Система органов внутренних дел в Российской Федерации

Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации
Международный семинар «Актуальные проблемы федерализма в Российской Федерации»,
Чувашская Республика
А. Бланкенагель, эксперт проекта
Система органов внутренних дел в Российской Федерации. Квадратура круга по-федеральному
Материалы проекта
по правовым аспектам федеративных отношений
Авторы: А. Бланкенагель и И.В. Калинина, эксперты проекта
Система органов внутренних дел в Российской Федерации.1
Квадратура круга по-федеральному
А. Бланкенагель и И.В. Калинина, эксперты проекта
I. Введение
В соответствии с Конституцией РФ существуют, в принципе, четыре различные
системы государственных органов исполнительной власти:
 единая система органов исполнительной власти Федерации и субъектов по
вопросам, указанным в части 2 статьи 77 Конституции РФ. При этом стоит
упомянуть, что в теории и еще меньше в законодательстве с трудом можно
найти ясную концепцию структурных элементов данной «единой системы»; 2
 федеральная система с собственной федеральной подструктурой3 в смысле части
1 статьи 78 Конституции РФ, в том случае, когда федеральный орган
исполнительной власти пользуется предусмотренной в данной статье
возможностью создавать собственные территориальные органы;
 федеральные высшие органы исполнительной власти без подчиненных им
органов исполнительной власти субъектов (в смысле единой системы, указанной
в части 2 статьи 77 Конституции) и без собственной подсистемы, где таковая не
нужна4;
 система исполнительной власти субъектов Федерации в рамках собственной
компетенции субъектов РФ (статья 73 Конституции РФ), а
также по
переданным субъектам РФ совместным полномочиям (ст. 72 Конституции).
Настоящая статья на примере системы МВД раскрывает практику реализации части 2 статьи 77 и части
1 статьи 78 Конституции РФ, не затрагивая проблемы организации муниципальной милиции на основе
части 1 статьи 132 Конституции РФ (примечание редакции).
2
См. более точный анализ: Бланкенагель А. Концепция единой системы исполнительной власти, п. 2 ст.
77 Конституции РФ – какая система, а где единство? // Сравнительное конституционное обозрение. 2006.
№ 1(54), С. 123.
3
Конституция не дает никаких пояснений в отношении того, по каким вопросам допустимым является
создание органами исполнительной власти собственной подструктуры: как показывает практика
построения структуры исполнительной власти и практика Конституционного суда РФ, создание
территориальных органов возможно как по вопросам, перечисленным в статье 71, так и в статье 72
Конституции РФ. См., например, п. 3 Определения Конституционного Суда РФ от 28.11.2000 № 225-О
«По делу о проверке конституционности части четвертой статьи 6 и части первой статьи 7 Закона
Российской Федерации «О федеральных органах налоговой полиции» // Вестник Конституционного Суда
РФ, № 2, 2001.
4
Одним из примеров может служить Министерство регионального развития РФ, которое не имеет
собственной «подструктуры», а имеет только подведомственный орган – Федеральное агентство по
строительству и жилищно-коммунальному хозяйству. См.: www.gosstroy.gov.ru/txt/ter_upr.doc. Учитывая
компетенцию Министерства, отсутствие «подструктуры» территориальных органов в регионах, развитие
которых является его задачей, выглядит особенно странно, и, скорее всего, обусловлено тем, что это
Министерство – новое.
1
ARCADIS BMB / GOPA / VNG International / ILPP
1
Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации
Международный семинар «Актуальные проблемы федерализма в Российской Федерации»,
Чувашская Республика
А. Бланкенагель, эксперт проекта
Система органов внутренних дел в Российской Федерации. Квадратура круга по-федеральному
Нам хотелось бы посмотреть на существующую систему органов исполнительной
власти Федерации и субъектов РФ для того, чтобы понять, в какой степени
составляющие ее ведомственные (функциональные) структуры позволяют отнести себя
к вышеназванным «идеальным типам». В качестве примера мы используем систему
органов внутренних дел. При этом, нам очевидно, что в других сферах управления
существуют другие иерархические системы, которые построены на иных принципах. В
ситуации с органами внутренних дел, являющимися «классическими» органами
управления, мы предполагаем строгую иерархию в зависимости от функциональной
необходимости, а также повсеместного распределения органов управления и,
соответственно, выбора варианта «интегрированной системы государственных органов
Федерации и субъектов РФ» в смысле части 2 статьи 77 Конституции РФ. Таким
образом, нам бы хотелось рассмотреть систему органов внутренних дел с точки зрения
их общей структуры, задач и полномочий5, процедуры назначений на должности,
контроля и финансирования.
