На правах рукописи Полещенко Дмитрий Александрович
реклама
На правах рукописи Полещенко Дмитрий Александрович Соотношение государственной власти и местного самоуправления в Российской империи и Российской Федерации: сравнительно-правовое исследование Специальности: 12.00.01 – теория и история права и государства; история учений о праве и государстве 12.00.02 – конституционное право; муниципальное право; Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Москва - 2010 2 Работа выполнена в отделе теории законодательства Федерального государственного научно-исследовательского учреждения «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации» Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент Чертков Александр Николаевич Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Сафонов Владимир Евгеньевич кандидат юридических наук Артюхов Сергей Иванович Ведущая организация: юридический факультет ГОУ ВПО «Пермский государственный университет» Защита диссертации состоится «17» ноября 2010 года в 14 часов на заседании Диссертационного совета Д 503.001.02 в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации по адресу: 117218, г. Москва, ул. Б.Черемушкинская,34. С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Автореферат разослан « » октября 2010 года. Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук, доцент А.Н.Чертков 3 I. Общая характеристика диссертационной работы Актуальность темы исследования. Вопрос о соотношении государственной власти и местного самоуправления в России имеет особое значение по причине исторических и географических особенностей нашей страны, масштаба ее территории, национального многообразия, политических и административных преобразований, проводимых в последние годы. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления оказывает влияние на различные стороны жизни населения, определяет эффективность осуществления публичной власти. Государственная власть является неотъемлемой составляющей государства. Местное самоуправление выступает одним из основных институтов осуществления власти, существующих в большинстве государств мира. Конституция Российской Федерации признает и гарантирует самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий. В то же время, осуществление государственной власти и местного самоуправления провозглашается на одних и тех же принципах, главенствующим из которых выступает народовластие. При этом муниципальная реформа является частью общегосударственных реформ, происходящих в Российской Федерации, целями которых являются демократизация и повышение эффективности осуществления публичной власти. Категорией, объединяющей государственную власть и местное самоуправление, выступает публичная власть. Ее оптимальная организация, регулирование и эффективное осуществление - насущные задачи современного Российского государства. Но их решение неоспоримо связано с концепцией народовластия, осуществления единой публичной власти на всех уровнях посредством, от имени и в интересах народа. Российское государство имеет богатые традиции осуществления государственной власти и местного самоуправления. С древнейших времен в России имело место осуществление власти на местах, разрабатывалась и реализовывалась «земская идея», связанная с осуществлением власти земли или народной власти «по правде и совести». В то же время, именно в ХIХ веке осуществление местного самоуправления, равно как и государственной власти, 4 получает широкое правовое регулирование законами и иными нормативными правовыми актами государства. Более того, именно деятельность земств Российской империи осуществлялась на принципах, имеющих определенное сходство с основами организации современного местного самоуправления. В свете изложенного возникает необходимость теоретического осмысления соотношения государственной власти и местного самоуправления в Российской империи, специфики и преемственности такого соотношения в Российской Федерации. Речь, разумеется, не идет об отрицании начал самоуправления в деятельности местных Советов в СССР. Но распространенное в литературе апеллирование к опыту земств как «истинному самоуправлению», гармонично взаимодействующему с государственной властью, его идеализация, с одной стороны, и полное отрицание такового в Российской империи, с другой стороны, порождает необходимость осмысления опыта земств в соотношении с современными реалиями. Определение основных подходов к соотношению государственной власти и местного самоуправления, их единству и самостоятельности представляется полезным в свете поиска путей решения проблем правового регулирования осуществления и взаимодействия государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации. Специфика России, ее уникальность в части соотношения государственной власти и местного самоуправления состоит в разработке и практической реализации земской идеи (не вполне тождественной европейской муниципальной концепции) в истории российского права и государства, которая и в настоящее время не потеряла актуальности. Требуется более бережное отношение к историческому государственно-правовому наследию России, а развитие традиций отечественного права и государства необходимо и продуктивно в ходе современных реформ. Вышеизложенное предопределило проведение сравнительно-правового исследования соотношения государственной власти и местного самоуправления в Российской империи и Российской Федерации. Объект исследования – общественные отношения, возникающие в сфере осуществления государственной власти и местного самоуправления, 5 взаимодействия их органов в Российской империи и Российской Федерации, их юридические характеристики, позволяющие провести сравнительный анализ. Предмет исследования – теоретико-правовые концепции и история правового регулирования соотношения и взаимодействия государственной власти и местного самоуправления в Российской империи (1864-1917 гг.), современные концепции и правовое регулирование соотношения и взаимодействия государственной власти и местного самоуправления в России. Цель и задачи исследования. Основная цель настоящей диссертации состоит в комплексном исследовании общетеоретических и теоретикоконституционных аспектов соотношения государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации, их соотнесении с аналогичными явлениями в Российской империи, а также в выработке предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование концептуальных основ правового обеспечения соотношения и взаимодействия государственной власти и местного самоуправления. Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи: - выявить основные подходы к природе, сущности и соотношению государственной власти и местного самоуправления; - исследовать категорию «публичная власть» как систему, объединяющую государственную власть и местное самоуправление на основе народовластия; - исследовать основные юридические концепции соотношения государственной власти и местного самоуправления в Российской империи (1864 – 1917 гг.); - рассмотреть практический опыт регулирования и осуществления взаимодействия государственных и земских органов Российской империи; - осуществить сравнительно-правовой анализ соотношения государственной власти и местного самоуправления в Российской империи и Российской Федерации; 6 - выявить преемственность соотношения и взаимодействия государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации к опыту Российской империи; - предложить пути совершенствования концепции соотношения и взаимодействия государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации на основе опыта Российской империи. Степень разработанности темы и теоретическая база исследования. Вопросы осуществления государственной власти и местного самоуправления, теоретическое осмысление и поиск путей практического совершенствования оставались в фокусе внимания ученых на протяжении многих веков. Поэтому на сегодняшний день сформировался достаточно обширный научный материал по исследуемой теме. Различным аспектам теоретического осмысления категорий «государственная власть» и «местное самоуправление», их соотношению и взаимодействию систем органов посвятили свои работы Авакьян С.А., Автономов А.С., Андриченко Л.В., Атаманчук Г.В., Баглай М.В., Барабашев Г.В., Баранчиков В.А., Барциц И.Н., Бондарь Н.С., Бялкина Т.М., Васильев В.И., Велихов Л.А., Вишняков В.Г., Выдрин И.В., Граждан В.Д., Григорян Л.А., Гриценко Е.В., Дементьев А.Н., Емельянов Н.А., Краснов М.А., Кутафин О.Е., Мамут Л.С., Малый А.Ф., Мокрый В. С., Сафонов В.Е., Сергеев А.А., Смирнов А.Ф., Тимофеев Н.С., Тихомиров Ю.А., Топорнин Б.Н., Фадеев В.И., Фарбер И.Е., Хабриева Т.Я., Чертков А.Н., Чиркин В.Е. Исследования данных авторов были использованы при подготовке диссертационного исследования. В диссертационной работе использовались научные труды философов, историков, правоведов Российской империи, разработавших фундаментальные категории общей теории права и государства, теории государственного права по предмету исследования. Это, прежде всего, Авинов Н.Н., Безобразов В.П., Васильчиков А.И., Веселовский Б.Б., Владимирский-Буданов М.Ф., Гессен В.М,. Головачев А.А., Головин К.Ф., Градовский А.Д., Гронский П.Л., Ивановский В.В., Кавелин К.Д., Кизеветтер А.А., Кистяковский Б.А., Ковалевский М.М., Кокошкин Ф.Ф., Колюпанов 7 И.П., Коркунов Н.М., Корф М.А., Котляревский С.А., Крузе Н.Ф., КузьминКараваев В.Д., Лазаревский Н.И., Лешков В.Н., Лохвицкий А.В., Муромцев С.А., Нольде Б.Э., Петражицкий Л.И., Погосский В.В., Свешников М.И., Сергеевич В.И., Скалон В.Ю., Сорокин. П.А., Соловьев В.С., Стучка П.И., Тройский П.П., Хвостов В.М., Чичерин Б.Н., Шершеневич Г.Ф., Шингарев А.И., Шрейдер Г.И. Автор обращался к зарубежной литературе по проблеме соотношения государственной власти и местного самоуправления, используя, в первую очередь, труды таких ученых, как: Авинери Ш., Арендт Х., Ашлей П., Вебб С., Вебер М., Ведель Ж., Гнейст Р., Гоббс Т., Давид Р., Де Токвиль А., Еллинек Г., Иеринг Р., Макиавелли Н., Маркс К., Остром В., Парсонс Т., Редлих И., Ронг Д., Смит Д., Старр С., Штейн Л., Фуко М., Энгельс Ф. Некоторые аспекты рассматриваемой проблематики нашли отражение в нескольких десятках диссертационных исследованиях последних лет, в частности, таких авторов, как Еременко П.П., Крузе Ю.Л., Кочеткова Н.В., Кулушева М.А., Мокрый В.С., Михеева Т.Н., Нанба С.Б., Нарежный А.И., Постовой Н.В., Симонова Н.В., Соловьев С.Г. Вместе с тем комплексного сравнительно-правового исследования соотношения и взаимодействия государственной власти и местного самоуправления в Российской империи и Российской Федерации не предпринималось. Проведения такого исследования требует более полное осмысление соотношения государственной власти и местного самоуправления и накопленного опыта их взаимодействия в Российской империи на основе современных научных разработок, прежде всего, категории «публичная власть», а также практического опыта регулирования и осуществления взаимодействия государственной власти и местного самоуправления. Нормативную базу исследования составляют: Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты, связанные с реализацией прав на участие в управлении публичными делами, (прежде всего, Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах, принят в 1966 г., вступивший в силу в 1976 г., Европейская хартия местного самоуправления 1985 г., документы, принятые 8 Совещанием по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) на Конференции по человеческому измерению, проходившей в три этапа: в Париже в 1989 г., Копенгагене в 1990 г. и в Москве в 1991 г.), федеральные законы (прежде всего, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, регулирующие осуществление государственной власти и местного самоуправления, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, решения иных судебных органов Российской Федерации, а также нормативные правовые акты Российской империи (прежде всего, Положения о земских губернских и уездных учреждениях 1864 и 1890 годов). Методологическую основу исследования составляет диалектический метод научного познания. В исследовании используются общенаучные и частнонаучные методы: формально-логический, системно-структурный, формально-юридический, сравнительно-правовой, аксеологический и другие. Научная новизна исследования. В диссертации впервые в юридической науке предпринято исследование соотношения государственной власти и местного самоуправления в Российской империи и Российской Федерации в сравнительном аспекте. характеризующие Разработаны соотношение теоретические государственной власти положения, и местного самоуправления, а также выявлены общие исторические параллели и особенности взаимодействия государственной власти и местного самоуправления, характерные для Российской империи и Российской Федерации. В работе содержатся рекомендации по совершенствованию концепции современного правового обеспечения соотношения и взаимодействия государственной власти и местного самоуправления на основе анализа опыта Российской империи. Основные выводы и положения, выносимые на защиту. На защиту выносятся следующие положения, определяющие научную новизну диссертации. 9 1. Осуществление власти в обществе сопряжено с двумя диалектически развивающимися тенденциями – «самоуправление общества» и «господство государства». Отношения между субъектом (государство) и объектом (общество) управления имеют строго асимметричный характер. При этом в обществе всегда остается пространство для саморегуляции и самоорганизации. Баланс «господства государства» и «самоуправления общества» во многом обеспечивает эффективность осуществления власти, устойчивость политической системы и стабильное развитие общества и государства. 