Вопросы обеспечения доступа пользователей к архивным
реклама
Новокрещенова Е.Н. заместитель директора ГБУ «ГАОО» по научно-методической работе Вопросы обеспечения доступа пользователей к архивным документам ГБУ «ГАОО» Должны ли мы на общий суд Тащить все зло, Иль чтоб, по-старому, под спуд Оно легло? Народу грамотность — вредна Или добро? В семействе женщина — жена? Или ребро? Созрел ли к пище каждый рот? Да или нет? Так вопрошает каждый год семь тысяч лет (Курочкин В.С., 1860) Внимание к проблемам архивов на современном этапе проявляется в общественном сознании прежде всего при попытке определить и оценить состояние с обеспечением доступа в архивы пользователей, реализующее их конституционное право на информационный ресурс. Именно доступ к архивным документам и их использование – это основные понятия, в которых сталкиваются государственные, корпоративные интересы и интересы личности, общества. Но далеко не всегда «интересы» той и другой стороны могут быть подкреплены нормами закона в силу их неизбежной субъективности и почти повсеместного несовершенства. По этой причине конфликт пользователей архивной информацией и их распорядителейархивистов неотвратимо неизбежен. Именно использование архивных документов, понимаемое прежде всего как доступ, а доступ, трактуемый как ограничение на использование, равно как и снятие такого ограничения, является одной из существенных проблем архивной службы не только регионального, но и федерального уровня. Перестройка в исторической науке способствовала тому, что было начато изучение новых проблем и тем, освоение ранее недоступных или невостребованных документальных комплексов. В числе новых тем можно выделить историю российского предпринимательства и российского бизнеса, историю принятия решений на различных уровнях власти, начиная с губернской, и заканчивая высшими органами государственной и политической власти. Принятие законодательных актов о реабилитации жертв политических репрессий и народов, выселенных с постоянных мест проживания в годы войны и в послевоенный период, активизировали использование документов, связанных как с проведением репрессий, так и с судьбой этих народов в период высылки и возвращения на родину. Значительно возросло количество индивидуальных пользователей, 2 осуществляющих генеалогические исследования о своих предках. Именно поэтому, в связи с активизацией использования документальных комплексов и расширением базы ретроспективной информации, проблема доступа к архивным документам неоднократно поднималась в публикациях руководителей Росархива, теоретиков и практиков архивной отрасли, пользователей. В этих работах обозначен ряд болевых точек, но проблемы и вопросы остаются как у архивистов, так и у пользователей. Мы не претендуем на охват всех проблем доступа, лишь попытаемся заострить внимание коллег на существующих различиях в интерпретации законодательства и сложившейся практике использования архивистами норм смежных отраслей. Основная задача законодательства – обеспечить соблюдение необходимого баланса интересов личности, общества и государства в информационной сфере. Задача архива – выстроить деятельность в соответствии с законом. Действующее в настоящее время в Российской Федерации архивное законодательство включает в себя ряд законов и подзаконных актов, регулирующих различные аспекты доступа к архивной информации (в том числе вопросы ограничения такого доступа). Основным законодательным актом в архивной сфере является Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации», который устанавливает основы правового регулирования доступа к архивным документам. В соответствии со ст. 25 данного закона, ограничен доступ к документам, содержащим сведения о личной и семейной тайне гражданина, его частной жизни, а также сведения, создающие угрозу для его безопасности. Отметим, что термины «конфиденциальность» и «персональная информация» в этом законе не интерпретируются. В 2006 г. были приняты «Закон об информации, информационных технологиях и защите информации» и «Закон о персональных данных». В каждом из них оговорено, что они не распространяются на деятельность архивов: в одном речь идет о том, что «не может быть ограничен доступ к информации, накапливаемой в открытых фондах библиотек, музеев и архивов», а в другом, что действие закона не распространяется на отношения, возникающие при «организации хранения, комплектования, учета и использования содержащих персональные данные документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в соответствии с законодательством об архивном деле в Российской Федерации». Кроме того, приказом Министерства культуры Российской Федерации от 3 июня 2013 г. утвержден Порядок использования архивных документов в государственных