В.А.Щитинский Директор ФГУП «РосНИПИУрбанистики»

В.А.Щитинский
Директор ФГУП «РосНИПИУрбанистики»
Выступление на круглом столе П 1 Общероссийского Форума «Стратегическое
планирование в регионах и городах России» «Интеграция стратегического и
территориального планирования: методология и примеры реализации»
«Концепция устойчивого пространственного развития территории Российской
Федерации» и «Комплексная схема территориального планирования федерального
округа» – инновации в системе планирования на федеральном уровне
Градостроительство, используя и преобразуя природные условия, интегрирует
различные виды деятельности человека, создавая искусственный материальный мир,
обеспечивая формирование благоприятных условий жизнедеятельности человека.
Градостроительные инновации аккумулируют нововведения в смежных отраслях по
использованию и преобразованию природных сред и созданию новой пространственной
среды обитания человека.
На сегодняшний день ясно, что стратегии развития России по инновационному
сценарию нет альтернативы. Важнейшую роль в выработке и реализации этой стратегии
должна играть пространственная организация России. Национальная инновационная
система изначально предполагает создание на территории страны центров
инновационного развития, в которых концентрируются высококвалифицированные
кадры, для нормальной жизни и работы которых должна быть создана комфортная среда.
Ключевым фактором развития инновационной системы в целом становится
доступность рынков информации и финансов, а потому – плотность контактов,
коммуникационная близость центров принятия решений. Это невозможно без наличия
структурообразующего пространственного каркаса страны, основными составными
частями которого являются транспортная, энергетическая и информационная
инфраструктуры, система расселения, система особо охраняемых природных территорий
и памятников истории и культуры.
Очевидно, что стратегия инновационного развития России должна базироваться на
принципиально новой каркасной структуре пространственной организации страны,
которая должна явиться, материальной основой поддержания целостности государства и
интенсификации развития его территории в новых геополитических условиях. Построение
такого каркаса требует разработки отдельного документа в области пространственной
организации и территориального планирования федерального уровня.
С целью обеспечения эффективного управления устойчивым развитием территории
документы территориального планирования федерального уровня должны отражать
государственную политику в области организации территории, прогноз, тенденции
долгосрочного пространственного развития страны и ее крупных регионов, обеспечивать
взаимосвязь отраслевых территориальных решений на принципах комплексной
организации территории страны.
Можно предложить ряд конкретных мер, направленных на коренное улучшение дел
в области территориального планирования, а по существу – на инновацию в сфере
управления пространственной организацией России.
Градостроительный кодекс, действующие федеральные документы стратегического
планирования - «Концепция долгосрочного развития Российской Федерации на период до
2020 года», «Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию»,
«Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года», «Основы
стратегического планирования в Российской Федерации», и др., дают возможность
выстроить определённую иерархическую систему документов стратегического и
территориального планирования на федеральном, региональном и местном уровнях.
При этом в качестве основной цели территориального планирования принимается
обеспечение устойчивого развития территорий, что даёт возможность реализовать при
пространственной организации территории комплексный, системный подход, что, в
конечном счёте, и есть главная цель инноваций в градостроительстве России.
Документы территориального планирования в целом, исходя из их специфики, как
комплексных, междисциплинарных документов, можно охарактеризовать как
эффективные инструменты управления, механизмы взаимоувязки и координации
стратегических концепций, планов и программ пространственной организации РФ и
субъектов РФ.
На верхнем уровне этой системы документов должна находиться «Концепция
устойчивой пространственной организации территории Российской Федерации»,
возможность разработки которой предусмотрена «Основами стратегического
планирования в Российской Федерации», в которых прямо сказано, что «стратегическое
планирование осуществляется путем разработки концепций, доктрин, стратегий,
программ, проектов (планов) устойчивого развития Российской Федерации». Концепция
должна разрабатываться с учетом задач обеспечения как национальной безопасности, так
и
инновационного
развития,
и
представлять
собой
пространственную
реализацию/проекцию
целей,
задач,
направлений
стратегического
развития,
сформулированных в «Концепции долгосрочного социально-экономического развития
Российской Федерации на период до 2020 года». «Концепция устойчивой
пространственной организации…» также должна основываться на положениях
упомянутых выше действующих отечественных, а также подписанных Российской
Федерацией международных документов, таких как «Повестка дня на 21 век»,
«Основополагающие принципы устойчивого пространственного развития Европейского
континента» и др.
