Обзор практики ведения регистра муниципальных нормативных

ОБЗОР
практики ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов
Ярославской области (по состоянию на 11.04.2014)
Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов ведется в
целях обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации и
федеральных законов, учета и систематизации муниципальных нормативных
правовых актов, реализации конституционного права граждан на получение
достоверной информации и создания условий для получения информации о
муниципальных нормативных правовых актах органами государственной власти,
органами местного самоуправления, должностными лицами и организациями.
Согласно пункту 4 постановления Правительства Российской Федерации
от 10.09.2008 № 657 «О ведении федерального регистра муниципальных
нормативных правовых актов» предоставление гражданам и организациям сведений,
содержащихся в федеральном регистре муниципальных нормативных правовых
актов (далее - федеральный регистр), осуществляется через единый сайт
государственных услуг в сети Интернет.
Включению в федеральный регистр подлежат все муниципальные
нормативные правовые акты (уставы муниципальных образований, муниципальные
правовые акты о внесении изменений в уставы, правовые акты, принятые на
местном референдуме или сходе граждан, нормативные акты представительного
органа, местной администрации и иных органов, правовые акты главы
муниципального образования нормативного характера, а также приказы
должностных лиц местного самоуправления).
Основополагающими нормативными правовыми актами, регламентирующими
порядок ведения федерального регистра на федеральном уровне, являются:
- Конституция Российской Федерации;
- Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации»;
- Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
- Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации,
информационных технологиях и о защите информации»;
- постановление Правительства Российской Федерации от 10.09.2008 № 657
«О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов»;
- приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 19.12.2008 № 298
«Об организации работы по ведению федерального регистра муниципальных
нормативных правовых актов» (далее - приказ Министерства юстиции Российской
Федерации от 19.12.2008 № 298);
- приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 22.12.2008 № 300
«Об утверждении Порядка предоставления сведений, содержащихся в федеральном
регистре муниципальных нормативных правовых актов» (далее - приказ
Министерства юстиции Российской Федерации от 22.12.2008 № 300).
В силу пункта «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации
установление общих принципов организации системы органов государственной
2
власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно частям 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, по
предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними
законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации, которые не
могут противоречить федеральному законодательству.
Подпунктом 64 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999
№ 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» организация и ведение регистра муниципальных нормативных
правовых актов отнесены к полномочиям органов государственной власти субъекта
Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым
данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской
Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).
Пунктом 6 статьи 26.3 указанного Федерального закона установлено, что
законом субъекта Российской Федерации органы местного самоуправления
муниципальных районов могут наделяться государственными полномочиями
субъекта Российской Федерации по сбору информации от поселений, входящих в
муниципальный район, необходимой для ведения регистра муниципальных
нормативных правовых актов, с передачей органам местного самоуправления
необходимых материальных и финансовых ресурсов.
На основании части 1 статьи 43.1 Федерального закона от 06.10.2003
№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» организация и ведение регистра муниципальных правовых
актов осуществляется органами государственной власти субъекта Российской
Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.09.2008 № 657
«О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов»
закреплено, что федеральный регистр состоит из регистров муниципальных
нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, и органам
исполнительной власти субъектов Российской Федерации поручено обеспечить
представление в Министерство юстиции Российской Федерации регистров
муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и
их ежемесячную актуализацию в порядке, установленном Министерством юстиции
Российской Федерации.
Приказами Министерства юстиции Российской Федерации от 19.12.2008
№ 298 и от 22.12.2008 № 300 определены общие принципы организации работы по
предоставлению сведений, содержащихся в федеральном регистре, состав таких
сведений и условия доступа к ним, а также утверждена методика ведения
федерального регистра, устанавливающая порядок ведения федерального регистра и
требования к информации, включаемой в данный регистр.
Требования, закрепленные указанной методикой, применяются в отношении
как федерального регистра, так и регионального регистра муниципальных
нормативных правовых актов.
Нормативные правовые акты Ярославской области, затрагивающие вопросы
3
организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов,
приняты в соответствии с федеральным законодательством.