II. Система Министерства внутренних дел РФ
1. Общая структура органов МВД
МВД РФ подведомственно Президенту РФ и осуществляет свою деятельность6
непосредственно и (или) через входящие в его систему
 главные управления МВД России по федеральным округам;
 министерства внутренних дел, главные управления, управления внутренних дел
субъектов Российской Федерации. В соответствии с абзацем 1 п.3 Типового
положения7 МВД, ГУВД, УВД субъекта РФ входит в систему органов
внутренних дел РФ и подчиняется Министерству внутренних дел РФ.
Ниже данного уровня находятся территориальные подразделения органов внутренних
дел, в частности, отделы внутренних дел районов, городов и районов в городах, а также
иные подразделения и организации.
Помимо классических органов внутренних дел существуют также и различающиеся по
функциональному принципу «особые органы», которые наделены полномочиями по
обеспечению безопасности в определенных сферах, а также особыми функциями в
рамках органов внутренних дел. К таковым, в частности, относятся:
 управления (отделы) внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном
транспорте;
 управления (отделы) внутренних дел в закрытых административнотерриториальных образованиях, на особо важных и режимных объектах;
 окружные управления материально-технического и военного снабжения;
Под данными задачами и полномочиями мы понимаем те, которые урегулированы в соответствующих
положениях о данных органах, а не в законах.
6
п. 5 Положения о Министерстве внутренних дел РФ, утвержденного Указом Президента РФ от
19.07.2004 № 927 (с изм. и доп.) «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» // СЗ
РФ, 26.07.2004, № 30, ст. 3149.
7
Типовое положение о Министерстве внутренних дел, главном управлении, управлении внутренних дел
субъекта Российской Федерации.
5
ARCADIS BMB / GOPA / VNG International / ILPP
2
Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации
Международный семинар «Актуальные проблемы федерализма в Российской Федерации»,
Чувашская Республика
А. Бланкенагель, эксперт проекта
Система органов внутренних дел в Российской Федерации. Квадратура круга по-федеральному


органы управления внутренними войсками, соединения и воинские части
внутренних войск, представительства (представителей) МВД России за
рубежом;
иные организации и подразделения, созданные в установленном
законодательством Российской Федерации порядке для реализации задач,
возложенных на органы внутренних дел и внутренние войска.
2. Задачи и полномочия органов МВД на различных уровнях
Главные управления МВД РФ (ГУ МВД РФ) по федеральным округам: они
являются8 окружными подразделениями МВД РФ (далее именуются - главные
управления по федеральным округам).
Основными задачами9 главных управлений по федеральным округам являются:
 выявление,
предупреждение
и
пресечение
преступлений,
носящих
межрегиональный характер, совершенных преступными сообществами
(преступными организациями) и организованными преступными группами;
осуществление борьбы с терроризмом;
 выявление, предупреждение и пресечение налоговых и экономических
преступлений, носящих межрегиональный характер;
 осуществление взаимодействия органов внутренних дел с полномочными
представителями Президента Российской Федерации в соответствующих
федеральных округах.
Помимо данного перечня, в действовавшей до 31.12.2005 редакции Указа Президента
РФ от 04.06.2001 № 644 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел
Российской Федерации» к задачам ГУ МВД по федеральному округу относилась также
координация, контроль и анализ деятельности органов внутренних дел в
соответствующих федеральных округах. Указом Президента РФ от 29.12.2005 10 данный
пункт был исключен. Однако, полномочие по координации деятельности МВД, ГУВД,
УВД субъектов Российской Федерации в пределах полномочий, установленных МВД
России, сохраняется за главными управлениями МВД России по федеральным округам
в соответствии с абзацем 2 пункта 3 Типового положения о Министерстве внутренних
дел, главном управлении, управлении внутренних дел субъекта Российской
Федерации11 и находит свое отражение, например, в положениях о соответствующих
органах субъектов РФ12.
