на примере военной сферы

Н. КОЛОТИЛОВА,
декан экономического факультета МАП
КОНТРОЛЬ НАД ЭФФЕКТИВНОСТЬЮ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ
БЮДЖЕТНЫХ ИНВЕСТИЦИЙ В ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ
РОССИИ (НА ПРИМЕРЕ ВОЕННОЙ СФЕРЫ)
Большое значение бюджетные инвестиции приобретают в области военно-промышленного комплекса и, в частности, в сфере
военного строительства. Примечательно, что в России накоплен
обширный опыт финансового контроля над эффективностью бюджетных инвестиционных ассигнований указанного вида, который,
безусловно, с необходимыми поправками должен быть востребован в настоящее время. Например, в рамках административной реформы, проводившейся в России в 1860-х годах, большое значение
придавалось развитию государственного финансового контроля.
В этой сфере сразу же наметились два основных направления
преобразований: развитие механизма бюджетного контроля и усиление ведомственного контроля над расходованием государственных средств в некоторых сферах государственного управления.
Одной из главных причин, вызвавших настоятельную необходимость реформы государственного контроля, стала Крымская
война 1853–1856 гг. Она выявила многочисленные наболевшие
проблемы государственного аппарата, связанные с повальным казнокрадством и взяточничеством, в том числе в армейских кругах.
Отсутствие полевого контроля в армии привело к резкому ухудшению условий прохождения воинской службы, к брожению и недовольству в среде солдат, чреватым социальным взрывом.
Первые попытки создания контрольного органа для ревизии
расходов военного времени предпринимались в 1828 г. во время
экспедиции русских войск против турок: в составе действующих
военных частей были учреждены особые временные счетные комиссии из гражданских служащих. Состояли они при главной
квартире армии и при штабах корпусов. Однако опыт оказался неудачным.
Следующим этапом в создании полевого контроля в армии стало образование таких же счетных комиссий во время военной кам-
пании в Польше в 1830–1831 гг. Правда, этим комиссиям поручалось проверять наличие в условиях войны контроля над расходами
в местах проведения операций. Крымская война подтолкнула к выявлению причин злоупотреблений денежных расходов в военное
время. Наконец, реальные преобразования в этой сфере стали возможны в 60-х годах XIX в.
Правовой основой организации полевого контроля в армии
явилось принятое в 1876 г. «Положение о полевом управлении
войск в военное время», дополненное в феврале 1877 г. «Временным положением о полевом контроле». Основными задачами данного контроля было осуществление надзора за законностью всех
производимых денежных и иных расходов в военное время.
В соответствии с «Положением о полевом управлении войск»
был создан особый орган — Полевой контроль действующей армии, состоявший из полевого генерал-контролера и полевых оберконтролеров и контролеров. В отдельных корпусах обязанности
генерал-контролера исполнял корпусной обер-контролер.
Согласно «Временному положению о полевом контроле»
(1877) полевой генерал-контролер и обер-контролеры отдельных
корпусов назначались императором по представлению государственного контролера. Последний самостоятельно назначал
остальных служащих этого органа.
В функции полевого контроля входили проверки сохранности и
правильности использования всех отпускаемых на военные нужды
денежных и материальных средств; присутствие на торгах, где
продавались предметы войскового довольствия; подтверждение
как наличия назначенного к продаже или уничтожению казенного
имущества, так и продажи или его уничтожения; сообщение вышестоящему военному начальству о предметах довольствия, которые
при ревизии оказались недоброкачественными и негодными к употреблению.
Первоочередное внимание уделялось полевому контролю.
Проверке подлежали полевые казначейства и кассы специальных
сборщиков, все заведения военного ведомства, находящиеся на
территории, подчиненной полевому управлению. К ним относились вещевые, продовольственные, артиллерийские и инженерные
склады, аптеки и аптечные склады, а также учреждения и заведения военно-дорожного, почтового и телеграфного отделов полевого управления военными сообщениями и хозяйство воинских частей действующей армии и отдельных корпусов.
5
В то же время к проверке хозяйства воинских частей полевой
контроль мог приступать только с разрешения главнокомандующего армией, командиров отдельных корпусов или по предложению
начальника штаба армии. Остальные проверки полевой контроль
производил по собственной инициативе.
Однако часто служило помехой в раскрытии злоупотреблений
то обстоятельство, что к проверке хозяйства воинских частей работники полевого контроля могли приступать лишь по предписаниям высшего военного начальства. Затрудняло работу полевого
контроля и ограничение его деятельности районом военных действий.