В настоящее время действуют 16 нормативных правовых актов Ярославской
области, регулирующих порядок организации и ведения регистра муниципальных
нормативных правовых актов Ярославской области, в том числе 4 основных акта и
12 актов, вносящих в них изменения.
Согласно части 2 статьи 58 Устава Ярославской области, муниципальные
нормативные правовые акты подлежат включению в регистр муниципальных
нормативных правовых актов Ярославской области, ведение которого
осуществляется в порядке, установленном законом Ярославской области.
Порядок организации и ведения регионального регистра муниципальных
нормативных правовых актов Ярославской области закреплен Законом Ярославской
области от 27.06.2007 № 40-з «О региональном регистре муниципальных
нормативных правовых актов».
На основании Закона Ярославской области от 27.06.2007 № 40-з «О
региональном регистре муниципальных нормативных правовых актов» и
постановления Губернатора Ярославской области от 06.08.2007 № 708 «Об
уполномоченном органе и об утверждении Порядка формирования и ведения
регионального регистра муниципальных нормативных правовых актов» (в редакции
указа Губернатора Ярославской области от 13.05.2013 № 245) уполномоченным
органом, осуществляющим формирование и ведение регионального регистра
муниципальных нормативных правовых актов, определен департамент
территориального развития Ярославской области.
В соответствии с подпунктом 2.2.3 пункта 2.2 раздела 2 Положения о
департаменте территориального развития Ярославской области, утвержденного
постановлением Правительства Ярославской области от 02.11.2012 № 1224-п,
данный департамент формирует региональный регистр муниципальных
нормативных правовых актов, а также осуществляет в установленном порядке
экспертизу муниципальных нормативных правовых актов.
Согласно информации, размещенной на сайте нормативных правовых актов
Российской Федерации (http://zakon.scli.ru), по состоянию на 11.04.2014 в
федеральном регистре содержится 28738 муниципальных нормативных правовых
актов Ярославской области.
В 156 актах из их числа выявлены несоответствия федеральному и
региональному законодательству.
При этом в период с 13.11.2013 по 11.04.2014 в федеральный регистр внесены
1315 муниципальных нормативных правовых актов Ярославской области, из них
в 2 актах выявлены нормы, противоречащие федеральному законодательству:
- в постановлении Администрации Мышкинского муниципального района
от 25.12.2013 № 1088 «О внесении изменений в постановление Администрации
Мышкинского муниципального района от 01.03.2013 № 149 «О муниципальной
целевой программе развития субъектов малого и среднего предпринимательства в
Мышкинском муниципальном районе на 2013-2015 годы»;
- в решении Муниципального Совета Митинского сельского поселения
от 22.11.2013 № 29 «Об утверждении положения о бюджетном процессе в
4
Митинском сельском поселении».
Однако ни экспертных заключений, ни иных дополнительных сведений в
отношении этих актов федеральный регистр не содержит.
Также, среди муниципальных нормативных правовых актов Ярославской
области, включенных в федеральный регистр в указанный период, имеется
845 актов, которым присвоен статус основного акта. Из них 58 актам присвоен
статус «Соответствует ФЗ, законодательству субъектов и уставу», 784 актам - статус
«Правовой акт на юридической экспертизе».
В числе названных 58 актов насчитывается 2 акта, которым статус основного
присвоен ошибочно:
- постановление Администрации городского поселения Мышкин от 06.12.2013
№ 140 «О внесении изменений в постановление Администрации городского
поселения Мышкин от 09.04.2012 № 40 «Об утверждении административного
регламента «Передача в аренду, безвозмездное пользование муниципального
имущества казны»;
- постановление Администрации Угличского муниципального района
от 26.12.2013 № 2008 «О внесении изменения в постановление Администрации
района от 22.06.2012 № 720 «Об утверждении Административного регламента
предоставления муниципальной услуги «Заключение договора на установку и
эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, здании или ином
недвижимом имуществе, находящемся в муниципальной собственности».
