Пояснительная записка к проекту Федерального закона «О

Пояснительная записка
к проекту Федерального закона «О внесении изменений в некоторые
законодательные акты Российской Федерации в целях противодействия
заказу, производству и распространению спама»
Проект Федерального закона направлен на противодействие заказу,
производству и распространению спама. Под данным термином в проекте
понимается массовая рассылка и производство электронных сообщений с
нарушением предусмотренных законом требований к их содержанию и
порядку получения согласия на их получение.
Защита от распространения несанкционированной информации
является выражением конституционного права на неприкосновенность
частной жизни. Соответствующие личные права закреплены в статьях 22 - 25
Конституции Российской Федерации: право на неприкосновенность частной
жизни, личную и семейную тайну, право на тайну переписки, телефонных
переговоров, почтовых и иных сообщений, неприкосновенность жилища.
Названные права обеспечивают защиту частной жизни человека от какоголибо постороннего вмешательства, в том числе посредством направления ему
несанкционированных сообщений. В законе предусмотрены различные
формы ответственности за неосновательное вторжение в личную жизнь
граждан, за разглашение тайны переписки, телефонных переговоров и
телеграфных сообщений.
По мере развития электронных и информационных технологий,
каналов дистанционного доступа с использованием сети Интернет и
мобильной связи возникают все новые конституционно-правовые проблемы
охраны тайны различного рода межличностных и деловых общений. Такого
рода формы пока еще не имеют должной защиты, и правомерно поднимается
вопрос о необходимости разработки соответствующих законодательных
актов, в том числе обеспечивающих противодействие спаму, т.е.
информационному
загрязнению
коммуникационного
пространства
гражданина.
Наряду с задачей защиты конституционных прав и свобод граждан,
решаемой настоящим законопроектом, необходимо также выделить задачу
повышения экономической эффективности и пресечения деятельности,
наносящей ощутимый вред отдельным отраслям экономики России.
Последние десятилетия ознаменовались ускоренным развитием
электронных средств связи, значение которых для мировой экономики и
социальной жизни общества многократно выросло. Электронные виды связи
дают мощный толчок развитию бизнеса, модернизации общества, становятся
1
неотъемлемой частью жизни огромного количества людей и являются
основой нового уровня взаимодействия государственных институтов и
граждан страны, пользующихся государственными услугами.
Перебои или затруднения в работе средств электронной связи ведут к
значительным материальным и социальным потерям. По этой причине
массовая
рассылка
не
запрашиваемых
электронных
сообщений
коммерческого и информационного характера (спама) не только затрудняет
работу организаций обеспечивающих работу связи и их клиентов, но и
является способом распространения различных компьютерных вирусов и
вредоносных программ. Такая рассылка стала серьезной экономической и
организационно-технологической проблемой не только для отрасли связи, но
и для экономики страны в целом. По различным данным, доля спама в
электронном почтовом трафике в России в последнее время стабильно
превышает 70%.
По данным Лаборатории Касперского за март 2011 года доля спама в
почтовом трафике по сравнению с февралем увеличилась на 0,9% и составила
в среднем 79,6%. В марте вредоносные файлы содержались в 3,23% всех
электронных сообщений, что на 0,05% больше, чем в прошлом месяце.
Пятерка лидирующих тематических категорий в спаме: образование — 42,1%
(+6,7%), отдых и путешествия — 7,2 (+2,7%), транспорт — 7% (+3,5%),
интерьер — 5,7% (+4%), медикаменты; товары/услуги для здоровья — 4,9%
(-7,1%). По различным оценкам экономический ущерб от спама для
экономики РФ ежегодно исчисляется десятками миллиардов рублей.
Как свидетельствует правоприменительная практика, действующее в
России законодательство по ряду причин не работает с достаточной
эффективностью. В частности, его положения практически не могут быть
реализованы на практике: главной проблемой остается невозможность
привлечения к ответственности лиц, совершивших правонарушение.
Отсутствует единый контролирующий орган в данной сфере.
Российское законодательство существенно отстает от лучших мировых
аналогов. Законы, запрещающие незапрашиваемую массовую рассылку,
приняты во многих странах Евросоюза, США, Австралии, Канаде, Китае.
Подобные законы в разных странах имеют общие черты. Для многих законов
против незапрашиваемой массовой рассылки характерны следующие
ключевые положения:
принцип OPT-IN: рассылка не должна приходить пользователю, если он
на нее не подписывался;
2
принцип OPT-OUT: пользователь всегда должен иметь возможность
отказаться от получения рассылки;
в письме должен быть четко указан отправитель, корректно заполнено
поле «От кого», не должна быть фальсифицирована информация об
источнике сообщения и о прохождении его через почтовые серверы;
заголовок сообщения должен отражать содержание
рекламных письмах должна стоять соответствующая пометка;
письма,
в
в письме должны быть указаны контакты отправителя, в частности,
действительный обратный адрес;
не должно использоваться программное обеспечение для сбора
адресов.
