е. антропова - Право и жизнь
реклама
Е. АНТРОПОВА, соискатель ФОРМИРОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОРГАНА ЯПОНИИ Истоки современного конституционного строя Японии коренятся в особенностях ее истории. В соответствии с Конституцией 1889 г., за образец которой была принята прусская Конституция 1850 г., в Японии утвердилась дуалистическая монархия1, несмотря на то, что она формально впервые в стране устанавливала парламентарную систему. По ней парламент состоял из двух палат: палаты пэров и палаты депутатов. По избирательному закону право выбирать в нижнюю палату предоставлялось мужчинам старше 25 лет, платившим не менее 15 йен прямого налога и проживавшим в своем округе не менее полутора лет. Это означало, что вводились цензы половой, возрастной, имущественный и оседлости и открывался допуск к избирательным урнам лишь для одного из каждых ста жителей страны. Члены палаты пэров назначались императором из представителей правящей верхушки. По Конституции обе палаты обладали одинаковыми правами. Однако на практике палата пэров играла большую роль, т.к. она состояла из членов императорской фамилии, титулованной аристократии и финансовой знати. Влиятельность ее была гораздо выше, чем у нижней палаты представителей. Права парламента как законодательного органа власти были весьма ограничены. Это объяснялось тем, что огромными полномочиями обладал император, особа которого была провозглашена священной и неприкосновенной, обладающей к тому же неограниченными правами главы государства и верховного главнокомандующего. Ему принадлежала вся полнота законодательной, исполнительной, судебной и военной власти в стране. Обе палаты парламента рассматривались лишь как совещательные учреждения при «уполномоченных органах» и не имели права принимать решения2. Выступая с речью перед парламентской комиссией в феврале 1943 г., премьер-министр Японии Тодзио говорил: «Я обладаю властью премьера в силу приказа императора и в настоящее время являюсь вождем нации. Мне, как премьеру, даны особые полномочия, и я могу применять их только благодаря немеркнущему свету императора. Без немеркнущего света императора они не имеют смысла. Я применяю эти особые полномочия только потому, что это соответствует божественной воле и мысли См.: Курицын В.М. Конституционный строй Японии. — М.: МЮИ МВД России, 1998. — С. 3. Р. Зорге писал: «Положения японского Основного закона, которые препятствуют развитию в направлении западной демократии, делают японскую правительственную систему более похожей на абсолютную монархию, чем на конституционную». Уточняя эту характеристику, он определял японскую государственную систему как «тоталитарную монархию». См.: Zorge R. Zeitschrift fur Politik. 1939. Band 29. S. 588. 2 См.: Zorge R. Zeitschrift fur Politik. 1939. Band 29. S. 588—589. 1 императора»3. Большую роль в управлении государством играли учреждения, стоявшие над парламентом: Тайный совет и Совет старейших политических деятелей («Генро»). Огромную роль в определении внутренней и особенно внешней политики играло командование вооруженных сил, офицерский корпус. Тем, что Япония выступила на международной арене поздно, когда колонии были поделены между ведущими странами Запада, и объясняется особая агрессивность японской внешней политикой и милитаризация японского общества. После разгрома во второй мировой войне территорию Японии оккупировала американская армия. Однако она, в отличие от Германии, не решились упразднить императорскую власть и японское правительство, поскольку опасалась, что это может вызвать стихийный взрыв сопротивления японского народа. Однако японское государство нуждалось в коренном реформировании, в глубокой демократизации общественной жизни. Еще до начала разработки Конституции американская военная администрация провела крупные реформы в социальной и экономической жизни общества. Здесь следует говорить об американизации Японии как новом этапе ее интернационализации. Во-первых, она проводилась под руководством оккупационных властей, но руками властей японских. В этом состоит принципиальное отличие от оккупационной политики Третьего Рейха, а также политики союзников в Германии до образования в 1949 г. германских государств. Во-вторых, новая правящая элита Японии понимала необходимость преобразований и вполне искренне сочувствовала им, хотя ее собственный реформаторский потенциал был значительно слабее, а проекты реформ гораздо менее радикальными. В-третьих, в истории страны это была уже вторая интернационализация, так что ее можно назвать реинтернационализацией. Япония нуждалась не во введении неких институтов, а в их реформировании (парламент) или восстановлении (партии, профсоюзы). В-четвертых, американизация в области экономики, управления государством, права и законодательства не была