2. Соотношение и взаимодействие государственной власти и местного самоуправления в Российской империи и Российской Федерации строились на двух близких теоретических и эмпирических основах – либеральных концепциях и практическое евроатлантическом его государственных учреждение реформ. опыте соответствующей осуществлялось Начиная Земскую эпохи, а централизованно путем реформу г. 1864 и муниципальную реформу 90-х годов ХХ в. российский законодатель не имел четкой концепции развития местного самоуправления, его соотношения и взаимодействия с государственной властью, что вело к противоречиям и непоследовательности реформ местного самоуправления. Реализация правовой модели соотношения и взаимодействия государственной власти и местного самоуправления сопровождалась ее корректировкой исходя из объективных социальных условий, осуществления правовой власти в культуры России на и исторических протяжении двух традиций исследуемых исторических периодов (1864-1917 гг. и 1993 г. – настоящее время). 3. Становление местного самоуправления в Российской империи и Российской Федерации гипертрофированным в целом восприятием ряде его случаев сопровождалось самостоятельности земскими (муниципальными) служащими и общественностью. В ходе практической деятельности органы местного самоуправления более тесно взаимодействовали с органами государственной власти, сама концепция местного самоуправления трансформировалась в пользу интеграции его в единую систему осуществления власти при сохранении организационной и компетенционной обособленности местного самоуправления. В свете 10 распространенности принципа единства государственной власти при разделении предметов ведения, полномочий и ответственности между уровнями ее осуществления, предлагается принцип единства публичной власти в государстве, реализуемой на различных уровнях и объединяющей государственную власть и местное самоуправление. 4. Представители органов государственной власти Российской империи и Российской Федерации нередко избегали партнерства с органами местного самоуправления, не воспринимая местное самоуправление как самостоятельный уровень осуществления публичной власти, пытались выстраивать отношения как с подчиненными или как с общественными объединениями. В Российской империи неумение выстроить систему взаимодействия с земским самоуправлением рождало стремление государственной власти просто подчинить его себе, включить в систему государственной власти, что позволило говорить о преобладании государственных начал в осуществлении местного самоуправления. Усиление государственных начал в осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации с 2003 года должно быть дополнено расширением демократических механизмов его осуществления населением. 5. Ресурсная база местного самоуправления в Российской империи (как и в Российской Федерации) не соответствовала объему возложенных на него задач, что не только снижало его эффективность, но и вело к зависимости от органов государственной власти. Целый ряд обязательных земских дел (предметов ведения) в Российской империи не имел непосредственного отношения к местному самоуправлению, хотя выступал главным источником расходов земского бюджета. На решение обязательных дел государством не выделялось достаточных средств, что уменьшало материально-финансовые возможности земств решать собственно вопросы местного значения. В Российской Федерации круг вопросов, решаемых органами местного самоуправления, также не всегда связан с муниципальными нуждами. Требуется более сбалансированная бюджетная обеспеченность решения вопросов местного значения, правовое обеспечение полноты и 11 своевременности передачи материальных и финансовых средств для осуществления государственных полномочий. 6. Нечеткость разграничения компетенции и ответственности между государственной властью и местным самоуправлением в Российской империи и Российской Федерации, нестабильность компетенции, недостатки правового регулирования управления в целом снижают качество управленческой деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также их взаимодействия. При этом позитивные процессы расширения компетенции местного самоуправления в Российской империи и Российской Федерации нередко сопровождались передачей государственной властью решения как можно большего числа социально-экономических задач, равно как и ответственности за их решение, которые по разным причинам не могли быть решены государством. Такой подход позволял избежать политической ответственности, но способствовал нарастанию кризисных явлений в социально-экономической сфере, а, в конечном счете, и в политической. 7. Ключевым недостатком развития земств выступала ограниченность распространения местного самоуправления, которое не охватывало всю территорию Российской империи, что имело место и в Российской Федерации в 90-е годы ХХ века. Расширение территории распространения земского самоуправления, начавшееся с 1864 года, приостановилось к концу ХIХ века, права на межгубернские объединения, равно как и на волостное самоуправление, не предоставлялись. Но усиление взаимодействия местного самоуправления с государственной властью требовало функционирования земств на всей территории России. В Российской Федерации данная проблема в целом решена путем реализации норм Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» при сохранении проблемы изменения статуса муниципального образования. 8. Объективной сложностью научного осмысления соотношения государственной власти и местного самоуправления в Российской империи выступало отсутствие концептуальной основы единства и самостоятельности 12 названных систем. Учреждение земств как общественных (общинных) учреждений не позволило бы обеспечить властный характер их деятельности, а их включение в систему государственной власти не позволило бы реализовать представительные начала, уничтожило бы главную идею земств – самостоятельное решение местных дел. Разработка и внедрение в научный оборот в современной России категории «публичная власть» позволили обеспечить системное единство осуществления власти в обществе, создали теоретическую основу усиления взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Тем не менее, основы концепции публичной власти были во многом заложены учеными Российской империи. Земства рассматривались как властные институты, но не государственные, а «особого рода». 9. Исторически возникшая и реализуемая в России «земская идея» представляется сходной, но не тождественной западноевропейской «муниципальной» концепции. Она включала в себя не только участие местных сообществ в осуществлении власти, активность и ответственность членов таких сообществ и общества в целом, но и общественное служение, справедливое устройство общества и осуществление власти в нем «по правде и совести». Фактически земства соединяли в себе правовую, политическую, административную, социальную, хозяйственную и духовную сферы. Во многом под влиянием земств менялся и характер осуществления государственной власти в России, внедрялись принципы народовластия, прежде всего, в политико-правовую культуру. 