В Концепции, в контексте обеспечения национальных интересов России следует
наметить проблемы и перспективы поэтапного устойчивого пространственного развития
Российской Федерации; определить меры по выравниванию уровня развития различных
российских регионов; наметить пути эффективного взаимодействия федеральных,
региональных, муниципальных властей и граждан по устойчивому социальноэкономическому инновационному развитию; предложить меры по интеграции
пространства Российской Федерации в мировое пространство.
Учитывая огромные размеры территории страны и большое число входящих в неё
субъектов, предлагается ввести ещё один уровень территориального планирования
Российской Федерации, промежуточного между масштабом страны и масштабом субъекта
РФ - «Комплексную схему территориального планирования федерального округа».
Данный документ территориального планирования будет соответствовать стратегиям
социально-экономического развития федеральных округов, разработка которых
заканчивается в настоящее время. Схема должна носить комплексный, межведомственный
характер и обеспечить увязку между собой на уровне округа решений, принятых в
отраслевых схемах федерального уровня.
Предлагаемые два принципиально новых вида документа пространственного,
территориального планирования - «Концепция устойчивой пространственной организации
территории Российской Федерации» и «Комплексная схема территориального
планирования федерального округа», не только позволят обеспечить регулирование
развития структурообразующего пространственного каркаса в целях реализации стратегии
инновационного развития страны, но и сами являются инновациями в системе
планирования на федеральном уровне.
Хотелось бы остановиться ещё на проблемах реализации на практике принципов
устойчивого развития территории, которые в настоящее время положены в основу
государственной стратегии развития нашей страны.
Экологически и социально ориентированное развитие экономики, при котором
учитываются интересы не только живущих людей, но и будущих поколений, получило
общее название «устойчивого развития» и было официально закреплено на Конференции
ООH по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро в 1992 году.
По своей сути понятие «устойчивое развитие» отражает биологический закон любой
жизни, когда забота о потомстве является первоочередной обязанностью любого живого
организма.
В целях осуществления последовательного перехода Российской Федерации к
устойчивому развитию, в нашей стране разработана «Концепция перехода РФ к
устойчивому развитию», которая была утверждена Указом Президента в 1996 году.
Следует признать, что переход к устойчивому развитию, заявленный Концепцией в
качестве главной цели для России на ближайшие десятилетия, не получил на уровне
государства в последующие годы не только теоретического, но и законодательного и
практического развития, хотя ведущая роль в создании условий перехода к устойчивому
развитию отводится именно государству, которое, прежде всего, должно гарантировать
безопасность в политической, экономической, социальной, экологической, оборонной и
других сферах, без чего переход к устойчивому развитию невозможен.
В то же время, понятие «устойчивое развитие», при всей его кажущейся простоте и
очевидности, несёт в себе много противоречий и подводных камней, которые
проявляются тогда, когда следует перейти от высокой политики к реальной прозе жизни,
от лозунга к практическим мероприятиям. Достаточно хорошо иллюстрирует этот переход
следующее известное выражение «Думать глобально – действовать локально». И
оказывается, что следовать этой простой истине в жизни оказывается очень сложно.
Наиболее наглядно, эту проблему можно проиллюстрировать на примере развития
любой территории, которая как лакмусовая бумажка, быстро проявляет истинные
интересы всех, кто ей управляет, кто на ней живёт, кому она принадлежит.
Сегодня я хочу привести только один пример безответственного отношения к
территории, когда интересы отдельно взятой крупной компании ставятся выше интересов
населения, интересов охраны окружающей среды, в результате чего принципы
устойчивого развития не просто нарушаются – они грубо игнорируются.