См. абз. 1 п. 4 Указа Президента РФ от 04.06.2001 № 644 (ред. от 29.12.2005) «О некоторых вопросах
Министерства внутренних дел Российской Федерации»
9
См. абз. 2 п. 4 Указа Президента РФ от 04.06.2001 № 644 (ред. от 29.12.2005) «О некоторых вопросах
Министерства внутренних дел Российской Федерации»
10
См, Указ Президента РФ от 29.12.2005 №1554 «О внесении изменений в некоторые акты Президента
Российской Федерации, регулирующие деятельность Министерства внутренних дел Российской
Федерации» // Собрание законодательства РФ, 02.01.2006, № 1, ст. 116.
11
Утверждено Приказом МВД России от 15.09.2003 № 730 (Приложение № 1).
12
См, например, абзац 2 п. 3 Положения о Министерстве внутренних дел Чувашской Республики
(утверждено Постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 30 января 2004 г. № 24) в
соответствии с которым «координацию деятельности Министерства в пределах полномочий,
установленных МВД России, осуществляет Главное управление МВД России по Приволжскому
федеральному округу».
8
ARCADIS BMB / GOPA / VNG International / ILPP
3
Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации
Международный семинар «Актуальные проблемы федерализма в Российской Федерации»,
Чувашская Республика
А. Бланкенагель, эксперт проекта
Система органов внутренних дел в Российской Федерации. Квадратура круга по-федеральному
Непосредственная информация о том, в какой форме осуществляется такая
координация, отсутствует, по крайней мере, - в Типовом положении о Министерстве
внутренних дел, главном управлении, управлении внутренних дел субъекта Российской
Федерации и в других нормативных актах. В то же время, из смысла п. 5 указанного
Типового положения можно заключить, что Главное управление по федеральному
округу может издавать приказы, которыми руководствуется в своей деятельности МВД,
ГУВД, УВД субъекта Российской Федерации.
Таким образом, главные управления по федеральным округам выполняют
двойственные задачи: они, с одной стороны, выполняют задачи по отношению к
«подведомственным» им иным органам внутренних дел, с другой стороны – они также
реализуют и «содержательные» задачи в области предупреждения и пресечения
преступлений, если они носят межрегиональный характер. Вторая функция порождает
вопрос о том, в какой мере данные преступления межрегионального характера
«распределяются» между федеральным Министерством и главными управлениями по
федеральным округам.
Министерства внутренних дел (МВД), главные управления (ГУВД), управления
внутренних дел (УВД) субъектов Российской Федерации: В соответствии с Типовым
положением о Министерстве внутренних дел, главном управлении, управлении
внутренних дел субъекта Российской Федерации13 (п.1) МВД, ГУВД, УВД субъекта РФ
осуществляет полномочия органов внутренних дел Российской Федерации в области
обеспечения безопасности личности, защиты собственности от противоправных
посягательств, охраны общественного порядка, обеспечения общественной
безопасности, борьбы с преступностью, регулирования миграционных процессов на
территории соответствующего субъекта Российской Федерации.
МВД, ГУВД, УВД субъекта РФ действует на основании Положения о нем,
соответствующего указанному Типовому положению, которое утверждается в
соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации по согласованию
с МВД России (см. п. 4 Типового положения).
Каким образом осуществляется данное согласование – не указано. Однако, например, в
выходных данных Положения о Министерстве внутренних дел Чувашской Республики,
утвержденного Постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 30
января 2004 г. № 24, стоит отметка о таком согласовании: «Согласовано. Письмо
Министерства внутренних дел Российской Федерации Чувашской Республики от 12
января 2004 г. № 86.» Это означает, что согласование производится предварительно, и
имеет форму «письма».