10. С точки зрения современной юридической науки, разработанные в ХIХ веке системы взглядов, объединенные наименованиями «общественная» и «государственная» теории местного самоуправления, не вполне отражают роль и назначение Оптимальным местного самоуправления представляется развитие в современном дуалистического обществе. подхода к осмыслению местного самоуправления, в рамках которого продуктивен поиск органического сочетания государственной и общественной составляющих местного самоуправления, его всестороннего взаимодействия государственной властью при сохранении определенной самостоятельности. с 13 11. Народовластие, будучи одной из основ конституционного строя Российской Федерации, является базовым принципом осуществления государственной власти, местного самоуправления и публичной власти в целом. Структура гражданского общества, ее «территориальный срез», представляющий совокупность региональных и местных сообществ, является основой выделения уровней осуществления публичной власти. Местное самоуправление и государственная власть имеют общую публично-властную природу. Поскольку местное самоуправление реализует властные функции в рамках единой многоуровневой системы власти народа (публичной власти), в Конституции РФ в случае проведения конституционной реформы было бы продуктивно более четко определить его статус как местной (муниципальной) власти, употребив применительно к местному самоуправлению термин «власть». Теоретическая и практическая значимость исследования. Выводы и предложения диссертации способствуют более полному и глубокому пониманию взаимодействия российских государственной особенностей власти и местного соотношения и самоуправления, расширяют возможности дальнейших исследований в данной сфере. Диссертация представляет непосредственный практический интерес, поскольку сделанные в ней выводы и рекомендации по совершенствованию взаимодействия государственной власти и местного самоуправления имеют прикладной характер. Материал диссертации полезен для использования в учебно-методической работе высших учебных заведений, при подготовке учебных пособий по курсам лекций и семинаров для студентов, в частности, по дисциплинам «Теория государства и права», «История отечественного государства и права», «Конституционное (государственное) право России». Апробация результатов исследования. Настоящее диссертационное исследование подготовлено и обсуждено в отделе теории законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. 14 Основные положения диссертации изложены в публикациях автора в научных журналах и сборниках научных трудов, в т.ч. в научных изданиях, рекомендованных ВАКом Минобрнауки России; в докладах на конференциях. Апробация осуществлялась путем внедрения результатов диссертационного исследования в учебный процесс при чтении лекций и проведении семинарских занятий по профильным спецкурсам, а также в ходе осуществления практической деятельности на должностях муниципальной и государственной службы. Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованных источников. 15 II. Основное содержание диссертации Во введении обосновывается актуальность избранной темы, определяется объект и предмет исследования, формулируются цель и задачи, указывается методология, дается обзор источниковедческой и эмпирической базы, формулируются основные положения, выносимые на защиту, характеризуются научная новизна и теоретико-практическая значимость работы, отмечается апробация результатов диссертационного исследования. Первая глава «Теоретико-правовые основы соотношения государственной власти и местного самоуправления в Российском государстве» состоит из трех параграфов и содержит исследование природы государственной власти и местного самоуправления, концептуальной основы их соотношения и взаимодействия. В юридической науке именно конституционное право изучает регулирование властеотношений, а их историческая ретроспекция и сравнительный анализ – проблемы теории и истории права и государства, что предопределило предмет и специальность настоящего исследования. Первый параграф посвящен исследованию публично-властной природы местного самоуправления и государственной власти как основы их соотношения. В нем содержится анализ основных подходов к содержанию данных категорий с точки зрения их соотношения. В работе выделяются две диалектически развивающиеся тенденции осуществлении власти в обществе – «самоуправления общества» и «господства государства». Отношения между субъектом (государство) и объектом (общество) управления имеют строго асимметричный характер. Осуществление власти основывается, с одной стороны, на применении принуждения, которое, однако, применяется только «во благо народа». С другой стороны, власть зиждется и на авторитете, создании «социальных привычек» (включая сознательное восприятие обществом правовых норм), т.е. определенного вида «желаемых» социальных реакций на те или иные действия власти. При этом в отношении государства круг императивно решаемых государственным аппаратом вопросов то расширяется, то сужается, оставляя пространство для саморегуляции и самоорганизации общества. 16 Подчеркивается необходимость избегать отождествления «господства государства» с опорой на принуждение. Рассматривая силу государства как способность осуществлять определенные действия и добиваться поставленных целей, речь идет, прежде всего, об эффективности государственной власти. В конечном счете, это обеспечивает самоуправление общества как воплощение свободы и равенства во властеотношениях. Категория «самоуправление» возникла в европейской правовой мысли на рубеже ХVIII - ХIХ веков (в России лишь на четверть века позднее) в связи с обсуждением вопроса о пределах осуществления государственной власти и осуществления местного самоуправления. Анализ содержания местного самоуправления шел в контексте рассмотрения его как определенной власти, осуществляемой в обществе, но отличной от государственной власти. В России начало было положено в 50-х - 60-х гг. XIX века с буквального перевода с английского слова «self-government» - «самоуправление». Определяя природу местного самоуправления в контексте его соотношения с государственной властью, исследуется соотношение понятий «местное управление» и «местное самоуправление». Конструктивным видится подход не противопоставления местного самоуправления местному управлению, а рассмотрение их как части и целого. Явления государственной власти и местного самоуправления зиждутся на публично-властной природе. В современной России официально употребляется термин «муниципальная» власть, в частности, в постановлениях Конституционного Суда. В науке выделяются признаки института муниципальной власти1. Соответствующий подход отражен в Федеральном Законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти (п. 2 ст.1). В европейской традиции местное самоуправление рассматривается как полноправный властный институт наряду с государственной властью2. Например, Соловьев С.