Миграционная политика Катара: исключение, адаптация и

Миграционная политика Катара: исключение, адаптация и построение
национальной идентичности
Согласно переписи 2010 года население Государства Катар составляет
порядка 1,7 млн человек1, по оценкам Всемирного Банка на 2012 год – 2
млн.2 Согласно тому же исчточнику доля мигрантов от общего числа
населения составляет 74% (2010 год), а доля экономически активного
населения – 87%. И, наконец, в ежеквартально обновляемом бюллетене
Министерства развития, планирования и статистики Катара, представлена
информация о доле некатарского населения в общем числе рабочей силы –
94% (по данным на второй квартал 2013).3
Эти цифры делают ситуацию в Катаре уникальной (несмотря на то, что
в Кувейте и ОАЭ она схожая, но показатели там не столь критичны). И
анализ катарского опыта выстраивания миграционной политики становится
крайне актуальным виду роста этнорелигиозной напряженности по причине
миграции во многих регионах мира. И, как ни покажется странным,
некоторые аспекты особенно актуальны для российской политики в этой
сфере ввиду наличия общих, на наш взгляд, проблем, лежащих в основе
необходимости выработки комплексной миграционной политики: например,
формирование национальной идентичности. Подробнее об этом будет
сказано в основной части доклада.
Проблема мигрантов в катарском обществе в самом широком смысле
слова носит комплексный характер. Фактически полностью занимая сектор
экономически активного населения, они, тем не менее, не имеют доступа к
системе распределения социальных благ. Кроме того, по оценкам многих
институтов мониторинга ситуации с правами человека, именно катарские
мигранты не имеют возможности осуществлять большинство основных прав
1
The Qatar 2010 Population and Housing Census. URL: http://www.qsa.gov.qa/QatarCensus/Populations.aspx
Data // The World Bank. URL: http://data.worldbank.org/
3
Labor Force Sample Survey of the second quarter of 2013. Analytical summary // Qatar Information Exchange.
URL: http://www.qix.gov.qa/
2
и
свобод4.
Особой
критике
подвергается
«система попечительства»
(«кафала») называемая также «современным рабством»5. Обеспечивая
проезд,
визу
и
получение
регистрации
нанимаемого,
наниматель,
фактически, получает неограниченную власть над рабочим, отбирая у него
документы, ограничивает возможность его передвижения путем запрета
выхода за пределы специальных «городков», не обеспечивает необходимые
условия проживания. Что же касается возможности получения катарского
гражданства, то многочисленные запреты и ограничения в действительности
сводят ее на нет.
Можно сказать, что это ограничение прав и свобод тех или иных групп
населения, в том числе и для повышения эффективности проводимой
политики или сохранения статуса-кво, – общая проблема недемократических
политических режимов. Однако, описание политической системы и
политической
культуры
Государства
Катар
в
терминологии
теорий
демократий не приводит к значимым выводам. Несмотря на то, что эта
проблема должна являться предметом отдельного исследования, стоит
отметить несколько важных, на наш взгляд, моментов.
Во-первых,
по
точному
определению
Джеймса
Петерсона,
и
политическая, и экономическая власть сосредоточена в руках трех групп
населения: правящая семья Ат-Тани, семьи крупных предпринимателей и
главы племен.6 То есть принятие политических решений представляет собой
сложную систему неформального взаимодействия различных представителей
этих групп. Эта система имеет многовековую историю (речь идет о
взаимодействии глав племен) и едва ли получение Катаром независимости в
1971 году повлияло на нее существенным образом. Кроме того, главенство
традиции во всех сферах жизни общества не абстрактная идея, а принцип,
См. например: Qatar: Abolish Exit Visas for Migrant Workers // Human Rights Watch. 30 May 2013.
См. например: McGeehan N. 'Modern-day slavery' in Qatar: there's bad and good news // The Guardian. 27
September 2013.
6
Peterson, J.E. Rulers, Merchants, and Shaikhs in Gulf Politics // The Gulf Family: Kinship Policies and Modernity
/ ed. by A. Alsharekh. London, Beirut: London Middle East Institute at SOAS, 2007.