На основании правил о полевом контроле 1877 г. были образованы Полевой контроль Одесского военного округа и Полевой
контроль Кавказской армии. На них возлагались задачи фактической проверки хозяйственных операций военных ведомств в городах Бессарабской области, Екатеринославской, Таврической и
Херсонской губерниях и в Болгарии во время Балканской кампании, а также в районе военных действий Кавказской армии.
В учреждениях военного ведомства полевой контроль мог проводить внезапную проверку наличия казенного имущества, сверяя
полученные результаты со счетными книгами и документами. В
случае обнаружения недостатков должны были составляться акты
за подписями всех находившихся при проверке лиц. При этом обо
всех скрытых недочетах и злоупотреблениях контролеры полевого
контроля должны были немедленно докладывать полевому генерал-контролеру или корпусному обер-контролеру. Последние, в
свою очередь, сообщали об этом главнокомандующему армией или
командиру корпуса, а также государственному контролеру. Первый раз фактический контроль состоялся в 1877–1878 годах в действующей Дунайской армии и в Кавказской армии. Проведение
фактического контроля во время военных действий доказало его
пользу и необходимость в интересах как войск, так и казны. В другой раз фактический полевой контроль был осуществлен по инициативе генерал-адъютанта М.Д. Скобелева во время ахалтекинской экспедиции 1880–1881 гг. Высказываясь в пользу полевого
контроля, М.Д. Скобелев писал: «Внимательно прочел я отчеты о
действиях полевого контроля за ноябрь и декабрь прошлого и январь нынешнего года. Впечатление, вынесенное мною из чтения
этих документов, самое отрадное... Я считаю вполне уместным вы6
сказать, до какой степени, по крайнему моему убеждению, деятельность контроля была полезна... Заключаю положительным заявлением, что для меня непонятно, как можно вести военные действия без самого широкого участия контроля».
Положительный опыт применения полевого контроля во время
ахалтекинской экспедиции подвигло власти к совершенствованию
законодательства по этим насущным вопросам. 26 февраля 1890 г.
император утвердил новое «Положение о полевом управлении
войск в военное время», дополненное затем как приложение к
ст. 459 разделом «Положение о предметах и порядке действий полевого контроля». Согласно Положению 26 февраля 1890 г. в состав управлений армии в военное время входили управления главного полевого контролера военно-окружного контролера и контролеров корпусов. В управления дивизий, не входивших в состав
корпусов, могли назначаться дивизионные контролеры, обладавшие правами и обязанностями корпусных контролеров.
Новым Положением на полевой контроль возлагались и новые
обязанности: рассмотрение перечней на дополнительные расходы
военного времени, предварительные заключения о хозяйственных
операциях, по которым такие заключения будут запрошены, предварительная проверка выданных из казны денежных средств,
наблюдение за своевременным предоставлением отчетности на
ревизию и окончательная ревизия отчетности за военное время.
Правила предварительного контроля денежных расходов и хозяйственных операций включались в новое Положение в связи с его
удачным применением во время ахалтекинской экспедиции.
По-прежнему основополагающее значение имел фактический
контроль. В его задачи входило наблюдение за сохранностью денежных и материальных средств в полевых кассах, интендантствах
и в хозяйственных учреждениях, находившихся при армии; проверка наличия транспортных средств, правильность исполнения
строительных операций. Кроме того, фактическому полевому контролю было предоставлено право участвовать, по мере возможности и по инициативе контролеров, в освидетельствовании вещей и
припасов при приеме их от контрагентов, комиссионеров и поставщиков.
Однако проверка внутреннего хозяйства армии по-прежнему
зависела от усмотрения военного командования. В то же время, в
отличие от Временного положения 1877 г., по которому аппарат
7
полевого контроля определялся государственным контролером,
Положением 1890 г. был определен штат для управлений главного
полевого, военно-окружного и корпусных и дивизионных контролеров, причем последние находились в ведении главного полевого
контролера. Он имел право с согласия управляющих контрольными палатами, находившихся в войсках, привлекать их служащих к
выполнению различных поручений, входивших в обязанности полевого контроля. Впервые Положение 1890 г. было применено на
деле во время Китайской экспедиции русских войск (1900–
1901 гг.), когда в войсковых частях формировались управления
полевого контроля.
Вследствие незначительности этой экспедиции и непродолжительности военных операций деятельность полевого контроля не
получила широкого развития. Но, тем не менее, отзыв военного
командования был положительным.
