политики (определение структуры регулирования), так и на уровне реализации политики (осуществление регуляторных функций), так как регуляторы обладают специальными знаниями, позволяющими пользоваться соответствующими достижениями естественных и социальных наук, включая экономическую теорию, финансы и теорию поведения (см. Lunn, 2014). Регуляторы обладают перспективным взглядом и преимуществами в освоении новых областей общественного значения. Кроме того, все более возрастает роль регулирования в управлении теми областями, в которых взаимодействуют общество, экономика и окружающая среда. И что важно, этот же механизм используется для взаимного регулирования между сферами политики и рынка. Например, под действием налоговых ограничений правительства могут обратиться к регуляторам для оказания помощи частному сектору в интересах повышения его социальной ответственности и увеличения инвестиций в инфраструктуру. Кроме того, регуляторы имеют то преимущество перед политиками и законодателями, что они могут уделять долгосрочное и постоянное внимание вопросам, стоящим в области социального и экономического развития, а не ограничиваются краткосрочными планами или отдельными случаями. Решение данных проблем в целях достижения более высоких результатов деятельности в регуляторной сфере требует не просто хорошего управления. Жизненно важно иметь в наличии комплекс необходимых и взаимно поддерживающих регуляторных механизмов и структур, как это предусмотрено регуляторной политикой и условиями управления ОЭСР на Рисунке 0.1 Рисунок 0.1. Регуляторная политика и общие условия управления ОЭСР Ключевые вопросы политики Действующие лица, институции и возможности Системы, процессы и инструменты Стратегические заявления правительств по вопросу ориентации, которые определяют базовые принципы регулирования и государственного управления. Функции и роли в рамках различных органов и должностных обязанностей, ответственные за внедрение, контроль за деятельностью и обеспечение деятельности регуляторной среды высокого качества Практика и процедуры, которые были разработаны и внедряются для обеспечения качества регулирования В последние три десятилетия ОЭСР заявил о себе как об основном разработчике международных принципов в сфере регуляторной политики, основанных на передовой практике. Такие принципы предполагают создание лучших институциональных механизмов управления регуляторов и, соответственно, дополняют ряд документов, таких как Вводное руководство ОЭСР по проведению анализа результатов регуляторной деятельности (RIA) (2008), содержащее методические рекомендации по совершенствованию нормативно-правовой базы, Принципы ОЭСР в сфере правоприменительной практики и аудита со стороны регуляторных органов, основанные на передовых методах (2014) и Рекомендации ОЭСР, данные Совету по регуляторной политике и государственному управлению (2012). Все эти документы поддерживают рабочие процессы в странах – участницах ОЭСР, позволяя регуляторам совершенствовать технологии и методы работы и поддерживая усилия регуляторов по привлечению и продвижению высококлассных специалистов. Данные принципы предназначены для всех ключевых действующих лиц в сфере регуляторной деятельности, а именно: i) политической ветви власти (правительства и законодатели), ii) судебной власти, iii) объектов регулирования или регулируемых предприятий, iv) общественности и v) самих регуляторов. То, как происходит создание регулятора, управление его деятельностью, как контролируется и финансируется его деятельность, включая характер отношений между принимающим регуляторные решения лицом, политическими деятелями, законодателями, исполнительной властью, судебной властью и регулируемыми предприятиями, влияет на степень доверия к регулятору и является определяющим для общей эффективности регулирования. Несмотря на различия в институциональных моделях регуляторов совершенствование механизмов управления регуляторов может принести пользу сообществу за счет повышения эффективности регуляторной работы и, в итоге, благодаря достижению важных целей общественной политики. Хорошие результаты регуляторной деятельности практически всегда обеспечиваются совместными усилиями со стороны правительства, регуляторов, объектов регулирования и широких слоев общества. Методы управления регулятора могут иметь важное значение для формирования таких объединенных сил и придания легитимности любым необходимым действиям принудительного характера. По этим причинам механизмы управления нуждаются в тщательном рассмотрении с тем, чтобы они могли содействовать а не препятствовать эффективному достижению политических целей и росту доверия общества к действиям регуляторных органов. Данные принципы направлены на создание общей системы обеспечения качества управления за счет определения общих принципов, которые могут применяться ко всем регуляторам. Такая общая система должна: Включать принципы оценки существующих методов управления и анализа деятельности регуляторов и управления их деятельностью, служить руководством при разработке методов управления для вновь создаваемых регуляторов. Принципы распределены по семи областям, которые должны быть учтены в рамках совершенствования управления регуляторов. В конце каждой главы приведены контрольные вопросы, которые помогут применять принципы в различном контексте и для различных нужд. Регуляторы играют все возрастающую роль в выполнении экономических и социальных задач, а также вынуждены осуществлять регулирование во все более сложных ситуациях. В то же время роль регуляторов постоянно пересматривается, особенно во время кризиса или в тех случаях, когда возникают проблемы, вызывающие беспокойство общества. Фактически регуляторы являются ключевыми действующими лицами, на которых возложена ответственность и которые вследствие этого обязаны отчитаться за результаты применения той или иной политики. Данные принципы разработаны в помощь регуляторам с тем, чтобы их институциональные структуры могли действовать более эффективно в пределах общей регуляторной системы, в которой они функционируют. Врезка 0.1 Семь принципов управления регуляторов 1 Прояснение роли 2 Отказ от нецелесообразного вмешательства и сохранение доверия 3 Процесс принятия решений и структура руководящего органа для независимых регуляторов 4 Отчетность и прозрачность 5 Вовлеченность 6 Финансирование 7 Оценка эффективности ВВЕДЕНИЕ Обзор условий Повышение эффективности управления может существенно улучшить результаты деятельности регуляторов (Meloni, 2010). В частности, повышение качества администрирования, более эффективные программы обеспечения соблюдения правовых норм и целевое обеспечение исполнения нормативных требований помогут достичь желаемых результатов наиболее эффективным способом и при этом снизить давление на регулируемые предприятия. Это также позволит сосредоточиться на правоприменительной деятельности и на других усилиях, направленных на обуздание тех, кто сознательно действует за счет интересов общества. Эффективное управление повышает легитимность и добросовестность регулятора, обеспечивая высокий уровень политических целей регуляторного механизма, и ведет к повышению эффективности деятельности. Регулирование – ключевой инструмент для достижения целей социальной, экономической и природоохранной политики правительств, которые не могут быть надежно достигнуты в порядке добровольных соглашений или при использовании других методов. Правительства наделены широким кругом регуляторных полномочий, отражающих сложные и разнообразные нужды граждан, сообществ и экономики. Регуляторы представляют собой организации, уполномоченные по закону использовать законные средства для достижений политических целей, возложения обязанностей или применения ограничений за счет исполнения таких функций, как предоставление лицензий, разрешительная деятельность, аккредитация, выдача согласий, проведение проверок и принятие мер принудительного характера. Зачастую регулятор использует прочие вспомогательные средства, такие как информационная кампания, для достижения политических целей, но именно осуществление контроля на основании предоставленных законом полномочий наделяет силой процесс принятия ими решений, и потому качество управления регулятора имеет большое значение. Регуляторы также являются важными действующими лицами в инфраструктуре государственного управления и могут содействовать повышению прозрачности всей системы регулирования. Все в большей степени это достигается за счет предоставления доступа к информации регулируемым предприятиями для того, чтобы последние могли сделать информированный выбор. Изучение поведения – еще один путь регуляторов к определению надлежащих форм вмешательства. Регуляторы уже некоторое время пользуются достижениями бихевиористики, и значение таких знаний для их деятельности растет. Порядок создания регуляторного органа; его система, структура, процесс принятия им решений и структуры подотчетности – это все важные факторы, определяющие, насколько эффективным будет регулятор при выполнений задач, для решения которых он создавался. Способ взаимодействия и обмена информацией с ключевыми заинтересованными лицами очень важен с точки зрения того уровня доверия, которого регулятор сможет добиться от таких лиц, и который, в свою очередь, окажет затем влияние на то, как регулятор будет себя вести, регулируя область своей ответственности. Механизмы институционального управления регулятора имеют особое значение, так как могут содействовать или препятствовать достижению социальных, экологических и экономических целей, ради которых он создавался. Регуляторы могут иметь различные институциональные формы. Регулятор может представлять собой отдел в составе министерства или самостоятельную организацию со своим учредителем, руководящим органом, штатом и исполнительным руководством. В ряде случаев регуляторный отдел или должность могут быть созданы в рамках более крупной обслуживающей организации, например, регуляторные обязанности в составе противопожарной службы. Регуляторные функции могут быть также реализованы на общегосударственном или муниципальном уровне или осуществляться региональным органом власти. В ряде случаев регулятор может быть независим от государственных исполнительных органов или других государственных ведомств и подчиняться организациям, определяющим международные стандарты, или наднациональным органам, как, например, независимые регуляторы ЕС. Принципы внешнего управления, которые обсуждаются в данном отчете, относятся к регуляторам независимо от их организационной формы. Однако во многих случаях применение принципов будет носить индивидуальный характер, что может быть оправдано с учетом особых обстоятельств, характера внедряемой нормы или обстоятельств самого регулятора. Принципы также содержат соответствующие соображения по вопросу о том, когда регуляторные функции имеет смысл совмещать с работой Министерства или Секретариата, а когда надлежит создать более автономную институциональную единицу, например, независимый орган, за пределами министерства. Такое решение принимается под влиянием политического окружения и существующей культуры, которые могут обусловливать необходимость или отсутствие необходимости в создании независимого регулятора. Другим фактором при принятии таких институциональных решений является тип рассматриваемого регулирования, например, экономическое регулирование может выиграть при отделении от политической ветви власти. Данная публикация предлагает общие принципы управления, которые могут применяться в отношении широкого круга регуляторов, независимо от объема их полномочий. У ряда регуляторов полномочия распространяются исключительно на одну отрасль (отраслевые регуляторы), в то время как у других – на различные области экономики и/или вопросы, стоящие на повестке дня общественной политики («многоотраслевые регуляторы» или «многоцелевые регуляторы») или на экономику в целом («общие регуляторы»). Сфера ответственности регуляторов может быть как чисто экономической, так и чисто неэкономической (например, может распространяться на вопросы безопасности) или представлять собой комбинацию таких двух функций.1 При создании данного отчета особое внимание уделялось совершенствованию управления регуляторов, осуществляющих регулирование деятельности частных предприятий, отраслей деятельности, профессий или некоммерческих организаций.2 Регуляторов также можно рассматривать в качестве рыночных и внерыночных регуляторов в зависимости от того, оказывают ли принимаемые ими решения экономическое действие или влияние на рынок. Например, многие регуляторы по вопросам безопасности и охраны окружающей среды оказывают влияние на деятельность коммерческих предприятий, несмотря на то, что такие регуляторы рассматриваются обычно как неэкономические. И в тех случаях, когда на рынке работает предприятие, принадлежащее государству, для поддержания конкурентного нейтралитета рекомендуется создание независимого предусмотренным в данных принципах. рыночного регулятора в соответствии с Область применения настоящего отчета Можно выделить два основных аспекта управления, относящихся к регуляторам: Внешнее управление (взгляд со стороны регулятора) – роли, отношения и распределение полномочий и обязанностей между законодательной властью, министерством, министром, судебной властью, руководящим органом регулятора и регулируемыми предприятиями, и Внутреннее управление (взгляд в сторону регулятора) – организационная структура регулятора, стандарты поведения и роли и обязательства, меры по обеспечению соблюдения правовых норм и формы подотчетности, осуществление контроля за рабочими процессами, финансовая отчетность и управление системой оценки результатов. Основное внимание в данном отчете уделено процессам внешнего управления и их влиянию на результаты деятельности регуляторов. Тем не менее, так как два этих аспекта являются взаимно пересекающимися, также при необходимости рассматриваются некоторые вопросы внутреннего управления (например, вопросы создания руководящего органа, финансирования и оценки результатов деятельности регулятора). Мы также признаем, что регулятор не может работать эффективно и быть действенным без ясной и хорошо функционирующей внутренней организации. Внутреннее управление не только имеет важное значение для формирования общественного доверия, но также существенно и в контексте судебных и прочих независимых проверок, таких как внешний аудит. Характер внешнего управления организации определяется механизмами формирования и распределения полномочий в сфере принятия решений и властных функций между ключевыми ответственными лицами. В правительстве основными сторонами, вовлеченными в деятельность таких механизмов, являются законодательная власть, министерства, исполнительные руководители министерств и правительственных органов и исполнительное руководство регуляторов. Судебная власть играет важную роль, особенно для независимых регуляторов, но еще более значительна ее роль в поддержании подотчетности и доверия к регулятору. В ряде случаев, например, в случаях, касающихся регуляторов Европейского Союза, регуляторы подчиняются наднациональным регуляторным образованиям и органам и отчитываются перед ними. В рамках сектора финансового обслуживания существуют организации, устанавливающие международные стандарты, такие как Базельский комитет по банковскому надзору, Совет финансовой стабильности Большой Двадцатки и Международная организация комиссий по ценным бумагам, ответственные за разработку стандартов и методических рекомендаций по основам регуляторной деятельности, которые должны соблюдаться национальными регуляторами.3 Основные механизмы внешнего управления между сторонами в рамках регуляторной системы изображены на Рисунке 0.2. Регуляторы, отделенные от министерств, и регуляторы, действующие в пределах министерств, включены в схему, отражая разнообразие организационных структур регуляторов многих стран. Центральным вопросом устройства механизма управления является вопрос институциональной формы регулятора. Под «институциональной формой» подразумевается орган регулятора, принимающий решения, и организационно-правовая форма регулятора, степень организационной самостоятельности по отношению к министерствам, источники оперативных средств, полномочия по найму и обязательства в сфере финансовой отчетности. Вопрос сопоставления независимых регуляторов и министерских регуляторов более подробно рассматривается в Главе 2. Помимо законодательства, которое определяет институциональную форму, существует ряд других инструментов управления, например заявления об ожиданиях, корпоративные планы, договоры об оказании услуг и протоколы, рамочные договоры и руководства, которые можно использовать в целях кодификации и определения способа внедрения механизмов управления на практике. Инструменты управления могут иметь законодательную силу, а могут и не иметь законодательной силы. Механизмы управления, институциональная форма и инструменты управления все вместе образуют структуру управления отдельного регулятора. Структура определяет цели, полномочия, ограничения и взаимоотношения регулятора. Основное внимание в данном отчете уделено внешнему управлению, но более совершенный механизм внутреннего управления может стать весьма действенным дополнением или в ряде случаев даже заменой при совершенствовании механизма внешнего управления. Например, в тех случаях, когда создание отдельного регуляторного органа не имеет практического смысла из-за необходимости поддержания тесных связей с органами финансирования или обслуживания в составе министерства (например, для обмена отраслевыми знаниями, информацией или ценным опытом), механизмы внутреннего управления, такие как финансовая автономия, внутренние протоколы и виды отчетности, позволят использовать ряд преимуществ более надежных внешних механизмов. Рисунок 0.2. Механизмы управления регуляторов НАДНАЦИОНАЛЬНЫЙ ОРГАН/ ОРГАНИЗАЦИИ, УСТАНАВЛИВАЮЩИЕ МЕЖДУНАРОДНЫЕ СТАНДАРТЫ Определяют общие основы регуляторной работы и/или стандарты для ряда стран, например, в пределах региона Могут обладать властью или влиянием для блокирования решений национальных регуляторов СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ Решения по обращениям в суд (судебная проверка) Решения по применению санкций Право увольнения руководителей регулятора и/или применения санкций к руководству регулятора ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ Устанавливает нормативноправовую основу Принимает и изменяет законодательные акты Осуществляет контроль за регуляторной деятельностью Пересматривает нормативноправовую базу и нормативные положения Право назначения руководителей регуляторных органов РЕГУЛЯТОР Отчитывается через руководителя или руководящий орган (руководство) непосредственно перед компетентным органом за результативную и эффективную деятельность регулятора. Внедряет и применяет нормативно-правовые требования, выявляет нарушения и применяет стандарты, контролирует функционирование регуляторных механизмов, предоставляет информацию о регуляторной системе и консультирует по вопросам государственной политики ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ Определяет политику национального правительства Осуществляет контроль за деятельностью регуляторных органов Создает или предлагает законодательные акты или поправки к ним Право назначения или согласования руководства регулятора в зависимости от механизма управления Право дачи распоряжений или вмешательства в деятельность регулятора в зависимости от механизма управления ПРАВИТЕЛЬСТВО МИНИСТЕРСТВО/ ДЕПАРТАМЕНТ РЕГУЛЯТОР Подотчетен через руководителя Министерства или Департамента и является объектом управления со стороны Министерства/ Департамента РЕГУЛИРУЕМЫЕ ОБЪЕКТЫ Граждане и предприятия Обеспечение более высоких результатов регуляторной деятельности очевидным образом требует большего, чем просто хорошее управление. В частности, здесь должны быть представлены четыре взаимоподдерживающих элемента, указанных на Рисунке 0.3. Рисунок 0.3. Необходимые элементы для получения более высоких результатов регуляторной деятельности Хорошо проработанные правила и нормы, которые являются эффективными и действенными Надлежащие институциональные структуры и связанные с ними механизмы управления Эффективные, последовательные и работающие процессы и приемы Высокоэффективные и действенные институциональные возможности и ресурсы, особенно в части руководства Данные принципы, вместе с другими публикациями ОЭСР, упомянутыми в настоящем отчете, служат поддержкой правительствам стран – членов ОЭСР в деле совершенствования институциональных механизмов, процессов и практики регуляторов и содействуют регуляторам в их усилиях, направленных на формирование профессиональной компетенции высокого уровня, а также на привлечение, обучение и удержание высококлассных специалистов для руководства регуляторными системами.4 Кроме того, с учетом все возрастающей важности, которая придается вопросам расширения деятельности регуляторов и применения регуляторных возможностей, данные принципы также могут распространяться на деятельность стран, не являющихся членами ОЭСР, многие из которых также сталкиваются с аналогичными проблемами при создании и сохранении высокоэффективной и содержательной регуляторной среды. Принципы управления представляют уже знакомую концепцию в сфере денежного, финансового регулирования и регулирования рынков капитала. В качестве примера можно привести «Свод надлежащих методов работы для достижения прозрачности в рамках монетарной и финансовой политики: Декларация принципов» (1999 г.) Международного валютного фонда (МВФ) и «Цели и принципы регулирования ценных бумаг» (2010 г.) Международной организации комиссий по ценным бумагам (IOSCO), которые используются оценщиками МВФ и Всемирного банка при реализации программы оценки финансового сектора различных стран. Улучшение результатов за счет совершенствования механизма управления Данный отчет направлен на создание структуры, которая позволит усовершенствовать механизм управления за счет выработки общих принципов, которые могут быть применены всеми регуляторами. Такая структура призвана обеспечить Принципы оценивания существующих механизмов управления и проведение проверок деятельности регуляторов и управления такой деятельностью, и Определение направлений совершенствования механизмов управления для любых вновь создаваемых регуляторных органов. Она может также обеспечить более последовательное применение других мер, которые позволят улучшить действующие механизмы управления, таких как методические указания по определению сумм вознаграждения, выплачиваемых государственным должностным лицам, и возмещению расходов. Эффективные структуры управления способствуют повышению результатов деятельности регуляторов при соблюдении честного, справедливого и эффективного поведения по отношению к сообществу в границах их правоприменительной деятельности и тех целей, которые определяются правительством. Надлежащая структура управления опирается на общие принципы эффективного регулирования. ОЭСР (в 2005 году) рекомендовала восемь основных целей, на которые должно опираться эффективное регулирование. Данные цели приведены в Таблице 0.1 Таблица 0.1. Принципы ОЭСР для эффективного регулирования i) ii) iii) iv) v) vi) vii) viii) Служить четко определенным целям и быть эффективным при их достижении Обладать прочной правовой и эмпирической основной Обеспечивать выгоды, оправдывающие затраты, с учетом общего результата для всего общества и принимая во внимание результаты в экономической, экологической и общественной сферах Минимизировать расходы и рыночные перекосы Продвигать инновационные технологии за счет системы рыночных поощрений и применения целевого подхода Быть ясным, простым и практически применимым для пользователя Согласованность с другими нормативными требованиями и политикой Максимальная совместимость с условиями конкуренции, торговли и принципами, упрощающими процессы инвестирования на национальном и международном уровнях Источник: ОЭСР (2005), Руководящие принципы ОЭСР для обеспечения качества и результатов регулирования, www.oecd.org/fr/reformereg/34976533.pdf, последний раз доступ осуществлен 10 октября 2012 года. Между основными принципами, обеспечивающими эффективное регулирование, и эффективным управлением регуляторов существует тесная связь. Эффективные механизмы регулирования укрепляют контроль за процессами и их практическим воплощением регулятором. Это может положительно сказаться на повышении эффективности регуляторной деятельности и содействовать соблюдению нормативноправовых требований за счет придания управлению и правоприменительной деятельности более последовательного и предсказуемого характера. Это также позволит добиться более успешного проникновения инноваций в практику регуляторов. Расширение свобод регуляторов позволит сделать регулирование более пропорциональным и гибким. Такие свободы тем скорее будут предоставлены законодательной, политической и исполнительной властью, чем лучше они будут подкреплены надежной системой отчетности и прозрачности. Активная вовлеченность заинтересованных лиц как часть регуляторной деятельности может повысить уровень сотрудничества между регулируемыми объектами и регулятором. За последнее десятилетие были проанализированы и усовершенствованы многие существующие регуляторные схемы. Ключевым аспектом такого анализа во многих случаях были вопросы формирования современных методов эффективной деятельности и обеспечения механизмов управления, которые поощряют и поддерживают постоянное совершенствование. И хотя само по себе это и не позволит напрямую достичь целей регуляторной деятельности, улучшение механизмов управления лежит в основе устойчивой и согласованной эффективной регуляторной работы. Разнообразие механизмов управления регуляторов в какой-либо юрисдикции не обязательно свидетельствует о наличии проблемы. Зачастую механизмы и должны быть разными для того, чтобы отражать различия в обстоятельствах, но при этом последовательное применение принципов позволит обеспечить более согласованную деятельность и создаст возможности для распространения опыта на все органы правительства для упрощения процесса постепенного совершенствования. Несмотря на то, что анализ регуляторных схем не выявил единой стандартной основы для построения институциональных схем, ряд общих для всех уроков и подходов можно применять более широко. Применение принципов Помимо универсальных принципов высшего уровня данный отчет также определяет направления их применения. Такие подходы могут различаться, отражая тот факт, что структура, практика и процессы каждого регулятора должны соответствовать характеру его деятельности, отрасли, которую он регулирует, и контексту, в котором такие подходы формировались с течением времени, а также политическую систему каждой страны. Соответственно, в наши намерения не входит создание «единого для всех» подхода к управлению регуляторов, но обеспечение более последовательного и согласованного подхода, в рамках которого различия между регуляторами могут отражать наилучшую модель именно их функционирования, а не исторические обстоятельства, которые повлияли на механизмы регулятора при его создании. Существенные структурные изменения, которые затрагивают механизмы управления действующих регуляторов, наиболее эффективны, если внедряются совместно с более широким пересмотром политики в отношении регуляторных схем или анализом возможностей для совершенствования оперативной деятельности. Наиболее подходящими регуляторными механизмами являются те, которые опираются на все аспекты регуляторной схемы, и такой целевой подход должен принести самые большие выгоды. Прочие усовершенствования могут быть привнесены в сферу управления через законотворческую деятельность (парламент или конгресс) или министерства, направляющие своим регуляторам заявления об ожиданиях (см. Главу 4). Такие заявления должны включать рассмотрение многих вопросов применения принципов, которые могут быть решены без изменения нормативно-правовой базы. Предложенные принципы претендуют на универсальный характер, однако подход к их применению или процесс их применения зависит от контекста, в котором функционирует каждая регуляторная схема. В ряде случаев играет роль и степень применимости некоторых принципов. Во время будущего анализа работы регуляторной сферы или деятельности отдельных регуляторов ожидается, что устанавливаемые критерии будут учитывать те принципы, разработка которых была завершена. Если в результате такого анализа будут даны рекомендации, несовместимые с принципами, или будет предложен подход, которые в ряде обстоятельств не соответствует принципам, от проверяющей стороны можно потребовать разъяснения причин принятия таких решений. Это совместимо с принципом «если нет, то почему нет», который применяется к управлению государственными предприятиями Австралии Советом по корпоративному управлению на фондовом рынке (2003 г.). Особое внимание к «оперативной» фазе регулирования Концепция «цикличности» регуляторной деятельности может являться полезным подспорьем для более глубокого понимания того, из чего состоит ежедневная деятельность регулятора, а значит, и тех вопросов, которые могут нуждаться в разрешении при создании эффективных механизмов управления. Такие виды деятельности могут быть распределены по трем фазам регуляторного цикла – «Сделай», «Примени» и «Проверь», как это показано на Рисунке 0.4. Во многих случаях данные фазы происходят одновременно (Ведомство по делам потребителя штата Виктория, 2008 