4
5
закрепленный статьей 57 (в разделе «Права и свободы граждан»)
Конституцией, принятой в 2003 году.7
Во-вторых, как раз молодость катарской политии – именно как единого
государственного образования, а не ряда племен, проживающих на общей
территории – и порождает проблему формирования единой национальной
катарской идентичности. В таких условиях превалирование мигрантов в
соцальной структуре может позиционироваться как угроза национальной
безопасности страны. Одним из политических проектов, нацеленных в
долгорочной перспективе на снижение экономической зависимости от
иностранной рабочей силы, является образовательная реформа, коснувшаяся
всех
уровней
образования.
«Конечной
целью
[реформы]
является
“катаризация” рабочей силы, чтобы все граждане – и женщины, и мужчины –
могли получить необходимые навыки для формирования национального
достоинства и уменьшения зависимости от национальных экспатриантов
рабочей силы.»8
Таким образом, основной конфликт может быть описан в категориях
«экономическая зависимость от иностранной рабочей силы VS сохранение
национальной идентичности». И миграционная политика в Катаре – предмет
нашего исследования – представляет собой комплекс мер, нацеленных на
поиск оптимального решения этого противоречия. В рамках данного доклада
проанализированы основные аспекты катарской миграционной политики, а
именно:
меры
функционировании
исключения
по
адаптации
мигрантов,
институциональных
мигрантов
из
различных
проблема
механизмов
сфер
баланса
встраивания
общественной
в
или
жизни,
нормативная база.
Конституция
Государства
Катар.
29
апреля
2003.
URL:
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=INT;n=44201;div=INT;dst=100006;rnd=0.22136219034
163973
8
Rubin A. Higher Education Reform in the Arab World: The Model of Qatar // Middle East Institute. 31 July 2012.
URL: http://www.mei.edu/content/higher-education-reform-arab-world-model-qatar
7
Ввиду закрытости и сравнительной ограниченности источников по
данной теме, нами была поставлена задача проанализировать максимальное
количество официальных документов катарского правительства и иных
государственных структур, находящихся в открытом доступе, так как именно
они, на наш взгляд, и отражают предмет нашего исследования –
миграционную политику. Так, основными источниками стали Закон о труде
2004 года (с поправками 2006 и 2009 годов)9 и Закон об управлении
человеческими ресурсами 2009 года10.
В ходе проведенного анализа перечисленных нормативных актов нами
были выявлены следующие основные довольно очевидные категории в
которых
может
быть
описана
современная
миграционная
политика
государства Катар, а именно: «протекционизм» в отношении работниковкатарцев и дискриминация работников-некатарцев. Интересно однако, что в
связи с этим интересную трактовку получают такие проблемы, как проблема
национальной идентичности, ее месте в структуре других идентичностей
подданного государства Катар, проблема исламских ценностей, проблема
прав женщины в частности и прав человек в общем.
Стоит начать с того, что катарское трудовое законодательство
напрямую
связано
с
сохранением
и
укреплением
национальной
идентичности. Связь эта основывается на том, что целый ряд норм действует
исключительно для катарцев, давая им исключительные права и закрепляя за
ними уникальный статус «рабочего-катарца».