Г. Система публичных институтов муниципального права. Дисс. на соискание уч. степени доктора юрид. наук. - М., 2005. - С. 196-201. 2 Например, Ведель Ж. Административное право Франции. – М., 1973. – 512 с. 1 17 Делается объединяют вывод, что публичный государственную Государственную власть и и характер местную местное и властная природа (муниципальную) власти. самоуправление целесообразно рассматривать как уровни осуществления публичной власти. Во втором параграфе государственная власть и местное самоуправление исследуются в системе осуществления публичной власти. Выявлено три основных подхода к соотношению местного самоуправления и государственной власти в Российской Федерации. Первый подход – местное самоуправление есть институт гражданского общества, принципиально отличающийся от государственной власти. В работе отстаивается, что категорически отделить местное самоуправление от государства, рассматривать его как институт гражданского общества можно лишь в отношении очень ограниченного по территории и численности участников сообщества. Территориальное управление связано с осуществлением публичной власти. Рассматриваемый подход отражает общественную составляющую местного самоуправления, но излишне абсолютизирует ее. Второй подход связан с отождествлением местного самоуправления с государственной властью либо рассмотрением его как разновидности государственной власти. В принципе, такой подход применим в организации территориального управления в государстве к районному либо более высокому территориальному уровню. Но самоуправление поселения (общины) и в зарубежных государствах преимущественно рассматривается как нечто отличное от государственной власти. Российский законодатель пошел по пути отделения органов местного самоуправления от системы органов государственной власти. Толкование конституционных норм не позволяет рассматривать местное самоуправления как часть государственной власти, что имеет место быть в ряде зарубежных государств. Третий подход к определению соотношения местного самоуправления и государственной власти состоит в рассмотрении их как двух самостоятельных уровней осуществления публичной власти. Местное самоуправление в России является уровнем осуществления публичной 18 власти, реализуемой не государственными органами, а местным сообществом и образуемыми им органами местного самоуправления. Осуществление местного самоуправления – властная деятельность, наиболее приближенная к населению. Но сегодня в ряде случаев можно говорить о проблеме фактически меньшей приближенности к населению органов местного самоуправления, чем даже органов государственной власти. Позиция о том, что муниципальная власть неотделима от населения, представляется неверной и дает основу для подмены народовластия властью органов местного самоуправления. Как ни парадоксально, требуется качественное развитие самоуправленческих начал в осуществлении местного самоуправления, усиление его демократической составляющей. Именно с категорией «публичная власть» связано осмысление системного единства и специфики соотношения государственной власти и местного самоуправления. Две относительно обособленные, но постоянно взаимодействующие системы органов способствуют реализации единой публичной власти посредством осуществления государственной и местной (муниципальной) власти. Говоря о местном самоуправлении как о государственном институте, речь идет о регулировании его осуществления законами государства и встроенности его в систему осуществления публичной власти, но никак не о его полном огосударствлении, нивелировании его самостоятельности, организационной и компетенционной обособленности. Из текста Конституции следует, что в России существует единая система власти народа (публичной власти), уровнями осуществления которой являются центральный (федеральный), региональный (субъектов Российской Федерации) и местный (муниципальный). Сам термин «муниципальная власть, пожалуй, вполне адекватное определение власти местного самоуправления3. В работе обосновывается целесообразность употребления в Конституции РФ в отношении местного самоуправления термина «власть» в случае проведения конституционной реформы, что снимет многие вопросы о соотношении 3 Васильев В.И. Местное самоуправление. - М., 1999. - С. 24. 19 местного самоуправления и государственной власти, будет способствовать усилению взаимодействия между их органами. Научно обоснованным и продуктивным с практической точки зрения подходом к единству и специфике государственной власти и местного самоуправления автору представляется включение их в систему публичной власти. Органы государственной власти являются формой осуществления власти народа региональном и его уровнях. самоорганизации Органы на местного общегосударственном самоуправления - и форма осуществления самоуправления и самоорганизации местного сообщества, в том числе его участия в решении общенациональных задач. Обе системы органов функционируют на основе общих принципов, характерных для органов публичной власти, их действия и решения урегулированы правом, обязательны в пределах компетенции и территории ее распространения, обеспечены ресурсами и принуждением. В диссертации подчеркивается, что разработка и внедрение в научный оборот категории «публичная власть» в настоящее время создает научную основу обеспечения системного единства осуществления власти и управления в обществе. Данная категория стала базой для усиления взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, органического сочетания общественной и государственной составляющих местного самоуправления. История внедрения данной категории, выделения в ней местного самоуправления как власти «особого рода» связана с исследованиями ХIХ века. В этой связи в третьем параграфе анализируются основные юридические концепции соотношения государственной власти и местного самоуправления в Российской империи в 1864-1917 гг. Развитие взглядов русских правоведов о государственной власти и местном самоуправлении, их сущности, принципах устройства и соотношении определялись, по мнению автора, двумя факторами: во-первых, развитием политико-правовых доктрин о государственной власти и местном самоуправлении в Европе, во-вторых, проводимыми в стране реформами: крестьянской, судебной и, конечно, 20 земской, их результатами и проблемами осуществления государственной власти и местного самоуправления. Начала самоуправления имели место и в России, и в Европе задолго до ХIХ века. Принципиальное отличие местного самоуправления той эпохи от предшествующих периодов состоит, во-первых, в ключевом значении правового регулирования отношений в сфере местного самоуправления. Вовторых, в ХIХ веке была заложена теоретическая основа бессословного осуществления власти, в том числе местного самоуправления, обособленного, но взаимодействующего с государственной властью, которая была апробирована