г.). Регуляторы, как правило, выполняют большинство из семи основных функций на этапе «Примени» регуляторного цикла, и данный отчет уделяет основное внимание вопросам управления регуляторов, основной функцией которых является реализация этапа «Примени». Рисунок 0.4. Цикл деятельности регулятора Сделай Примени Проверь Совершение регулирования – это процесс разработки государственной политики в рамках законодательной деятельности или в форме других инструментов регулирования. Он включает определение целей вмешательства и оценку объекта для применения действия, обсуждение альтернатив для достижения определенных целей, оценку эффективности и действенности различных альтернатив, и превращение совершенного выбора в правовой инструмент. См. ОЭСР (2008) Контроль за регулированием подразумевает проверку соответствия определенных правил отдельным поставленным целям. Если цели регулирования не достигаются, рассматривается вопрос о внесении изменений в законодательство или принятии альтернативных мер. Проверка качества регулирования также может включать оценку результатов деятельности регулятора, анализ целей регулирования и рассмотрение возможностей усовершенствования политики. Применение регулирования представляет собой процесс ежедневного применения регулирования к регулируемым объектам для достижения целей общественной политики регулятора. Основные виды деятельности, как правило, включают: информирование и обучение регулируемых объектов и прочих сторон в части обязательств и прав, предусмотренных законодательством, регистрация или лицензирование регулируемых объектов, когда используются конкретные инструменты регулирования, - определение цены или условия доступа к важным объектам; предоставление разрешений на осуществление деятельности, направленной против конкуренции, если ее результатом является общественная польза; - обеспечение соблюдения и контроль за соблюдением правил, включая проверки; - рассмотрение жалоб (включая проведение расследований), поступающих от общественности в отношении регулируемых лиц, и - принуждение к исполнению нормативных требований в случае предполагаемого нарушения. Перечисленное может быть дополнено другими программами, целью которых является поощрение или оказание помощи для повышения качества деятельности, которая не отвечает минимальным регуляторным требованиям, или любым числом инновационных подходов к повышению эффективности работы регуляторов. На практике возложение обязательств по регулированию на коммерческие предприятия или некоммерческие организации, как правило, принимают форму обязательного наличия лицензии или разрешения для выхода на определенные рынки, осуществления определенных видов деятельности или занятий или обязательной регистрации участников таких видов деятельности, установления цен или условий доступа к важным объектам, выдачи разрешения на виды деятельности, в остальных случаях считающейся незаконной, и/или создание стандартов и сводов правил, связанных с выполнением работ на основании таких лицензий и разрешений; и применения положений законодательных или нормативных актов и других регуляторных инструментов к поведению регулируемого объекта или лица в порядке проведения проверок или расследования, издания предупреждений, распоряжений или наложения санкций в интересах изменения такого поведения и в ряде случаев обращения в суд в связи с допущенными нарушениями. Правоприменительная практика является важной частью процесса обеспечения соблюдения нормативных требований, а значит, и извлечения той пользы для общества, которую обеспечивает регулирование. В то же самое время правоприменительная деятельность регулятора порой влечет применение существенных санкций против предприятий или некоммерческих организаций, с которыми будет связана потеря репутации или, в крайних случаях, закрытие предприятия или потеря персонального источника средств к существованию (например, в случае аннулирования лицензии, предоставляющей право осуществлять определенную деятельность или заниматься определенной профессией). ОСЭР также разработала Принципы эффективной деятельности в сфере правоприменения и контроля для регуляторов (ОЭСР, 2014 год), которые более подробно рассматривают пути эффективного и реального достижения соблюдения правовых норм. Структура данного отчета Настоящий отчет основан на семи принципах эффективного управления: прояснение роли; отказ от нецелесообразного вмешательства и сохранение доверия; структура органов, принимающих решения, и руководящих органов независимых регуляторов; подотчетность и прозрачность; вовлеченность; финансирование, и оценка эффективности деятельности Каждая из приведенных ниже глав содержит дополнительную информацию по вопросам, связанным с каждым из принципов, и препятствиям на пути их применения к управлению регуляторов. Каждая глава завершается серией вопросов, которыми могут руководствоваться те, кто хочет применить предложенные принципы к определенным ситуациям как в рамках анализа деятельности действующих регуляторов, так и при создании новых регуляторных органов. Примечания 1. Например, Ведомство Великобритании по регулированию железнодорожной отрасли является регулятором в сфере обеспечения безопасности на железных дорогах и экономической стороны данной деятельности, но при этом данный орган осуществляет регулирование только этой отрасли. Примером многоотраслевого регулятора служит Bundesnetzagetur, Немецкое федеральное сетевое агентство. В качестве примера многоцелевого регулятора может быть приведено Нидерландское ведомство по правам потребителя и рынкам, которое отвечает за экономическое регулирование водоснабжения, энергетики, телекоммуникаций и транспорта, а также за защиту конкуренции и прав потребителя. Примером общего регулятора служит Австралийская комиссия по защите конкуренции и потребителей (ACCC), которая содействует развитию конкуренции и свободной торговли на рынке и регулирует деятельность отраслей национальной инфраструктуры в широкой сфере. 2. Регулятору коммерческих предприятий может быть дано следующее определение: «государственный орган, который наделен на основании основных законодательных актов или на основании подзаконных актов одним или несколькими из указанных ниже полномочий по отношению к предприятиям или родам деятельности: ценообразование, надзор за рыночной деятельностью, право проведения проверок, предоставление регуляторных рекомендаций третьим лицам, лицензирование, аккредитация и применение мер принудительного характера» (извлечение из документа Рабочей группы по созданию более эффективного регулирования (2003), Независимые регуляторы, Лондон, стр. 6). 3. Дополнительные сведения можно найти в документе ОЭСР (2013b). 4. Например, Ведомство Великобритании по обеспечению эффективного регулирования реализует проект по выработке общего подхода к вопросам профессиональной компетентности среди регуляторов, www.bis.gov.uk/brdo/resources/competency, доступ последний раз осуществлен 7 декабря 2012 года. Глава 1 Прояснение роли Эффективный регулятор должен иметь ясные цели и понятные и взаимосвязанные функции и механизмы согласования своей деятельности с другими органами для достижения желаемых результатов регулирования. Данная глава описывает пути постановки регуляторами ясно определенных задач и распределения обязанностей в рамках регуляторных схем. Принципы, обеспечивающие ясное понимание роли Цели 1. Законодательные акты, на основании которых создается регуляторная схема или система, должны быть написаны так, чтобы цель регулятора и задачи регуляторной системы были понятны для персонала регулятора, регулируемых объектов и граждан. Функции 2. Полномочия и прочие функции регулятора, которые должны осуществляться в интересах достижения регулятором поставленных целей, должны быть четко определены в рамках законодательства, на основании которого был создан такой регулятор, и должны соответствовать поставленным целям и являться достаточными для их достижения. 3. На регуляторов не следует возлагать конфликтующие функции или ставить перед ними конкурирующие цели. Возложение потенциально конфликтующих функций на любого регулятора допустимо только в случае очевидной общественной пользы от объединения таких функций и в том случае, если возможно эффективное управление рисками, связанными с конфликтом между такими функциями. 4. В том случае, если регулятор наделяется потенциально конфликтующими или конкурирующими функциями, в обязательном порядке должен быть создан механизм, обеспечивающий прозрачность возникающих противоречий и процедуры их разрешения. Должна быть создана правовая база для согласования и определения порядка взаимодействия между соответствующими регуляторами или органами. 5. Если регулятор наделяется конкурирующими функциями, в законодательстве должны быть предусмотрены методические основы, позволяющие регулятору находить компромисс при исполнении таких функций, или должно содержаться требование, предписывающее регулятору создание таких методических основ совместно с соответствующим органами (например, законодательными, исполнительными и судебными). 6. Регуляторы должны действовать в пределах полномочий, предоставленных им законодательной властью, и законодательство должно предусматривать проведение судебных проверок действий, которые могут совершаться за пределами полномочий регулятора. В то же время при определении сферы деятельности регулятора следует учитывать, в каких случаях требуется предоставление определенной свободы с тем, чтобы полномочия регулятора рассматривались последним как средства для достижения своих целей без отклонения от основной миссии. 7. Ответственность за определение государственной политики или консультирование по вопросам государственной политики, в частности, относительно характера и объема полномочий и функций регулятора, не должна лежать исключительно на регуляторе, даже если регулятор обладает большей частью современных знаний по вопросам регулируемого сектора. Основная ответственность за оказание помощи исполнительной власти в формировании государственной политики должна лежать на ответственном органе исполнительной власти, а регулятор должен играть роль официального консультанта при решении такой задачи. Во всех случаях такая политика должна проводиться в тесном диалоге с соответствующим регулятором и другими ведомствами, и должны быть созданы механизмы, определяющие порядок участия регуляторов в процессе формирования политики. Согласование 8. Для сокращения степени совпадения функций и снижения регулятивного бремени все регуляторы должны быть в явном порядке наделены полномочиями по сотрудничеству и обязаны сотрудничать с другими организациями (неправительственными и принадлежащими к различным уровням правительства) в тех случаях, когда это может оказаться полезным для достижений их общих целей. 9. В интересах прозрачности на сайтах регуляторов должны быть опубликованы документы о сотрудничестве между организациями, такие как соглашения о намерениях, официальные договоры или контракты об оказании услуг с учетом изъятия ряда данных (например, данных, которые носят коммерческий конфиденциальный характер). Прояснение роли Прояснение роли имеет большое значение для регулятора, так как позволяет последнему понимать и исполнять свою роль эффективно. Роль регулятора должна быть четко определена с точки зрения его целей, функций и с учетом сотрудничества с другими организациями. Такие цели и функции должны быть ясны не только регулятору, но и регулируемым организациям, гражданам и другим заинтересованным лицам. Это необходимо для обеспечения надлежащего функционирования регуляторной системы, действующие лица которой хорошо знают свою роль и цели, которые дополняют, а не дублируют друга и не препятствуют достижению других целей. Цели Законодательство, наделяющее регуляторными полномочиями отдельную организацию, должно содержать четкое определение целей законодательной власти и полномочий организации (ОЭСР, 2012; Палата Лордов: Специальный комитет по вопросам деятельности регуляторов, 2007). Цели должны быть поставлены для определения тех результатов, которые должны быть достигнуты, или ожидаемых результатов, но не для определения средств, которыми такие результаты будут достигаться. Если не будут определены ясные цели, регулятор будет лишен необходимого контекста для определения приоритетов, процедур и границ своей работы. Кроме того, ясные цели необходимы и для того, чтобы другие участники могли потребовать от регулятора отчета о результатах его деятельности. Регулируемые предприятия обладают правом знать, на каких основаниях их деятельность может регулироваться или ограничиваться. Соответствующая степень регламентации или детализации в законодательстве является вопросом для обсуждения. Законодательство, основанное на принципах, скорее всего, является самым приемлемым способом достижения политических целей в сложных или быстро меняющихся областях (см. например, Haldane 2012). Если основные принципы и цели определены на законодательном уровне, регуляторам предоставляется свобода в части их применения, и они могут выбирать из определенного набора регуляторных и нерегуляторных инструментов те, которые наилучшим образом подходят для достижения целей общественной политики. Обеспечение соблюдения нормативных требований не может само по себе рассматриваться в качестве цели, но является скорее средством для ее достижения. Если цели, установленные законодательно, стратегически широки, это неизбежно приведет к тому, что толкование таких целей и их достижение будет в большой степени делом регулятора. Такой подход имеет преимущества в тех случаях, когда существуют факторы неопределенности или регулируемая среда является динамичной и быстро меняющейся, или в случае недостатка информации, когда регулятору предоставляется свобода «более подробной детализации» при применении закона. Здесь очень важно, что остальные принципы в данном отчете строго институализированы в рамках регулятора для обеспечения наличия компетенции и структур, позволяющих распоряжаться такой степенью свободы. Цели регулятора и любые свободы, предоставленные ему, не должны поощрять или предоставлять возможность «отклонения от миссии». Регулятор должен оставаться в пределах той деятельности, которая определена законодательством и которая контролируется в рамках открытых, прозрачных и подлежащих оценке процессов, при этом судебная власть имеет право призвать регулятора к ответу в случае превышения последним предусмотренных законом полномочий. Конкурирующие цели Если две цели могут, по крайней мере, теоретически достигаться одновременно, они определяются как конкурирующие. Регулятор может нести ответственность за принятие решений, включающих достижение двух или более конкурирующих целей. Наделение регулятора потенциально конкурирующими функциями может быть желательно или необходимо, например, в том случае, когда обслуживающие функции формируют сильную базу знаний, которая может эффективно служить источником информации в рамках регуляторной деятельности, и такие функции наиболее эффективно реализуются в рамках комплексной организации. Примером может служить противопожарная служба, которая обладает регуляторными функциями по обеспечению пожарной безопасности. Если конкурирующие функции передаются одной организации, очень важно, чтобы в законодательстве была в явном порядке предусмотрена необходимость компромисса со стороны регулятора при выполнении таких функций и возможность исполнения таких функций в контексте основных соображений и приоритетов, предусмотренных в законодательстве или разработанных в сотрудничестве с министром (Палата Лордов: Специальный комитет по вопросам деятельности регуляторов, 2007). Регулятор либо получает определенную свободу при принятии решений, либо ему предоставляются методические рекомендации по порядку решения таких вопросов. В любом случае, процесс принятия регулятором определенной позиции и ее обоснование должны носить прозрачный характер. Функции Само по себе регулирование редко может быть эффективно в достижении правительственных целей. Все регуляторы исполняют функции по принятию решений на основании закона, т.е. они принимают решения, которые могут касаться прав людей или регулировать их деятельность или поведение, и такие решения подлежат проверке со стороны судебной власти.1 Как правило, такие функции объединены с другими функциями, предусматривающими поощрение одних действий или одного типа поведения и препятствование другим действиями или другому типу поведения в качестве средств на пути к достижению установленных политических целей. Соответственно, регуляторы могут также исполнять ряд вспомогательных функций, которые позволяют им достигать своих целей. Такие функции могут включать управление добровольными или рыночными программами, образовательную деятельность, оказание помощи и внедрение системы поощрения и поощрительных программ. В том случае, если регулятор наделен полномочиями для выполнения таких функций, наиболее верным подходом является использование средств, отличных от средств регулирования, когда регулятор прибегает к традиционным средствам только в том случае, если они являются наиболее эффективным и результативным способом достижения определенной цели (Coglianese, 2010). Тем не мнее, использование таких средств не должно заменить регулирование во всех случаях, и зачастую дополнительные программы носят регулированию. вспомогательный характер по отношению к традиционному Кроме того, регуляторам должны быть доступны соответствующие полномочия для достижения своих целей. Полномочия должны быть предоставлены в достаточном объеме и не должны быть шире или уже полномочий, необходимых регулятору для эффективной деятельности. Это может относиться не только к полномочиям по проведению расследований, правоприменительной практике и наложению санкций, но также может быть связано со сбором информации, например, для осуществления контроля за деятельностью рынка. Уровень данных регуляторных полномочий требует соответствующего уровня подотчетности для обеспечения надлежащего функционирования регуляторного режима. Конфликтующие функции Если регулятор выполняет целый комплекс функций, важно, чтобы такие функции носили взаимодополняющий характер и не могли привести к конфликту. Это означает, что выполнение одной из функций не должно ограничивать или нарушать способность регулятора к выполнению других функций (включая основную регуляторную функцию). Наделение регулятора одновременно функциями по развитию отрасли и ее регулированию, например, по защите окружающей среды или здоровья населения, может снизить эффективность его деятельности в рамках одной или сразу обеих функций и может также привести к падению общественного доверия. Такие конфликтующие функции могут размыть роль регулятора и не будут способствовать его эффективной работе. По этим причинам такой комбинации функций следует избегать. Регуляторы с обширной программой действий или многоцелевые регуляторы (например, независимые многоотраслевые регуляторы или региональные регуляторные органы с многочисленными регуляторными приоритетами) могут иметь конфликтующие функции, например, функции защиты потребителя и развития отрасти, а потому сталкиваться с большим числом проблем при выполнении таких функций. В том случае, если регулятор работает в интересах различных общественных групп, механизмы его регуляторной деятельности должны быть основаны на передовых методах регулирования в соответствии с другими принципами, предусмотренными в настоящем отчете, а также на волевом усилии регулятора, направленном на предотвращение общих негативных последствий, и его способности выбирать правильные регуляторные инструменты, которые позволяют объединить одну конфликтующую функцию с другой, такие как стимулирование решений, направленных на энергетическую устойчивость, и контроль за конкуренцией. Наличие институциональных механизмов, обеспечивающих прозрачность процесса принятия решений, подотчетность в части принятых решений и совершенных действий, и доступ к решению трудных задач является жизненно важным.2 Врезка 1.1. Обязанность поддержания экономического роста как функция неэкономических регуляторов Великобритании Правительство Великобритании намерено ввести «обязанность поддержания экономического роста» для обеспечения учета неэкономическими регуляторами экономических последствий их действий, в частности, для экономического роста, в рамках процесса принятия ими своих решений. Данные, полученные в рамках инициативы «Фокус на правоприменение» и анализа последствий внедрения Корпоративного кодекса регуляторов, позволяют предположить, что в Великобритании регуляторы могут рассматривать экономические соображения в качестве несовместимых с их текущими обязанностями и в ряде случаев воздерживаются от поддержания экономического роста, даже если и хотели бы сделать это, так как перед ними не стоит ясной цели по поддержанию такого роста. Правительство Великобритании высказало свое мнение о том, что цели, направленные на обеспечение защиты интересов общественности и экономический рост, не могут быть несовместимы и что предполагаемая обязанность предоставит регуляторам основания, которые позволят рассматривать вопросы экономического роста наряду с существующими обязанностями по защите, что было невозможно раньше. При обсуждении вопроса об «обязанности поддержания экономического роста» правительство не стремится отклониться от основной цели или свести на нет основную цель таких регуляторных органов, в его намерения входит использование тех ресурсов, которыми такие организации обладают, для поощрения регулируемых объектов к росту за счет пропорциональной регуляторной деятельности и предоставления надежных рекомендаций, не ставя при этом под угрозу защиту общественных интересов. «Обязанность поддержания экономического роста» будет носить дополнительный характер по отношению к ныне существующим обязанностям регуляторов и будет включена в сферу их текущей ответственности. Источник: Министерство предпринимательства, инноваций и ремесел (2013), Великобритания Даже не будучи наделен соответствующей предписанной регуляторной функцией, регулятор все равно должен анализировать возможность расхождений между частными и социальными затратами. Эффективное и беспристрастное регулирование отрасли в интересах общества может способствовать росту доверия потребителя к такой отрасли и стать вкладом в ее долгосрочное развитие. Однако явное наделение регулятора такой функцией, как развитие или продвижение отрасли, может привести к появлению существенных конфликтов, как это уже происходило в ряде случаев.3 Например, решительное преследование определенной отрасли за несоблюдение требований и предупреждение потребителей о случаях такого несоблюдения может оказать отрицательное воздействие на репутацию отрасли в краткосрочной перспективе, но может быть необходимо в интересах безопасности потребителя. Объединение функций поставщика услуг или источника финансирования внешних поставщиков с функцией применения регуляторных стандартов может также порождать конфликты, в частности, в тех случаях, когда один и тот же персонал осуществляет обе функции и отчитывается перед одним и тем же лицом, ответственным за принятие решений, и потому может избежать последствий. Такие конфликты могут возникать из-за того, что энергичное внедрение регуляторных стандартов может существенно повлиять на поставку государственной услуги или стоимость поставки. Если число поставщиков ограничено, может оказываться давление в целях принятия заниженных стандартов в интересах предотвращения сбоев в поставке услуг. Это может привести к озабоченности клиентов и поставщиков в связи с непоследовательным применением стандартов. Точно также предоставление конкурентных грантов регулируемым фирмам в целях повышения качества соблюдения нормативных требований может привести к предполагаемым или фактическим конфликтам, если регулятор в последующем применит к таким фирмам меры принудительного характера. Например, анализ деятельности Природоохранного регулятора Австралии выявил, что регулятор издал предупреждение о нарушении правовых норм в адрес одной компании, предоставив ей же грант в целях финансирования модификаций, необходимых для повышения уровня соблюдения правовых норм, одной неделей раньше (Krpan, 2011. стр. 279-281). И что еще более усугубило риск, обе команды, и та, что принимала решение о предоставлении грантов, и так, которая применила меры принудительного характера, отчитывались перед одним и тем же руководящим органом. Объединение функций, которые управляют поставкой услуг или финансированием внешнего поставщика, с работой по определению (а не применению) регуляторных стандартов, которые распространяются на такие финансируемые предприятия, не обязательно ведет к конфликтам, описанным выше. Например, регулятор в сфере телекоммуникаций может нести ответственность за определение стандартов деятельности в сфере приема экстренных вызовов, которая осуществляется частным предприятием, и обеспечивать надлежащее финансирование такой деятельности. Объединение обеих функций может обеспечить возможность информированного компромисса между регуляторными стандартами и теми последствиями, которые могут возникнуть для поставки услуг и взаимоотношений с поставщиками. С другой стороны, в тех случаях, когда регуляторные стандарты распространяются как на государственные предприятия, так и на другие организации, которые не финансируются государством, может возникнуть конфликт при объединении таких функций, так как сформулированные стандарты могут быть излишне обременительными или могут по иным причинам не подходить предприятиям, не финансируемым государством. В обоих случаях риски будут отчасти устранены за счет высокой степени прозрачности и активного участия заинтересованных лиц в процессах разработки и внедрения стандартов. Общественная экспертиза позволит обеспечить соответствие компромиссов, найденных между разнородными требованиями, приоритетам сообщества. Структурное разделение конфликтующих функций в целом - идеальное решение, но в тех случаях, когда это невозможно, следует обратить внимание на разделение групп исполнителей, выполняющих такие потенциально конфликтующие роли, и тех, кому они подотчетны. Некоторые виды контроля или анализа регуляторной деятельности также будут способствовать решению данного вопроса. Существует ограниченное число ситуаций, когда наделение регулятора потенциально конфликтующими функциями желательно или необходимо, например, если функции по поставке услуг способствуют созданию серьезной базы знаний, которая может быть использована в рамках регуляторной деятельности, и когда такой цели легче всего добиться в рамках комплексной организации. Примером могут служить службы по распространению опыта в сельскохозяйственной сфере, которые также наделены регуляторными функциями по контролю за распространением сельскохозяйственных вредителей и болезней. Однако любая комбинация потенциально конфликтующих функций должна быть тщательно обоснована с позиций общественной пользы. Кроме того, должен быть определен порядок управления неизбежными рисками, в том числе в форме крупномасштабных и серьезных консультаций с заинтересованными лицами при необходимости и обеспечения прозрачности в вопросах путей разрешения конфликтов. Конкурирующие функции С учетом того, что штат регуляторных ведомств малочислен, а финансовые ресурсы ограничены, всегда будет существовать конкуренция между различными функциями в вопросах их приоритетности. Очень важно, чтобы регуляторы обеспечивали надлежащее внимание к исполнению своих обязанностей по контролю за соблюдением правовых норм. Обоснования и подтверждения, лежащие в основе решений, принимаемых регуляторами в части распределения ресурсов, должны быть четко изложены в бизнесплане регулятора с демонстрацией их связи с целями регулятора. Объединение функций по предоставлению услуг или финансированию внешних поставщиков с функцией надзора и применения мер принудительного характера также ведет к возникновению риска того, что регулятор не сможет обеспечить надлежащее финансирование и управленческое внимание своей регуляторной задаче. В то время как отдельные регуляторные подразделения предпочитают «устанавливать карантин» на распределение ресурсов и сосредоточивают внимание на управленческих функциях, другие механизмы внутреннего управления возможно смогут эффективно достигать тех же самых результатов. В то время как грамотная работа регуляторов направлена на оказание помощи тем регулируемым ими объектам, которые пока не могут обеспечить минимального уровня соблюдения нормативных требований, такая работа не должна осуществляться за счет деятельности, направленной на обеспечение соблюдения регуляторных стандартов. В ряде случаев признание хороших результатов деятельности компаний, которые добровольно повышают степень соблюдения нормативных требований, может высвободить ресурсы для того, чтобы сосредоточиться на более срочных приоритетах (Hampton, 2005). Многоцелевым регуляторам сложнее сбалансировать конкурирующие функции. Они не только испытывают необходимость в обеспечении достаточного внимания соблюдению регуляторных стандартов, но также должны решать вопросы распределения ресурсов между различными направлениями в соответствии с расчетным риском и результатами с точки зрения общего социального, экономического и экологического благополучия. Врезка 1.2. Многоцелевой регулятор - Нидерланды Ведомство Нидерландов по защите потребителя, Антимонопольное ведомство Нидерландов (NMa) и Независимый орган Нидерландов по вопросам почты