Основная норма, из которой следуют все остальные, закреплена в
статье 18 Закона о Труде: «Закрепляется приоритет рабочего-катарца перед
9
Law No. 14 of 2004 on the promulgation of Labour Law // Qatar Legal Portal. 19.05.2004. URL:
http://almeezan.qa/LawPage.aspx?id=3961&language=en
10
Law No. 8 of 2009 on Human Resources Management // Qatar Legal Portal. 02.04.2009. URL:
http://almeezan.qa/LawPage.aspx?id=2644&language=en
рабочим-некатарцем при приеме на работу.11»12 Уточняется также, что
существует система квотирования для работников-катарцев.13
Интересно, что в другом законе данная норма получает более
подробное прочтение и выстраивается своеобразная иерархия приоритетных
работников, причем основанием для такой классификации служит именно
этнический фактор, и выглядит она следующим образом:
Катарец – потомок женщины-катарки и некатарца – граждане странучастниц Совета Государств Персидского Залива – граждане арабских стран
– граждане других стран. 14
Официальная статистика по этническому распределению рабочих, не
имеющих катарского гражданства, отсутствует. Однако по различным
оценкам, именно на категорию «граждане других стран» приходится до 70%
всей некатарской рабочей силы. По данным на 2010 доля представителей
шести южноазиатских стран - Индия, Бангладеш, Индонезия, Шри Ланка,
Пакистан и Филиппины – составляла 68,2% от иностранной рабочей силы во
всех государствах Залива.15 Точная информация относительно граждан
арабских стран отсутствует. Что же касается граждан ССГАПЗ, то
фактически они обладают если не равным с катарцами, то сравнимо широким
набором
прав,
о
чем
свидетельствует
наличие
отдельного
закона,
регламентирующего трудовые отношения именно с этой категорией
населения.16
Вообще
данная
норма
очень
показательна,
так
как
демонстрирует два важных момент.
Во-первых, можно сделать определенные выводы относительно
структуры идентичностей, характерных для катарского общества. Наиболее
Здесь и далее перевод мой.
Article 18. Law No. 14 of 2004 on the promulgation of Labour Law…
13
Article 26., Ibid
14
Article 14. 1, Ibid
15
Nasra M. Shah Socio-demographic transitions among nationals of GCC countries: implications for migration and
labour force trends // Migration and Development. Vol.1., Iss.1, P.144-145
16
Law No. 4 of 2007 Enacting the Common System of Extending Insurance Protection to Citizens of the
Cooperation Council of the Arab Gulf States Working Outside Their Countries in Any Member State of the Council
// Qatar Legal Portal. 14.03.2007. URL: http://almeezan.qa/LawPage.aspx?id=2609&language=en
11
12
важной и сильной является непосредственно катарская идентичность.
Естественно, на примере этой нормы не может быть продемонстрировано
соотношение национальной и клановой идентичностей, но данный аспект
уже являлся предметом ряда научных исследований.17 Затем закрепляется
важность членства в ССГАПЗ, организации, фактически, представляющей
собой один из наиболее эффективных межгосударственных интеграционных
проектов.18 И, наконец, сделан акцент на наиболее общей арабской
идентичности.
Во-вторых, данная норма демонстрирует и одну из черт миграционной
политики: ее исключающий характер. Группа, представляющая наибольшую
часть иностранной рабочей силы, фактически обладает низшим статусом.
Таким образом, указанные выше статьи и ряд других носят нормативный
характер в том смысле, что описывают ситуацию, какой она должна быть, а
не как быть с тем, что есть в реальности. И, следовательно, предусмотренные
в
законодательстве
инструменты,
также
ориентированы
именно
на
достижение этой цели, но не на решение текущих проблем. Иными словами,
закрепляется целый набор преимуществ, которыми может обладать рабочийкатарец, но отсутствует идея даже частиной социальной (не говоря уже о
политической и культурной) адаптации иностранных рабочих как таковых.
Какими же преимуществами обладает рабочий-катарец? Во-первых, это
целый набор финансовых поощрений и государственных материальных
пособий, сумма которых варьируется в зависимости от квалификации и
семейного положения. Так, ежегодно заплата рабочего-катарца может быть
ежегодно увеличена на 1-6% в зависимости от оценки качества его
деятельности; также он имеет право на премии в конце года.19 Что же
См. например: Fromherz A.J. Qatar. A Modern History. Georgetown University Press, 2012; Gray M. Qatar:
Politics and the Challenges of Development. Lynne Rienner Publishers, 2013; Rahman H. The Emergence Of Qatar.
Routledge, 2006.
18
Подробнее см.: Мелкумян Е.С. ССАГПЗ в глобальных и региональных процессах. М.: ИИИиБВ и ИВ РАН,
1999
19
Article. 23 – 24. Law No. 8 of 2009 on Human Resources Management …
17
касается государственных пособий, то рабочий катарец может претендовать
на следующие (сумма зависит от квалицикации рабочего):
Женатый
Неженатый
Ежемесячное социальное
пособие20
2500 – 4000 катарских
риалов (к.р.)