тотальной: она учитывала национальные особенности, которые не противоречили ее духу4. В проведении реформ оккупационные власти активно использовали такие неамериканские, традиционалистские ценности, как почитание авторитета и повиновение властям, коллективизм, готовность к самопожертвованию и понимание примата общественных интересов над личными. Кроме того, искреннее принятие реформ большинством населения не вынуждало к насильственным методам их проведения: в Японии не было сопротивления преобразованиям, которое надо было бы ломать5. В результате все изменения государства и общества, произошедшие в Японии, не могли не отразиться и на новой Конституции Японии, проект которой Цит. по: Биссон Т. А. Военная экономика Японии. М., 1949. — С. 174. См.: Молодяков В. Три интернационализации Японии // Официальный сайт «Япония сегодня», http://www.japantoday.ru/znakjap/histori/024_02.shtml. 5 Там же. 3 4 был принят парламентом в октябре 1946 г. и вступил в силу 3 мая 1947 г. При подготовке этого проекта были использованы некоторые принципы англосаксонского права, новые моменты развития конституционного права в мире (например, положения о социально-экономических правах граждан), а также частный проект конституции, подготовленный группой японских авторов на базе Веймарской конституции Германии 1919 г.6 Конституция Японии небольшая по объему: она состоит из 103 статей. В отличие от Конституции 1889 г., Конституция 1947 г. провозглашает принцип народного суверенитета. Император лишен власти и остался лишь символом нации. Высшим же органом государства и единственным законодательным органом провозглашен парламент. Итак, можно сделать вывод, что действующая Конституция Японии установила систему органов государства и их отношения, характерные для парламентарной монархии. Сохранение в Японии монархии — это дань традиции, поскольку монарх выполняет лишь номинальные, представительские функции, а власть в стране принадлежит выборному органу — парламенту. Кроме того, сохранение поста главы государства в лице монарха является символом единства и стабильности Японии, уважения к историческому прошлому и собственной государственности. Недаром первая глава Конституции Японии 1947 г. посвящена императору. Она состоит из восьми статей. Император является символом государства и единства народа, его статус определяется волей народа, которому принадлежит суверенная власть7. Статья 15 Конституции Японии гласит: «Народ обладает неотъемлемым правом избирать публичных должностных лиц и отстранять их от должности. Все публичные должностные лица являются слугами всего общества, а не какой-либо одной его части…» Поэтому Конституция называет именно парламент высшим органом государственной власти и единственным законодательным органом государства (ст. 41). Уже в преамбуле Конституции Японии определяется роль парламента: «Мы, японский народ, действуя через непосредственно наших, должным образом избранных представителей в Парламенте и исполненные решимостью обеспечить для себя и для своих потомков плоды мирного сотрудничества со всеми нациями…» Таким образом, по Конституции в Японии устанавливается демократический государственный режим. Современный японский парламент имеет специфические особенности. Освоив опыт американского парламентаризма, Япония внесла в свою парламентскую модель элементы, имеющие исторические корни и базирующиеся на национальных традициях. Например, в стране на длительное время (38 лет) закрепилась нехарактерная для западных моделей (США, Великобритании) система однопартийного правления либерально-демократической партии. Только в июле 1993 г. политическая ситуация изменилась. Либерально-демократическая См.: Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. — М., 1997. — С. 474. Конституция Японии 1947 г., ст. 1 // Конституции зарубежных государств: Учебное пособие 5е изд., перераб. и доп. / Сост. проф. В.В. Маклаков; — М.: Волтерс Клувер, 2006. — С. 580. 6 7 партия потеряла большинство в парламенте, и к власти пришла семипартийная коалиция: Партия обновления, Новая партия Японии (НПЯ), партия Сакигакэ, Социал-демократическая партия (СДП), «Новая Комэйто», Партия демократического социализма (ПДС) и Социал-демократический союз (СДС)8. Японская система парламентаризма исповедует идею разделения властей — законодательной, исполнительной и судебной. Исходя из этой концепции, парламент имеет четко ограниченный круг обязанностей, определенных Конституцией. Исторически идея разделения властей зародилась еще в трудах античных философов, в частности Аристотеля. В Новое время она получила бурное развитие, обрела черты особого учения, теории. Это было связано с борьбой крепнувшей буржуазии против феодального абсолютизма и потребностью в идеологическом обосновании требований ограничения королевской власти. К формированию теории разделения властей имеют отношение множество мыслителей того периода, но обычно ее основателем называют Ш.