и телекоммуникаций были объединены 1 апреля 2013 года в Ведомство Нидерландов по защите потребителя и рынкам (АСМ). Ведомство Нидерландов по защите потребителя и рынкам является независимым органом, который создает возможности и предоставляет выбор предприятиям и потребителям. АСМ несет ответственность за экономическое регулирование водоснабжения, энергетики, телекоммуникаций и транспорта и защиту конкуренции и потребителей. Источник: Ведомство Нидерландов по защите потребителя и рынкам (2013), Нидерланды Политические функции регуляторов Политические идеи могут возникать из многочисленных источников, однако формулировка политических задач в их основном значении осуществляется избранными правительствами. Правительство определяют принципы, цели, приоритеты и подходы, которые они принимают к руководству. Такие принципы, приоритеты и подходы воплощаются через законодательную власть, вводятся в сферу правового регулирования, в том числе, за счет финансирования отдельных программ. Роль правительственных министерств и ведомств заключается в консультировании правительства по вопросам политики и реализации политики, выработанной действующим правительством. По решению министерства такие задачи могут включать разъяснение и изучение последствий принятия правительством определенной политики; применение политики при решении отдельных вопросов; исследование отдельных вопросов и стратегий для их решения; консультации с заинтересованными лицами; разработка законодательства и подзаконных актов; введение законодательных актов в силу; рекомендации по реализации программ и их стоимости; оперативные программы или оказание услуг; и анализ законодательной базы, организаций и программ. Ряд юрисдикций придерживается того принципа, что основная ответственность независимых регуляторных органов не распространяется на предоставление министрам рекомендаций касательно политических вопросов и что эта роль должна исполняться соответствующим министерством. Однако регуляторы все же выполняют важные политические функции благодаря своему знакомству с регулируемым сектором и на основании своей ответственности за окончательную реализацию регуляторной политики (Meister, 2010). Во-первых, они должны более подробно (и часто более критично) разрабатывать оперативную политику, которая является руководством к реализации политических решений высокого уровня, принятых министерством или законодательной властью. Во-вторых, они должны разрабатывать и принимать ряд политических решений высокого уровня, если законодательство, наделившее их полномочиями, предоставляет регуляторам больше свобод в сфере принятия решений. В-третьих, в том случае если мы хотим, чтобы формулирование политики министерствами основывалось на достоверной информации и такая политика эффективно воплощалась в жизнь и отвечала на изменения в регуляторной среде, очень важно, чтобы соответствующий регулятор активно участвовал в создании такой политики на ранней стадии, а в последующем в принимал участие в уточнении политики для поддержания процессов развития под руководством министерства. Кроме того, опыт, полученный регуляторами в области норм, регулирующих их деятельность, может содействовать пересмотру министерствами основ политики, в рамках которой действуют такие регуляторы. В связи с этим регуляторы должны выполнять особую и четкую роль консультантов в отношении государственной политики. С другой стороны, регуляторам должна быть предоставлена возможность участия в разработке государственной политики. Соответствующие роли регулятора и министерства должны быть четко определены и согласованы. В том случае, если регулятор на каком-либо основании наделяется существенными полномочиями в сфере политической деятельности, параметры такой деятельности и любые каналы передачи рекомендаций министерству или министру должны быть формально определены и предпочтительно закреплены законодательно. Независимые регуляторы не могут быть освобождены от исполнения формальных требований, предъявляемых к проведению анализа влияния регуляторной деятельности и соответствующих консультативных процедур при разработке новых правовых норм. Точно также регулятор при исполнении таких формальных требований обязан осуществлять данную деятельность в качестве общегосударственного субъекта, а не вспомогательного министерского органа. Кроме того, должен быть четко определен приоритет политических функций и их взаимодействие с прочими обязанностями регулятора. Кроме того, регуляторы должны осуществлять постоянный контроль и проводить оценку результатов своей деятельности. Тем не менее, масштабный и регулярный анализ и оценка регуляторного механизма, включая результаты деятельности регулятора, должны проводиться независимым от регулятора органом. Процедура такой оценки должна быть прозрачной и должна включать данные, предоставленные регулятором и лицами, на которых распространяется его деятельность. Согласование Эффективность и действенность системы регулирования зависит, в частности, от того, насколько предсказуемы и предотвратимы в рамках законотворчества потенциально дублирующие функции регуляторов и упущения в их функциях (Rodrigo et al. 2009; Meloni 2010). Регуляторы часто регулируют одни и те же предприятия, стремясь достичь различных политических целей. Регулируемые предприятия порой рассматривают деятельность различных регуляторов как дублирующую. Целевое согласование деятельности может предоставить возможности для снижения нагрузки на регулируемые объекты и в то же время повысить степень соблюдения правовых нор (см., например, Hampton, 2005). Однако такие процедуры согласования должны осуществляться на основании четко определенных полномочий во избежание неуверенности в законности предпринимаемых действий. Для ряда регуляторов необходимость в согласовании может распространяться на федеральных регуляторов, местных регуляторов или муниципальное/местное правительство. Регуляторы должны создавать надлежащие механизмы согласования в рамках практической реализации регуляторной политики со всеми уровнями правительства, в том числе за счет использования средств к достижению гармонизации или заключения соглашений о взаимном признании (ОЭСР, 2012). Формальные механизмы согласования для прояснения ролей и ответственности могут включать договоры, подробно описывающие соответствующие роли и процедуру сотрудничества с регуляторами в других юрисдикциях и электронный доступ к информации, находящейся в распоряжении других регуляторов. Эффективность таких соглашений зависит от способности регуляторов выявлять возможности и строить эффективные рабочие отношения. Законодательство должно в явном порядке уполномочивать регулятора на сотрудничество с другими органами и ведомствами в процессе достижения целей регулятора. В таком случае регуляторы получат возможность упростить свои отношения с предприятиями и прочими субъектами за счет делегирования полномочий, распространения информации, совместного регулирования и корегулирования. В законодательство могут быть включены отдельные положения, определяющие порядок аккредитации деятельности других предприятий и их штата, если такая деятельность соответствует стандартам, установленным регулятором. Такие положения позволят упростить процедуру выявления и использования возможностей для повышения уровня согласования или эффективности. Врезка 1.3. Установленные законодательством механизмы согласования для Федерального института телекоммуникаций (IFT), Мексика i. IFT будет сотрудничать с федеральной исполнительной властью по вопросам создания общей публичной телекоммуникационной сети, которая облегчит доступ населения к широкополосной связи с телекоммуникационными услугами. ii. Конгресс сформирует Консультационный совет IFT, который будет выступать в качестве консультационного органа. iii. IFT обязан предварительно уведомлять федеральные исполнительные власти о начале процедуры отзыва концессионых прав, для того, чтобы исполнительная власть имела возможность при необходимости осуществить свои полномочия по обеспечению бесперебойного обслуживания. iv. IFT может принимать к сведению необязательные заключения от - Министерства связи и транспорта (SCT) в случае предоставления, отзыва и введения в силу поручений или в случае изменения в управлении, правах собственности или деятельности компаний, связанных с концессиями; - Министерства финансов и общественного кредита (SHCP) в целях определения размера фиксированных пошлин или компенсаций в связи с предоставлением концессий или прав на оказание услуг, связанных с вышесказанным. После создания IFT в случае достижения соглашений с другими регуляторами такие положения подлежат публикации, так как в новой редакции статьи 28 Раздела IX законом предусмотрено содействие со стороны IFT прозрачности деятельности правительства на принципах цифрового правительства и открытой информации. Источник: «Decreto por el que se reforman y adictionan diversas disposiciones de los articulos 6o., 7o, 27, 28, 73, 78, 94 y 105 de la Constitucion Politica de los Estados Unidos Mexicanos, en material de telecommunicaciones” (2013). Примером процедуры согласования, которая может быть создана в порядке наделения регуляторов полномочиями по согласованию, может служить механизм Первичного властного органа, принятый в Великобритании, Согласно такому механизму предприятие, деятельность которого осуществляется на территории нескольких местных советов, может сформировать партнерские отношения с одним регулятором из одного из местных советов. Такой регулятор затем становится единственным регулятором в соответствующей сфере регулирования для такого предприятия из числа всех советов, на территории которых такое предприятие действует. И регуляторные решения, принимаемые данным регулятором, автоматически признаются всеми остальными местными регуляторами. Врезка 1.4. Согласование регуляторной деятельности: схема Первичного властного органа Созданная в 2008 году схема Первичного властного органа обеспечивает последовательное и пропорциональное регулирование и сокращение объемов дублирующего документооборота и проверок. Законодательно закрепленные соглашения между местными органами и предприятиями позволяют создать единый центр для обращений и обеспечивают получение рекомендаций компаниями, работающими на территории нескольких местных советов. Партнерства, создаваемые с Первичным властным органом, уже включают в свой состав 807 предприятий с 64 000 помещениями, расположенными на территории 107 местных органов. Схема в настоящее время действует в сфере законодательно установленных природоохранных стандартов, стандартов в сфере здравоохранения и торговли или в отношении отельных функций, таких как безопасность продуктов питания и лицензирование деятельности по нефтедобыче. Целью такого механизма является распространение данной схемы на все большее число правовых нормативов и предприятий в рамках торговых объединений и франшиз в октябре 2013 года. Источник: Министерство предпринимательства, инноваций и ремесел (2013 г.), Великобритания. Применение принципов – Прояснение роли Цели Каковы цели законодательства? Насколько необходим компромисс между целями? - располагает ли министр возможностями для определения приоритетов, или - существуют ли четкие методические рекомендации в рамках законодательства в отношении решения регулятором вопроса о компромиссе между целями при принятии любого решения? Как придать четкость любым компромиссам между целями в рамках процесса принятия решения? Является ли такая информация понятной, исчерпывающей и доступна ли она регулируемым организациям? Определены ли четко цели? Есть ли еще простор для интерпретаций, который может привести к «отклонению от цели»? Предусматривает ли законодательство определенную регуляторную свободу? Если да, то зачем? Как можно ей воспользоваться? Функции Как регулятор достигает целей или участвует в формировании целей, предусмотренных законодательством (т.е. каковы его обязанности или функции)? Наделяет ли законодательство регулятора необходимыми полномочиями для исполнения таких функций и достижения таких целей? Пропорциональны ли такие полномочия той степени риска или опасности, с которой регулятору придется иметь дело? Существует ли необходимость в предоставлении регулятору регуляторных свобод? Как решить такой вопрос (т.е. какой уровень прозрачности и подотчетности должен быть институционально закреплен)? Существуют ли противоречия или потенциальные конфликты между функциями регулятора? (Конфликты, скорее всего, возникнут между правоприменительной практикой регулятора и функциями, направленными на развитие отрасли и поставку услуг.) Существуют ли достаточные политические основания для объединения конфликтующих функций? Перевешивают ли такие основания те преимущества, которые можно получить, разделив данные функции? Как урегулировать противоречия между функциями (например, как придать прозрачность любым возникающим конфликтам и какую процедуру использовать для разрешения конфликтов)? Предусмотрена ли законодательством судебная проверка в случае нарушения регулятором границ и целей, установленных законодательством? Четко ли определены соответствующие роли министра, министерства и регулятора в разработке политики и поддерживаются ли такие роли процедурами, обеспечивающими эффективное сотрудничество? Выполняют ли регуляторы явную консультационную роль во время разработки политики? Какие институциональные процедуры были установлены для обеспечения тесного и эффективного диалога между регулятором и соответствующим министерством во время определения законодательных и финансовых приоритетов? Предусмотрена ли на законодательном уровне процедура проверки, предметом которой являются как законодательство, так и регуляторы (т.е. регуляторный, целевой, полный контроль или контроль по определенному вопросу и т.д.)? Согласование Выявляются ли потенциальные дублирующие функции или пробелы, общие для деятельности нескольких регуляторов? Как они устраняются? Предоставляет ли законодательство регулятору возможность сотрудничать с другими органами с теми же задачами? Такие возможности могут включать право - аккредитации других программ или схем в качестве полезных для функций на основании законодательства, - предоставления должностным лицам других органов определенных функций (например, по проведению проверки, обеспечению соблюдения правовых норм), - заключения договоров с другими органами, или - обмена соответствующей или необходимой информацией с другими регуляторами. Как информация об общих программах или программах сотрудничества предоставляется регулируемым предприятиям? Примечания 1. Данные функции иногда описывают как квазисудебные. 2. Дополнительные сведения приведены у Georgosouli (2013 а). 3. Например, Национальная комиссия по разливу нефти во время разработки БиПи глубоководных горизонтов и подводного бурения (2011 г.) описала объединение в рамках действующей тогда Службы управления минеральными ресурсами функции по сбору прибыли и регулированию как «смешение нефти с водой» (стр. 64) и отметила, что на протяжении последних 15 лет директора службы в основном были сосредоточены на вопросах лицензионных платежей в ущерб регуляторному надзору за подводным бурением. 4. Смена технологий может привести к неожиданным пробелам в регуляторных схемах. Например, национальное и местное регулирование, которое ранее защищало персональные данные в порядке контроля за публикациями, может стать неэффективным в мире, в котором информация, публикуемая анонимно в других юрисдикциях, стала гораздо доступнее. Глава 2 Предотвращение нецелесообразного вмешательства и сохранение доверия Очень важно, чтобы решения регуляторных органов и их функции принимались и осуществлялись с максимальной добросовестностью, что позволит обеспечить доверие к регуляторному режиму. И еще важнее для обеспечения законности и правопорядка поощрение инвестиций и создание благоприятных условий для всеобщего развития, построенного на доверии. Данная глава рассматривает пути защиты регуляторов от нецелесообразного вмешательства, в том числе в порядке создания независимых регуляторов, а также вопросы обеспечения уверенности в регуляторной системе. Принципы, направленные на предотвращение нецелесообразного вмешательства и сохранение доверия Предотвращение нецелесообразного вмешательства 1. Принятие независимых регуляторных решений в удалении от политического процесса приемлемо в тех случаях, когда регулятор должен рассматриваться в качестве независимого для поддержания доверия общественности благодаря объективности и беспристрастности принимаемых им решений, и правительственные, и неправительственные организации регулируются в рамках одного и того же механизма и потому требуется обеспечить конкурентный нейтралитет, или решения регулятора могут оказать существенное влияние на определенные интересы, и существует необходимость в защите беспристрастного подхода; автономия регуляторов (организационная, финансовая и связанная с принятием решений), включенных в состав министерств, должна быть защищена положениями законодательства, наделяющего их полномочиями. 2. Все регуляторы должны действовать в пределах полномочий, предоставленных им законодательством, и соблюдать интересы долгосрочной национальной политики. 3. Новые или существенные политические решения должны быть обоснованы регулятором на основании эмпирических данных и в свете оценки предшествующих мероприятий, и такое обоснование должно быть предоставлено на суд общественности. 4. Регуляторы должны вести постоянный мониторинг, направленный на поиск потенциально существенных проблем и заранее предупреждать регулируемые предприятия и общественность о новых крупных политических инициативах и предоставлять достаточно времени для получения отклика от заинтересованных лиц, а также ответной реакции от регулятора. 5. Члены правления, руководящие сотрудники и прикомандированный штат не должны участвовать в принятии каких-либо решений, затрагивающих прежних работодателей. 6. В тех случаях, когда для регулируемого предприятия делаются исключения, о таких исключениях должно быть известно всем регулируемым предприятиям, общественности, министру и законодателям. Поддержание доверия 7. Если министр уполномочен законодательством на осуществление руководства деятельностью независимого регулятора, пределы таких полномочий должны быть четко определены. Законодательство должно включать ясные положения о сферах, которые находятся под таким руководством, и о времени, когда такое руководство может осуществляться. Любое руководство, осуществляемое министром или политическими деятелями, подлежит документальному оформлению, и сведения о нем должны быть опубликованы. Что касается экономических регуляторов, предпочтительно, чтобы законодательство не допускало руководства исполнением ими своих полномочий министрами. 8. Любые отношения между министром, министерством и независимым регулятором должны поддерживаться таким образом, который не будет препятствовать фактической или предполагаемой независимости процесса принятия регулятором решения. 9. Критерии назначения членов руководящих органов регулятора и основания и порядок смещения с должности таких лиц, должны быть четко прописаны в законодательстве. Процедуры должны включать правовые или судебные действия для обеспечения большей прозрачности и подотчетности. 10. Правительство и /или законодательная власть (парламент/конгресс) должны определить и опубликовать для каждого регулятора политику (на периоды так называемого охлаждения), регулирующую вопросы трудоустройства руководящих работников регуляторных органов и членов руководящих органов регулятора после их ухода с должности. Важность регуляторной добросовестности Высокая степень регуляторной добросовестности позволяет добиться объективного, бесстрастного, последовательного процесса принятия решений и избежать рисков конфликта, субъективности или неправомерного влияния. Характер ряда регуляторных решений может время от времени нести более высокие риски для добросовестности регуляторных процедур, например, из-за давления, которое оказывают лица, чьи интересы оказываются затронуты, или из-за спорности и иногда политической чувствительности самого характера принимаемых решений. Создание регулятора, обладающего определенной степень независимости (как от тех, кого он регулирует, так и от правительства) может обеспечивать рост доверия к регулятору и веры в то, что регуляторные решения принимаются добросовестно. Высокая степень добросовестности способствует росту результатов реализации принятых регулятором решений. Регуляторы должны обладать средствами к предотвращению нецелесообразного вмешательства в их процесс принятия регуляторных решений и к поддержанию доверия к своей компетентности и способности исполнять свои обязанности. Независимость регуляторов Очень важно понять, как добросовестность регулятора будет защищена в формате внешних механизмов управления регуляторным органом. Все решения и действия регуляторов должны носить объективный, непредвзятый, последовательный характер и должны быть профессиональными. Никакого общепринятого определения тех характеристик, которые делают регулятора независимым, нет. Целевая группа по совершенствованию регулирования в Великобритании (2003) создала собственное определение независимого регулятора: Орган, который был учрежден на основании Парламентского акта, но который дистанцируется в своей работе от правительства и который обладает одним или несколькими из перечисленных далее полномочий: право проведения проверок, координационные полномочия, право предоставления рекомендаций третьим лицам, лицензирование, аккредитация или правоприменительная практика (стр. 6). В связи с этим возникает вопрос, что значит «дистанцироваться», и в рамках данных принципов данное определение обозначает, что регулятор не является объектом руководства в части отдельных принимаемых им решений со стороны исполнительной власти, но может рассчитывать на поддержку должностных лиц в министерстве или обладать собственным штатом. Также существуют отдельные институциональные модели независимости, и ряд независимых регуляторов полностью независимы от национальных правительств и министерств. Многие секторы в ЕС имеют независимых регуляторов в соответствии с определениями, приведенными в законодательстве ЕС. Например, в сфере электронной коммуникации действуют положения статей 3.3. и 3.3.а Рамочной директивы 2002/21/ЕС в редакции директивы 2009/140/ЕС. Таким образом, в ряде юрисдикций концепция независимого регулятора предусматривает даже более высокую степень независимости, чем та, что описана в данных принципах. При применении таких принципов следует учитывать различия в контексте. Создание регулятора, обладающего определенной степенью формальной независимости, как от тех, кого он регулирует, так и от правительства, может способствовать росту доверия к тому, что принимаемые им решения носят беспристрастный характер. Закрепление независимости регулятора в законодательном порядке не гарантирует независимости поведения и решений конкретного регулятора (Thatcher, 2002, 2005). Культура независимости, сильное руководство и надлежащие рабочие отношения с правительством и прочими заинтересованными лицами очень важны для формирования поведения независимого регулятора. Политическая история и контекст, в котором действуют регуляторы, могут быть приспособлены или не приспособлены к культурной независимости в зависимости от случая. Тем не менее, формальная защита независимости регуляторов, которая обсуждается в данной главе, является важным, если и не достаточным, элементом достижения независимости (Gilardi and Maggetti, 2010). При создании независимой регуляторной функции следует обратить внимание на то, создается ли регулятор на основании законодательного акта за пределами министерских структур (но в то же время остается подотчетным министру) или в качестве административной единицы министерства. На практике независимые регуляторы должны обладать внутренними возможностями для поддержания усилий правительства, направленных на обеспечение гарантированной подотчетности и прозрачности, и на основании этого следует принимать решение о размещение в рамках существующей организации новой регуляторной функции или субъекта контроля.1 Любые рассуждения о независимости должны учитывать прежде всего то, что «независимость» регулятора от правительства никогда не может быть абсолютной, но может определяться только степенью и характером. Однако уровень автономии регулятора безусловно будет способствовать сохранению предполагаемого доверия со стороны регулируемых предприятий в части принимаемых регулятором решений. Полномочия регулятора (включая полномочие по сбору средств) всегда определяются законодательством и подлежат регулированию со стороны министров в большей или меньшей степени. Ряд факторов могут определять степень и характер независимости регуляторов. Такие факторы рассматриваются далее в данной главе. В каких случаях наиболее эффективным будет независимый регулятор? Ключевым вопросом является вопрос о том, кто сможет принимать наилучшие регуляторные решения: независимый регулятор, или министр, или должностное лицо министерства. Согласно документу ОЭСР от 2012 года «Рекомендации Совету по регуляторной политике и управлению» решение о создании независимого регуляторного органа должно рассматриваться в следующих случаях: 1. если есть необходимость в создании регулятора, который будет восприниматься как независимый, для сохранения общественного доверия к объективности и непредвзятости решений; 2. и государственные, и негосударственные организации регулируются на основании одной и той же системы, и следует обеспечить конкурентный нейтралитет; или 3. решения регулятора могут оказать существенное влияние на определенные интересы, а значит, есть необходимости в защите их непредвзятости. В данных трех случаях регуляторная добросовестность очень важна и высока вероятность серьезного риска (или предполагаемого риска) для добросовестности регулятора. Таким образом, гарантируется существенная степень независимости и дистанцированности от исполнительной власти. Независимый регулятор является важным условием повышения регуляторной уверенности и стабильности. Это особенно важно, если регулятор является рыночным регулятором, так как в таком случае правительство само может быть заинтересованным лицом, например, в качестве акционера или участника рынка, и потому в такой ситуации выше необходимость в создании независимого регулятора. Врезка 2.1. Примеры независимых регуляторов Федеральное сетевое агентство Германии по электроснабжению, газу, телекоммуникациям, почте и железным дорогам (Bundesnetzagentru») является примером регулятора, обладающего высокой степенью независимости, для всех регулируемых секторов (см. также раздел «Регуляторное управление сетевыми отраслями» в Обзоре товарного рынка ОЭСР от 2013 года, в котором, в том числе, рассматриваются секторы электроснабжения, газа и телекоммуникаций). Его независимость закреплена в явном порядке в законе (пар. 1 Gesetz uber die Bundernetzagentur fur Elektrizitat, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen), агентство не имеет доминирующего источника финансирования, и регулятор не может получать распоряжений или руководств от правительства в отношении своей стратегии, при решении частных вопросов или рассмотрении жалоб. Решения регулятора могут быть опротестованы только в суде высшей инстанции. Источник: ОЭСР (2013а), «Первоначальные сведения о регулировании товарного рынка – Обзор. Результаты для экономических регуляторов», неопубликованный документ. Размеры риска и степень необходимой независимости позволят принять информированные решения о наиболее подходящем месте размещения штата независимого регулятора: в составе министерства или в качестве самостоятельного органа (см. рис. 2.1) Рисунок 2.1. Регуляторная добросовестность, независимость и институциональная форма1 Низкая Риск для регулируемой собственности Секретарь или полномочное лицо часто принимает регуляторные решения от имени министра Низкая Лицо, принимающее регуляторные решения, дистанцировано министра Высокая Независимое лицо, принимающее регуляторные решения, с механизмами поддержки министра Соответствующая степень независимости Высокая 1. Поддерживающие механизмы включают: прямой контроль регулятора за собственным персоналом в форме приятия решения о найме или в форме Рамочного договора с руководителем Министерства или Министра, положения, которые влияют на срок исполнения регулятором обязанностей, явные ограничения в отношении дачи руководящих указаний, соглашения о финансировании и т.