1600 – 2500
катарских риалов
(к.р.)21
Ежемесячное пособие на
жилье22
3000 – 6000 к.р.
1500 - 35000
Ежемесячное транспортное
пособие23
1000 – 2000 к.р.
Ежемесячное пособие для
сотрудников, занимающих
руководящие посты24
2000 – 3000 к.р.
Разовое пособие на
меблирование дома25
Командировочные расходы
(официальная командировка26
Кроме
того,
оплачивается
3000 – 5000 к.р.
2100 – 3000 к.р.
2500 – 3500 к.р.
мобильная
связь,
возможность
предоставления личного автотранспорта, ежегодный отпуск27. Прописано
право на совершение хаджа в течение 21-ого дня (один раз за время работы
на одном месте) с сохранением заработной платы.28 Исключительным правом
работников катарского происхождения является также время, которое может
быть предоставлено ему для поиска новой работы
Интересное звучание получает и проблема прав катарских женщин. В
блоке трудовых прав женщин фигурирует три статуса. Здесь национальный
20
Article. 26. Ibid
1 катарский риал = 9.9204 русских рублей. Bloomberg.com. 5.03.2014.
22
Article. 27. Law No. 8 of 2009 on Human Resources Management
23
Article. 29. Ibid
24
Article. 30. Ibid
25
Article. 31. Ibid
26
Article. 34. Ibid
27
Article. 102. Ibid
28
Article. 111. Ibid
21
компонент не так важен, так как «женщина-работник, гражданин Катара»,
встречается лишь однажды, в контексте ухода за детьми с ограниченными
способностями.29 Другой статус – «женщина-работник, мусульманка» появляется в контексте право на отсутствие на рабочем месте в связи с
гибелью супруга в течение либо максимально до 4 месяцев и 10 дней, либо
до родов, если на момент смерти мужа женщина была беременна; все это
время сохраняется заработная плата.30 И, наконец, всем женщинам
гарантированы определенные права для ухода на ребенком, связанные с их
отсутствием на работе и сохранением при этом заработной платы.31
Что же касается официальной статистики по поводу работающих
женщин, то здесь ситуация следующая: 12% всей рабочей силы – женщины
(2% - женщины, катарского происхождения, и 10% - иностранного
происхождения). 13% от трудоспособного населения Катара (около 11% от
всего населения) – экономически неактивное, из них 77% женщины (26% женщины, катарского происхождения и 51% - иностранного происхождения).
Несмотря на то, что сегмент женщин катарского происхождения в общем
объеме рабочей силы мал, и можно справедливо возразить, что на основе
приведенных цифр нельзя делать значимых выводов, тем не менее, позволим
себе предположить, что именно эта группа в большей степени ориентирована
на занятие вакантных рабочих мест, нежели чем женщины иностранного
происхождения. Таким образом, последние приезжают в Катар вслед за
мужьями, и, не имея возможности устроиться на работу, создают
сравнительно большую группу экономически неактивного населения,
являясь
дополнительным
фактором
экономической
и
социальной
положения
работников
напряженности.
Само
прописывание
исключительного
катарского происхождения может быть оценено в категориях ограничения
29
Article. 110. Ibid
Article. 113. Ibid
31
Article. 108 – 109. Ibid
30
парв иностранных работников в связи с избирательностью применяемых
норм. Однако, есть еще два принципиальных моментах, действительно
позволяющих говорить о своего рода институционализированном рабстве.