Хочу рассказать об обстановке, сложившейся вокруг проекта, реализуемого в
Ленинградской области: по организация скоростного движения пассажирских поездов
«Аллегро» связавших Санкт-Петербург и Хельсинки, а точнее, вокруг раздела проекта,
связанного с отклонением транзитного грузового движения на действующее направление
Ручьи - Лосево — Каменногорск — Выборг со строительством нового
электрифицированного участка Лосево – Каменногорск. Данное решение является одним
из четырёх вариантов (4-й вариант), разработанных московскими институтами
«Гипротранспуть» и «Мосгипротранс». Вариант одобрен Постановлением НТС ОАО
«РЖД» исключительно в интересах ОАО «Лукойл», построившего грузовой
нефтеналивной терминал в Высоцке.
Нашим институтом РосНИПИУрбанистики в 2004 г. по заказу Дирекции по
комплексной
реконструкции
железных
дорог
и
строительству
объектов
железнодорожного транспорта была выполнена работа «Градостроительное обоснование
потенциально-возможного прохождения новых трасс железной дороги и развития
инфраструктуры железнодорожного транспорта на участке Каменногорск - Лосево»,
которая показала, что наибольший социально-экономический и экологический ущерб
принесет осуществление именно 4-го варианта. В процессе разработки этого проекта
возникло целое протестное общественное движение, результатом которого было
проведение общественных слушаний в Выборгском и Приозерском районах, заставившие
учесть ряд требований населения по конкретным вопросам.
Но самое интересное то, что заказчик в процессе рассмотрения и согласования
проекта целенаправленно сместил акценты именно в сторону нового участка, по которому
в 2010 году уже получено положительное заключение Главгосэкспертизы России.
А между тем, информация о том, что основной грузопоток от Ручьёв до Лосево будет
проходить через густонаселённый Всеволожский район Ленинградской области и
северные жилые районы Санкт-Петербурга, сознательно затушёвывается – ведь там
нового строительства железной дороги не будет, значит формально не нужно и
общественные слушания проводить, а о том, что там живут в своих садоводствах и дачах
сотни тысяч жителей Санкт-Петербурга сознательно умалчивается, тем более что их
садоводства не имеют юридического статуса поселений и, в соответствии с
Градостроительным кодексом РФ, просто не существуют – эти люди не знают о грозящей
им опасности.
Что же ждёт этих людей после реализации проекта?
На участке Лосево-Сосново-Ручьи интервал движения грузовых поездов составит 5-8
минут круглосуточно, т.е. почти интервал движения метрополитена. Заявленная
интенсивность движения в 42 пары грузовых поездов в сутки, перевозящих нефтяные и
минерально-строительные грузы, практически уничтожит пассажирское движение
электропоездов на Приозерском направлении, которое является основным перевозчиком
для садоводов.
Владельцы автомашин столкнутся с реальной невозможностью пересечь железную
дорогу в привычных местах – в настоящее время из 24 пересечений на участке РучьиЛосево только 4 в разных уровнях, т.е. садоводческие массивы будут просто разрезаны на
части, и массивы восточнее железной дороги будут изолированы от автотранспорта всех
видов.
О такой «мелочи», как постоянный шум и грохот от грузовых поездов, загрязнение
воздуха и почв перевозимыми нефтепродуктами, вибрация можно даже и не упоминать –
ведь на наш вопрос железнодорожникам, как они себе представляют условия, в которых
должны будут жить люди, нам ответили: «Значит, им не повезло». Как говорил известный
экономист К.Маркс, нет такого преступления, на который бы не пошёл капиталист, если
ему будет обеспечена соответствующая доля прибыли – это в полной мере применимо и к
данной ситуации.
В то же время, существуют варианты решения проблемы, позволяющие учесть
интересы как «Лукойла», так и жителей Санкт-Петербурга и Ленинградской области – для
этого со стороны бизнеса необходимо понимание, учет интересов не только своего
кармана, но и простых людей, должна быть проявлена политическая воля властью,
которая призвана служить общественным интересам, а не обслуживать олигархические
структуры.
Наша работа, о которой я рассказал, была просто положена под сукно.
В настоящее время на основании наших официальных запросов в решение данной
проблемы вовлечены Губернатор Санкт-Петербурга Г.С.Полтавченко, директор ЦСКП
«Северо-Запад» партии «Единая Россия» И.Е.Шувалов председатель Союза садоводов
России, депутат Государственной Думы В.И. Захарьящев.