практикой того же века. В этой связи в работе осуществляется сравнение самой идеи относительно самостоятельного местного самоуправления в России и первых попыток ее воплощения с результатами современной муниципальной реформы. Истоки современных концепций местного самоуправления, его соотношения с государственной властью были заложены в Российской империи второй половины ХIХ – начала ХХ вв. В науке был выработан ряд подходов к содержанию явления местного самоуправления во многом исходя из его соотношения с государственной властью. К ХIХ веку развитие капиталистических отношений, экономический рост, осуществляемый в условиях научно-технической революции, сформировали «социальный заказ» на научное обоснование необходимости ограничения вмешательства бюрократии в жизнедеятельность территориальных общин, прежде всего, в сферу местного хозяйства. Необходимость сохранения управляемости в стране «формировала заказ» на теоретическое обеспечение эффективности государственного регулирования и контроля над местным самоуправлением. Отсюда и анализируемые в диссертации два направления муниципальных теорий – общественное (прежде всего, теория свободной общины, хозяйственная и общественная теории) и государственное (государственная, политическая и юридическая теории). Проведенный анализ свидетельствует как о глубине исследований ХIХ века, позволивших классифицировать и обобщать накопленные знания сегодня, так и о недостатках одностороннего подхода к соотношению 21 государственной власти и местного самоуправления. Главным недостатком общественного подхода видится противопоставление местного сообщества государству, местных нужд - общенациональным интересам. Главный недостаток государственного подхода – игнорирование органической самостоятельности местного самоуправления, подчинение его государству. В этой связи оптимален дуалистический подход к местному самоуправлению, представители которого традиционно пытались найти компромисс между государственной и общественной составляющими местного самоуправления. В работе утверждается, что, во-первых, многовариантность и диалектика развития взглядов на соотношение государственной власти и местного самоуправления не должны сводиться к «победе одних над другими», в частности, государственной теории над общественной. Именно синтез идей и их практическая востребованность позволяют обеспечить оптимальное соотношение и эффективное взаимодействие государственной власти и местного самоуправления. Во-вторых, именно российские ученые существенно развили и государственное, и общественное направления муниципальных теорий (не отрицая заслуг европейских ученых). В юридической науке Российской империи речь не шла о простом заимствовании. Наконец, в-третьих, российская юридическая наука изначально пошла по пути не разделения, а синтеза общественной и государственной составляющих местного самоуправления, с преобладанием одной или другой. Именно в Российской империи был заложен прообраз дуалистического подхода к местному самоуправлению. Этому способствовало и то, что в России эмпирическую основу исследований местного самоуправления составляло самоуправление крестьянской общины, прежде всего, северной и сибирской приходской общины XVII-XVIII вв. Имела место не борьба, а осмысление диалектического взаимодействия государственной власти и местного самоуправления. Исследователи Российской империи были убеждены во властной природе местного самоуправления, отличающейся от государственной своим земским характером, т.е. максимальной приближенностью к населению. При этом не 22 вызывала сомнений необходимость четкого взаимодействия государства и местного самоуправления, основанного на правовых установлениях и позволяющего решать общегосударственные задачи, в том числе с участием земских органов, при сохранении самостоятельности земств в решении местных дел. Вторая глава «Соотношение и взаимодействие государственной власти и местного самоуправления в Российской империи (1864-1917 гг.) и в Российской Федерации» состоит из трех параграфов и содержит исследование опыта соотношения и взаимодействия государственной власти и земств в Российской империи, а также сравнительно-правовой анализ основ соотношения государственной власти и местного самоуправления, компетенции и взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в Российской империи и Российской Федерации. В первом параграфе исследуется значение исторического опыта соотношения и взаимодействия государственной власти и местного самоуправления в Российской империи. Отмечается, что самоуправление в России в течение всей его истории в той или иной степени было связано с земской идеей - идеей власти, исходящей от земли, народной власти. Исторически представляется возникшая сходной, и но реализуемая не в России тождественной «земская идея» западноевропейской «муниципальной» концепции. Она включала в себя не только участие местных сообществ в осуществлении власти, активность и ответственность членов таких сообществ и общества в целом, но и общественное служение, справедливое устройство общества и осуществление власти в нем «по правде и совести». Фактически земства соединяли в себе правовую, политическую, административную, социальную, хозяйственную и духовную сферы. Во многом под влиянием земств менялся и характер осуществления государственной власти в России, внедрялись принципы народовластия, прежде всего, в политико-правовую культуру. И все же Земская реформа 1864 года стала реализацией земской идеи в отношении самоуправления уездов и губерний, но речь не шла о трансформации всей системы государственной власти на основе народовластия, т.е. земской идеи. 23 Анализ проектов Положения «О губернских и уездных земских учреждениях» 1864 года и Городового Положения 1870 года, а также их окончательных текстов свидетельствует о том, что приняты они были далеко не в том виде, в каком первоначально планировались либеральными разработчиками. Но даже в усеченном виде самостоятельность местного самоуправления была высока для централизованного Российского государства. Парадокс разработки правовых основ местного самоуправления в ХIХ веке состоял в том, что акцент на общественной составляющей земств не позволил обеспечить в должной мере самостоятельность земской власти. Общественные учреждения не могли обладать властью, прежде всего, осуществлять правомерное принуждение. Вот почему при достаточной независимости и широких полномочиях земские учреждения практически были лишены самостоятельной исполнительной власти, поскольку составители Положения 1864 г., создав земские исполнительные органы, не наделили их властными рычагами, необходимыми для принудительного исполнения принимаемых решений. В свою очередь, включение земств в структуру государственной представительные начала, власти не уничтожило позволило бы главную бы идею реализовать земств – самостоятельное решение местных дел. Исследование показало, что за земствами