Большинство принятых и доказавших свою эффективность в этой
области законов представляют собой различный набор из вышеприведенных
требований. Успех регулирования в этой области во многом зависит от
готовности государственных органов использовать предоставляемые
законодательством возможности для борьбы с незаконными электронными
сообщениями.
В законопроекте предусматривается внесение изменений в следующие
законодательные акты РФ:
Федеральный закон от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ «Об информации,
информационных технологиях и о защите информации»;
Федеральный закон от 7 июля 2003 года № 126-ФЗ «О связи»;
Кодекс
Российской
правонарушениях;
Федерации
об
административных
Уголовный кодекс Российской Федерации.
Действие данного законопроекта распространяется на юридических и
физических
лиц,
непосредственно
занимающихся
рассылкой
незапрашиваемых
электронных
сообщений
коммерческого
и
информационного характера, а также юридических и физических лиц,
являющихся заказчиками подобной рассылки.
Законопроект наделяет полномочиями для борьбы с незаконной
рассылкой федеральный орган исполнительной власти по надзору в области
связи и правоохранительные органы РФ. Кроме того, законопроект
предусматривает возможность привлечения операторов связи и других
субъектов в сфере работы электронных средств связи для сбора и анализа
3
информации необходимой для борьбы с незаконной рассылкой.
Согласно предлагаемому законопроекту запрещается рассылка
электронных сообщений рекламного характера в соответствии с
Федеральным законом №38-ФЗ «О рекламе» от 13 марта 2006 года,
информационного
характера,
содержащих
политическую
рекламу,
содержащих публичную оферту, если они не отвечают следующим условиям:
1. Получатель сообщения выразил согласие на получение такого
сообщения. Это положение не действует, в случае если отправитель и
получатель состоят в договорных, семейных, трудовых или иных
отношениях.
2. Электронное сообщение содержит:
информацию о физическом лице или организации, которые являются
его отправителем и (или) заказчиками;
сведения о том, каким образом его получатель может связаться с
физическим лицом или организацией, которые являются отправителем
данного сообщения. Эти сведения должны оставаться действительными, как
минимум, в течение 30 дней с момента отправления сообщения;
уведомление, выраженное в ясной и понятной форме, о способе,
которым получатель сообщения может отказаться от получения последующих
сообщений от физического лица или организации, которые являются
отправителем первоначального сообщения.
(в случае отсутствия технической возможности размещения
вышеуказанной информации в электронном сообщении оператор связи
обязан предоставить возможность получателю электронного сообщения
отказаться от получения последующих сообщений и обеспечить доступ
получателя к информации из п.2.) Это положение касается, например СМС
сообщений.
3. Заголовок электронного сообщения не вводит получателя в
заблуждение относительно содержания такого сообщения.
Кроме того, предусматривается, что отправитель такого электронного
сообщения должен быть в состоянии принять обоснованное количество
отказов от получения последующих электронных сообщений, отправленных
получателями на адрес отправителя в любое время, в течение, как минимум,
30 дней с момента отправления первоначального сообщения.
Таким
образом
законопроект
4
выделяет
типовые
электронные
сообщения, наиболее часто рассылаемые в виде спама. Требования,
предъявляемые к таким сообщениям, во-первых, позволяют получателю
быстро и точно и с высокой вероятностью отнести то или иное сообщение к
спаму и, во-вторых, не дают возможности спамерам вести свою деятельность
в легальном поле. Такой подход дает возможность в достаточной степени
формализовать процедуру возбуждения расследований в адрес лиц
рассылающих такие сообщения, так как соответствие или не соответствие
того или иного сообщения предъявляемым требованиям устанавливается
легко и точно.
Кроме того, законопроект запрещает составление списков адресов
электронной почты, их последующее распространение, а также
использование таких адресов в целях производства и распространения
электронных сообщений с нарушением предусмотренных законом
требований к их содержанию. Также не допускается производство,
распространение
и
использование
программ,
осуществляющих
автоматический сбор адресов электронной почты в информационных сетях и
базах данных в целях формирования списков таких адресов. Данный запрет
является необходимым, для того, чтобы закрыть спамерам путь к переводу
своих рассылок в легальную сферу.
За нарушение норм предусмотренных данным законопроектом
предусматривается административная и уголовная ответственность.
Квалифицирующими
признаками
для
уголовной
ответственности
законопроект предусматривает массовый характер незаконной рассылки,
совершение деяния группой лиц по предварительному сговору, а также
получение дохода в особо крупном размере.
Принятие законопроекта позволит достигнуть следующих целей:
расширятся возможности для государственных исполнительных и
правоохранительных органов по борьбе с незаконными и вредными
электронными сообщениями,
будет достигнут быстрый эффект сокращения незапрашиваемых
электронных сообщений,
появится возможность расследования со стороны правоохранительных
органов, так часть противоправных действий, имеющих повышенную
общественную опасность, попадет под уголовное преследование,
российское законодательство в данной области будет приведено в
соответствие с международным, что позволит лучше координировать
5
деятельность в этой сфере с международным сообществом.
6