-Л. Монтескье, который наиболее последовательно изложил эту концепции в своих трудах, в том числе в своей фундаментальной работе «О духе законов» (1748 г.). После того как учение о разделении властей было воплощено в законодательстве ряда государств, оно приобрело статус конституционного принципа демократического государства, определяющего основные начала построения системы органов власти. Учение строится на выделении трех видов власти (законодательной, исполнительной и судебной) и требовании об их распределении между различными государственными органами. Разделение властей предполагает специализацию государственных органов по видам государственной деятельности, по их функциональному признаку. Основная функция законодательных органов власти — принятие законов как высших по юридической силе нормативноправовых актов. Органы исполнительной власти организуют выполнение законов и иных правовых актов: они осуществляют исполнительную и распорядительную деятельность, которая носит подзаконный характер. Органы судебной власти отправляют правосудие, независимо ни от чьей воли и подчиняясь только законам. Основная цель разделения властей — избежать злоупотребления властью. Чтобы пресечь такую возможность, «необходим такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга»9. Благодаря принципу разделения властей, в системе государственной власти устанавливается такой порядок взаимоотношений между органами государственной власти, который позволяет им сдерживать и контролировать друг друга, не допуская концентрации власти в руках одного лица или органа. «Казалось бы, — писал Ш.Л. Монтескье, — эти три власти должны прийти в состояние покоя и бездействия. См.: Кузнецов Ю. Хроника времен коалиций // Официальный сайт «Япония сегодня», http://www.japantoday.ru/znakjap/politik/031_04.shtml; Начиная с 1993 г. политическая ситуация в Японии очень часто менялась. К 2001 г. у власти побывало уже семь коалиций и два однопартийных правительства К. Обути и Р. Хасимото. 9 См.: История политических и правовых учений: Учебник для вузов. Изд. 2-е. / Под общ. ред. В.С. Нерсесянца. — М., 1998. — С. 288. 8 Но так как необходимое течение вещей заставит их действовать, то они будут вынуждены действовать согласованно»10. Каждая из ветвей власти (законодательная, исполнительная и судебная) самостоятельна и независима в реализации своих полномочий; ни одна из ветвей власти не может принять на себя осуществление функций другой ветви власти. Все государственные органы действуют в рамках своей компетенции. При этом все ветви власти взаимосвязаны, взаимодействуют и образуют единый государственный организм. Организационно-правовое выражение принципа разделения властей предполагает наличие системы сдержек и противовесов. Система сдержек и противовесов представляет собой совокупность правовых ограничений в отношении конкретной власти: законодательной, исполнительной, судебной, — благодаря которым создаются дополнительные правовые гарантии, препятствующие развитию в государстве авторитарных и тоталитарных тенденций, обеспечиваются свобода в обществе, защита прав и свобод человека и гражданина. Применительно к законодательной власти элементами такой системы выступает четкая процедура законодательного процесса (право законодательной инициативы, порядок обсуждения законопроекта, принятия закона и его опубликования), временные рамки действия депутатского мандата и др. В отношении исполнительной власти в качестве ограничительных мер выступают принцип подзаконности правотворческой деятельности, институт импичмента президента и вотума недоверия правительству, запрет ответственным работникам исполнительных органов избираться в состав законодательных структур. Для Японии это отставка кабинета в полном составе, подтверждение отставок государственных министров, других должностных лиц и др. Для судебной власти тоже есть свои правоограничивающие средства, выражающиеся, например, в презумпции невиновности, принципе гласности и состязательности, институте отвода судьи. Свое законодательное воплощение теория разделения властей нашла сначала в Конституции США 1787 г. и Французской декларации прав человека и гражданина от 26 августа 1789 г. На протяжении XIX—XX вв. разделение властей завоевывало все более широкие позиции, превратившись со временем в общепризнанный принцип цивилизации и демократии. Для японского конституционализма принцип разделения властей не нов. Он был провозглашен уже в 1890 г., когда была принята первая в истории Конституция Японии. Однако государственные органы трех разделяемых ветвей власти формально состояли при особе императора и служили вспомогательными инструментами реализации его суверенитета11. Так, Конституцией Японии был введен институт двухпалатного парламента с избираемой нижней палатой и верхней палатой пэров. Издание законов и отдача императорских указов обусловливались согласием парламента. Нижняя палата Там же. Япония сегодня // Официальный http://www.japantoday.ru/japanaz/k111.shtml. 