д. Регуляторная добросовестность связана с достижением более высоких результатов. Ряд регуляторов, которые работают в быстро меняющихся регуляторных условиях, должны обладать высокой адаптивностью для того, чтобы откликаться на меняющуюся ситуацию. Данный вопрос эффективно решается, если регулируемые предприятия испытывают доверие к решениям и вмешательству со стороны регулятора. Решение о степени независимости регулятора зависит от объекта регулирования, суждения о наилучших методах регулирования такого объекта и о том, какая институциональная форма наилучшим образом отвечает характеру деятельности регулятора. Для ряда регуляторных решений доверию регулируемых предприятий и общественности больше всего угрожает демонстрация того, что такие решения принимаются под политическим влиянием (Christensen and Laegreid, 2006; Meloni, 2010). В одних случаях будет очевидно, что необходим юридически независимый и организационно самостоятельный регуляторный орган, в других – такое решение будет предметом обсуждения. Факторы, которые следует учесть, приведены в Таблице 2.1. Наделение законодательной властью независимых регуляторов полномочиями позволяет им принимать регуляторные решения независимо от политического влияния, но в рамках подотчетности, установленной для регулятора. Таблица 2.1. Факторы, которые следует учитывать при создании независимого и структурно обособленного регуляторного органа Фактор Описание Реальные обязательства в долгосрочной перспективе Стабильность Создание более независимого регулятора может стать важным посланием регулируемым предприятиям о преданности правительства объективному и прозрачному механизму управления и правоприменения. Чем больше дистанция от политического влияния, тем больше вероятность создания последовательного и предсказуемого процесса принятия регуляторных решений.1 Регуляторные решения, которые оказывают существенное финансовое влияние на деятельность правительства, например на бюджетную сферу или сферу оказания услуг, или в тех случаях, когда решения, которые должны приниматься беспристрастно в отношении государственных и негосударственных организаций, наилучшим образом могут приниматься органами, дистанцированными от министерств и министров. Если присутствует необходимость в опыте специалистов регуляторной сферы, который проще всего накопить в специализированной организации с гарантированными ресурсами. Решение потенциальных конфликтов интересов Накопление регуляторного опыта 1. Более последовательный и предсказуемый механизм принятия регуляторных решений может подстегнуть поток инвестиций, особенно в части долгосрочных потребляемых активов, таких, которые используются в коммунальных отраслях. См. «Принципы экономического регулирования Министерства предпринимательства, инноваций и ремесел» (2011 г.) www.bis.gov.uk/assets/biscore/better-regulation/docs/p/11-795-principlesfor-economic-regulation, доступ последний раз осуществлялся 10 декабря 2012 года; Burns, Phib and Christoph Riechmann (2004) «Инструменты регулирования и их влияние на инвестиционное поведение», Рабочий документ исследования политики Всемирного банка 3292. Основополагающей целью создания регулятора в качестве независимого органа является сокращение рисков и управление рисками или предполагаемыми рисками, угрожающими регуляторной добросовестности. Высокий уровень независимости и надлежащим образом выстроенные механизмы подотчетности являются взаимоподдерживающими элементами. Регуляторы, которые наделяются большими полномочиями и большей автономией при принятии решений, также должны нести большие обязательства по подотчетности перед правительством и законодателями за те способы, которыми они осуществляют такую власть. Надежные механизмы ответственности для независимых регуляторов, которые не избираются и не управляются непосредственно избранными должностными лицами, позволяют их министрам и законодательной власти оценивать эффективность достижения поставленных перед регуляторами целей и добросовестность исполнения полномочий. Такие вопросы обсуждаются далее в Главе 4. Врезка 2.2. Ведомство по защите потребителя и рынкам, Нидерланды Ведомство Нидерландов по защите потребителя и рынкам (АСМ) формально является автономным административным органом без создания юридического лица. Оно действует на основании Рамочного закона об автономных административных органах (Kaderwet Zelfstandige Bestuursorganen). Согласно данному закону только Правление АСМ является автономным административным органом. Министр предоставляет штат автономному административному органу. Рамочный закон предусматривает, что персонал, привлеченный Правлением АСМ, наделяется полномочиями исключительно Правлением. Привлеченный персонал подотчетен исключительно Правлению. Такой персонал не должен обращаться за инструкциями к министру, и министр не имеет право отдавать распоряжения штату, нанятому Правлением АСМ. Таким образом, законодательно закрепляются жизненно важные условия, обеспечивающие независимость штата. Для того, чтобы гарантировать независимость регулятора, одного законодательства недостаточно. Внутренний механизм управления играет очень важную роль. В связи с этим АСМ рассматривает независимость как одну из трех основных ценностей. Другими основными ценностями являются открытость и профессионализм. Данные основные ценности образуют основу всех действий АСМ. На практике, независимое положение АСМ как организации означает, с одной стороны, критическое отношение и независимое суждение, а с другой – поддержание открытых и конструктивных отношений с министерствами, другими регуляторами и заинтересованными лицами. Источник: Ведомство по защите потребителя и рынкам (2013), Нидерланды. Когда создание регулятора в рамках министерства является наилучшим решением? Для ряда регуляторных решений безусловным преимуществом будет их принятие организационно самостоятельным, независимым регулятором, но в других случаях преимущества такого независимого процесса принятия решений могут быть сведены к нулю неудобствами, связанными с тем фактом, что решения принимаются за пределами министерств. Если действует один или несколько факторов из указанных в таблице 2.2. (Правительство штата Виктория, 2010 г.), регуляторные решения лучше принимать министру или должностным лицам министерства под надзором и управлением министра. Если регулятор расположен в пределах министерства, может быть обеспечена различная степень его свободы от вмешательства со стороны министерских работников за счет выстраивания регуляторного механизма. Например, законодательство может предоставлять министру и руководству министерства право активного участия в оперативной политике и стратегии регуляторов, но вместе с тем включать положения, запрещающие любому лицу, в том числе министру, управлять процессом принятия решений отдельными лицами в министерстве в отношении определенных вопросов, таким образом, предоставляя ограниченную степень свободы. Таблица 2.2. Факторы, которые следует учитывать при создании регуляторной структуры на базе министерства Фактор Полностью встроенная функция Меняющееся регуляторное окружение Минимальная функция Описание Регуляторная функция должна быть полностью интегрирована в деятельность министерства, что позволяет сосредоточить специальные знания и опыт в пределах правительства Регулируемое окружение является быстро меняющимся, при этом политика находится в стадии разработки. Регуляторные решения не могут быть отделены от политического выбора, который, соответственно, делают люди под прямым контролем избранных министров. Регуляторная функция соотносится с нерегуляторной деятельностью министерства, например, с поставкой услуг. Создание отдельной организации для выполнения функции или наделение ей существующего независимого регулятора не оправдано. Распределение полномочий по принятию регуляторных решений Ряд законодательных систем наделяют полномочиями по принятию регуляторных решений министров, в то время как другие предоставляют основные полномочия по принятию решений должностному лицу, указанному в подзаконном акте, которое может быть министром или другим государственным должностным лицом на службе в министерстве. В любой из указанных ситуаций лицо, принимающее решения, обладает правом передачи своих полномочий, как полностью, так и частично. Если принятие регуляторного решения включает оценочные суждения (которые могут быть получены от независимого опытного консультанта), лучше всего, чтобы правом принимать такие решения был наделен министр, который непосредственно отчитывается пред законодательной властью. Например, принятие решений по спорным вопросам планирования, включающим взвешенные политические цели, как правило поручается избранным советникам или министрам. И наоборот, право принятия решений на основании объективных критериев, даже если они требуют определенного субъективного суждения, может быть обоснованно предоставлено государственному должностному лицу. Если требуется техническая или правовая экспертиза, а лицо, принимающее решение, не является экспертом, такая экспертиза должна быть проведена в форме консультации и для этого должны быть предусмотрены соответствующие институциональные механизмы. Формальное распределение полномочий может иметь значительные законодательные последствия. Например, австралийские суды проводили проверку министерских решений на ином основании, чем то, которое они использовали при проверке решений, принятых государственными служащими.2 Кроме того, государственный служащий, действующий на основании переданных полномочий, обладает меньшей формальной автономией при осуществлении таких полномочий, чем при исполнении полномочий, которые напрямую закреплены за той должностью, которую такой государственный служащий занимает на основании подзаконного акта (см. следующий раздел о передаче полномочий). Соответственно, очень важно учитывать данные вопросы при создании регуляторных механизмов, в рамках которых ожидается, что лица, принимающие решения, будут находиться в составе министерств. Предотвращение нецелесообразного вмешательства Существует множество причин, по которым различные стороны могут стремиться оказывать влияние на решения регуляторов. Если это приносит выгоды политического, финансового или иного характера, регуляторы будут испытывать давление со стороны тех, кто будет заинтересован в принятии выгодного с любой точки зрения решения в свою пользу. Даже в отсутствие влияния в том случае, если принимаемое решение является неблагоприятным для ряда заинтересованных лиц или регулируемых объектов, может возникнуть подозрение, что решение было принято под неправомерным влиянием. Регуляторы могут избежать, как реального, так и предполагаемого влияния, просто оставаясь как можно более открытыми и придавая своим решениям как можно больше прозрачности. Решения, основанные на эмпирических данных или результатах исследований, оценка результатов после реализации решения и вовлеченность заинтересованных лиц помогут создать доверие к таким решениям. Открытое обсуждение обоснований или доводов, которые лежат в основе принимаемых решений, с участием общественности очень важно не только для достижения высоких результатов регуляторной деятельности, но и для положительного решения других вопросов, таких как сохранение правового общества. Точно также регуляторы часто изучают будущие вопросы регулирования в форме периодических обзоров (т.н. «сканирование горизонта»). Иногда регуляторы предоставляют особые льготы регулируемым предприятиям по серьезным основаниям (например, освобождают их от исполнения какого-либо требования или предоставляют отсрочку). Обо всех таких случаях следует сообщать, так же как и о любых новых серьезных предложениях, которые могут касаться регулируемых предприятий, самим регулируемым предприятиям, общественности, министрам и законодательной власти. Такие шаги снизят вероятность того, что принятое решение, новое требование или вмешательство станет неожиданностью для регулируемого предприятия. Это также снизит вероятность обвинения регулятора в том, что решение было принято в пользу одной стороны за счет других. И наконец, следует ликвидировать возможность влияния на сотрудников регуляторных органов или возможность обвинения таких сотрудников в принятии решения под влиянием других лиц. Следует ввести запрет на участие или требование об отстранении членов правления, старшего руководящего персонала или других сотрудников от участия в принятии решений, которые затрагивают интересы их бывших нанимателей. Это позволит еще лучше защитить регуляторов от фактического или предполагаемого влияния, которое может носить неэтичный или несправедливый характер. Поддержание доверия к процессу принятия решений Независимость существует в пределах правовых основ, предусмотренных законодательством в отношении регулятора, и как говорилось выше, всегда возможна лишь до определенной степени. Структурная самостоятельность, однако, - еще один важный момент, позволяющий снизить риски, угрожающие добросовестности регулятора. Наиболее независимые регуляторы создаются в форме отдельных уставных органов или должностей через формальную и, как правило, публичную процедуру назначения членов руководящего органа и с особой законодательной базой, регулирующей цели, функции, полномочия и подотчетность регулятора. Это позволяет ограничить степень вовлеченности министерства или министерских работников в оперативный процесс принятия решений регулятором. Независимость в рамках принятия решений также может быть обеспечена рядом других средств, в том числе следующими: операционная ясность (вм. Введение); четкое определение в законодательстве полномочий по принятию решений; ясность в отношении требований по предоставлению отчетности министру; определение полномочия министра по направлению деятельности регулятора или прозрачный процесс издания распоряжений (см. Главу 4); достаточная ресурсная база (см. Главу 6); гибкость при формировании штата – привлечение и удержание компетентных специалистов для выполнения определенных регуляторных функций; прозрачные процессы назначения руководящих органов и руководителей высшего звена; очевидные положения, определяющие критерии производительности, и порядок проведения анализа деятельности; ясные условия и прозрачные процессы назначения и смещения с должности, включая процедуры опротестования, и ограничения или запреты, касающиеся членов руководящего органа регулятора, на трудоустройство в регулируемой отрасли после ухода со службы у регулятора («деятельность после ухода со службы»). Механизмы управления в тех случаях, когда регуляторы наделены существенной степенью свободы, должны предусматривать надлежащую подотчетность регуляторов (см. Главу 4). Взаимодействие между министрами, министерствами и независимыми регуляторами Определение взаимоотношений, обязанностей и схем подотчетности соответствующему министру, министерству и законодательной власти является центральным вопросом как внешних механизмов управления, так и независимости. Заявление об ожиданиях, переданное министром регулятору, является важным механизмом для достижения такой цели (см. Главу 4). Если независимый регулятор подотчетен законодательной власти через министра, министр должен быть в курсе деятельности регулятора. Это может означать периодические запросы от министра с требованием о предоставлении информации, обсуждение порядка взаимодействия и т.д. Однако при рассмотрении таких запросов регулятор должен принимать меры к тому, чтобы не поставить под угрозу фактическую и предполагаемую независимость при принятии решений. В связи с этим такие запросы должны направляться по точно определенным, систематическим каналам, которые обсуждаются ниже. Если независимый регулятор отчитывается напрямую перед законодательной властью, в таком случае должны быть созданы ясные и определенные процедуры и механизмы, например, установлен порядок опубликования регуляторных отчетов и проведения заседаний. Взаимодействие между министром (включая его министерство) и независимым регулятором, имеющим в совеем составе управляющий совет, по вопросам, которые требуют меньшего объема взаимодействия, например, касательно стратегии регулятора, правоприменительной практики или важных процедур утверждения, должно осуществляться в основном через Председателя, как формально, так и неформально. Взаимодействие со Старшим должностным лицом по любым вопросам, не относящимся к ежедневной деятельности, осуществляется только совместно с Председателем, для того, чтобы обеспечить возможность Правлению осуществлять эффективный управляющий контроль и защитить фактическую и предполагаемую независимость процедуры принятия решений. Прозрачность распоряжений, передаваемых министрами своим регуляторам, очень желательна, так как реакция общественности служит защитой добросовестности регулятора. Если министр обладает законным правом отдавать особые распоряжения регулятору, границы такого полномочия по управлению деятельностью регулятора, должны быть четко определены. Любые изданные распоряжения должны быть опубликованы в срок на сайте регулятора или в других доступных источниках, а также в годовом отчете регулятора. Независимые лица, принимающие регуляторные решения при поддержке штата министерства Ряд независимых лиц, принимающих регуляторные решения, получают поддержку от секретариата или штата министерства. Такая поддержка может стать действенным и эффективным средством обеспечения административной поддержки высокого уровня и в то же время позволит регулятору сосредоточиться на принятии решений. Она может обеспечить большую независимость без создания отдельного уставного органа. Она также может содействовать формированию эффективной системы обмена информацией между штатом регулятора и министерством, при этом существенно снизив административные затраты. Тем не менее, такой механизм может быть связан с рядом потенциальных рисков: риски для реальной и предполагаемой независимости при принятии решений; риски для качества принимаемых решений в связи с количеством и качеством услуг, оказываемых министерством или ограничением способности регулятора полностью контролировать ресурсы, находящиеся в его распоряжении; риски, связанные с ненадлежащим обменом информацией между штатом, работающим с регулятором, и другим министерским штатом, например, штатом, участвующим в принятии решений, связанных с финансированием внешних организаций, и риски конфликта интересов среди персонала в связи с очевидными различиями в подходах или интересах министра (или министерства) и регулятора. Соответствующие меры, принимаемые для оказания поддержки независимому лицу, принимающему решения в рамках министерской структуры, направленные на устранение приведенных выше рисков, зависят от характера работы и необходимой степени независимости, которая, в свою очередь, связана с риском для добросовестности регулятора. Рамочный договор между независимым лицом, принимающим регуляторные решения, и министерством Подготовка и публикация рамочного договора между независимым регулятором, министерством и министром, в котором определяются услуги со стороны секретариата, может стать одним из средств для устранения таких рисков3. Такой механизм демонстрирует достаточную гибкость, но, как минимум, договор должен включать следующие положения: Общий бюджет секретариата; Будет ли секретариат физически отделен от министерства; Обладает ли регулятор правовым статусом, отдельным от министерства; Какова численность штата, который будет закреплен за секретариатом; Кто набирает штат секретариата; Как и кем оценивается деятельность штата секретариата, Какой информацией может/не может обмениваться штат, оказывающий поддержку регулятору, с остальным министерским персоналом; Какая политика министерства распространяется на деятельность секретариата; Насколько широко спектр требований правительства, по которым несет ответственность руководство министерства (секретарь, постоянный секретарь, генеральный секретарь и т.д.) (например, ведение реестров, запросы по свободе информации и т.д.), будет удовлетворен; Предоставление основных услуг – правовая помощь, системы информационных технологий, кадровая поддержка, финансовое управление, почта и т.д., и Как договор может быть изменен и пересмотрен. Если штат регулятора и министерства считает эффективным проведение совместных заседаний с регулируемыми предприятиями, важно, чтобы все участники ясно понимали соответствующие роли и договоренности об обмене информации. Решения по любым кадровым перемещениям между секретариатом регулятора и другими министерскими отделами должны приниматься с учетом реальной и подразумеваемой независимости. Врезка 2.3. Назначения в Федеральном институте телекоммуникаций, Мексика Кандидаты на руководящие должности обязаны соответствовать требованиям Оценочного комитета, в который входят владельцы Банка Мексики (Банксико), Национального института образовательных измерений (INEE) и Национального института статистики и географии (INEGI). В связи с этим Оценочный комитет собирается на заседание всякий раз при возникновении вакансии в руководящем составе и принимает решения большинством голосов. На таких заседаниях председательствует руководитель предприятия, обладающий самым большим стажем, который имеет решающий голос. Комитет издает официальный запрос о заполнении вакансии и проверяет соответствие кандидатов требованиям; кандидаты, которые удовлетворяют таким требованиям, проходят экзамен по соответствующей дисциплине. В рамках теоретического экзамена Оценочный комитет учитывает мнение по крайней мере двух образовательных учреждений и следует передовым методам в данной области. По каждой вакансии Оценочный комитет направляет перечень, включающий не менее трех и не более пяти кандидатов, которые получили самые высокие оценки. В том случае, если минимальное число кандидатов выявить не удалось, публикуется новое уведомление о наборе кандидатов. Орган исполнительной власти выберет из таких кандидатов того кандидата, который будет представлен Сенату на утверждение. Утверждение кандидата производится двумя третями голосов присутствующих членов Сената. В том случае, если Сенат отклоняет кандидатуру, предложенную исполнительным руководителем, президент должен сделать новое предложение. Данная процедура может повторяться неограниченное число раз при необходимости. Если предложения будут отклоняться до тех пор, пока не останется только одна кандидатура, утвержденная Оценочным комитетом, такой кандидат будет назначен на руководящую должность непосредственно органом исполнительной власти. Для первых руководителей: В том случае, если в рамках одной вакансии Сенат не одобрит назначение дважды, Федеральный орган исполнительной власти назначит руководителя самостоятельно из перечня кандидатов, предоставленного Оценочным комитетом. Требования к прозрачности: Реформа предусматривает соблюдение в рамках процедуры отбора кандидатов в руководящий состав принципов прозрачности, открытости и максимальной согласованности. Среди прочего реформа предусматривает, что руководители не могут занимать какие-либо другие должности, осуществлять какую-либо другую деятельности, как частного, так и общественного порядка, кроме преподавательских должностей. Также утверждается, что законом должно быть предусмотрено наказание в тех случаях, когда руководители вступают в контакт с лицами, представляющими интересы регулируемых предприятий, в целях обсуждения вопросов, входящих в их компетенцию, кроме как в рамках открытого судебного разбирательства в присутствии других членов руководящего органа и в рамках процессуальных мероприятий. Источник: «Decreto por el que se reforman y adictionan diversas disposiciones de los articulos 6o., 7o., 27, 28, 73, 78, 94 y 105 de la Constitucion Politica de los Estados Unidos Mexicanos, en material de telecommunicaciones” (2013). В зависимости от процедуры принятия регуляторных решений регулятор может иметь возможность осуществлять деятельность на основании договора об оказании услуг, заключенного с соответствующим министерством, в рамках которого регулятору преимущественно требуется только поддержка административного персонала, при этом уровень свобод или права вынесения суждения персонала, оказывающего поддержку регулятора, невелики и никакой передачи полномочий не предусмотрено. Такой персонал остается в ведении руководства министерства. Договор должен определять характер, объем и стандарт оказания услуг, которые должны оказываться министерством регулятору в рамках установленного бюджета. Он также может включать меры по оказанию других услуг, например, по предоставлению независимых правовых консультаций. Независимо от типа соглашения между сторонами, также может быть полезно предусмотреть в договоре процедуру консультаций между регулятором и министром, процессы внесения изменений в обязательства по обеспечению ресурсами и уровни обслуживания, процессы согласования функции регулятора по принятию решений с другими регуляторными функциями, которые выполняет министерство, и процедуры решения вопросов, которые могут возникать время от времени. Порядок назначения членов правления независимого регулятора Важным аспектом институциональных мер, направленных на защиту независимости регуляторов, являются положения, касающиеся порядка назначения независимых членов правления. Условия назначения, которые распространяются на весь электоральный цикл, надежно обеспечивают независимость регулятора от политических процессов. Процедуры, касающиеся повторного назначения, должны учитывать необходимость защиты от возникновения впечатления о «захвате» со стороны ведомства, осуществляющего такое (повторное) назначение (Министерство государственных предприятий, 2000). Ограничение срока службы может быть полезно для защиты от возникновения впечатления о «захвате» должности, но в то же время следует избегать неоправданного лишения регуляторной системы опытных специалистов и того опыта, который был накоплен регулятором. Полезным подходом как с точки зрения обеспечения преемственности, так и с точки зрения защиты независимости, может стать частичное совпадение сроков полномочий членов правления. Условия расторжения трудовых независимых регуляторов отношений для Независимость процедуры принятия регуляторных решений обеспечивается рядом факторов, таких как принципы административного права (включая процедурную добросовестность), а также строгостью ограничений, которые применяются в отношении произвольных увольнений с должности сотрудников регулятора. Важное неформальное ограничение носит зачастую политический характер и заключается в том, что действия министра оказываются под надзором общественности и законодательной власти в случае увольнения регулятора, если он не может в достаточной степени обосновать свое решение. Ясные положения законодательства, направленные на защиту целостности регуляторного органа, также важны. Они должны включать определение того, что служит достаточным основанием для увольнения и, в зависимости от характера роли регулятора, что таким основанием являться не может. Они также должны включать описание процедуры увольнения и предусматривать право обжалования решения. Основанием для увольнения членов руководящего органа регулятора может являться банкротство; преступление, преследуемое по обвинительному акту; недобросовестное исполнение своих обязанностей; нарушение закона, за применение которого такой член правления отвечает; отсутствие на рабочем месте без разрешения; нераскрытие факта конфликта интересов; осуществление оплачиваемой деятельности помимо своих должностных обязанностей без согласия министра; физическая или психическая недееспособность; отказ от исполнения или неисполнение своих функций или обязанностей или неспособность к продолжению исполнения своих обязанностей.4 Чем более подробно прописаны данные критерии, относящиеся к увольнению с должности, тем сильнее ограничены возможности правительства по увольнению регулятора. В ряде юрисдикций независимость отдельных регуляторов также защищена благодаря включению формальной процедуры, предусматривающей участие законодательной власти в случае увольнения должностного лица.5 Врезка 2.4. Положения законодательства, определяющие процедуру принятия решений независимым регулятором и условия его увольнения Австралийская комиссия по защите конкуренции и потребителей (ACCC) и Австралийский энергетический регулятор (AER) являются независимыми уставными органами Содружества. Закон о конкуренции и защите потребителя от 2010 года (ССА) назначает Комиссию и Совет органами принятия решений в отношении ACCC и AER. Генерал-губернатор Австралии имеет право увольнять членов Комиссии только в очень редких случаях, в том числе в случае нарушения ими своих должностных обязанностей, в случае физической или психической недееспособности (Часть II ССА). Тот же критерий распространятся на AER (Часть IIIАА ССА) Члены комиссии и Совета первоначально назначаются сроком на пять лет и могут быть повторно назначены на должность по окончания срока полномочий. Статья 29(1А) ССА предусматривает, что соответствующий министр Содружества не имеет права отдавать распоряжения АССС согласно Части IIIА (Доступ к услугам), IV (Ограниченные виды торговой деятельности), VII (Разрешения, уведомления и разъяснения в части ограниченных видов торговой деятельности), VIII А (Контроль за ценами), X (Международная поставка грузов линейными судами), XIВ (Телекоммуникационная отрасль: монополистическое поведение и правила учета) или XIC (Прядок обеспечения доступа к телекоммуникациям). Данное исключение распространяется на целый комплекс регуляторной деятельности и обязательств, осуществляемых и исполняемых ACCC. Источник: Австралийская комиссия по защите конкуренции и потребителя Австралийский энергетический регулятор (2013 г.) и Деятельность сотрудников регулятора до начала и по окончании трудовых отношений Эффективное управление реальными и потенциальными конфликтами интересов имеет особое значение для деятельности регуляторов. Руководящий орган должен принимать меры в отношении тех рисков, которые могут возникнуть, и разрабатывать индивидуальные процедуры и средства контроля в целях их минимизации. Многие сотрудники и члены руководящих органов регулятора ранее работали в той отрасли, которую они регулируют, и в большинстве своем возвращаются к деятельности в такой отрасли. За счет такого кадрового обмена происходит обмен навыками и опытом между регуляторами и отраслью, и это может стать источником следующих преимуществ: формирование комплексного взгляда на