Милиция: Рассмотрим теперь органы милиции, как особую структуру с особыми
задачами в рамках органов внутренних дел. В соответствии с Законом о милиции14
милиция в Российской Федерации подразделяется на (ст. 7 указанного Закона):
 криминальную милицию15 и
Утверждено Приказом МВД России от 15.09.2003 № 730 (Приложение № 1).
Закон РФ от 18.04.1991 № 1026-1 (ред. от 09.05.2005) «О милиции».
15
К задачам криминальной милиции относятся выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие
преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия обязательно, организация
и осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от
исполнения уголовного наказания, без вести пропавших и иных лиц в случаях, предусмотренных
13
14
ARCADIS BMB / GOPA / VNG International / ILPP
4
Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации
Международный семинар «Актуальные проблемы федерализма в Российской Федерации»,
Чувашская Республика
А. Бланкенагель, эксперт проекта
Система органов внутренних дел в Российской Федерации. Квадратура круга по-федеральному

милицию общественной безопасности16.
Данное функциональное разделение милиции в качестве последствия имеет, в
частности, двойное иерархическое подчинение: в своей деятельности криминальная
милиция подчиняется МВД РФ, а милиция общественной безопасности - также
соответствующим органам исполнительной власти субъектов РФ.
Например, в соответствии с пп. 1-3 Положения о Министерстве внутренних дел
Чувашской Республики, утвержденного Постановлением Кабинета Министров
Чувашской Республики от 30 января 2004 г. № 24 Министерство внутренних дел
Чувашской Республики осуществляет полномочия органов внутренних дел Российской
Федерации в области обеспечения безопасности личности, защиты собственности от
противоправных посягательств, охраны общественного порядка, обеспечения
общественной безопасности, борьбы с преступностью, регулирования миграционных
процессов на территории Чувашской Республики. Министерство создается,
реорганизуется и ликвидируется в порядке, установленном законодательством РФ.
МВД Чувашской Республики входит в систему органов внутренних дел Российской
Федерации и подчиняется МВД РФ. Координацию деятельности Министерства в
пределах полномочий, установленных МВД России, осуществляет Главное управление
МВД России по Приволжскому федеральному округу. В соответствии с пунктом 14
указанного выше Положения контроль за деятельностью Министерства осуществляют
МВД России, а также Главное управление МВД России по Приволжскому
федеральному округу - в пределах полномочий, предоставленных МВД России. Органы
законодательной (представительной) и исполнительной власти Чувашской Республики
осуществляют контроль за деятельностью милиции общественной безопасности
Чувашской Республики в пределах полномочий, определяемых законодательством
Российской Федерации. При осуществлении данных контрольных полномочий органы
государственной власти Чувашской Республики не вправе вмешиваться в
процессуальные действия, оперативно-розыскную деятельность и производство по
делам об административных правонарушениях.
3. Назначение руководителей и других должностных лиц в органах внутренных дел
В духе российской правовой традиции – придавать большое значение решениям по
назначению на должности руководителей органов исполнительной власти.
Соответственно кадровые вопросы урегулированы, как правило, ясно и подробно. Это
касается также и занятия важнейших должностей в сфере деятельности органов
внутренних дел.
законодательством Российской Федерации. Криминальная милиция оказывает содействие милиции
общественной безопасности в исполнении возложенных на нее обязанностей. Криминальная милиция
является органом дознания. (абз. 1 и 2 ст. 8 Закона о милиции).
16
Основными задачами милиции общественной безопасности являются обеспечение безопасности
личности, общественной безопасности, охрана собственности, общественного порядка, выявление,
предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, раскрытие
преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия не обязательно, розыск
отдельных категорий лиц, установление места нахождения которых отнесено к компетенции милиции
общественной безопасности. Милиция общественной безопасности оказывает содействие криминальной
милиции в исполнении возложенных на нее обязанностей. Милиция общественной безопасности
является органом дознания (п.п. 1 и 2 ст. 9 Закона о милиции).