10 11 сайт Энциклопедии от А до Я, имела право законодательной инициативы. Ее согласие требовалось для принятия бюджета. Если согласие не было получено, мог действовать бюджет предыдущего года. Компетенция парламента была ограничена правом императора на отдачу чрезвычайных приказов, независимостью верховного командования Вооруженными силами, осуществлявшегося императором, и т.п. По отношению к исполнительной власти — Кабинету министров — в Конституции проводился принцип дачи министрами советов императору, означающий, что министры являются помощниками императора и несут ответственность перед ним. Конституция ограничила компетенцию судов общей юстиции рассмотрением гражданских и уголовных дел, т.е. административные дела были вне их компетенции. Конституция предусматривала создание Тайного совета — высшего консультативного органа при императоре. Однако в политическом мире за этим фасадом сохранялись все традиционные если не структуры, то отношения. Кабинет министров со специализированными ведомствами оказался более удобным для управления страной, чем прежняя система, но подлинная необходимость парламента была для элиты неочевидной: отсюда множество разнообразных цензов, сокративших избирателей и тем более избираемых почти до минимума, и явное бесправие самого парламента. Разделения властей в Японии на деле так и не произошло до 1945 г.: исполнительная власть доминировала над законодательной, если таковой можно считать парламент (самодержавный император стоял над всеми и вершил все), а судебная власть просто подчинялась исполнительной. Конституция 1889 г. была в целом составлена по прусскому образцу, но давала монарху даже большие полномочия. Отметим, кстати, что это ставило ученых в затруднительное положение при определении политического строя Японии того времени: в лучшем случае дело ограничивалось формулой «псевдоконституционная монархия». В данном случае, как представляется, это заблуждение, когда понятия «ограниченная монархия» и «конституционная монархия» приравниваются друг к другу. Может существовать ограниченная монархия без конституции (например, в Великобритании) и неограниченная монархия с конституцией, по крайней мере официально, т.е. с основным законом, в котором это записано. Именно так обстояло дело в Японии. Конституция Мэйдзи только формально приближала Японию к «цивилизованному миру», а фактически она закрепила нормы и законоположения традиционного общества, только переведенные на современный юридический язык12. В заключение следует отметить следующее: 1. Формирование законодательного органа Японии на конституционном уровне проходит два этапа: при принятии первой Конституции Японии 1890 г. и при принятии действующей Конституции Японии 1947 г. См.: Молодяков В. Три интернационализации Японии // Официальный сайт «Япония сегодня», http://www.japantoday.ru/znakjap/histori/024_02.shtml. 12 2. На первом этапе Япония была провозглашена как дуалистическая монархия. Парламент состоял при особе императора и служил вспомогательным инструментом реализации его суверенитета. 3. На втором этапе по форме правления Япония была провозглашена как парламентарная монархия, и устанавливался демократический государственный режим. Парламент является единственным законодательным органом страны и высшим органом государственной власти. Он обладает такими полномочиями, как пересмотр положений Конституции, утверждение бюджета, ратификация договоров и отставка премьер-министра. Его полномочия перевешивают полномочия исполнительной власти. 4. По Конституции Японии 1947 г. император является символом государства, но не обладает властными полномочиями. За императором оставлены лишь церемониальные и формальные функции: назначение предложенных правительством премьер-министра и председателя Верховного суда, визирование государственных документов, прием верительных грамот, жалование наград — все по рекомендации и с последующим одобрением кабинета министров. 5. Государственная система строится на разделении функций трех ветвей власти — законодательной, исполнительной и судебной, которые уравновешивают и контролируют друг друга. Законодательным органом Японии является Национальный парламент, состоящий из Палаты представителей и Палаты советников, исполнительным органом — Кабинет министров, судебным — Верховный суд. Баланс между ними обеспечивается тем, что Палата представителей может, например, выразить недоверие Кабинету, в то время как премьер-министр обладает правом распустить парламент.