контекст, в котором регулятор работает; обеспечение возможности сохранения регулятором существующими рабочими процессами в отрасли, повышение уровня понимания в отрасли регуляторной системы и способности ориентироваться в ней, и повышение уровня соблюдения правовых требований в отрасли. контакта с ныне Препятствуя возвращению сотрудников регулятора в отрасль после окончания службы у регулятора, регулятор может ограничить свои возможности в области привлечения необходимых талантливых специалистов, так как такой выбор сузит будущие карьерные возможности (ОЭСР, 2003). Тем не менее, в качестве условия найма в ряде случаев могут быть предусмотрены обязательные периоды перерыва, или «охлаждения», между моментом прекращения работы у регулятора и моментом прихода в регулируемую отрасль, например: в том случае, если регулируемые предприятия предположительно передают или обязаны передавать важную коммерческую информацию регулятору и были бы менее открытыми в своих отношениях с регулятором, если бы его сотрудникам было разрешено переходить на работу к одному из их конкурентов; или если штат, прекращающий трудовые отношения с регулятором, обладает сведениями, которые будут препятствовать реализации стратегии регулятора в сфере правоприменения, если попадут к регулируемой фирме.6 Регуляторы, к которым обращаются с предложением о предоставлении рабочего места в отрасли, которую они регулируют, обязаны сообщать от таком факте своим Советам, министрам или законодательной власти и при необходимости отказываться от своей роли во избежание конфликта интересов. Кадровые перемещения между регулятором и регулируемыми предприятиями, в особенности на высшем уровне, также несут риск для реальной или предполагаемой добросовестности регулятора. В таком контексте в тех случаях, когда регулятор вступает в контакт с бывшими коллегами, регулятор и его штат должны быть особенно осторожны и должны демонстрировать свою готовность действовать беспристрастно в части принятия решений и предоставления информации. Тем не менее, возможно имеет смысл также рассмотреть введение ограничений на определенные виды деятельности после окончания трудовых отношений в отношении штата, работающего как на регулируемых предприятиях, так и у регуляторов (Adolph, 2013).8 Более подробные сведения о требованиях и процедурах, направленных на защиту добросовестности регуляторов и их штата, можно найти в документах ОЭСР (2003а, 2010а). И хотя невозможно зарегулировать всю государственную политику, вводя отдельные правила в части трудоустройства после окончания срока службы на государственных должностях, правительство должно определить и опубликовать свод правил для каждого регулятора. Применение принципов – предотвращение нецелесообразного влияния и сохранение доверия ПРЕДОТВРАЩЕНИЕ НЕЦЕЛЕСООБРАЗНОГО ВЛИЯНИЯ Степень независимости Может ли регуляторная функция эффективно осуществляться в рамках обычной министерской структуры принятия решений, или она должна быть дистанцирована для защиты добросовестности регулятора? Требуется ли определенная степень свободы? Примите во внимание следующее: - существует необходимость рассматривать регулятора в качестве независимого для сохранения доверия общества к объективности и непредвзятости его решений; - и государственные, и негосударственные предприятия регулируются на основании одних и тех же правовых требований и потому требуется обеспечение конкурентного нейтралитета; или - решения регулятора могут оказывать существенное влияние на отдельные группы интересов, и потому возникает необходимость в защите непредвзятости решений. Регуляторы в рамках министерства Полномочия по принятию регуляторных решений могут быть формально предоставлены законодательством руководству министерства (секретарь, постоянный секретарь, генеральный секретарь или другое должностное лицо) или могут быть формально предоставлены министру, а затем переданы определенным должностным лицам министерства. Определяет ли законодательство в явном порядке, в каких случаях лицом, принимающим решение, является министр, а в каких – руководитель министерства или определенное должностное лицо в министерстве? Ясны ли основания совершения такого выбора? Если формальным лицом, принимающим решения, является министр, определяет ли законодательство, какие полномочия могут быть переданы должностным лицам министерства или какие полномочия такие должностные лица имеют право осуществлять? До какой степени организационная независимость регулятора от других министерских функций возможна с практической точки зрения, и какие другие механизмы можно использовать для обеспечения надежной процедуры принятия решений? Предотвращение нецелесообразного принятие регуляторных решений влияния на Есть ли эмпирическая или аналитическая основа для принятия особо важных решений? Доступно ли общественности обоснование решения? Проводит ли регулятор на («сканирование горизонта»)? Может ли общественность и регулируемые предприятия передавать свои замечания в отношении принимаемых решений? Предоставляется ли им достаточно времени для ответа? Поступают ли отклики от регулятора в ответ на сделанные замечания? В случае предоставления регулируемым предприятиям особого режима передаются ли сведения об этом другим регулируемым предприятиям? Если нет, то почему? Есть ли положение об отзыве всего штата и членов правления, участвовавших в принятии решений, которые можно рассматривать как необъективные? регулярной основе обзорные исследования СОХРАНЕНИЕ ДОВЕРИЯ Существует ли традиция назначения регуляторов, поведение которых независимо от действующего правительства? Какие структуры и процессы будут использоваться для защиты реальной и предполагаемой независимости лица, принимающего регуляторные решения, от политических и иных интересов? Обладает ли министр правом отдавать распоряжения регулятору об исполнении последним своих функций? Если да, публикуются ли такие распоряжения и указываются ли такие распоряжения в годовом отчете? Существует ли ясность в том, что министр не имеет права отдавать распоряжения регулятору по отдельным случаям или решениям? Существует ли ясность в том, что независимые регуляторы не подлежат руководству со стороны руководителя министерства и/или министра? Если регулятор получает поддержку от персонала Секретариата министерства, определены ли правила получения регулятором поддержки от такого персонала, препятствующие возникновению существенных конфликтов в рамках их должностных обязанностей в связи с риском появления противоречащих друг другу распоряжений или двойной подотчетности? Определены ли законодательством, регулирующим вопросы увольнения членов правления регулятора, условия и процессы, позволяющие избежать риска для решений, которые принимает независимый регулятор? Приняты ли меры, позволяющие управлять любыми рисками, связанными с трудоустройством членов руководящего органа или штата регулятора до и после назначения и увольнения с должности у регулятора? Примечания 1. Размер экономии за счет совмещения регуляторных функций может различаться в зависимости от характера и масштаба таких функций и регулируемых отраслей. Например, Клайв Брио из Ведомства по надзору за финансовым сектором Великобритании изучил источники масштабной экономии от создания единого отраслевого регулятора вместо множества отдельных специализированных регуляторов в работе «Пересмотр обоснования в пользу единого национального регулятора в сфере финансовых услуг» (2002 г.) (стр. 16-17). 2. Высший суд Австралии установил, что роль судов в пересмотре административных решений более ограничена в тех случаях, когда министры, действующие на основании предоставленных законом полномочий, принимают решения на широких политических основания. Министр по делам аборигенов против Пеко Уоллсенд Лтд (1986), 162 CLR 24 Brennan J.) 3. С образцом рамочного договора, заключаемого между независимым органом и секретариатом министерства, можно обзнакомиться в документах Министерства казначейства и финансов и Комиссии по эффективности и конкуренции штата Виктория (2005 г.). 4. Например, назначение членов Австралийской комиссии по защите конкуренции и потребителей аннулируется в случае их банкротства, нераскрытия данных о конфликте интересов, отсутствия на рабочем месте без разрешения и осуществления оплачиваемой деятельности помимо их должностных обязанностей без согласия Министра. Однако они также могут быть уволены в случае нарушения дисциплины или физической или психической недееспособности. 5. Например, в австралийском штате Виктория Председатель Комиссии по обслуживанию основных потребителей (регулятор в сфере коммунальных услуг) и Директор по транспортной безопасности могут быть смещены с должности только в случае издания курирующим их министром заявления с указанием оснований для увольнения в адрес каждой из Палат Парламента, и после того, как обе Палаты примут решение в поддержку такого заявления. 6. Пример руководства приведен на сайте, посвященном трудоустройству после увольнения из Независимой компании по борьбе с коррупцией Нового Южного Уэльса www.icac.nsw.gov.au/preventing-corruption/knowing-your-risks/postseparation-employment/4301, последний раз доступ осуществлялся 18 октября 2012 года. 7. Соединенные Штаты регулируют на законодательном уровне последующее трудоустройство в определенных областях частного сектора бывших сотрудников и должностных лиц федеральных органов (включая регуляторные органы) с 1872 года (см. Службу Конгресса США по проведению исследований 2012 г.) 8. Перспектива трудоустройства после увольнения в правительственных организациях вынудила центральные банки поменять свое поведение (Банки, бюрократия и Политика центрального банка: Миф о нейтралитете, Christopher Adolph, Cambridge Publishing 2013). Глава 3 Принятие решений и структура руководящего органа для независимых регуляторов Регуляторам необходим такой механизм управления, который обеспечит их эффективное функционирование, позволит сохранить добросовестность в регулировании и позволит достичь поставленных регуляторных целей. Данная глава подробно рассматривает структуру руководящих органов, модель принятия решений и их роль в работе независимых регуляторов. Принципы принятия руководящего органа решений и структура Модель принятия решений 1. Структура руководящего органа регулятора должна быть определена исходя из характера и оснований регулируемой деятельности и проводимого регулирования, включая уровень риска, степень свободы, необходимый уровень стратегического надзора и важность сохранения последовательного подхода с течением времени. Взаимодействие между ответственным подотчетным политическим органом власти, руководящим органом и Старшим должностным лицом 2. Следует обеспечить ясное распределение обязанностей в сфере принятия решений и в других сферах между ответственным подотчетным политическим органом власти, руководящим органом и Старшим должностным лицом или физическим лицом, отвечающим за результаты деятельности организации и реализацию принятых решений. 3. Если деятельностью регулятора руководит коллективный руководящий орган, то Старшее должностное лицо или физическое лицо, ответственное за осуществление управления деятельностью организации и реализацию регуляторных решений, подотчетны напрямую руководящему органу регулятора. Членство в руководящем органе 1. Во избежание конфликта интересов в тех случаях, когда необходимо обеспечить формальное представительство отдельных заинтересованных лиц при принятии стратегических решений, должны создаваться механизмы, обеспечивающие вовлеченность заинтересованных лиц, например, консультативный совет, вместо принятия таких заинтересованных лиц в состав руководящего органа регулятора. 2. Представители исполнительной власти подотчетны министру, и их присутствие в руководящем органе независимого регулятора может привести к возникновению конфликта между ролями. Они должны только участвовать в заседаниях руководящего органа независимого регулятора без права голоса и только в тех случаях, когда это необходимо и когда они были приглашены регулятором. 3. Роль членов руководящего органа, назначаемых с учетом технического опыта или знания отрасли, которым они обладают, должна быть очевидным образом направлена на поддержание принятия надежных решений в общественных интересах, а не на удовлетворение интересов заинтересованных лиц. 4. Политика, процедуры и критерии отбора и условия назначения в состав руководящего органа подлежат документальному оформлению и должны находиться в открытом доступе в интересах обеспечения прозрачности и привлечения соответствующих кандидатов. 5. Число сроков назначения членов Совета должно быть ограничено. Институциональные принятия решений механизмы управления для В Главе 2 рассматриваются вопросы, возникающие при определении места создания регуляторной функции: в пределах министерства или в форме отдельного независимого органа. Если регулятор создается в форме министерского отдела, процесс принятия решений и структура руководящего органа будут определяться на основании решений министерства, и данная глава такие случаи не рассматривает. В то же время, что касается независимых регуляторов, существуют и используются три основных структуры управления (Министерство государственных предприятий, 2000): Модель управляющего совета – совет несет основную ответственность за надзор, стратегическое руководство и оперативную политику регулятора, при этом функции регулятора по принятию решений в основном исполняются Старшим должностным лицом и штатом – например, Ведомство по регулированию в сфере водоснабжения (OFWAT) Великобритании; Модель комиссии – совет сам принимает наиболее существенные регуляторные решения – примеры включают Федеральную торговую комиссию США и ACCC; и Единоличный регулятор – физическое лицо назначается на должность регулятора и принимает наиболее важные регуляторные решения, а принятие менее важных решений делегирует своему штату. Структура управления в каждом отдельном случае определяется характером регуляторной задачи и секторами экономики, подлежащими регулированию, что и обсуждается в настоящей главе. Модель принятия решений В том случае, если принимается модель управляющего совета, как правило, роли и обязанности включают определение стратегии, осуществление руководства и управление рисками и предусматривают решение следующих вопросов: определение стратегических направлений и разработка политики; назначение старшего должностного лица; контроль за деятельностью; и обеспечение соблюдения правовых норм, внутренних документов организации и политики (ОЭСР, 2004). Роли и функции имеют некоторое сходство с моделью, действующей в частном секторе, и моделью корпоративного управления, но во многих отношениях роль и функция руководящего органа существенно отличаются у регуляторов (Uhrig, 2003). В зависимости от характера институциональных и законодательных механизмов, ответственный министр наделяется большими полномочиями по сравнению с теми, которыми наделен акционер в отношении компании. Министр несет ответственность за многие из тех вопросы, которые в частном секторе решает руководящий орган, в частности за определение целей и базисной политики. Государственные предприятия часто имеют сложные функции, осуществляя деятельность от имени правительства и многочисленных заинтересованных лиц. Расширение сферы подотчетности регуляторов – перед их ответственным министром, законодательной властью и общественностью – и есть ключевое отличие от компаний из частного сектора. В ряде случаев руководящий орган, созданный по типу совета, может внести существенный вклад в процедуру принятия решений и надзора за деятельностью регулятора. Факторы, выявленные при анализе возможных преимуществ модели коллективного управления по сравнению с теми моделями, в которых руководящий орган представлен единственным членом, приведены ниже. После оценки данных факторов можно обсуждать и делать выбор между коллективной и единоличной моделями приятия решения. Данные факторы сводятся к следующему: Потенциальные последствия регуляторных решений для торговли/безопасности/социальной сферы/окружающей среды с учетом степени воздействия событий, несущих риск, и вероятности их возникновения – группа лиц, принимающих решение, с меньшей вероятностью будет «захвачена» заинтересованными лицами, чем единоличный орган управления, и группа способна предложить различные взгляды на решение вопроса; Широта знаний, опыта и восприятия, что необходимо для принятия информированного решения с учетом степени субъективности суждений (например, в тех случаях, когда регулирование опирается на принципы или является особенно сложным), – коллективные органы, принимающие решения, лучше сбалансированы в отношении факторов, обусловливающих субъективность суждения, и позволяют свести к минимуму риски различных суждений; Объем стратегического управления и надзор за делегированными регуляторными решениями, которые необходимы для достижения регуляторных целей, когда регулятору требуется существенное стратегическое руководство и надзор для достижения своих регуляторных целей, например при создании политики в сфере контроля за соблюдением правовых норм или правоприменения или размещения ресурсов, такие функции лучше предоставить органу, отделенному от оперативных подразделений. Коллективный орган обеспечивает коллегиальную поддержку такому процессу принятия стратегических решений; Сложность и важность поддержания согласованности регуляторных действий с течением времени – если регуляторные решения требуют высокой степени субъективности суждения, коллективный орган, принимающий решение, является лучшим хранителей «корпоративной памяти» с течением времени; и Важность независимости регулятора при принятии решений – совет менее подвержен политическому или отраслевому влиянию, чем единоличный руководящий орган, принимающий решения. В документе ОЭСР «Внедрение реформы в жизнь: Уроки, преподанные странами ОЭСР» (ОЭСР, 2010 b) отмечается, что подавляющее большинство независимых регуляторов в странах – членах ОЭСР имеют в своем составе совет (или комиссию) и что такой совет рассматривается как наиболее надежный орган для принятия решений в связи с тем, что коллективный орган обеспечивает более высокий уровень независимости и добросовестности. При избрании коллективного органа, принимающего решения, также следует проанализировать ту роль, которую данный орган будет играть. В ряде случаев, коллективный орган будет способен самостоятельно принимать все важные регуляторные решения надлежащим образом. С другой стороны, полномочия по принятию решений могут быть распределены между членами коллективного органа (или подкомитетами) с определенной сферой деятельности или специальным опытом, когда коллегиальность принятия решений не требуется. В таком случае передача определенного опыта может осуществляться через формальный институциональный механизм принятия технических решений. В других случаях наилучшим решением по распределению усилий является закрепление за руководящим органом регулятора функций стратегического руководства, одобрения и надзора за реализацией оперативной политики, и в то же время делегирование ответственности за реализацию решений Старшему должностном лицу и штату (Дипломированные секретари Австралии, 2011 г.). Такое разделение полномочий возможно в случаях, когда регулятор имеет высокую нагрузку по принятию регуляторных решений или по иным причинам с его стороны требуется значительное стратегическое руководство и надзор. Орган, принимающий решения, может быть также поставлен перед необходимостью делегировать ответственность за принятие определенных срочных решений, например, Председателю, Старшему должностному лицу или подкомитету совета. Другие полномочия по принятию регуляторных решений могут быть делегированы инспекторам. Данные лица могут участвовать в процессе на основании различных форм трудовых отношений и связанных с ними законодательных актов. Это подчеркивает важность обдумывания той роли, которую будут играть все лица, уполномоченные принимать ключевые решения, при создании регуляторной схемы и механизма ее управления. Любые ограничения прав органа на делегирование полномочий должно явным образом опираться на правовые нормы, на основании которых был создан регулятор. При избрании единоличного руководящего органа важно учесть взаимодействие между ролью лица, принимающего регуляторные решения, и ролью Старшего должностного лица (или аналогичной ролью). Возможно, разумнее будет передать полномочия по реализации решений и управлению организацией регулятора отдельному лицу с учетом рабочей нагрузки и по другим причинам. В любом случае следует четко обосновать произведенный выбор модели, желательно публично. Врезка 3.1. Принятие решений в Федеральном институте телекоммуникаций, Мексика Принятие решений осуществляется комитетом, в состав которого входит семь руководящих лиц, включая президента. Решения обсуждаются коллективно и принимаются большинством голосов на публичных заседаниях, за исключением случаев, когда иное предусмотрено законодательством. Источник: «Decreto por el que se reforman y adictionan diversas disposiciones de los articulos 6o., 7o, 27, 28, 73, 78, 94 y 105 de la Constitucion Politica de los Estados Unidos Mexicanos, en material de telecommunicaciones” (2013). Взаимоотношения между ответственным министром, руководящим органом и Старшим должностным лицом В тех случаях, когда управление деятельностью регулятора осуществляет отдельный руководящий орган и Старшее должностное лицо, очень важно четкое определение уровней, на которых принимаются решения, и распределение соответствующих полномочий между руководящим органом и Старшим должностным лицом (или между уровнями руководства).1 Например, можно провести различия между определением общей регуляторной политики, ключевыми решениями, принимаемыми на основании действующего законодательства, критериями, регулирующими принятие решений по более узким вопросам регулирования, и реализацией решений, принимаемых на высшем уровне. Роль ответственного министра по отношению к регулятору должна быть четко определена. Распределение ролей между такими сторонами должно быть документально закреплено и должно быть доступно всем заинтересованным сторонам (Дипломированные секретари Австралии, 2011, и Uhrig, 2003). Если организацией руководит коллективный орган, Старшее должностное лицо подотчетно в первую очередь руководящему органу в целях обеспечения ответственности Старшего должностного лица и независимости регулятора. Старшее должностное лицо должно назначаться руководящим органом или по его рекомендации. Членство в руководящем органе Для поддержания добросовестности регулятора за счет объективной и непредвзятой процедуры принятия решений руководящий орган организационно независимого регулятора может быть изолирован от неправомерного влияния заинтересованных лиц, министерства или отрасли. Представительство заинтересованных лиц Одной из проблем является возможность смешения роли руководящего органа, как структуры, принимающей решения, и как органа, представляющего интересы заинтересованных сторон. Даже в тех случаях, когда соответствующий сектор проводит консультации и выдвигает своего кандидата в состав руководящего органа регулятора, роль назначаемого лица заключается в передаче опыта в интересах управления организацией, а не в представлении интересов сектора (Pagliari, 2012). Если заинтересованные лица из отрасли являются членами руководящего органа регулятора, существует вероятность возникновения конфликта интересов между финансовыми и прочими интересами заинтересованной стороны и политическими целями регулятора, что может привести к злоупотреблениям (Дипломированные секретари Австралии, 2011 год). Также существует риск того, что члены руководящего органа после их назначения могут рассматривать свою роль как роль представителей определенной группы, в которой они могут быть заинтересованы, а не как роль независимых лиц, предоставляющих свой опыт в интересах управления организацией. Такой риск будет даже выше в том случае, если регулятор исполняет функцию по «развитию отрасли». По этой причине в тех случаях, когда регулятору требуются консультации со стороны представителей отрасли, такие консультации лучше получать через специально созданные консультативные комитеты, как постоянные, так и временные. Министерство занятости и экономики Финляндии создало несколько консультативных органов за последние несколько лет в качестве формальных механизмов участия заинтересованных лиц. В схемах совместного регулирования определенное участие отрасли в механизмах управления может быть оправданно как своего рода взаимодействие, направленное на создание более тесных связей между регулятором и отраслью в целях получения регулятором доступа к источнику эффективного влияния без использования методов принудительного характера. В таких случаях большое значение имеет механизм урегулирования конфликта интересов. Представительство органах министерства в руководящих Назначение сотрудников министерства в руководящие органы независимого регулятора создает ролевой конфликт. В ряде случаев законодательным актом, на основании которого создан действующий регулятор, предусмотрено представительство министерства в составе руководящего органа либо в лице Секретаря, который является одним из высших государственных должностных лиц в министерстве (например, Постоянный секретарь, Секретарь, Секретарь департамента, Государственный секретарь, Генеральный секретарь, заместитель министра и т.д.), либо в лице его представителей. При анализе деятельности таких регуляторов следует тщательно оценить преимущества предоставления министерству прав представительства с точки зрения степени независимости регулятора от правительства. В связи с тем, что штат министерства в соответствии с трудовыми договорами несет ответственность за свою деятельность перед Секретарем, а Руководитель – перед министром, существует возможность возникновения конфликта между ролью члена штата министерства как представителя министерства и как члена руководящего органа регулятора. Например, в документе «Руководство по назначению и выплате вознаграждения членам советов правительства штата Виктория, законодательных советов и консультативных комитетов» было отмечено следующее: «Чем больше видов деятельности органа задумывается в качестве независимых от влияния правительства, тем меньше пользы от назначения сотрудников из государственного сектора в случаях, не предусмотренных законодательством». Такое руководство также предусматривает обязательное обоснование любого представительства министерства в руководящем органе, не предусмотренного законом. С другой стороны, участие представителей министерства в работе собраний руководящего органа может иметь свои преимущества, в частности для определенной повестки дня. Потенциальные преимущества включают более эффективный обмен информацией, принятие более информированных решений обеими сторонами и лучшее взаимодействие между ними, хотя, между тем, всего этого можно достичь и другими способами. Для сохранения таких преимуществ, не нанося вреда независимости регулятора и не порождая конфликта с представителями министерства, можно, в частности, предоставить таким представителям единственное право – право участия в (закрытых) заседаниях руководящего органа независимого регулятора без права голоса и только по приглашению регулятора. Такое решение в большой степени зависит от того, повлияет ли их присутствие на заседании на процедуры заседания и принимаемые ими решения ненадлежащим образом. Технический опыт или знание отрасли В тех случаях, когда требуется помощь отраслевых или технических экспертов в работе руководящего органа в целях принятия информированных и надежных решений, цель назначения таких экспертов должна быть четко сведена к независимому вкладу в процесс принятия решений в интересах общества, а не к представлению определенных интересов определенных заинтересованных лиц (Paglari. 