ARCADIS BMB / GOPA / VNG International / ILPP
5
Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации
Международный семинар «Актуальные проблемы федерализма в Российской Федерации»,
Чувашская Республика
А. Бланкенагель, эксперт проекта
Система органов внутренних дел в Российской Федерации. Квадратура круга по-федеральному
Руководители ГУ МВД по федеральным округам назначаются на должность и
освобождаются от должности Президентом РФ по представлению Министра
внутренних дел РФ17.
Министр внутренних дел РФ осуществляет руководство всей милицией в РФ.
Руководство милицией в субъектах РФ осуществляют министры внутренних дел,
начальники УВД (ГУВД), назначаемые на должность и освобождаемые от должности
Президентом РФ по представлению министра внутренних дел РФ. До внесения
Президенту РФ представления по кандидатуре для назначения на должность министра
внутренних дел, начальника управления (главного управления) внутренних дел
субъекта РФ выясняется мнение высшего должностного лица соответствующего
субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта РФ) по предлагаемой кандидатуре. Процедура выяснения мнения, однако, не
урегулирована.
Начальники криминальной милиции субъектов РФ назначаются на должность и
освобождаются от должности министром внутренних дел РФ и являются по должности
заместителями соответствующих министров внутренних дел или начальников УВД
(ГУВД) субъектов РФ (ст. 7 Закона о милиции). В пункте 82 указанного выше Типового
положения сказано, что они являются первыми заместителями.
Начальники милиции общественной безопасности субъектов РФ назначаются на
должность и освобождаются от должности министром внутренних дел РФ по
представлению министров внутренних дел, начальников УВД (ГУВД) субъектов РФ,
согласованному с высшими должностными лицами субъектов РФ (руководителями
высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ), и являются
по должности заместителями министров или начальников УВД (ГУВД) субъектов РФ18.
Руководство милицией в районах, городах и иных муниципальных образованиях
осуществляют начальники отделов (управлений) внутренних дел, назначаемые на
должность и освобождаемые от должности министрами внутренних дел, начальниками
УВД (ГУВД) субъектов РФ в порядке, определяемом министром внутренних дел РФ (п.
6. ст. 7 Закона о милиции).
Руководство милицией на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, в
закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и
режимных объектах осуществляют начальники соответствующих органов внутренних
дел, назначаемые на должность и освобождаемые от должности в порядке,
определяемом министром внутренних дел РФ (п.7. ст. 7 Закона о милиции)19.
См. подпункт 3 п. 4 Указа Президента РФ от 04.06.2001 № 644 (ред. от 29.12.2005) «О некоторых
вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации».
18
В качестве заместителя министра внутренних дел, начальника ГУВД, УВД субъекта РФ выступает
также начальник главного следственного управления (управления, отдела), который назначается на
должность и освобождается от должности в установленном порядке Министром внутренних дел РФ по
представлению начальника Следственного комитета при МВД России (см. п. 84 Типового положения).
19
См., например, Положение о Главном управлении внутренних дел на транспорте и по спецперевозкам
службы общественной безопасности Министерства внутренних дел Российской Федерации, утверждено
Приказом МВД России от 23 ноября 2001 г. № 1030. Главное управление внутренних дел на транспорте и
по спецперевозкам Службы общественной безопасности МВД РФ (ГУВДТиС СОБ МВД России)
17
ARCADIS BMB / GOPA / VNG International / ILPP
6
Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации
Международный семинар «Актуальные проблемы федерализма в Российской Федерации»,
Чувашская Республика
А. Бланкенагель, эксперт проекта
Система органов внутренних дел в Российской Федерации. Квадратура круга по-федеральному
4. Контроль за деятельностью органов внутренних дел различных уровней
В отличие от подробного регулирования вопросов назначений на должности, вопрос об
иерархии в отношении контроля за деятельностью органов МВД решается несколько
расплывчато. Концепция контроля как таковая – то есть контроль правомерности и
целесообразности и иные параметры контроля – не ясна либо отсылает к контрольным
полномочиям, урегулированным в других нормативных актах.
Так, в соответствии с подпунктом 1 пункта 15 Типового положения контроль за
деятельностью МВД, ГУВД, УВД субъекта РФ осуществляют МВД России, а также
Главное управление МВД России по федеральному округу - в пределах полномочий,
предоставленных МВД России.