и муниципальных архивах Российской Федерации (далее – Порядок). В нем определено, что пользователь вправе получить «дела, документы, содержащие сведения о личной и семейной тайне гражданина, его частной жизни при наличии письменного разрешения гражданина, а после его смерти – с письменного разрешения наследников данного гражданина до истечения 75 лет со дня создания документов». Характеристика понятий «личная и семейная тайна» в содержании Порядка отсутствует. Указание на то, что архивы вправе разрабатывать собственные документы, регламентирующие пользование делами в читальных залах и не противоречащие настоящему Порядку, способствует тиражированию множества несогласованных правил с отсутствием единых требований к организации доступа 3 пользователей к архивной информации. К перечисленным нормативным правовым актам чаще всего приходится обращаться исследователям и пользователям архивов для решения правовых вопросов, возникающих в связи с необходимостью получения доступа к архивным документам и реализации своего права на свободное получение информации. Между тем складывающаяся практика применения этих правовых актов выявила ряд проблем в толковании их норм. В качестве наиболее общих можно обозначить следующие проблемы в области применения архивного законодательства: необоснованное ограничение доступа к архивным документам со ссылкой на государственную тайну, основанное на неоднозначном толковании правоприменительными органами некоторых норм Закона РФ «О государственной тайне»; необоснованное ограничение доступа к архивным документам со ссылкой на «личную и семейную тайну» при отсутствии законодательных критериев отнесения информации к указанным видам тайн; установление на уровне подзаконных актов ограничений на доступ к архивной информации, не предусмотренных федеральными законами. Далее представим практический анализ обозначенных выше проблем. Биографическая справка всегда являлась одним из распространенных видов предоставления архивной информации. В последние время ситуация стала приобретать некий налет двусмысленности. В ст. 3. Закона «О персональных данных» дано определение персональных данных, в которое включен широкий круг сведений о субъекте персональных данных (ч.1), оговорен режим их конфиденциальности (ч.10), а также сказано, что некоторые персональные данные могут быть общедоступными в силу того, что на них «в соответствии с федеральными законами не распространяется требование соблюдения конфиденциальности» (ч.12). Поскольку в законе четкая грань между конфиденциальными и общедоступными персональными данными не проведена, любые биографические сведения понимаются, на всякий случай, как конфиденциальные, что зачастую приводит к отказу в доступе к ним. Уже проблематичным выглядит продолжение работ по созданию биографических справочников о Героях Советского Союза, кавалерах ордена Славы, эвакуированных и репрессированных гражданах, областных Книг памяти и т.д., где традиционно приводился широкий спектр биографических сведений, включая дату и место гибели. Таким образом, налицо конфликт между отраслевыми нормами права. Неясно, каким законом следует руководствоваться архиву в случае продолжения работы по созданию биографических и иных энциклопедических изданий: «Об архивном деле» или «О персональных данных». Если приоритет останется за Законом о персональных данных, то неминуемо должно ограничиться распространение биографической информации в обществе. Поэтому либо практика архивов должна быть приведена в соответствие с законодательной базой архивной отрасли, либо законодательная база отрасли должна учесть существующую практику. Следующей не менее важной проблемой, выявленной в практике применения архивного законодательства, является проблема ограничения доступа исследователей к архивным документам под предлогом личной и семейной тайны 4 при отсутствии в законодательстве четкого определения понятия «личная и семейная тайна». В соответствии с ч. 3 ст. 25 Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации», ограничение на доступ к архивным документам, содержащим сведения о личной и семейной тайне гражданина, его частной жизни, а также сведения, создающие угрозу для его безопасности, устанавливается на срок 75 лет со дня создания указанных документов. С письменного разрешения гражданина, а после его смерти с письменного разрешения наследников данного гражданина ограничение на доступ к архивным документам, содержащим сведения о личной и семейной тайне гражданина, его частной жизни, а также сведения, создающие угрозу для его безопасности, может быть отменено ранее чем через 75 лет со дня создания указанных документов. Казалось бы, данная норма Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации» устанавливает