Наиболее полно функции полевого контроля, возложенные на
него Положением 1890 года, были реализованы во время русскояпонской войны. Тогда дело не ограничилось ревизией наличия
материальных и денежных ценностей и предварительной проверкой тех выданных денежных сумм, для которых такая проверка
была установлена соглашением военного ведомства с государственным контролером. На органы полевого контроля возлагалось
также рассмотрение перечней дополнительных по военному времени расходов, сбор сведений о ценах на все предметы военного
довольствия и сообщение предварительных заключений о проектируемых максимальных ценах для различных заготовок. Широко
применялась предусмотренная Положением проверка внутреннего
хозяйства войсковых частей.
Большое значение имела работа полевого контроля по сбору
сведений о ценах, а также участие ответственных представителей
этого контроля в составлении перечней предстоящих дополнительных расходов военного времени. В результате получали достоверную информацию для исчисления предстоящих расходов.
Роль полевого контроля особенно возрастала при проверке не
всегда умелой и часто недобросовестной работы интендантства.
Военное командование систематически привлекало органы полевого контроля к проверочным действиям, далеко выходившим за
пределы того, что должен был делать полевой контроль по Положению 1890 г. Например, при закупке продовольствия, фуража,
8
обмундирования для войск особо учрежденными для этого комиссиями в их состав стали обязательно привлекаться представители
полевого контроля. По распоряжению Главнокомандующего войсками на Дальнем Востоке Линевича полевому контролю было
предоставлено право производить внезапные ревизии хозяйства
войсковых частей, наличия у всех должностных лиц денежных
сумм на заготовки. Произведенная проверка состояния денежных
сумм войсковых частей в конце русско-японской войны выявила
там значительные накопления. Они составляли свыше 24 млн руб.,
13 млн руб. из них выделялись войсковым частям на приведение в
порядок расстроенного за время войны хозяйства, а 10 млн руб.
были обращены на покрытие расходов по снабжению войск бельем. Во время русско-японской войны полевой контроль проводил
проверку расходов общества Красного Креста на театре военных
действий.
Деятельность полевого контроля во время русско-японской
кампании вызвала положительные отзывы не только многих командующих армиями, командиров корпусов, но и в печати. Однако
из-за повального воровства в интендантствах и в хозяйственных
частях войск полевому контролю удалось предотвратить лишь небольшую часть убытков казны.
Новое «Положение о полевом управлении войск в военное
время», применявшееся во время первой мировой войны, было
утверждено 16 июля 1914 г., т. е. всего за несколько дней до начала
военных действий. Приложения же к нему, в том числе «Положение о предметах и порядке действий полевого контроля» и «Положение о полевых и крепостных казначействах», были утверждены
13 августа 1914 г. Окончательное согласование и редактирование
двух названных приложений велись с такой поспешностью, что
дело поневоле окончилось небольшим редакционным исправлениям приложений 1890 г. и некоторым изменением окладов и штатов.
Однако шестая статья Положения от 26 февраля 1890 г., устанавливавшая, что проверка полевым контролем состояния материальных и денежных средств воинских частей может быть произведена лишь по уполномочию военного начальства, не только осталась неизмененной в новом Положении, но и была дополнена специальным примечанием, в котором указывалось, что и в небольших воинских частях ревизия не разрешалась без специального
полномочия военного начальства.
9
Опыт предыдущих войн доказал неправильность такого ограничения в обстановке военного времени. Само военное командование действующей армии отказывалось от этого ограничения, но
военное ведомство, очевидно в интересах «чести мундира», упорствовало и в конце концов настояло на его сохранении.
Во время первой мировой войны полевому контролю пришлось
принять участие в очень большой работе по организации в тылу
оплаты за уничтоженное имущество. Дело в том, что по распоряжению военного командования при отступлении уничтожалось
ценное для неприятеля имущество частных лиц: посевы, запасы
зерна и фуража, скот. Деньги выдавались полевыми казначействами и казначействами мирного времени в тех местах, куда попадали
беженцы, имевшие удостоверения об их уничтоженном по военным обстоятельствам имуществе. Оценки такого имущества, произведенные с участием представителей полевого контроля, были
более обоснованны, чем оценки, сделанные без их участия. Деятельность полевого контроля в этой акции сберегла казне много
миллионов рублей1.
Надо отметить, что работа полевого контроля при всех положительных результатах, конечно, имела недостатки. В частности,
они были связаны с особенностями развития российской системы
государственного контроля, у которой всегда было много противников. Безнаказанность самых разных преступлений лишь поощряла казнокрадство. Иногда полевой контроль даже в незначительных делах был бессилен что-либо сделать из-за высоких покровителей казнокрадов.
См. подр.: Озеров И.Х. Основы финансовой науки. Вып. 2. Бюджет. Формы
взимания. Местные финансы. Государственный кредит. Изд. 4-е, доп. — М.,
1914. — С. 67–73.
1
10