Кроме того, среди указанных 784 актов 37 актам также ошибочно присвоен
статус основного акта, а именно:
- постановлению Администрации Угличского муниципального района
от 26.11.2013 № 1684 «О внесении изменения в постановление Администрации
района от 21.06.2012 № 693 «Об утверждении Административного регламента
предоставления муниципальной услуги «Выдача свидетельства молодой семье о
праве на получение социальной выплаты на приобретение (строительство) жилья»;
- постановлению Администрации Тутаевского муниципального района
от 19.12.2013 № 549 «О внесении изменений и дополнений в постановления
Администрации Тутаевского муниципального района от 15.05.2013 №№ 193, 194» и
другим.
Тем самым нарушены требования абзаца 3 пункта 6 Методики ведения
федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов,
утвержденной приказом Министерства юстиции Российской Федерации
от 19.12.2008 № 298, согласно которому муниципальные нормативные правовые
акты, изменяющие (дополняющие) муниципальный нормативный правовой акт в
целом (новая редакция) или его часть, включаются в муниципальный регистр наряду
с муниципальными правовыми актами, имеющими собственный предмет правового
регулирования, и, следовательно, считаться основными (первоначальными) актами
не могут.
Данный вывод подтверждается и пунктом 12 указанных Методических
рекомендаций, закрепляющим, что муниципальные нормативные правовые акты
должны поддерживаться в актуальной редакции со ссылками на муниципальные
акты, изменяющие (дополняющие), отменяющие (признающие утратившими силу) и
(или) приостанавливающие действие основного (первоначального) акта.
5
С учетом вышеизложенного в отношении каждого из указанных
муниципальных нормативных правовых актов Ярославской области запись в поле
«Тип документа» карточки документа подлежит изменению с «Основной» на
«Изменяющий».
А также в федеральном регистре содержится решение Муниципального
Совета Середского сельского поселения от 15.11.2013 № 20 «О вынесении проекта
решения Муниципального Совета Середского сельского поселения Даниловского
муниципального района Ярославской области «О бюджете Середского сельского
поселения на 2014 год» на публичные слушания».
Однако в силу пункта 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской
Федерации от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об
оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» одним из
существенных признаков, характеризующих нормативный правовой акт, является
наличие в нем правовых норм (правил поведения), рассчитанных на неоднократное
применение.
Указанное же решение такому признаку не отвечает и, следовательно,
нормативным правовым актом не является, в связи с чем включению в федеральный
регистр не подлежит.
Кроме того, ни одно из нарушений, о которых сообщалось в предыдущих
обзорах практики ведения федерального регистра, до настоящего времени не
устранено.
К таким нарушениям относятся отсутствие сведений о реквизитах и тексты
положительных экспертных заключений, сведений об источнике официального
опубликования и актуальной редакции муниципального нормативного акта.
Как следует из письма департамента территориального развития Ярославской
области от 11.02.2014 № ИХ.40-0160/14, внесение в федеральный регистр текстов и
реквизитов дополнительных сведений об опубликовании муниципального
нормативного правового акта, а также об актах прокурорского реагирования,
судебных решениях не представляется возможным ввиду того, что в справочнике
дополнительных сведений содержится несколько разных названий одного и того же
источника официального опубликования или органов прокуратуры или судов.
В процессе работы программы ведения федерального регистра периодически
возникают сбои программы при проставлении гиперссылок на федеральное
законодательство и законодательство Ярославской области из-за недоступности
сервера Научного центра правовой информации при Министерстве юстиции
Российской Федерации.
Кроме того, в своем письме от 11.04.2014 № ИХ.40-0460/14 департамент
территориального развития Ярославской области сообщил, что 11.04.2014 была
произведена очередная выгрузка обновления муниципальных нормативных
правовых актов на сайт нормативных правовых актов Российской Федерации
(http://zakon.scli.ru), получена квитанция, подтверждающая, что выгрузка прошла без
ошибок. Количество всех внесенных в муниципальный регистр муниципальных
нормативных правовых актов Ярославской области составило 29300, в то время как
при поиске указанных актов на данном сайте отображается только 28738 актов.