2012). И снова, механизм урегулирования конфликтов интересов в данном случае очень важен (ОЭСР, 2003). Процедуры отбора кандидатов в состав совета В том случае, если руководство деятельностью организации осуществляет коллективный руководящий орган, разнообразие опыта и знаний, необходимых для осуществления функций регулятора, облегчит процесс принятия надежных решений. Сам состав такого опыта и знаний зависит от роли руководящего органа (например, сравните модель управляющего совета и модель комиссии). Применимое законодательство должно определять набор компетенций и области опыта, относящиеся к регуляторным функциям, которые должны быть представлены в руководящем органе (Департамент государственных предприятий, 2000). Порядок, процедуры и критерии выбора и назначения членов руководящего органа должны соответствовать стандартам, принятым для назначения членов совета в составе государственных предприятий2, должны быть документально оформлены и должны быть доступны всем заинтересованным сторонам (Дипломированные секретари Австралии, 2011). Порядок назначения членов руководящего органа должен предусматривать решение всех вопросов, включая следующие: Кто осуществляет управление процессом назначения членов руководящего органа? Как определяются требования к исполнению должностных обязанностей? Как происходит отбор кандидатов? Кто производит назначения? Как назначается председатель? Какова роль министра (и офиса министра), консультативных органов (при их наличии)? Как происходит введение в должность? Как осуществляется управление результатами деятельности? Как решаются конфликты интересов? министерства и других В ряде стран законодательство предусматривает формальные полномочия по назначению членов совета и Старшего должностного лица регуляторного органа в интересах повышения прозрачности и ответственности в процессе назначения. Также должен быть ограничено число сроков пребывания в должности Старшего должного лица и членов совета в интересах обновления руководящего состава и предотвращения длительного пребывания на руководящей должности. В то время как длительный срок или повторное назначение на должность обеспечивают определенную степень уверенности и институциональной стабильности, они также могут оказать негативное влияние на прогресс регулятора и могут рассматриваться членами совета в качестве средства карьерного поощрения. Применение принципов – Процедура принятия решений и структура руководящего органа независимого регулятора Модель принятия решений Следует ли наделить полномочиями по принятию регуляторных решений коллективный орган или единоличный орган? Следующие инструменты не носят предписывающий характер, но предназначены для определения основных факторов, которые следует принять во внимание при оценке преимуществ коллективного органа по мере их предполагаемой важности. Высокий общий рейтинг свидетельствует о том, что в данном случае большими преимуществами обладает коллективный орган для принятий решений. Соответствующая значимость каждого фактора изменяется от случая к случаю. Показатели ценности коллективного органа для принятий решений (по мере их предполагаемой важности) 1. Потенциальные последствия регуляторных решений для торговли/безопасности/социальной сферы/окружающей среды 2. Разнообразие знаний, опыта и восприятия необходимо для принятия информированного решения с учетом степени субъективности суждений (например, в тех случаях, когда регулирование опирается на принципы или является особенно сложным) или объема решаемых вопросов. 3. Объем стратегического управления и надзора за делегированными регуляторными решениями, которые необходимы для достижения регуляторных 1 (низкая) 2 (средняя) 3 (высокая) целей 4. Сложность и важность поддержания согласованности регулирования с течением времени. 5. Важность независимости при принятии решений Определяет ли законодательство достаточно четко роли руководящего органа? Если выбирается модель единоличного руководящего органа: - Должно ли лицо, ответственное за принятие регуляторных решений, также отвечать за руководство и управление организацией регулятора? Почему да или почему нет? - Следует ли ограничивать возможности лиц, принимающих регуляторные решения, в части передачи полномочий на принятие регуляторных решений? Отношения между ответственным министром, руководящим органом и Старшим должностным лицом Закреплено ли документально распределение ролей и ответственности между ответственным министром, руководящим органом и Старшим должностным лицом (или эквивалентным ему должностным лицом) и доступны ли такие документы всем заинтересованным сторонам? Если руководящий орган является коллективным: - Обладает ли руководящий орган полномочиями по назначению на должность и смещению с должности Старшего должностного лица? Персональный состав руководящего органа Отделены ли заинтересованные лица от руководящего органа? В исключительных случаях, когда заинтересованные лица входят в состав руководящего органа, как обосновано такое положение вещей? Как разрешаются конфликты интересов? Отделен ли штат министерства от руководящего органа? Если представители министерства входят в состав руководящего органа, участвуют ли они в его работе без права голоса? Если штат министерства представлен в руководящем органе в качестве полных членов, обладающих правом голоса, каково обоснование такого положения дел и как разрешаются конфликты интересов? Необходимо ли участие отраслевых или технических экспертов в работе совета в интересах принятия надежных решений? Если да, насколько ясно, что эксперты необходимы для обеспечения независимости процедуры принятия решения, а не в качестве представителей заинтересованных лиц? Как разрешаются конфликты интересов? Присутствует ли в законодательстве четкое определение компетенций и опыта, относящихся к регуляторным функциям, которые должны быть представлены в руководящем совете? Соответствует действующим предприятий? Закреплен ли документально порядок назначения и доступны ли такие документы? Ограничено ли число переизбраний на должность Старшего должностного лица или члена совета? ли порядок назначения правительственным стандартам, в области назначения членов советов государственных Примечания 1. Данные важные взаимоотношения в условиях частного сектора рассматриваются в документе ОЭСР (2004а). Взаимоотношения в сфере управления в рамках государственного сектора аналогичны тем, которые представлены в частном секторе. Например, экономический регулятор в секторе водоснабжения в Англии и Уэльсе (OFWAT) имеет в своей структуре Совет. Совет включает председателя, старшее должностное лицо, исполнительных членов совета и неисполнительных директоров. Члены совета назначаются государственным секретарем после консультаций с Правительством Уэльса (www.ofwat.gov.uk/aboutofwat/structure, последний раз доступ осуществлялся 10 октября 2012 года). 2. См. документы о численности и эффективности совета (2011 г.) и о современных методах назначения членов совета и председателя совета регуляторного органа (2012г.)(www.professionalstandards.org.uk/regulators/overseeingregulators/appointments-to-councils), Ведомство по профессиональным стандартам, Великобритания. Глава 4 Подотчетность и прозрачность Предприятия и граждане ожидают от правительства и регуляторных органов достижения целей их регуляторной деятельности и надлежащего использования предоставленных обществом власти и ресурсов для достижения таких целей. Регуляторы, как правило, подотчетны трем группам заинтересованных лиц: i) министрам и законодательной власти, ii) регулируемым предприятиям и iii) общественности. Данная глава содержит руководство по созданию структуры подотчетности и механизмов обеспечения прозрачности, которые обязательны для эффективной работы регуляторов. Принципы подотчетности и прозрачности Подотчетность и прозрачность в отношениях министром и законодательной властью с 1. Ожидания в отношении каждого регулятора должны быть четко определены соответствующим органом надзора. Такие ожидания должны быть опубликованы в рамках соответствующего корпоративного плана организации. 2. Регуляторы обязаны отчитываться перед министрами или надзорными комитетами законодательной власти по всем основным мерам и решениям на регулярной основе и по требованию. 3. Правительства и/или законодательная власть обязаны осуществлять контроль и регулярную проверку на соответствие работы системы регулирования требованиям законодательства. Для упрощения процедуры такой проверки регулятор доложен выработать всеобъемлющие и реальные показатели результатов деятельности. Подотчетность и прозрачность регулируемыми объектами в отношениях с 4. Регуляторы должны обеспечить доступ регулируемых объектов к информации, а также обеспечить наличие процедур и системы опротестования принимаемых ими решений. Регулятор обязан определить и опубликовать порядок независимой внутренней проверки важных решений, принимаемых на основании делегированных полномочий (в том числе решений, принимаемых инспекторами). 5. Регулируемые объекты должны иметь право опротестования решений, которые оказывают на них существенное влияние, предпочтительно в рамках судебного процесса. Такое право опротестования должно предоставляться, в том числе, на основании превышения регулятором предоставленных ему полномочий, отсутствия необходимых возможностей для консультаций и/или существенных упущений в доказательной базе и принятых мерах, которые непропорциональны решаемому вопросу. 6. Регуляторы могут отозвать принятые решения в результате их опротестования. Подотчетность обществом и прозрачность в отношениях с 7. Ключевые аспекты оперативной политики и прочие руководящие документы, касающиеся таких вопросов, как соблюдение правовых норм, правоприменение и проверка принятых решений, должны находиться в отрытом доступе. 8. Регулятор обязан признавать свою особую ответственность за обеспечение наличия у членов общества каналов для предъявления жалоб и получения компенсаций как в отношении действий регулируемых объектов, так и в отношении действий регулятора. 9. Все основные решения, которые принимает регулятор, подлежат публичному обоснованию. 10. Возможность независимого анализа значимых регуляторных решений должна быть доступна в отсутствие серьезных препятствий со стороны общественной политики. 11. Право опротестования решений, принятых регулятором, должно распространяться на членов общества в тех случаях, когда их право обращения в суд признано судебной властью. Подотчетность и прозрачность в отношениях министрами и законодательной властью с Подотчетность и прозрачность – это другая сторона независимости, и следует соблюдать баланс между ними. Всеобъемлющая система подотчетности и прозрачности активно стимулирует надлежащее поведение и эффективность деятельности регулятора и позволяет оценивать результаты его деятельности законодательной власти или другим ответственным органам власти. Национальное ревизионное управление Австралии также утверждает, что Повышение прозрачности регуляторного органа и доверия к нему со стороны регулируемых предприятий может привести к повышению уровня добровольного соблюдения правовых норм. Это может привести к сокращению административных расходов со стороны регулятора и регуляторных издержек со стороны регулируемых предприятий (ANAO, 2007, стр. 25). Регулятор существует для того, чтобы выполнять задачи, поставленные правительством и законодательным органом в общественных интересах, и действует в пределах полномочий, предоставленных ему законодательной властью. Поэтому регулятор подотчетен законодательной власти либо напрямую, либо через ее министров и обязан регулярно и публично отчитываться перед законодательной властью в части достижения поставленных целей и исполнения своих функций и демонстрировать эффективное и действенное исполнение возложенных на него обязанностей на добросовестных, открытых и объективных началах (ОЭСР 2012; Министерство государственных предприятий, 2000). Система подотчетности, которая обеспечивает достижение такого идеального положения, должна четко определять круг действий, за которые обязан отчитываться регулятор, то, как он должен себя вести и как его деятельность будет оцениваться. Судебная власть должна содействовать обеспечению соблюдения регулятором границ предоставленных ему полномочий. Регулятор несет ответственность перед регулируемыми предприятиями за осуществление своих полномочий в таком порядке, который содействует росту доверия к рынку, развитию правового общества и общему доверию к государству. В то же самое время регулятор также отвечает перед обществом за то, как он пользуется предоставленными полномочиями и каким образом осуществляет их, а также за то, достигает ли он тех политических целей, ради достижения которых и был создан. Ясно выраженные ожидания Эффективным механизмом для министров и регуляторов, позволяющим достичь ясности ожиданий, является издание министрами заявления об ожиданиях для каждого из регуляторов (как независимых, так и включенных в состав министерств).1 Каждое такое заявление должно включать соответствующие аспекты политики правительства, в том числе текущие задачи правительства, относящиеся к деятельности регулятора, и все и любые ожидания в отношении того, как регулятор должен осуществлять свою деятельность. Заявление должно учитывать степень независимости регулятора при принятии решений, предусмотренную законодательством, требования которого распространяются на деятельность регулятора. Регулятор обязан формально ответить на такое заявление, разъяснив порядок удовлетворения ожиданий правительства в рамках его корпоративного плана или аналогичного документа, например, в заявлении о намерениях. Данный документ должен включать основные показатели результатов деятельности, согласованные с соответствующим министром. При наличии конкурирующих приоритетов в пределах функций регулятора для достижения поставленной цели корпоративный план должен включать комплекс принципов, на основании которых определяются приоритеты. Заявление об ожиданиях и корпоративный план (включая основные итоги, результаты, показатели качества и своевременности работ, а также задачи, согласованные между министром и регулятором) должны быть опубликованы на сайте регулятора. Деятельность регулятора должна быть четко соотнесена с достижением целей государственной политики. В таком случае всем заинтересованным лицам будет понятно, чего должен добиваться регулятор и за что он несет ответственность. Заявление об ожиданиях и корпоративный план подлежат пересмотру со стороны министра и регулятора в случае существенных изменений в государственной политике, или изменений в условиях деятельности, или в случае назначения нового министра. Привлечение различных заинтересованных лиц, когда это возможно, для определения ожиданий позволит повысить вовлеченность заинтересованных лиц в деятельность и результаты деятельности регулятора. Подотчетность законодательной власти Законодательная власть предоставляет регулятору полномочия, и регулятор обязан отчитываться о своей деятельности и ее результатах законодательной власти (ОЭСР, 2012; Министерство государственных предприятий, 2000).2 Независимые регуляторы обязаны отчитываться по результатам своей деятельности ежегодно законодательной власти, в том числе комитетам по надзору за законодательной деятельностью, напрямую или через своего министра, и обязаны публиковать такие отчеты. В годовом отчете должны быть прежде всего приведены ключевые согласованные цели и результаты деятельности, и такой отчет должен включать любые дополнительные распоряжения, переданные министром после издания заявления об ожиданиях, и подписанный министром корпоративный план регулятора. Регуляторные отделы в составе министерства должны отчитываться по результатам своей деятельности либо в составе годовых отчетов министерства, либо в отдельном документе. Отчетность должна быть полной и раскрывать тот же объем данных, который предусмотрен для независимых регуляторов, в то же время учитывая размер и важность регуляторного отдела. Ответственность за всю регуляторную систему лежит не на регуляторе. Такую ответственность продолжает нести правительство и/или законодательная власть, в обязанности которых входит осуществление контроля и регулярных проверок действия всей регуляторной системы. Регуляторы обязаны помогать им в выполнении данной важной задачи, создавая комплексные и обоснованные показатели деятельности, которые облегчат осуществление контроля (см. Главу 7) Прозрачность оперативной политики Помимо публикации целей регулятор обязан предоставить в открытый доступ четко изложенную оперативную политику в части требований о соблюдении правых норм, правоприменения и пересмотра решений, а также предоставить необходимые методические указания для облегчения понимания таких вопросов. Любая оперативная политика и методические материалы должны соответствовать положениям заявления об ожиданиях, касающимся правил поведения регулятора, и должны разъяснять заинтересованным лицам, как реализация такой политики содействует достижению регуляторных целей. Распространение регулятором положений такой политики и таких методических указаний позволит повысить доверие общества и регулируемых предприятий и расширить их понимание тех задач, которые ставятся перед ними, а также порядка осуществления контроля за соблюдением ими правовых норм и применения санкций в случае нарушения закона (Deighton-Smith, 2004). Регулятор должен разъяснять, какие правила, данные и информация будут использоваться им при принятии решений. Однако в тех случаях, когда раскрытие такой информации может привести к обходу регуляторной системы регулируемыми предприятиями, имеет смысл предоставить регулятору право ограничения прозрачности. Врезка 4.1. Ограничение прозрачности в Нидерландах Регуляторы могут принять решение об ограничении прозрачности по ряду причин. В Нидерландах Ведомство по защите потребителя и рынкам принимает такое решение в следующих случаях: - когда это касается информации, которая имеет особое значение для регулируемых предприятий. В таких случаях, прозрачность может привести к ущемлению прав регулируемых предприятий. В законе Нидерландов о свободе информации (Wet openbaarheid van bestuur) предусмотрен ряд ограничений для открытого распространения государственной информации; - когда обмен информацией может отрицательно сказаться на рынке; и - когда регулируемое предприятие является объектом расследования со стороны регулятора. Источник: Ведомство по защите прав потребителя и рынкам (2013) Прозрачность действий и решений регуляторов положительно влияет на снижение частоты пересмотра решений. Проявляя открытость и разъясняя принимаемые решения, регуляторы могут избежать риска роста претензий к данным процессам, если решения являются справедливыми и имеют хорошую доказательную базу. Информация о санкциях также должна своевременно раскрываться и быть общедоступной. Тем не менее, ограничение прозрачности может потребоваться в тех случаях, когда предусмотрено соблюдение конфиденциальности. Например, в отношении санкций, решение по которым еще не принято (и в таком случае раскрытие информации может быть преждевременным и может повлиять на репутацию регулируемого предприятия.) Подотчетность общественности регулируемым предприятиям и Граждане и коммерческие предприятия, на которых распространяются решения государственных органов, должны иметь доступ к системам для опротестования результатов осуществления такими органами своих полномочий (ОЭСР, 2012). Точно также регуляторы должны признавать за собой обязанность по предоставлению возможностей для подачи жалоб и ходатайств. Это относится не только к действиям регулируемых органов, но и к собственным действиям регулятора. Такой подход демонстрирует признание регулятором того факта, что данные коррекционные процедуры жизненно необходимы для поддержания доверия у заинтересованных лиц, для достижения желаемых результатов деятельности и в то же время для ограничения непредусмотренных последствий. Такие возможности должны включать внутренний контроль решений, принимаемых на основании делегированных полномочий, а также более строгий внешний контроль со стороны судебных органов. Важное отличие может быть проведено между принципом, предусматривающим судебный контроль за рядом решений регулятора, и безусловной подотчетностью регулятора по результатам его деятельности законодательной власти и/или министру. Решения, принимаемые на основании делегированных полномочий (например, решения, принимаемые инспекторами), могут оказывать существенное влияние на регулируемые предприятия и должны проходить своевременную и прозрачную внутреннюю проверку по требованию. Регулятор обязан сообщать регулируемым предприятиям о результатах внутренней проверки, если такие предприятия были уведомлены о принятом решении. Процедура внутреннего контроля подлежит публикации и должна быть доступна для регулируемых предприятий. Отдел внутреннего контроля должен быть по возможности независим в своей деятельности от лиц, ответственных за принятие первоначального решения. Для важных решений, например, для решений, принимаемых инспекторами, процедура внутреннего контроля должна быть дистанцирована от регулятора. Если по результатам проверки подтверждается первоначальное решение, регулируемому предприятию должно быть предоставлено разъяснение о причинах сохранения решения в силе. Также следует создавать своевременные, прозрачные и надежные механизмы внешнего контроля или опротестования значимых решений, принимаемых регуляторами. Внешний контроль или процедура подачи апелляции могут выступать в роли механизма подотчетности и могут содействовать повышению качества процедуры принятия решений регулятором и его внутреннего контроля. Регулятор обязан разъяснить на своем сайте порядок подачи регулируемыми предприятиями ходатайств о проведении внешней проверки или порядок опротестования решений. Во многих случаях такие решения могут быть пересмотрены арбитражным судом или судом общей юрисдикции. Если протест будет принят, регуляторы должны иметь возможность аннулировать такие решения. Формальные жалобы на действия регуляторов могут подаваться Омбудсмену или аналогичному публичному наблюдателю, если поведение, в отношении которого подается жалоба, подпадает под юрисдикцию Омбудсмена и жалоба не может быть урегулирована между регулятором и жалобщиком. Контактные данные для обращения к Омбудсмену или в аналогичный апелляционный орган должны быть размещены на сайте регулятора. Врезка 4.2. Пересмотр регуляторных решений в Великобритании В Великобритании пришли к выводу, что предприятия нередко жалуются на отсутствие у них надлежащего апелляционного механизма или на недостаток информации, которая позволяла бы им узнать о том, какими апелляционными правами они обладают или как решение регулятора может быть оспорено или как может быть высказано второе мнение. В результате этого правительство Великобритании приступило к изучению механизмов обращения и подачи жалоб в отношении ряда местных и национальных регуляторов.1 Пересмотренный Свод правил регуляторов прояснил требования в отношении апелляционного механизма. Сводом предусмотрено, что регуляторы обязаны 1. Предоставлять объективные и четкие сведения о порядке опротестования решения регулятора; 2. Предоставлять своевременные письменные разъяснения касательно права представительства или опротестования, при этом такие разъяснения должны быть изложены понятным образом, и 3. Четко излагать сведения о том, как те лица, деятельность которых они регулируют, могут подать жалобу. 1. Более подробные сведения о процедурах контроля можно найти по адресу: http://discuss.bis.gov.uk/focusonenforcement/closed-focus-areas/regulatory-appealsmechanisms. 2. Свод правил регуляторов можно найти по адресу: www.bis.gov.uk/assets/brdo/docs/publications-2013/13-1016-regulators-code.pdf. Источник: Министерство предпринимательства (2013), инноваций и ремесел, Великобритания Право опротестования часто предоставляется на том основании, что регулятор превысил предоставленные ему полномочия, или не участвовал в достаточной степени в процедурах согласования перед принятием решений, или допустил существенное упущение при предоставлении доказательств, лежащих в основании его решения, или предпринял действия непропорциональные той проблеме, которую он пытался решить. На основании передовых методов все основные решения, принимаемые регулятором, подлежат публикации, также как и их обоснование. Прочие механизмы подотчетности, например, независимый анализ важных решений, принимаемых регуляторами, должны применяться на регулярной основе, а не только в тех случаях, когда возникают вопросы. Такие экспертные функции могут дополнять подотчетность регуляторов законодательной власти. Комитет Великобритании по политике в области регулирования (RPC) является независимым консультативным неминистерским (неправительственным) государственным органом, в задачи которого входит проведение независимой экспертизы регуляторных мер, предлагаемых правительством Великобритании. С июля 2013 года RPC выполняет новую роль согласно программе «Подотчетность в части последствий регулирования» (ARI). Согласно ARI неэкономические регуляторы, такие как Инспектор по охране труда и здравоохранению и Ведомство по охране окружающей среды, которые планируют существенные изменения в политике или практике, обязаны оценивать и проводить количественную оценку последствий таких изменений для бизнеса, предоставлять результаты оценки заинтересованным предприятиям и при возможности согласовывать их с ними. Если соглашение не может быть достигнуто, RPC проведет изучение, оценку и определит наилучшие пути разрешения спора, которые могут включать, в том числе, арбитражные процедуры. Врезка 4.3. Подотчетность и прозрачность деятельности в Австралии Австралийская комиссия по защите конкуренции и потребителей (АССС) и Австралийский энергетический регулятор (AER) имеют свои собственные сайты, содержащие целый комплекс подробных документов для оказания заинтересованным лицам помощи в понимании характера их работы. АССС и AER публикуют все проекты и окончательные регуляторные решения на своих сайтах. Кроме таких рабочих документов АССС и AER предоставляют заинтересованным лицам методические рекомендации по принципам своей деятельности. АССС опубликовала Политику соблюдения правовых норм и правоприменительной деятельности (www.accc.gov.au/publications/compliance-andenforcement-policy), которая определяет принципы, утвержденные АССС для достижения надлежащего уровня соблюдения правовых норм. Помимо методических указаний такого типа АССС предоставляет заинтересованным лицам подробные сведения о процедурах принятия решений, включая структуру своих специальных комитетов, и Правила внутреннего распорядка для членов Комиссии (www.accc.gov.au/about-us/australiancompetition-consumer-commission/decision-making-processes). AER предоставляет аналогичные сведения о процедурах управления и принятия решений в своем ведомстве на сайте www.aer.gov.au/about-us. AER в настоящее время проводит реформу, направленную на повышение качества регулирования (www.aer.gov.au/Better-regulation-reform-program), которая предусматривает опубликование до 29 ноября 2013 года ряда методических рекомендаций, где будет излагаться подход к регулированию на основании Новых правил в сфере электроснабжения и газоснабжения. AER опубликовал на своем сайте проект методических рекомендаций, которые были созданы в процессе консультаций с заинтересованными сторонами. Источник: Австралийская комиссия по защите конкуренции и потребителей и Австралийский энергетический регулятор (2013) Применение принципов – подотчетность и прозрачность Подотчетность министру и законодательной власти Предоставил ли министр или другой компетентный надзорный орган письменное заявление об ожиданиях регулятору? Если нет, как отражены ожидания в отношении деятельности регулятора? Публикует ли регулятор корпоративные планы, отражающие намерения регулятора в отношении целей, поставленных законодательной властью, и заявления об ожиданиях, впущенного министром или компетентным надзорным органом? Когда анализируются и корпоративные планы? Включено ли в законодательство требование о предоставлении независимым регулятором ежегодного или регулярного отчета законодательной власти? Включено ли в законодательство требование о включении в отчет, предоставляемый министру или законодательной власти, сведений обо всех крупных мерах и решениях регулятора? Если регулятор входит в состав министерства, обеспечивает ли он тот же уровень публичности в отношении отчетности по своей деятельности и ее результатам, что и независимый регулятор? Обеспечивают ли согласованные показатели деятельности предоставление достаточной и ясной информации, на основании которой может быть проведена эффективная оценка деятельности регулятора в части целого комплекса его обязательств? Содействуют ли такие показатели осуществлению правительством и законодательной властью контроля и регулярного пересмотра основных принципов регулирования? Были ли согласованы основные показатели деятельности регулятора, подлежащие публикации в рамках годового отчета, с министром и/или законодательной властью? пересматриваются заявления об ожиданиях и Подотчетность регулируемым предприятиям Предоставляет ли регулятор легкодоступные методические материалы по процедурам и механизмам опротестования решений регулируемым предприятиям? Какие процедуры внутреннего контроля в отношении важных решений, принимаемых на основании делегированных полномочий, действуют в организации регулятора? Получают ли регулируемые предприятия информацию о внутреннем контроле над существенными регуляторными решениями, принимаемыми на основании делегированных полномочий, если такие предприятия были информированы о самом решении? Доступны ли для регулируемых предприятий сведения об имеющемся в их распоряжении праве опротестования решения регулятора в судебном порядке? При каких обстоятельствах? Может ли регулятор в случае удовлетворения протеста аннулировать свое решение? Является ли процедура прозрачной, своевременной и осуществляется ли она с соблюдением определенной дистанции? Отделен ли орган внутреннего контроля от органа, принимающего решения, на организационном уровне? Подотчетность общественности Публикует ли регулятор сведения о своих основных оперативных принципах? Существуют ли основания в рамках надлежащей общественной политики, которые препятствуют публикации такой информации? Каковы эти основания? Доступны ли сведения о проводимом контроле и процедуре опротестования решений регулятора и предоставлены ли такие сведения в понятной форме? Публикуются ли все основные решения, принимаемые регулятором? Публикуется / обнародуется ли обоснование таких решений? Существуют ли серьезные препятствия со стороны общественных интересов, из-за которых существенные регуляторные решения не подлежат внутреннему контролю или внешнему опротестованию? Может ли проводиться независимый внешний анализ значимых предложений регулятора? При каких обстоятельствах? Играет ли роль существенный общественный интерес или обеспокоенность общества в принятии решения в проведении внешнего анализа? Какие независимые органы могут проводить независимый внешний анализ? Какие решения могут быть опротестованы общественностью? На каких основаниях общественность может опротестовать решения регулятора? В рамках процедуры опротестования исполнение решения временно приостанавливается или прекращается или решение остается в силе до момента вынесения постановления? Примечания 1. Данное предложение приведено в работе Uhrig John (2003). Повседневные и срочные средства взаимодействия между Министрами и регуляторами рассматриваются в пп. 3.4.1. настоящего документа. 