В то же время органы законодательной (представительной) и исполнительной власти
субъекта РФ осуществляют контроль за деятельностью милиции общественной
безопасности субъекта РФ в пределах полномочий, определяемых законодательством
РФ. При осуществлении контрольных полномочий органы государственной власти не
вправе вмешиваться в процессуальные действия, оперативно-розыскную деятельность
и производство по делам об административных правонарушениях (см. подпункт 2
пункта 15 Типового положения).
5. Финансирование органов внутренних дел различных уровней
Финансирование МВД РФ и главных управлений МВД по федеральным округам
осуществляется за счет средств федерального бюджета20.
Финансирование МВД, ГУВД, УВД субъекта РФ осуществляется из средств
федерального бюджета, а в предусмотренных законодательством Российской
Федерации случаях - из средств бюджета субъекта Российской Федерации, местных
бюджетов, средств, поступающих на основе заключенных договоров и иных
внебюджетных источников (п. 11 Типового положения).
Различные источники финансирования можно отследить и в конкретном случае – а
именно в вопросе финансирования милиции. Так, в соответствии со ст. 35 (часть 1)
Закона «О милиции»21 финансирование милиции осуществляется за счет средств
федерального бюджета22, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных
бюджетов и иных поступлений в соответствии с законодательством Российской
Федерации.
является структурным подразделением Службы общественной безопасности МВД РФ и возглавляет
систему органов внутренних дел на железнодорожном, воздушном и водном транспорте
и
подразделений спецперевозок МВД России. (см. п.1 указанного Положения)
20
См., в частности, п. 5 Указа Президента РФ от 04.06.2001 № 644 (ред. от 31.12.2005) «О некоторых
вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации».
21
Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 года № 1026-1 «О милиции» // «Ведомости СНД и ВС
РСФСР», 18.04.1991, № 16, ст. 503.
22 Согласно Приложению 8 к Федеральному Закону «О федеральном бюджете на 2006 год»
«Распределение расходов федерального бюджета на 2006 год по разделам и подразделам
функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации» на органы внутренних дел
в текущем году будет потрачено 165 814 442,8 тыс. руб.
ARCADIS BMB / GOPA / VNG International / ILPP
7
Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации
Международный семинар «Актуальные проблемы федерализма в Российской Федерации»,
Чувашская Республика
А. Бланкенагель, эксперт проекта
Система органов внутренних дел в Российской Федерации. Квадратура круга по-федеральному
При этом полностью финансируемой за счет средств федерального бюджета является
криминальная милиция (см. п. 7 ст. 8 Закона о милиции). Ее состав и численность,
порядок создания, реорганизации и ликвидации ее подразделений также определяется
на федеральном уровне. При этом интересно отметить, что уполномоченным на это
органом является Правительство РФ23 (п. 3 ст. 8 Закона о милиции), несмотря на
подведомственность органов МВД Президенту РФ
По-иному складывается ситуация с милицией общественной безопасности. Поскольку
ее финансирование возможно из бюджетов различных уровней, то применяются
следующие правила.
В соответствии с п. 8 утвержденного более десяти лет назад Положения о милиции
общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации24
финансирование милиции общественной безопасности и органов управления этой
милицией осуществляется за счет средств бюджета Российской Федерации, субъектов
РФ, а также за счет средств местных бюджетов и средств, поступающих от
предприятий, учреждений и организаций, объекты которых охраняются милицией по
договорам.
Определить то, на каком принципе строится «разделение» финансирования между
уровнями, можно, вероятно, исходя из установленных правил формирования структур
милиции общественной безопасности.