закреплялись, в основном, вопросы социально-экономической сферы, имеющие значение для развития территорий, которые было невозможно исключить и из числа государственных дел. В результате полномочия государственных органов и земств во многом пересекались. При этом организационные формы их взаимодействия не были четко установлены правом, а само взаимодействие имело недостатки. Аналогичные проблемы имели место и в отношении городского самоуправления. Доказывается, что самостоятельность самоуправления в Российской империи постепенно ограничивалась, земства подвергались все более интенсивному воздействию со стороны государства. Органы государственной власти, в частности, губернатор, министр внутренних дел имели право приостанавливать исполнение земских постановлений или отменять их. Но 24 если в соответствии с Положением 1864 года государственный контроль осуществлялся только за законностью действий земских учреждений, то по Положению 1890 года контроль осуществлялся и за целесообразностью действий и решений земств. С 1890 года по существу решения земств не только управленческого характера, но и сугубо хозяйственные (например, займы, проекты смет), а также формирование земских учреждений (в частности, избрание на должности) рассматривались и утверждались губернатором или министром внутренних дел. В свою очередь, земские учреждения были вправе обжаловать в Сенате распоряжения губернатора и министра внутренних дел. В 60-х годах земства оказались наделенными довольно значительной распорядительной властью, но, не имея организационных механизмов реализации своих постановлений, вынуждены были обращаться к содействию государственных органов. Более тесное сближение деятельности земских управ с органами государственной власти по Положению 1890 года было призвано обеспечить земским учреждениям «государственное значение» и расширить «властную обеспеченность» полномочий земств. К сожалению, практические шаги свелись, главным образом, к неограниченному вмешательству государственных органов в деятельность земств, что лишь снижало эффективность их работы. В соответствии с Положением от 1 января 1864 г. введение земств предусматривалось в 34 губерниях, то есть примерно в половине губерний страны. Земские учреждения не вводились в губерниях, в которых не было помещичьего землевладения, на редконаселенные территории, а также на так называемые «национальные окраины» России. Но и в 34 «земских» губерниях земские учреждения вводились поэтапно с постепенным замедлением темпа реализации Земской реформы. Так, к началу 1866 г. земства были учреждены в 19 губерниях, к 1867 г. — еще в 9, а в 1868-1879 гг. — в 6 губерниях. Как представляется, ситуация требовала распространения земств на всей территории России, а также создания всесословного самоуправления в волостях и сельских поселениях. Учреждение волостной земской единицы привлекло бы все местное население к осуществлению самоуправления, 25 увеличило приток средств в местные бюджеты и содействовало развитию в населении самосознания и самодеятельности. Но предметом дискуссии государства и общества было учреждение всероссийского представительного органа, что не имело отношения к местному самоуправлению. В результате эффективность работы земств снижалась, их расширение приостановилось, а права на межгубернские объединения не предоставлялись. Лишь в 1917 году Временное правительство провозгласило распространение земств на всю территорию России, а также учреждение волостного земств. Таким образом, система земского самоуправления должна была включать: 1) волостное земство; 2) уездное земство; 3) губернское земство; 4) земские союзы и товарищества. Но с 1917 года по начало 90-х годов ХХ века местное самоуправление было связано с деятельностью местных Советов. К сожалению, начало советского строительства в Советской России ознаменовало отказ от земской системы, как и построение современной системы местного самоуправления началось не с поэтапного реформирования местных Советов, а со слома этой системы. Преемственность местных Советов к земствам, а современных муниципалитетов – к тем и другим обеспечивалась со временем, путем учета исторического опыта при очередном этапе реформирования местного самоуправления. Но перманентно длящиеся непоследовательные реформы не решали проблемы территориального управления в Российской империи, не решают они данных проблем и в Российской Федерации. Во втором параграфе с учетом всего изложенного выше анализируются правовые основы соотношения государственной власти и местного самоуправления в Российской империи и Российской Федерации. Опыт формирования местного самоуправления в Российской империи является необходимой базой для развития современного местного самоуправления, его взаимодействия с государственной властью. Хотя напрямую заимствовать данный опыт можно в весьма ограниченной степени. Главным здесь видится не прямое заимствование, а осмысление общих закономерностей и тенденций развития соотношения государственной власти и местного самоуправления, 26 учет практических результатов их взаимодействия на рубеже ХIХ-ХХ веков в современных реформах. В параграфе отмечается, что общим для реализации идей самоуправления в ходе Земской реформы и реформ 90-х годов ХХ века является то, что учреждение и развитие местного самоуправления шло «сверху» посредством государственных реформ по инициативе немногочисленной социально активной части общества, располагающей собственностью и приближенной к правящим группам, в отсутствии сформированной обществом организационной и институциональной основы самоуправления. В Российской империи накануне учреждения земств территориальное управление осуществлялось преимущественно государством, большинство населения (крестьяне), будучи крепостным, не могло осуществлять самоуправление, утратило институциональную основу и сам навык общинного самоуправления. В Российской Федерации произошел слом системы местных Советов, а иной основы местного самоуправления просто не было. Хотя система местных Советов не была идеальным явлением. На местах формально отсутствовали избирались назначаемые населением, территориального но управления государством чрезмерная в СССР должностные централизация лица, всей предопределялась советы системы партийным контролем на местах. Как в ХIХ веке, так и сегодня, реформирование местного самоуправления осуществлялось в целом ряде государственных реформ. Речь идет о комплексном изменении законодательного регулирования основ местного самоуправления в Российской империи (земского, городского, сельского), в ходе земской, городской, крестьянской, судебной и иных реформ, которые не всегда были согласованы. Сегодняшняя муниципальная реформа также нуждается в согласовании правовых основ и направлений с реформированием различных сторон жизни общества и государства. Эффективность местного самоуправления зависит от успеха не только муниципальной, но и федеративной, административной, судебной