Первый
такой
момент
связан
с
неопределенностью
статуса
иностранного сотрудника как такового. В большинстве случаев они
фигурируют в качестве «некатарского работника», где как раз и имеется
ввиду его иностранное происхождение. Казалось бы основными законами,
регламентирующими деятельность этой группы населения должны бьть уже
рассмотренные
нами
достаточно
подробно
закон
об
управлении
человеческими ресурсами и закон о труде, однако в последнем в статье 3-ей
указаны категории, на которые не распространяется его действие, а именно:
сотрудники
правительственных
учреждений
и
нефтяных
компаний,
военнослужащие, задействованные на временных работах, домашние
рабочие (шоферы, повара, медсестры и т.д.), члены семей нанимателя и
люди, работающие в сфере сельского хозяйства.32
Стоит учитывать, что 75% от всего объема иностранной силы (94% от
общего населения Катара) имеют либо минимальные навыки, либо не имеют
их вообще (по данным на 2011 год).33 Распределение уровня образования
среди работников иностранного присхождения следующее: 20% - высшее,
18% - среднее, 30% - начальное и ниже среднего, 27% - умеют читать и
писать, 4% - неграмотные.34 Таким образом, именно иностранные сотрудники
занимают
нишу
низкоквалифицированного
труда,
который
не
регламентируется законом о труде. Подавляющее их большинство относятся
к
группе
«задействованные на
временных
работах»,
так
как
они
действительно работают на основе временного трудового договора – и это
второй принципиальный момент.
Article. 3. Law No. 14 of 2004 on the promulgation of Labour Law …
Qatar Population Status 2012. Three Years after Launching the Population Policy // Permanent Population
Committee. October 2012. P. 23.
34
Ibid, p. 24.
32
33
Действительно, во всех случаях, когда на работу принимается
негражданин Катара обязательно заключение договора.35 Прописано право на
возвмещение расходов работодателем на трансфер до Катара36, обязательное
медицинское обслуживание37. Однако все иные финансовые вопросы
регламентируются не этим законом, а специальными решениями Света
Министров.38 А само исполнение договора и выполнение всех обязательств
со стороны нанимателя едва ли может быть кем-то проконтролировано,
потому что, несмотря на то, что данный вопрос попадает в юрисдикцию
действия Гражданского Кодекса, никакого специального контрольного
органа, целью которого является надзор за исполнением законодательства в
самом широком смысле слова, не предусмотрено. В специальном законе о
порядке въезда иностранцев в страну и спонсировании не предусмотрены
возможные наказания, в случае нарушения нанимателем условий договора.39
Отсутствие регламентации в вопросах составления этого трудового договора,
а самое главное – его исполнения и является основным поводом,
позволяющим говорить о том, что наниматель оказывается в роли
«рабовладельца»: имеющий право на заключение договора (и на оплату
переезда рабочего и его семьи в Катар) получает неограниченные права на
результаты труда нанятого работника. Не выполняются также и требования
по условиям проживания иностранных работников, о чем свидетельствует
многочисленные
репортажи
и
научные
исследования,
посвященные
«рабочим городкам» Катара.40
Стоит, однако, отметить, что предпринимается попытка частично
легализовать правовое поле, связанное с наймом иностранных работников. В
частности, таким примером может служить деятельность Национального
Article. 11. Law No. 8 of 2009 on Human Resources Management …
Article. 46. Ibid
37
Article. 104. Ibid
38
Article. 52. Ibid
39
Law no. 4 of 2009 Regarding Regulation of the Expatriates Entry, Departure, Residence and Sponsorship // Qatar
Legal Portal. 29.03.2009. URL: http://almeezan.qa/LawPage.aspx?id=2611&language=en
40
См. например: Gardner A. Rumour And Myth In The Labour Camps Of Qatar // Anthropology Today. Vol 28.
No 6, December 2012. P. 25 – 28; Tristan B. Living In and Out of the Host Society. Aspects of Nepalese Migrants'
Experience of Division in Qatar // Forum: Qualitative Social Research. Vol. 11 Iss. 2, May 2010. Pp. 1-19.
35
36
Комитета по правам человека, который в июне 2009 года издал «Книгу прав
рабочего»41. Деятельность данного института в условиях современной
политической системы носит во многом декларативный характер, тем не
менее, появление в официальном дискурсе самой категории «права рабочих»
может
свидетельствовать
о
появлении
тенденции
к
устранению
определенных перегибов в трудовом законодательстве Катара, а также к
достижению нового баланса в миграционной политике.
41
Hala Al Ali. Workers Rights Book // National Human Rights Committee. Doha, Qatar, June 2009.