вполне обоснованное с точки зрения ст. 23 Конституции РФ ограничение на доступ к архивным документам в целях защиты личной и семейной тайны и тайны частной жизни граждан. Однако ситуация с применением данной нормы складывается неоднозначно в связи с тем, что в настоящее время в архивном и ином законодательстве отсутствует четкое определение понятия «личная и семейная тайна». Вследствие этого на практике достаточно часто возникают случаи необоснованного ограничения доступа пользователей к архивным документам под предлогом того, что понятие «личная и семейная тайна» толкуется работниками архивов произвольно ввиду отсутствия установленных законодательством критериев, по которым можно было бы отнести ту или иную информацию к «личной и семейной тайне». В соответствии с законом, ограничен доступ к документам и сведениям, создающим угрозу для безопасности гражданина. Такая формулировка слишком расплывчата хотя бы потому, что угроза безопасности может содержаться в совершенно безобидных сведениях, в т.ч. списках награждённых орденом Ленина. Простыми и ясными будут отдельные случаи, хотя трудно себе представить, что криминальные структуры при обращении в архив назовут истинные цели (ограбление всех, у кого имеются награды из драгметаллов). Поскольку трудно предсказать, как пользователь распорядится полученными сведениями, проще отказать в доступе к документам. Но подозрительность неизбежно будет подрывать имидж архива. На наш взгляд, правильнее легитимно решить вопрос об ответственности пользователя за то, как он распорядится архивной информацией. В последние годы выявляется новое качество архивной документированной информации – ее инструментальный, прикладной характер. С её помощью защищают социальные права, субъекты судебных процессов добиваются имущественного интереса. В этом проявляется иное свойство архивной документированной информации – быть способом достижения социальной, имущественной (законной или незаконной) и криминальной цели, что ставит новые проблемы. Развитие института частной собственности и существующий механизм регистрации недвижимости привели к росту числа «имитаций» (подделок) архивных справок, предъявляемых гражданами в органы регистрации. Следовательно, на наших глазах вызревает еще одна проблема, связанная теперь уже с защитой архивной информации. Специалисты по информационному праву и архивисты говорят о 5 необходимости установить общие основания и выработать единые правила доступа. Однако современная практика далека от этого. Недавно в читальном зале ГБУ «ГАОО» пришлось слышать обмен мнениями между исследователями о работе архивистов соседних областей: «В одном архиве по Вашей теме выдадут все, в другом ничего, а в третьем – половину из того, что вы запросили». Таким образом, пользователям понятно, что решение по вопросам предоставления информации принимается в каждом случае индивидуально. И у них появилось ощущение, что доступ к документам ограничен, а вопрос выдать или не выдать какой-либо документ 75-летнего отрезка истории стал решаться субъективно, если не произвольно. Ввиду этого архив выступает не только субъектом, но и, в ходе обмена мнениями пользователей, объектом информации. Предоставление документов воспринимается ими как нечто рядовое, должное, а отказ – как ограничение прав. Если о том, что архив защитил чьи-то законные интересы, не знает даже сам субъект данных (в терминах «Закона о персональных данных»), то о том, что архив не выдал пользователю документы, и тем самым ограничил его право на информацию, знает все окружение пользователя. Еще один аспект: за постсоветские годы резко вырос поток пользователей, в т.ч. тех, кто самодеятельно занимается историей своей семьи. Но возросло ли в читальных залах количество столов? Или же архивы, отмечая рост пользователей, упорядочили длинную очередь и увеличили количество выдаваемых документов? Перечень ситуаций взаимного непонимания архивистов и пользователей можно продолжить. В заключение отметим, что в сфере предоставления информации налицо конфликт федеральных и отраслевых норм; заимствования терминологии и практики смежных отраслей. На наш взгляд, решение проблемы лежит именно в преодолении имеющихся противоречий. Что касается архивной службы, анализ ситуации позволяет сделать вывод, что принципиальные изменения в обеспечении беспрепятственного доступа пользователей в читальные залы государственных архивов, создании комфортных условий их работы, в том числе в удобные для них часы, возможны лишь при условии расширения площадей архивных зданий за счет нового строительства, укрепления кадрового состава архивов на всех участках работ, связанных с обеспечением деятельности читальных залов, улучшения их материально-технического оснащения.