В частности, численность милиции общественной безопасности, финансируемой за
счет средств бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, устанавливается
соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ и органами
местного самоуправления (при этом она не должна быть ниже нормативов,
утверждаемых министром внутренних дел РФ). Создание, реорганизация и ликвидация
подразделений милиции общественной безопасности, финансируемых за счет средств
бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, осуществляются в порядке,
определяемом органами исполнительной власти субъектов РФ по согласованию с МВД
РФ (абз. 5-6 ст. 9 Закона о милиции). В соответствии с абз. 7 ст. 9 Закона о милиции
увеличение расходов органов местного самоуправления, связанных с финансированием
милиции общественной безопасности, которое возникло в результате решений,
принятых федеральными органами государственной власти и органами
государственной власти субъектов РФ, компенсируется указанными органами,
принявшими решения. Размер компенсации определяется одновременно с принятием
соответствующего решения.
При этом органы государственной власти субъектов РФ и органы местного
самоуправления вправе за счет средств собственных бюджетов устанавливать
дополнительную численность подразделений милиции общественной безопасности (п.
10 ст. 9, а также п. 2 ст. 35 Закона о милиции).
См., например, Постановление Правительства РФ от 7 декабря 2000 г. (с изм. и доп. от 24.06.2003) №
925 «О подразделениях криминальной милиции».
24
Утверждено Указом Президента РФ от 12.02.1993 № 209 (ред. от 02.12.1998) «О милиции
общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации».
23
ARCADIS BMB / GOPA / VNG International / ILPP
8
Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации
Международный семинар «Актуальные проблемы федерализма в Российской Федерации»,
Чувашская Республика
А. Бланкенагель, эксперт проекта
Система органов внутренних дел в Российской Федерации. Квадратура круга по-федеральному
Подразделения милиции на железнодорожном, водном и воздушном транспорте
финансируются за счет средств федерального бюджета (п. 4 ст. 35 Закона о милиции),
что является вполне логичным, исходя из экстерриториальности данных
подразделений.
III.
Итоги
Приведенная выше система МВД представляет собой пример одного типа организации
«единой системы исполнительной власти», в котором Федерация фактически
самостоятельно сверху до низу организует данную систему, а ее составные части
находятся в строгой подчиненности. Это было подтверждено и судебной практикой.25
При более подробном рассмотрении отнесение системы органов внутренних дел к
органам исполнительной власти в смысле части 2 статьи 77 Конституции РФ, однако,
не однозначно.
Один из вопросов, например, заключается в следующем: идет ли речь в случае с
главными управлениями МВД по федеральным округам о единой системе в смысле
части 2 статьи 77 Конституции, или же это, по сути, территориальные органы
федерального органа исполнительной власти в смысле части 1 статьи 78 Конституции
РФ? С одной стороны, их создание утверждается непосредственно приказами МВД РФ
и положения о них отсутствуют и, следовательно, они не обозначаются в качестве
См, в частности, Определение Верховного Суда РФ № 20-Г03-31 от 17.11.2003 // «Бюллетень
Верховного Суда РФ» № 9 2004 г.
Как следует из данного дела прокурор Республики Дагестан обратился в суд с заявлением о признании
противоречащим федеральному законодательству и недействующим указа Государственного Совета
Республики Дагестан от 7 августа 2002 г. «О структуре органов исполнительной власти Республики
Дагестан» в части включения в число органов исполнительной власти Республики Дагестан
Министерства внутренних дел Республики Дагестан. Решением Верховного Суда Республики Дагестан
от 5 августа 2003 г. в удовлетворении заявления прокурора отказано, поскольку, суд исходил из того, что
органы внутренних дел в субъектах РФ имеют двойственную правовую природу, милиция общественной
безопасности, входящая в структуру МВД Республики Дагестан, подчиняется Государственному Совету
и Правительству Республики Дагестан.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ, рассматривая данное дело в
кассационной инстанции, решение отменила, посчитав, что суд неправильно применил нормы
материального права. В частности Верховный Суд использовал следующую аргументацию.
Согласно п. 7 ст. 91 Конституции Республики Дагестан Государственный Совет Республики Дагестан
утверждает систему и структуру республиканских органов исполнительной власти. Милиция в
соответствии с Законом РФ от 18 апреля 1991 г. «О милиции» входит в систему Министерства
внутренних дел Российской Федерации. Указами Президента Российской Федерации от 17 мая 2000 года
«Об утверждении структуры федеральных органов исполнительной власти» и от 18 июля 1996 г. «Об
утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации» установлено, что
Министерство внутренних дел РФ является федеральным органом исполнительной власти и возглавляет
систему органов внутренних дел, в которую входят, в частности, и министерства внутренних дел
республик субъектов Российской Федерации. Таким образом, анализ указанных правовых актов
позволяет сделать вывод о том, что милиция составляет единую систему органов внутренних дел
Российской Федерации, в которую входят и территориальные органы внутренних дел.