2. Некоторые косвенно ссылаются на то, что более строгие требования к подотчетности предполагают меньшую независимость регулятора. Показатель независимости регуляторов, созданный Gilardi (2002), использовался для измерения степени влияния регуляторной независимости на инвестиции (Cambini и Rondi, 2011). Создавая такой показатель Жилярди считал, что формальные обязательства регулятора по предоставлению отчетов правительству или законодательной власти снижают уровень независимости. Hanretty, Larouche и Reindl (2013), используя аналогичные индексы, установили отсутствие каких-либо корреляций между показателями подотчетности и показателями независимости регулятора. Это может быть очевидно в тех случаях, когда законодательная власть изначально предоставляет большую независимость в других отношениях, если она уверена, что такая большая свобода (или доверие) гарантирована отчетностью со стороны регулятора. Глава 5 Вовлеченность Эффективные регуляторы создают механизмы, обеспечивающие вовлеченность заинтересованных лиц в процессы достижения их целей. Знание регулируемых отраслей и предприятий, а также интересов граждан, на которых распространяются схемы регулирования, помогают добиться эффективности регулирования. В данной главе рассматриваются вопросы о том, как регуляторы должны взаимодействовать с заинтересованными сторонами и какие меры следует принять для избежания «захвата» регулирующих органов и конфликта интересов. Принципы, обеспечивающие вовлеченность Соответствие целям 1. Регуляторы должны находиться в постоянном и целевом взаимодействии с регулируемыми предприятиями и другими заинтересованными сторонами, уделяя особое внимание повышению качества работы и результатов функционирования нормативно-правовой системы или схемы. 2. Процедуры и механизмы, обеспечивающие вовлеченность заинтересованных сторон, подлежат институционализации в форме последовательных и прозрачных процедур. Следует обратить особое внимание на создание структурированных и регулярных механизмов консультаций с регулируемыми предприятиями Как избежать «захвата» регулирующих органов и конфликта интересов 3. Процедуры, обеспечивающие вовлеченность, должны предоставлять защиту от возможных конфликтов интересов участников и от риска того, что регулятор будет захвачен группами сложившихся интересов. Взаимоотношения управлением между вовлеченностью и Одной из целей эффективного управления регулятора является рост доверия общественности и заинтересованных лиц к регулятору, его решениям и действиям. Эффективная вовлеченность регулируемых сторон и прочих заинтересованных лиц позволят достичь такой цели. Национальное ревизионное ведомство Австралии (2003 г.) описывает цели управления государственного сектора следующим образом: …обеспечение достижения организацией конечных результатов таким образом, который позволит повысить доверие к организации, ее решениям и действиям. В связи с этим эффективное управление означает, что руководство организации, ее штат, правительство, парламент и население могут быть уверены в том, что организация будет выполнять свою работу хорошо, с полной ответственностью и подотчетностью (стр. 6). Эффективная вовлеченность регулируемых лиц и прочих заинтересованных сторон очень важна для обнародования процедуры принятия политических решений и самих решений регулятора. Взаимодействие со сторонами в рамках формальной системы подотчетности, а именно с законодательной властью, министрами и исполнительной властью, рассматривалось ранее в главах 2 и 3. Данная глава уделяет особое внимание вопросам вовлеченности в процесс других заинтересованных лиц. В зависимости от тех функций, которые выполняет регулятор, вовлеченность может относиться к следующему: вопросы, касающиеся отдельных решений информации от заинтересованных лиц информированного решения); оперативная политика регулятора (например, для лучшего общественных ожиданий касательно регуляторных приоритетов); или будущие результаты реализации политики, которых регулятор хочет достичь (на основании данных, предоставленных заинтересованной стороной относительно того, какие результаты могут быть достигнуты в различных обстоятельствах). (когда необходимо получение для принятия регулятором понимания Кроме того, взаимодействие между регуляторами и заинтересованными сторонам – это способ повышения качества и эффективности норм и положений, которые внедряет регулятор, а также путь повышения авторитета нормативной деятельности. Регулярное, истинное и целесообразное участие Тип и степень вовлеченности для решения определенного вопроса должна отражать поставленную цель. Характер законодательной схемы и принятого стиля регулирования со стороны регулятора может отражаться на характере вовлеченности заинтересованных сторон. Например, более активной такая вовлеченность будет в тех случаях, когда регулирование представляет собой скорее процесс управления и руководства и не носит предписывающий характер, или в тех случаях, когда регулятор в целях повышения эффективности своей деятельности следует путем «совместного регулирования». Консультативные органы Консультативный орган может использоваться для получения профессиональных рекомендаций от отраслевых предприятий или сообщества относительно стратегий, которые могут повлиять на поведение, или для раннего распознавания тех методов, которые гарантированно приведут к изменению подхода регулятора к процедурам обеспечения соблюдения правовых норм. Участие общества или отрасли может также быть полезно для информационной поддержки при разработке корпоративного плана. Таким образом, может быть в общих чертах определен объем деятельности регулятора в целях улучшения понимания его деятельности. Ряд регуляторов имеет формальные консультативные органы, предусмотренные законодательством, или наделен явными полномочиями, позволяющими министру или регулятору создавать такие формальные консультативные органы в любое время. В ряде случаев формальное и явное признание важной роли эффективного и структурированного участия заинтересованных лиц может стать действенным механизмом создания коллективной ответственности за достижение регуляторных целей (Meloni 2010). В других случаях создание таких органов становится важным элементом механизма преобразования в экспертный руководящий совет совета, состоявшего ранее в основном из представителей регулируемых предприятий. Однако включение обязательного условия в законодательство может носить излишне жесткий и предписывающий характер. Поэтому очень важно при создании нового органа определить, в каких случаях обязательство по созданию консультативного органа должно быть предусмотрено законодательно, и если это необходимо, принять решение о необходимости включения оговорок о временных рамках. Если данный вопрос касается действующего регулятора, необходимость в создании консультативного органа следует оценить. Если отрасль или другие важные заинтересованные лица испытывают доверие к экспертному совету, может иметь смысл его замена на более гибкий механизм. Навязывание обязательных процедур назначения для чисто консультативных ролей может быть избыточным. Политика и механизмы вовлеченности Эффективная практика заключается в создании и реализации консультативной политики с тем, чтобы включенные заинтересованные лица имели представление о практике регулятора и о любых его ожиданиях от деятельности заинтересованных лиц (ОЭСР, 2012). Врезка 5.1. Международный совет объединений по ценным бумагам – Современные методы организации консультативной регуляторной деятельности (2013) Отражая опыт финансовых фирм и их представителей в период интенсивной регуляторной деятельности, документ, посвященный современным методам в данной области, уделяет основное внимание нескольким ключевым моментам консультативного процесса. Такой процесс предусматривает обеспечение регулятором следующего: 1) предоставление достаточного времени для осуществления процесса консультаций, в частности для консультаций по основным реформам; 2) любые предлагаемые меры согласуются с проработанными политическими целями и изложены ясным и точным языком с тем, чтобы заинтересованные лица могли сделать содержательные замечания, и 3) любые предлагаемые новые нормативные положения согласуются и совместимы с существующими регуляторными принципами. Кроме того, следует отметить, что оценка последствий является важной частью консультативного процесса. В то время как члены ICSA признают, что осуществление оценки последствий предлагаемого нормативного требования может быть сложной задачей, они считают такую оценку необходимой, так как та информация, которую они предоставляют, позволяет заинтересованным лицам делать достаточно содержательные замечания в отношении предлагаемых нормативных требований. Оценка последствий также важна потому, что позволяет как регуляторам, так и лицам, отвечающим за разработку политики, лучше понимать цену предлагаемых нормативных требований, а не только их преимущества. Источник: Международный совет объединений по ценным бумагам (2013) Независимо от используемых механизмов вовлеченность ключевых заинтересованных лиц должна быть институционально структурированной для приобретения конкретных, практических возможностей для диалога на основании активного участия и, если возможно, обмена опытными данными, а не одного только желания достичь консенсуса (Deighton-Smith, 2004). Целью должно быть принятие информированных и своевременных решений при поддержке процессов, которые обеспечивают доверие к решениям, основанным на признании их последствий для всех заинтересованных сторон. Такого результата можно добиться при наличии структурированного механизма согласований, который включает истинную заинтересованность регуляторов в получении замечаний от участников рынка и прочих заинтересованных лиц и надлежащее рассмотрение полученных замечаний. Как избежать «захвата» регуляторов и конфликта интересов Несмотря на то, что эффективная вовлеченность заинтересованных лиц жизненно необходима для эффективной деятельности регулятора, получающего более широкую поддержку общественности и регулируемых предприятий, с такой вовлеченностью также связаны определенные риски, которые требуют внимания (Pagliari, 2012). Очень важно, чтобы процессы обеспечения вовлеченности не вели к преимущественному удовлетворению отдельных интересов, - например, интересов некоторых регулируемых предприятий в ущерб другим, или интересов регулируемых предприятий в целом в ущерб общественным интересам. Даже одно подозрение, что вовлеченность заинтересованных лиц может привести к преимущественному учету отдельных интересов, может снизить способность регулятора к достижению более широких целей, например, снизив желание некоторых регулируемых предприятий направлять усилия на добровольное исполнение нормативных требований. Вовлеченность заинтересованных лиц должна быть всеохватывающей и прозрачной, если это не вредит достижению желаемых результатов. Всеобщий процесс согласования позволяет регулируемой стороне или члену общества, а не отдельным представительным группам, внести свой вклад в создание нормативных решений или их комментирование, что работает на рост доверия, так как учитывается мнение всех заинтересованных лиц. Прозрачное участие предполагает публичное распространение документов, содержащих сведения о том, кто был привлечен к обсуждению и каков был его вклад в процесс, а также документов, содержащих ответы регулятора на основные вопросы (ОЭСР, 2010с). Такой подход позволит защитить регулятора от обвинений в «захвате» или отказе от рассмотрения различных точек зрения и также повысить доверие к регуляторному процессу. Применение принципов – Вовлеченность Целевая вовлеченность Какие формы вовлеченности, при ее наличии, возможны с учетом законодательных норм или формального участия министра (например, в форме назначения членов в состав консультативной группы заинтересованных лиц)? Допустимо ли и поощряется ли создание структурированных механизмов вовлеченности? Как избежать «захвата» и конфликта интересов Как процессы обеспечения вовлеченности решают возможные конфликты интересов участников и защищают от рисков «захвата» регулятора группой сложившихся интересов? Какие формальные и неформальные механизмы используются? Что представляют собой такие применяемые механизмы вовлеченности? Является ли процесс вовлеченности двусторонним? Существует ли связь между обеспечением вовлеченности и политическим циклом? Предоставляется ли информационная поддержка тем, кто вовлечен в процесс, по результатам их участия? Глава 6 Финансирование Сумма и источник финансирования для регулятора определяются его организационной структурой и оперативной деятельностью. Финансирование не должно оказывать влияния на принимаемые регулятором решения, и регулятор должен иметь возможность сохранять беспристрастность и эффективность в достижении своих целей. В настоящей главе рассматриваются ключевые вопросы структуры финансирования регулятора, позволяющей ему оставаться эффективным и действенным. Принципы финансирования Эффективное обеспечение результатов 1. Уровень финансирования должен быть достаточным для того, чтобы позволить регулятору, действуя эффективно, реально достигать поставленных правительством целей, в том числе исполнять обязательства, возложенные на него другими субъектами законодательной власти. 2. Процедура финансирования должна быть прозрачной, эффективной и насколько это возможно, простой. Возмещение регуляторных расходов 3. Регуляторы не должны принимать решений о размере сборов, подлежащих выплате для покрытия расходов, или объемах деятельности, за которую причитается выплата таких сборов, без внешнего надзора. Сумма таких сборов и объем деятельности, за которую они начисляются, должны соответствовать политическим целям и методическим рекомендациям по определению суммы сборов, выпущенным правительством, или в их отсутствие положениям Руководства ОЭСР по современным методам определения суммы сборов, подлежащих выплате со стороны пользователя за оказание государственных услуг (ОЭСР, 1998). 4. В тех случаях, когда необходимо произвести возмещение расходов, регулятор не имеет права подвергать себя риску, возлагая избыточное или неэффективное административное бремя или начисляя излишние издержки, связанные с обеспечением соблюдения правовых норм, на регулируемые предприятия. Расходы на судебное преследование и действия принудительного характера 5. Из-за значительности и непредсказуемости расходов регуляторы должны следовать четко прописанным процедурам получения финансирования на крупные непредвиденные судебные разбирательства, которые ведутся в общественных интересах и которые соответствуют степени независимости регулятора. Финансирование внешних предприятий регулятором 6. Регулятор может финансировать другие предприятия только в интересах исполнения ими видов деятельности, напрямую связанных с целями регулятора, таких как информирование и подготовка в вопросах соблюдения правовых норм или исследования, проводимые в интересах информирования о приоритетах регулятора. Любое финансирование представительной организации или организаций, осуществляющих пропаганду политики, должно входить в сферу ответственности соответствующего министерства, а не регулятора. Эффективное обеспечение результатов Ясность относительно источников и уровня финансирования регулятора необходима для защиты его независимости и объективности. Прозрачность финансовой базы также может содействовать росту доверия к эффективной деятельности и действенности регулятора. Регулирование – это один из многих инструментов для достижения целей государственной политики. Для того, чтобы эффективно участвовать в достижении таких целей, финансирование деятельности регулятора должно быть отражено в ресурсах, необходимых для выполнения им своих функций при условии надлежащего использования таких ресурсов. Помимо достижения поставленных целей регулятор может нести предусмотренное законом обязательство по соблюдению определенного числа других законодательных актов. Соблюдение правовых требований влечет появление дополнительных издержек со стороны регулятора, которые следует учитывать при принятии решений касательно выделяемого финансирования. Источники финансирования могут включать средства, выделяемые бюджетом из совокупного дохода, средства, выплаченные регулируемыми предприятиями на покрытие расходов, денежные средства, полученные за счет уплаты штрафов и пени, а также проценты по инвестициям и трастовым фондам. Такой комплекс источников финансирования должен соответствовать обстоятельствам функционирования регулятора. Для обеспечения эффективности и справедливости следует обнародовать источники, из которых поступает финансирование для обеспечения работы регулятора, и указать долю участия каждого и основания для перечисления таких средств (Международный валютный фонд, 1999). Регулятор обязан включать в свой годовой отчет сведения о доле дохода, поступающего из каждого такого источника. Возмещение расходов регулятора Некоторые формы регулирования предполагают введение сборов и взносов в счет оплаты регуляторной деятельности, например, при выдаче лицензий, а также при подаче и рассмотрении обращений о выдаче разрешений. Вопрос о том, может ли регулятор удерживать доходы от таких платежей или сборов, - это отдельный и непростой вопрос, который мы не рассматриваем в данном документе. Возмещение расходов в порядке уплаты взносов и сборов чаще всего практикуется там, где государственные услуги не оказываются в пользу всего населения. Многие программы реализуются в пользу отдельных групп сообщества (например, пользователей определенных услуг в различных профессиональных областях). В таких обстоятельствах сборы, взимаемые с регулируемых провайдеров, обеспечивают механизм, благодаря которому расходы на регулирование включаются в состав стоимости предоставляемых услуг. В тех случаях, когда в финансировании регулятора участвуют средства, составляющие плату в счет возмещения расходов, размер такой платы и объем деятельности, в отношении которой она взимается, должны быть установлены на длительный срок в законодательном порядке или по решению министерства в соответствии с политическими целями правительства и любыми методическими указаниями, определяющими порядок возмещения издержек. Отдельные министерства могут счесть обоснованным создание предварительных тарифов по согласованию с регулятором, регулируемыми предприятиями и прочими группами заинтересованных лиц для последующего утверждения министром. Предполагаемые доходы от применения предложенных тарифов должны быть достаточными для осуществления эффективно работающим регулятором своих функций. Если регулятор действует на основании схемы возмещения издержек, следует принять особые меры во избежание нецелесообразного или чрезмерного бремени для регулируемых предприятий или излишнего роста расходов на соблюдение правовых норм, которые не могут быть обоснованы в результате анализа эффективности затрат. Схема должна быть максимально прозрачной для демонстрации справедливого подхода к ее применению и для создания и поддержания доверия среди регулируемых предприятий. Предполагаемые расходы в составе корпоративного плана регулятора должны быть представлены в министерство на утверждение. Некоторые регуляторы финансируются за счет других средств, например процентов от инвестиций или специальных трастовых фондов. Тем не менее, полномочия по сбору таких средств предоставляются законодательной властью, и министр продолжает отчитываться за их использование. Бюджетное финансирование При условии ясности целей, объема и показателей эффективности деятельности регулятора бюджетное финансирование является надлежащим источником для оплаты услуг общих регуляторов в тех случаях, когда взимание сборов с пользователей неэффективно. Правительство и законодательная власть должны иметь возможность пересмотра механизмов финансирования регулятора в любое время. Однако надежные многолетние механизмы финансирования могут обеспечивать независимость регулятора, защищая последнего от бюджетных сокращений, вызванных политической реакцией на непопулярные решения (Kelley и Tenenbaum, 2004). Финансовая прозрачность Процедура определения размера сборов в счет возмещения издержек (начисляемых как независимыми, так и министерскими регуляторами) и порядок их начисления должны быть четкими, понятными, легкодоступными для всех заинтересованных лиц и, прежде всего, прозрачными. Финансовая прозрачность в части бюджетного финансирования, начисления сборов в счет возмещения издержек и прочих источников дохода может снизить риски для политической и административной независимости регулятора от правительства и защитить от излишней чувствительности к лоббированию в ущерб общественным интересам (Kelley и Tenenbaum, 2004). Финансовая прозрачность и обоснованность расходов могут повысить эффективность регуляторной деятельности за счет предоставления информации, необходимой для привлечения регулятора к ответственности за его действия и расходы или для придания любым попыткам политических или отраслевых сил оказывать влияние на регуляторную деятельность более очевидного характера (Hüpkes et al. 2006). Это может привести к более активному участию в регуляторной схеме регулируемых предприятий и повысить степень доверия. Расходы на крупные и непредвиденные судебные разбирательства Правительство предоставляет финансирование всем ведомствам, которые докажут, что они исполняют свои обязанности эффективно. Что касается регуляторов, в данном случае следует принять в учет все необходимые правоприменительные действия, судебное преследование и опротестование, которые могут возникнуть из функций регулятора. Однако возможно возникновение непредвиденных судебных разбирательств, которые потребуют существенных расходов и потому могут стать препятствием на пути принятия регулятором решения о применении определенных мер. Это представляет серьезную проблему. С одной стороны, с учетом необходимости в сохранении за правительством ответственности за общий объем расходов регуляторов существует потребность в предоставлении правительством предварительного разрешения регуляторам на производство существенных затрат в связи с крупными непредвиденными судебными разбирательствами. Однако необходимость обращения за министерским разрешением на расходование средств для ведения крупного судебного дела может повлиять на реальную и предполагаемую независимость регулятора. Финансирование внешних предприятий регуляторами Ряду регуляторов могут потребоваться услуги третьих лиц для достижения поставленных перед ними целей. Такие операции могут включать финансирование третьей стороны в счет предоставления информации и образовательных услуг в сфере соблюдения правовых норм или организации программ, которые позволят сократить потребность во вмешательстве регуляторов. Например, это может включать финансирование отраслевого объединения или союза в целях разработки соответствующих методических рекомендаций или организации семинаров, посвященных вопросу соблюдениям новых нормативных актов.2 Сведения обо всех заключаемых контрактах подлежат обнародованию, и регулятор должен быть в состоянии продемонстрировать прямое соответствие всех финансируемых видов деятельности политическим целям. Любое финансирование представительных организаций или пропагандистских групп, предназначенное для их участия в правительственных процессах, является сферой ответственности соответствующего министерства, а не министерского регуляторного органа или независимого регулятора. Применение принципов – Финансирование Эффективное обеспечение результатов Какой объем финансирования требуется (независимому или министерскому) регулятору для достижения своих целей? Сколько стоит выполнение независимым регулятором предусмотренных законом обязательств за пределом его основных функций? Например, финансирование связанных предприятий по требованию законодательства, годовая отчетность и т.д. Содержатся ли в годовом отчете независимого регулятора (или в годовом отчете министерства – в том случае, если регулятор входит в состав министерства) сведения о доле бюджетных поступлений из совокупного дохода, платежах в счет возмещения издержек, поступающих от регулируемых предприятий, денежных поступлениях за счет штрафных санкций и пени, а также процентах, полученных от инвестиций или трастовых фондов? Возмещение издержек на регулирование Не является ли механизм возмещения издержек избыточным бременем и не влечет ли избыточные расходы со стороны регулируемых предприятий, которые не могут быть надлежащим образом обоснованы? Если с регулируемых предприятий взимаются сборы для финансирования деятельности регулятора, пропорциональны ли такие платежи расходам, которые регулятор несет по вине таких предприятий? Указывается ли в годовом отчете независимого регулятора или министерства размер общих расходов регулятора и его доходов, полученных за счет бюджетного финансирования, платежей на покрытие издержек, штрафов и пени? Существует ли четкое обоснование такого состава источников финансирования регулятора? Определяется ли размер сборов в счет возмещения издержек и объем деятельности, в отношении которой такие сборы взимаются, министром или законодательной властью, но не регулятором? Если в целях финансирования операций регулятора взимаются сборы, соответствуют ли такие сборы политическим целям и методическим указаниям, установленным правительством, или при отсутствии таких указаний требованиям Руководства ОЭСР по современным методам определения суммы сборов, подлежащих выплате со стороны пользователя за оказание государственных услуг. Судебные расходы и расходы на совершение действий принудительного характера Существует ли четкий механизм обращения регулятора с согласия его министра за финансированием непредвиденных судебных процессов? Финансирование внешних предприятий со стороны регуляторов Можно ли продемонстрировать, что все действия по финансированию напрямую связаны с целями деятельности регулятора? Финансирует ли регулятор внешние предприятия в целях их участия в правительственных процессах? Примечания 1. В Великобритании механизм возмещения издержек определяется на основании методических указаний Министерства финансов, в котором предусмотрены методы определения размера сборов в счет возмещения издержек (www.gov.uk/government/publications/managing-public-money). 2. И наоборот, предоставление конкурентных грантов регулируемым фирмам в целях повышения результатов их деятельности может создать предполагаемый или реальный конфликт интересов, если регулятор в последующем применит принудительные меры к таким фирмам (это обсуждается в Главе 1). См. Krpan (2011). Стр. 279-281. Глава 7 Оценка эффективности Очень важно, чтобы регуляторы имели представление о том, какое влияние оказывают выполняемые ими регуляторные действия и принимаемые решения. Это позволит стимулировать положительные изменения и за счет внутренних ресурсов усовершенствовать системы и процедуры. Это также является свидетельством эффективности регулятора для тех, кому он подотчетен, и позволяет формировать доверие к регуляторной системе. В данной главе изложен ряд ключевых соображений по поводу измерения и оценки результатов деятельности регулятора. Принципы оценки эффективности Определение области применения 1. Регулярные независимые внешние проверки деятельности регулятора могут быть организованы правительством, законодательной властью или самим регулятором в дополнение к средствам внутреннего контроля. 2. Регуляторы должны точно определить и согласовать объем их полномочий, которые подлежат оценке со стороны ключевых заинтересованных лиц. Это может быть предусмотрено уже на законодательном уровне. 3. Регуляторы должны определять круг регуляторных решений, действий и вмешательства, который подлежит оценке для измерения результатов деятельности. 4. Регуляторы обязаны проводить регулярные проверки результатов регулирования через несколько лет после внедрения норм (анализ итогов внедрения норм). В более широком смысле, регуляторы должны оценивать свою деятельность и свои решения на постоянной основе в свете предоставленных законодательством полномочий и принимая во внимание мнения внешних заинтересованных сторон. Разработка показателей 5. Регуляторы должны учитывать, какие оперативные показатели могут использоваться для демонстрации эффективности систем, процессов и процедур, применяемых в организации для выполнения задач регулятора, например, удовлетворительное и надлежащее следование опубликованным процедурам. 6. Регуляторы обязаны определить, какие показатели деятельности могут быть связаны с действиями регулятора для демонстрации общих стратегических результатов регуляторного вмешательства в отношении операций, например, инвестиции в инфраструктуру. 7. Следует использовать сравнительную оценку и опыт экспертов. Использование средств оценки деятельности 8. Основной целью оценки результатов деятельности должно быть поддержание и совершенствование уровня деятельности регулятора. 