По мнению Верховного Суда выводы о том, что в состав милиции входит и милиция общественной
безопасности, которая в соответствии с Законом РФ «О милиции» (ст. 7) подчиняется соответствующим
органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, не могут служить основанием для
включения всего министерства внутренних дел субъекта Российской Федерации в структуру органов
исполнительной власти субъектов. Как установлено Законом о милиции, только подразделения милиции
общественной безопасности могут подчиняться органам исполнительной власти субъектов Российской
Федерации.
25
ARCADIS BMB / GOPA / VNG International / ILPP
9
Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации
Международный семинар «Актуальные проблемы федерализма в Российской Федерации»,
Чувашская Республика
А. Бланкенагель, эксперт проекта
Система органов внутренних дел в Российской Федерации. Квадратура круга по-федеральному
«юридических лиц» - конструкции, свойственной для территориальных органов26. В то
же время, наделение их отдельными полномочиями МВД РФ для обеспечения их
выполнения на определенной территории могло бы говорить и в пользу их отнесения
по факту к территориальным органам федеральных органов исполнительной власти.
В отношении же органов внутренних дел субъектов Федерации мы встречаем череду
структурных элементов, которые говорят в пользу их включения в «единую систему» в
смысле части 2 статьи 77 Конституции. Конечно, мы встречаем и другие элементы,
которые говорят и в пользу отнесения их к территориальным органам федеральных
органов исполнительной власти и мы, таким образом, видим практическое
подтверждение изначального высказывания о том, что контуры «единой системы» все
еще относительно расплывчаты. Если же мы, тем не менее, допустим, что система
органов внутренних дел представляет собой единую систему органов исполнительной
власти Федерации и субъектов Федерации,27 то в качестве основных признаков
организации «единой системы исполнительной власти» можно выделить следующие:
1. Данная система действует по предметам совместного ведения Российской
Федерации и субъектов РФ (п. «б» и п. «л» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), а также
в целях реализации предмета ведения Российской Федерации (п. «о» ст. 71
Конституции РФ).
2. Система построена на строгой иерархичной подчиненности, которая
подразумевает и соответствующую систему назначений и контроля.
3. В то же время в сфере совместного ведения (обеспечение безопасности)
субъектам РФ предоставлено право дополнительного контроля и возможностей
влияния на соответствующие назначения (см. выше – милиция общественной
безопасности).
4. Субъекты РФ не могут по своему усмотрению иметь в данной области
собственные органы власти, входящие в систему органов исполнительной
власти субъекта Федерации. Конечно, в соответствии с Законом о милиции
возможно создание, реорганизация и ликвидация подразделений милиции
общественной безопасности, финансируемых за счет средств бюджетов
субъектов РФ и местных бюджетов. Однако это осуществляется по
согласованию с МВД РФ, и, если следовать логике Верховного Суда РФ,
милиция составляет единую систему органов внутренних дел именно
Российской Федерации, в которую входят и территориальные органы
внутренних дел субъектов РФ. Положения об органах (МВД, ГУВД, УВД)
соответствующих субъектов РФ утверждаются их правительствами, по
предварительному согласованию с вышестоящим федеральным органом.
5. Отсутствие непосредственного упоминания понятия «территориальные органы»,
хотя на уровне ниже субъектов Федерации органы внутренних дел часто и
называются «территориальными».
См, например, Приказ МВД РФ от 21.08.2001 № 754 «О Главном управлении МВД России по
Центральному федеральному округу».
27
Говоря точнее – системы органов внутренних дел была бы смешением территориальных органов (на
уровне федерального округа) и единой системы (начиная с уровня субъектов).
26
ARCADIS BMB / GOPA / VNG International / ILPP
10