9. Критерии оценки деятельности и ее результаты подлежат обнародованию. 10. Критерии оценки деятельности должны отражаться в оценке деятельности штата регулятора, когда это возможно. Измерение результатов деятельности Основной причиной создания эффективных механизмов управления регулятора является обеспечение стимулов для улучшения результатов его деятельности (Meloni, 2010). Качественная работа регулятора может включать создание инновационных подходов к регулированию, принятие активных мер к сокращению регуляторного бремени и эффективное использование регулирования, основанного на учете рисков. Измерение результатов деятельности также позволяет продемонстрировать заинтересованным лицам и регулируемым предприятиям положительный вклад в их деятельность со стороны регулятора. Процесс определения показателей деятельности также содействует управлению ожиданиями ключевых заинтересованных лиц. Показатели эффективности Регулятор обязан отчитываться по целому комплексу значимых показателей эффективности, определенных со ссылкой на цели, которых, как ожидается, регулятор должен достичь. Цели регулятора также должны быть связаны с более широкими политическими целями, которых он намерен достичь. Основные показатели эффективности также подлежат включению в систему планирования. В тех случаях, когда практическое осуществление существенно отклоняется от поставленных целей, анализ происходящего и принимаемые меры также должны основываться на таких показателях. Публичная отчетность содействует росту доверия общества к регуляторной системе, так как демонстрирует способы достижения регулятором поставленных перед ним целей, позволят оценить работу регулятора и привлекать его в ответственности, и стимулирует регулятора к повышению результатов своей деятельности (ОЭСР, 2004). Показатели эффективности регуляторов должны включать аспекты деятельности регулятора, поддающиеся количественному измерению, которые позволяют создать систему измерения для оценки его деятельности, а также расходы на их применение. Например, ключевой единицей измерения деятельности регуляторов может являться время, затрачиваемое регуляторами на выдачу регуляторных разрешений или принятие других решений. Необоснованные задержки при исполнении обязанностей регулятора приводят к дополнительным расходам со стороны бизнеса и сообщества, и поэтому регуляторы должны оценивать сроки принятия основных решений по установленным сравнительным критериям (Комиссия штата Виктория по защите конкуренции и эффективности, 2012). Изменения в инвестиционной активности часто становятся ключевым показателем деятельности регуляторов в различных сегментах инфраструктурных отраслей. Регуляторы сталкиваются с угрозой сокращения потока инвестиций, что может препятствовать развитию, но вместе с тем, отсутствие грамотного управления инвестициями также может стать проблемой. Поэтому оценка результатов деятельности на уровне всей системы должна стать частью механизма оценивания. Врезка 7.1. Примеры оценки результатов деятельности Ведомство Нидерландов по защите конкуренции рассчитало, что в 2011 году его деятельность по правоприменению принесла доход в размере 35 евро для каждого домового хозяйства в Нидерландах. Национальное ревизионное ведомство Великобритании показало, что Управление добросовестной конкуренции Великобритании сэкономило потребителям 8,60 фунта стерлингов, защитив их от финансового ущерба, на каждый фунт, потраченный на правоприменительную деятельность (декабрь 2012 г.). Оценка деятельности Регуляторы должны проводить внутреннюю оценку своей деятельности в рамках внутренней системы эффективного управления. Очень важно обеспечить внешнюю оценку деятельности организации, которая дополнит и подкрепит результаты внутреннего анализа. В ряде юрисдикций такая деятельность осуществляется ревизионными органами на регулярной основе. Что касается ЕС, таким органом может быть суд аудиторов. Внутренняя оценка деятельности часто сосредоточивается на оценке систем, процессов и процедур и направлена на оценку всей деятельности регулятора, имеющей жизненно важное значение для его эффективности. Внешний аудит должен быть сосредоточен на проверке того, достигаются ли стратегические цели регулятора, а именно охрана здоровья населения или повышение надежности сектора. Внешние проверки может быть направлены на изучение отдельных решений, принятых регулятором, в тех случаях, когда такие решения имеют стратегическое значение. Такие проверки должны быть организованы правительством, законодательной властью или самим регулятором. В рамках оценки деятельности регуляторы также осуществляют регулярный анализ результатов внедрения новых норм или изменений в нормативной практике некоторое время спустя после их внедрения. Это особенно важно при проведении крупных реформ в отраслях или при изменениях в секторе финансовых услуг после международного банковского кризиса. Оценка деятельности регуляторов зачастую интересует различные аудитории. Органы, которым регуляторы подотчетны, включают законодательную власть или правительство. В то же время, регулируемые предприятия и граждане или потребители представляют собой другую аудиторию, заинтересованную в оценке деятельности регуляторов. Очень важно, чтобы регулятор придерживался основной цели оценки своей деятельности, направленной на повышение собственной эффективности и подотчетности. Подход к проведению оценки деятельности регуляторов должен быть дополнен ясными целями, поставленными перед должностными лицами регуляторного органа. Такие персональные рабочие цели должны обеспечить направленность деятельности не на итоги, а на результаты. Например, если цели, поставленные перед сотрудниками регулятора, связаны с числом открытых дел или проведенных проверок, такие цели, скорее всего, не будут стимулировать достижения общего результата регулятора. Врезка 7.2. Оценка деятельности Австралийского энергетического регулятора (AER) В июле 2013 года был принят документ «Стратегические приоритеты и Программа деятельности AER на 2013 – 14 гг.» (www.aer.gov.au/node/21203). В программе рассматривались четыре стратегических приоритета и пять отдельных областей деятельности AER в наступающем финансовом году. AER приводит целевые результаты и показатели деятельности по каждому стратегическому приоритету и программной области. Это была первая публикация AER показателей деятельности. В сентябре 2013 года AER представила первый годовой отчет (www.aer.gov.au/publications/aer-annual-report-2012013). Одну из глав данного документа AER посвятил отчету о своей деятельности, основанному на показателях, аналогичных показателям, приведенным в документе «Стратегические приоритеты и Программа деятельности AER на 2013 – 14 гг.». AER определил показатели, которые охватывали все направления его деятельности. Ряд таких показателей объективно поддаются количественному измерению, а другие достаточно субъективны. Точно также некоторые показатели представляют собой конкретные результаты, не поддающиеся качественной оценке, а другие основываются на предположениях, сделанных AER. В будущем Рабочий совет по энергетике и ресурсам (SCER), который включает в свой состав министерства Содружества, штатов и регионов, ответственные за энергоснабжение и управление ресурсами, издаст Заявление об ожиданиях для AER. В настоящее время неизвестно, насколько регулярно будут издаваться такие заявления об ожиданиях. Такой документ будет обладать приоритетом перед Заявлением о намерениях, составляемым AER. Заявление о намерениях будет представлять собой документ, нацеленный на будущее, определяющий цель, приоритеты и показатели деятельности AER. Заявление о намерениях AER, скорее всего, образует часть цикла и процедур отчетности по результатам деятельности регулятора, при этом годовой отчет станет средством отчетности AER по достигнутым результатам согласно критериям оценки деятельности, установленным в данном документе. Источник: Австралийский энергетический регулятор (2013). Применение принципов – оценка эффективности Определение области применения Каковы полномочия регулятора в рамках законодательства? Какие цели или задачи были поставлены регулятору в рамках стратегического и корпоративного планов? Какие виды деятельности регулятора будут подлежать оценке? Какие последние или новые изменения в регуляторной практике подлежат оценке? Когда и кем проводится внешняя оценка деятельности регулятора? Создание показателей Осуществляет ли регуляторный орган сбор следующих сведений об эффективности своей деятельности: а) деятельность отрасли и рынка (например, количество отказов сети); б) количество проведенных операций/предоставленных услуг (например, количество проведенных проверок); в) эффективность организационного/корпоративного управления (например, количество проведенных обучающих программ для персонала); г) качество регуляторной деятельности (т.е. обеспечение соблюдения нормативных требований и отраслевых стандартов); д) соблюдение предусмотренных удовлетворенных апелляций); законом обязательств (например, количество е) экономические результаты (уровень конкуренции); ж) финансовые результаты (например, прямые и косвенные издержки). Использование результатов оценки деятельности Публикуются ли результаты оценки деятельности? Предоставляются ли подотчетным органам? Используются ли результаты оценки деятельности при планировании будущей стратегии, создании рабочих программ и осуществлении деятельности? Используются ли результаты оценки деятельности для определения персональных результатов работы штата регулятора? Сосредоточена ли такая оценка в большей степени на результатах, а не на итогах? результаты оценки заинтересованным лицам или Библиография Adolph, C. (2013), Bankers, Bureaucrats, and Central Bank Politics: The Myth of Neutrality , Cambridge University Press, Cambridge. ASX Corporate Governance Council (2003), Corporate Governance Principles and Recommendations, Sydney. Australian National Audit Office (ANAO) (2003), Public Sector Governance Volume 1, Canberra, p. 6. ANAO (2007), Administering Regulation, Better Practice Guide, Canberra, www.anao.gov.au/, accessed 1 November 2012. Better Regulation Task Force (2003), “Independent Regulators”, London, p. 6. Briault, Clive (2002), Revisiting the rationale for a single national financial services regulator, Occasional Paper Series 16, Financial Services Authority, London, pp. 16-17, www.fsa.gov.uk/pubs/occpapers/ op16.pdf, accessed 13 October 2012. Burns, Phil and Christoph Riechmann (2004), “Regulatory Instruments and Their Effects on Investment Behavior”, World Bank Policy Research Working Paper 3292. Cambini, Carlo and Laura Rondi (2010), “Regulatory Independence, Investment and Political Interference: Evidence from the EU”, Journal of European Public Policy, 9:6 (873-893), December. Christensen, Tom and Laegreid, Per (2006), “Agencification and Regulatory Reforms”, in Christensen, Tom and Laegreid, Per (eds), Autonomy and regulation, coping with agencies in the modern state, Edward Elgar Publishing, Cheltenham, United Kingdom. Coglianese, Cary (2010), “Management-based Regulation: Implications for Public Policy”, in OECD, Risk and Regulatory Policy: Improving the Governance of Risk, Paris, April. Congressional Research Service (2012), “Post-Employment, ‘Revolving Door’ Laws for Federal Employees”, Washington, www.fas.org/sgp/crs/misc/R42728.pdf, accessed 14 October 2012. Consumer Affairs Victoria (2008), Annual Report 2007-2008, Melbourne, pp. 5-7. Deighton-Smith, Rex (2004), “Regulatory transparency in OECD countries: Overview, trends and challenges”, Australian Journal of Public Administration , 63(1), pp. 66-73, March. Department for Business Innovation & Skills (2011), “Principles for Economic Regulation”,www.bis.gov.uk/assets/biscore/better-regulation/docs/p/11-795-principles-foreconomic-regulation, accessed 10 December 2012. Department of Public Enterprise (2000), “Governance and Accountability in the Regulatory Process: Policy Proposals”, Dublin. Department of Treasury and Finance and Victorian Competition and Efficiency Commission (2005), “Department of Treasury and Finance and Victorian Competition and Efficiency Commission Framework Agreement”, Melbourne, August, www.vcec.vic.gov.au/ca256eaf001c7b21/webobj/vcecframeworkagreement/$file/vcec%20frame work%20agreement.pdf, accessed 15 October 2012. Georgosouli, A. (2013a), “Financial Resilience”, research paper, unpublished. Georgosouli, A. (2013b), “The FCA-PRA coordination scheme and the challenge of policy coherence”, 8(1) Capital Markets Law Journal, pp. 62-76. Gilardi, Fabrizio (2002), “Policy Credibility and Delegation to Independent Regulatory Agencies: a Comparative Empirical Analysis”, Journal of European Public Policy, 9:6 (873893), December. Gilardi, Fabrizio and Martino Maggetti (2010), “The independence of regulatory authorities” in David Levi-Faur (ed), Handbook on the politics of regulation, Edward Elgar Publishing, Cheltenham, United Kingdom. Haldane, A. (2012), “The Dog and the Frisbee”, Bank of England, London, (Paper given at the Federal Reserve Bank of Kansas City’s 36th economic policy symposium, “The Changing Policy Landscape”, Jackson Hole, Wyoming, www.bankofengland.co.uk/publications/Pages/speeches/2012/596.aspx, accessed 15 October 2012. Hampton, P. (2005), “Reducing administrative burdens: effective inspection and enforcement”, HM Treasury, London, March. Hanretty, C. and Koop, C. (2013), “Shall the law set them free? The formal and actual independence of regulatory agencies”, Regulation & Governance, 7: 195–214,Doi: 10.1111/j.1748-5991.2012.01156.x. Hanretty, C., P. Larouche, and A. Reindl (2013), “Independence, accountability and perceived quality of regulators”, Study commissioned by the Centre for Regulation in Europe. www.cerre.eu/publications/independence-accountability-and-perceived-quality-regulators. House of Lords: Select Committee on Regulators (2007), UK Economic Regulators, Volume I: Report, The Stationary Office, London. Hüpkes, E., M. Quintyn, and M. W. Taylor (2006), “Accountability Arrangements for Financial Sector Regulators”, Economic Issues 39, International Monetary Fund, Washington. International Monetary Fund (1999), “Code of Good Practices on Transparency in Monetary and Financial Policies: Declaration of Principles”, Washington. International Organization of Securities Commissions (2010), “Objectives and Principles of Securities Regulation” www.iosco.org/library/pubdocs/pdf/ioscopd323.pdf, accessed 7 December 2012. Jacobzone (2005), “Designing Independent and Accountable Regulatory Authorities for High Quality Regulation”, proceedings of an expert meeting held in London, UK, 10-11 January 2005, Working Party on Regulatory Management and Reform, www.oecd.org/regreform/regulatorypolicy/35028836.pdf. Kelly and Tenenbaum (2004), “Funding of Energy Regulatory Commissions”, Energy Working Notes, World Bank, Washington, March. Krpan, Stan (2011), “Compliance and enforcement review – a review of EPA Victoria's approach”, Government of Victoria, February, pp. 279-281. Lunn, P. (2014), Regulatory Policy and Behavioural Economics, OECD Publishing, http://dx.doi.org/10.1787/9789264207851-en. Majone, G. (1994), “The rise of the regulatory state in Europe”, West European Politics, 17: 77101. Maxwell, Chris (2004), Occupational Health and Safety Act Review, State of Victoria, Melbourne, March. Meister, André (2010), The Role of Regulatory Agencies in Public Policy-Making Issues, Washington DC, April. Meloni, Gabriella (2010), “Enabling regulatory reform”, in OECD, Making Reform Happen: Lessons From OECD Countries, Paris. National Commission on the BP Deepwater Horizon Oil Spill and Offshore Drilling (2011), Deep Water: The Gulf Oil Disaster and the Future of Offshore Drilling, Washington. New South Wales Independent Commission Against Corruption (undated), web page on postseparation employment, Sydney, www.icac.nsw.gov.au/preventing-corruption/knowing-yourrisks/post-separation-employment/4301, accessed 18 October 2012. OECD (2014), Regulatory Enforcement and Inspections, OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy, OECD Publishing, http://dx.doi.org/10.1787/9789264208117-en. OECD (2013a), “Initial Findings of the Product market Regulation Survey Results for Economic Regulators”, unpublished document. OECD (2013b), International Regulatory Co-operation: Addressing Global Challenges, OECD Publishing, http://dx.doi.org/10.1787/9789264200463-en. OECD (2012), “Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance”, www.oecd.org/gov/regulatory-policy/49990817.pdf, accessed 30 October 2012. OECD (2010a), Post-Public Employment: Good Practices for Preventing Conflict of Interest, OECD Publishing, http://dx.doi.org/10.1787/9789264056701-en. OECD (2010b), “Making Reform Happen: Lessons from OECD countries, Paris”, www.oecd.org/gov/regulatorypolicy/49081894.pdf, accessed 14 October 2012. OECD (2010c), “Transparency and Integrity www.oecd.org/gov/fightingcorruptioninthepublicsector/50132770.pdf, 2012. in Lobbying”, accessed 30 October OECD (2008a), “Introductory Handbook for Undertaking Regulatory Impact Analysis (RIA)”, Paris, www.oecd.org/gov/regulatorypolicy/44789472.pdf, accessed 10 October 2012. OECD (2008b), “Independence and Accountability of Regulatory Authorities”, “ Horizontal Institutional Architecture”, “ Powers for High-quality Regulation”, “Assessing the Performance of Regulatory Authorities”, in OECD Reviews of Regulatory Reform: Brazil 2008: Strengthening Governance for Growth, OECD Publishing, http://dx.doi.org/10.1787/9789264042940-en, OECD (2006), OECD Reviews of Regulatory Reform: Switzerland 2006: Seizing the Opportunities for Growth, OECD Publishing, http://dx.doi.org/10.1787/9789264022485-en, background report “A Framework for High Quality Regulation: Air Transport, Rail, Postal and Telecommunications Services”, www.oecd.org/governance/36298926.pdf. OECD (2005), OECD Guiding Principles for Regulatory Quality and Performance, www.oecd.org/fr/reformereg/34976533.pdf, accessed 10 October 2012. OECD (2004a), OECD Principles of Corporate Governance, Paris. OECD Publishing, http://dx.doi.org/101787/9789264015999-en. OECD (2004b), “Regulatory Agencies in Mexico”, in OECD Reviews of Regulatory Reform: Mexico 2004: Progress in Implementing Regulatory Reform, OECD Publishing, http://dx.doi.org/10.1787/9789264017528-en. OECD (2003a), “Recommendation of the Council on Guidelines for managing conflict of interest in the public service”, Paris. www.oecd.org/gov/fightingcorruptioninthepublicsector/2957360.pdf, accessed 10 October 2012. OECD (2003b), OECD (2003), OECD Reviews of Regulatory Reform: Norway 2003: Preparing for the Future Now, OECD Publishing, http://dx.doi.org/10.1787/9789264103122-en, background report “Modernising Regulators and Supervisory Agencies”, www.oecd.org/regreform/2955909.pdf. OECD (1998), “User Charging for Government Services: OECD’s Best Practice Guidelines”, Public Management Occasional Papers No. 22, www.oecd.org/gov/budgeting/41213602.pdf. Pagliari, Stefano (ed) (2012), Making Good Financial Regulation – Towards a Policy Response to Regulatory Capture, International Centre for Financial Regulation: Grosvenor House Publishing, Surrey: United Kingdom, September. Rodrigo, D., L. Allio and P. Andres-Amo (2009), “Multi-Level Regulatory Governance: Policies, Institutions and Tools for Regulatory Quality and Policy Coherence”, OECD Working Papers on Public Governance, No. 13, OECD Publishing, http://dx.doi.org/10.1787/224074617147. Sparrow, M. (2000), The regulatory craft: controlling risks, solving problems, and managing compliance , Brookings Institution Press, Washington. State Services Authority (2010), “Governance arrangements for Victoria’s Regulators – Discussion Paper”, Melbourne, p. 10. Thatcher, Mark (2002), “Regulation after delegation: independent regulatory agencies in Europe,” Journal of European Public Policy , 9(6), pp. 954-972, December. Thatcher, Mark (2005), “The Third Force? Independent Regulatory Agencies and Elected Politicians in Europe”, Governance, 18(3), pp. 347-373, July. Uhrig, John (2003), “Review of the Corporate Governance of Statutory Authorities and Office Holders”, Commonwealth of Australia, Canberra. Victorian Government (2010), “Regulator Governance: Principles and Guidelines”, Melbourne. Глоссарий Регулятор хозяйствующих субъектов Свод правил, или кодекс, регулирующий порядок проведения консультаций Конкурентный нейтралитет Экономические регуляторы Внешнее управление Рамочный договор Политика управления Методические указания по оценке последствий Независимый регулятор Правительственная организация общегосударственного уровня, которая наделяется на основании законодательных и подзаконных актов одним или несколькими из указанных далее полномочий в отношении хозяйствующих субъектов и профессиональных видов деятельности: ценообразование, рыночный надзор, проверки, предоставление третьим лицам консультаций по вопросам регулирования, лицензирование, аккредитация и правоприменение. Такой орган может принимать участие или не принимать участия в создании нормативных актов или определении стандартов. Документ, который определяет процедуры и политику участия регулятора в процессах согласования решений с отраслью или обществом. Обеспечение равных условий конкуренции между государственными и частными предприятиями Учреждение или организация, уполномоченная законом на осуществление регуляторных полномочий в отношении отрасли в целях определения цен и/или совершенствования работы рынка для обеспечения доступа потребителей к качественным услугам и разумного уровня доходности для поставщика услуг. Регуляторы, которые работают только в сфере здравоохранения, безопасности или защиты окружающей среды, не рассматриваются в качестве экономических регуляторов. Управление, которое является внешним при взгляде со стороны регулятора, - роли, взаимоотношения и распределение полномочий и ответственности между законодательной властью, министром, министерством, руководящим органом регулятора и регулируемыми предприятиями. Договор, в котором определены основные положения, касающиеся рабочих отношений между регулятором и министерством, оказывающим услуги секретариата. В такой договор, как правило, включаются сведения об оказании услуг и порядок передачи поручений персоналу. Политика управления, определяемая министрами, как самостоятельно, так и совместно с исполнительным органом. Методические указания для органов, принимающих нормативные требования, в части проведения анализа последствий в результате принятия таких новых нормативных требований. Регулятор, роль и полномочия которого определены законодательством и который принимает регуляторные решения, дистанцируясь от исполнительной власти. Деятельность независимого регулятора в части принятия Внутреннее управление Орган, устанавливающий международные стандарты Министр Регулятор в составе министерства Министерство Оперативная политика Добросовестность регулирования Регуляторный план Секретарь Договор обслуживания отдельных регуляторных решений не подлежит управлению со стороны исполнительной власти. Но такой регулятор может получать поддержку от должностных лиц внутри министрества.1 Управление при взгляде в сторону регулятора – организационные структуры, стандарты поведения, роли и обязанности регулятора, меры по обеспечению соблюдения правовых норм и подотчетности, надзор за бизнес-процессами, финансовая отчетность и управление эффективностью. Международный орган, который предоставляет методические указания и устанавливает стандарты, подлежащие реализации на государственном уровне. Самая высшая политическая должность в составе министерства. В Вестминстерской политической системе, как правило, за такой должностью закрепляется название «министр», но название должности может быть и другим. Противопоставлен независимому регулятору (определение приведено выше). Министерский регулятор является составной частью организационной структуры министерства в составе правительства. Правительственный орган под оперативным управлением министра. Политические решения, принятые независимыми регуляторами или министерствами в целях реализации государственной политики. «Добросовестность регулирования» означает принятие справедливых, объективных, непредвзятых, согласованных и профессиональных регуляторных решений и осуществление такого же управления без какого-либо конфликта интересов или предвзятости, неправомерного влияния, в надлежащих целях и в обстоятельствах, которые не ведут к снижению доверия к рынку регулятора, нарушению согласованности принимаемых им решений или снижению доступности опыта. Документ, опубликованный органом, создающим нормативные акты, в котором указаны планируемые изменения в регулировании или новые нормативные акты, которые такой орган намерен ввести в действие в течение года. Первое должностное лицо министерства; за данной должностью могут быть закреплены следующие названия: постоянный секретарь, секретарь департамента, государственный секретарь, генеральный секретарь, заместитель министра и т.д. Договор, в котором определены характер, объем и стандарт оказания услуг, которые министр оказывает независимому регулятору в рамках определенного бюджета, при этом персонал, оказывающий поддержку регулятору, отчитывается перед руководством министерства. Заявление об ожиданиях Заявление о намерениях Оговорки о временных рамках Наднациональный орган Официальное и публичное заявление, сделанное ответственным министром регулятору и содержащее описание соответствующей государственной политики, целей регулятора и ожиданий правительства в отношении того, как регулятор будет осуществлять свою деятельность Официальное заявление со стороны регулятора в рамках его корпоративного плана или аналогичного документа, которое содержит заявление о намерении удовлетворить ожидания ответственного министра. Заявление о намерениях делается в ответ на Заявление об ожиданиях (см. выше). Положение законодательного акта (или нормативного документа), которое предусматривает прекращение применения закона или его части после наступления определенной даты, если только не будет принято дополнительных законодательных мер для продления такого срока действия закона. Наднациональный орган – орган подобный органам Европейского Союза, которые обладают соответствующими регуляторными полномочиями, предоставленными им в отношении национальных регуляторов на основании общеевропейского законодательства. 1 В соответствии с указанным в Главе 2 не существует общепринятого определения независимого регулятора и в ряде законодательных систем (например в ЕС) понимание данного термина выходит за рамки определения, приведенного в данных принципах. ОРГАНИЗАЦИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО СОТРУДНИЧЕСТВА И РАЗВИТИЯ ОЭСР является уникальным форумом, на котором правительства могут работать совместно над решением экономических, социальных и экологических вопросов, возникающих в процессе глобализации. ОЭСР также находится в авангарде исследований, направленных на выявление новых тенденций и оказание правительствам помощи в реагировании на новые тенденции и изменения в таких сферах, как корпоративное управление, информационная экономика и вопросы старения населения. Организация предлагает площадку, на которой правительства могут обмениваться политическим опытом, искать ответы на экономические вопросы, знакомиться с передовыми методами и работать над согласованием внутренней и международной политики. Странами – членами ОЭСР являются Австралия, Австрия, Бельгия, Канада, Чили, Чешская Республика, Дания, Эстония, Финляндия, Франция, Германия, Греция, Венгрия, Исландия, Ирландия, Израиль, Италия, Япония, Корея, Люксембург, Мексика, Нидерланды, Новая Зеландия, Норвегия, Польша, Португалия, Словацкая Республика, Словения, Испания, Швеция, Швейцария, Турция, Великобритания и Соединенные Штаты Америки. Европейский Союз принимает участие в работе ОЭСР. Издательство ОЭСР широко распространяет результаты статистических исследований Организации, а также исследований по экономическим, социальным и экологическим вопросам наряду с конвенциями, методическими руководствами и стандартами, принятыми ее членами. ОЭСР Паблишинг, 2, рю Андре-Паскаль, 75775, Париж, Седекс 16 (42 2014 06 1 Р) ISBN 978-92-64-20900-8-2014 Принципы ОЭСР в сфере регуляторной политики, основанные на передовой практике Управление регуляторов Данный сводный документ представляет собой результаты работы ОЭСР над Рекомендациями Совета по политике и управлению в сфере регулирования от 2012 года. Он включает сведения о политике, практике и организационных структурах, позволяющих совершенствовать регуляторную политику и обеспечивающих повышение качества регуляторного управления. Содержание Краткий обзор Введение Глава 1. Прояснение роли Глава 2. Предотвращение нецелесообразного вмешательства и сохранение доверия Глава 3. Принятие решений и структура руководящего органа для независимых регуляторов Глава 4. Подотчетность и прозрачность Глава 5. Вовлеченность Глава 6. Финансирование Глава 7. Оценка эффективности См. публикацию на сайте: http://dx.doi.org/10.1787/9789264209015-en Данная работа опубликована в электронной библиотеке ОЭСР, в которой хранятся все книги, периодические издания и статистические базы данных ОЭСР. Дополнительную информацию можно получит на сайте www.oecd-library.org. ОЭСР Паблишинг www.oecd.org/publishing ISBN 978-92-64-20900-8 42 2014 06 1 P