и иных реформ. При этом начиная Земскую реформу 1864 г. и муниципальную реформу 90-х годов ХХ в. российский законодатель не имел четкой концепции развития местного 27 самоуправления, его соотношения и взаимодействия с государственной властью, что вело к противоречиям и непоследовательности реформ местного самоуправления. К сожалению, общество также было не вполне готово к самостоятельному решению вопросов местного значения, как в середине ХIХ, так и в конце ХХ вв., о чем свидетельствует анализ научной литературы и практики. Становление местного самоуправления в Российской империи и Российской Федерации в целом ряде случаев сопровождалось гипертрофированным восприятием его самостоятельности земскими (муниципальными) служащими и общественностью. В ходе практической деятельности органы местного самоуправления более тесно взаимодействовали с органами государственной власти, сама концепция местного самоуправления трансформировалась в пользу интеграции его в единую систему осуществления власти при сохранении организационной и компетенционной обособленности местного самоуправления. В этой связи автор приходит к выводу, что адекватной современной позицией, преобладающей во многих государствах мира, видится взаимосвязь местного самоуправления с государством, сотрудничество с ним в решении общенациональных задач в рамках единой публичной власти. Дуалистический подход к правовой природе местного самоуправления на рубеже ХХ и ХХI вв. объективно способствовал его практическому становлению и развитию, препятствовал полному огосударствлению, позволяя взаимодействовать с государственной властью в рамках единого правового пространства. Продолжая логику распространенного в литературе принципа единства государственной субсидиарной власти при ответственности разделении за их властных полномочий осуществление, и очевидна необходимость установления принципа единства публичной власти в государстве, осуществляемой на разных уровнях и подразделяемой на государственную власть и местное самоуправление. России нужна такая модель местного самоуправления, которая позволяла бы обеспечивать необходимое единство публичной власти и самостоятельность местного 28 самоуправления в решении вопросов местного значения. С учетом опыта Российской империи муниципальной можно реформой абсолютизации констатировать, задан правильный самостоятельности местного что вектор современной движения от самоуправления и противопоставления различных конституционных норм, а самого местного самоуправления – государственной власти, к законодательному установлению гарантий эффективности осуществления публичной власти на местном уровне и взаимодействия с иными уровнями осуществления публичной власти. Отсюда ясно, что ключевое значение приобретает компетенция и взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления Российской империи и Российской Федерации, анализу которых посвящен третий параграф. Анализ правового регулирования компетенции органов публичной власти показал, что нечеткость разграничения полномочий и ответственности между государственной властью и местным самоуправлением в Российской империи и Российской Федерации, нестабильность компетенции, недостатки правового регулирования управления в целом снижают качество управленческой деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также их взаимодействия. В частности, полномочия земств и губернских государственных органов были определены весьма расплывчато. За прошедшие сто лет этот недостаток полностью не изжит. К сожалению, позитивные процессы расширения компетенции местного самоуправления в Российской империи и Российской Федерации нередко сопровождались передачей ему со стороны государства решения как можно большего числа социально-экономических задач, равно как и ответственности за их решение, которые по разным причинам не могли быть решены государством. Такой подход позволял избежать политической ответственности, но способствовал нарастанию кризисных явлений в социально-экономической сфере, а, в конечном счете, и в политической. При этом представители органов государственной власти Российской империи и Российской Федерации нередко избегали партнерства с органами 29 местного самоуправления, не воспринимая местное самоуправление как самостоятельный уровень осуществления публичной власти, пытались выстраивать отношения как с подчиненными или как с общественными объединениями. В Российской империи неумение выстроить систему взаимодействия с земским самоуправлением рождало стремление государственной власти просто подчинить ее себе, включить в систему государственной власти, что позволило говорить о преобладании государственных начал в осуществлении местного самоуправления. Усиление государственных начал в осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации с 2003 года должно быть дополнено расширением демократических механизмов его осуществления населением. Анализ ресурсной базы местного самоуправления в Российской империи (как и в Российской Федерации) показывает, что она не соответствовала объему возложенных на него задач, что не только снижало эффективность работы, но и вело к зависимости от органов государственной власти. Целый ряд обязательных земских дел (предметов ведения) в Российской империи не имел непосредственного отношения к местному самоуправлению, хотя выступал главным источником расходов земского бюджета. На решение обязательных дел государством не выделялось достаточных средств, что уменьшало материально-финансовые возможности земств решать собственно вопросы местного значения4. В Российской Федерации круг вопросов, решаемых органами местного самоуправления, также не всегда связан с муниципальными нуждами. Анализируется проблема бюджетной обеспеченности решения вопросов местного значения, а также полноты и своевременности передачи материальных и финансовых средств для осуществления государственных полномочий. В случае нехватки финансовых средств, переданных муниципальному образованию для исполнения отдельных государственных полномочий через законодательству не субвенции, органы вправе отказаться местного от самоуправления исполнения по отдельных Так, из сметы по 30 губерниям за 1893 г. видно, что из 14 699 577 рублей на обязательные повинности было потрачено 12 053 556 рублей, а на медицину, народное образование и все прочие расходы - 2 081337 рублей /Сборник циркуляров по земским и городским делам (1890-1914). - Ярославль, 1915. 4 30 государственных полномочий. Представляется, что передача полномочий органам местного самоуправления должна носить согласованный характер, а споры между органами государственной власти и органами местного самоуправления по данному вопросу - разрешаться в судебном порядке. В Заключении подводятся итоги проведенного исследования, кратко формулируются выводы, обобщения и предложения по оптимизации соотношения государственной власти и местного самоуправления в России. 31 По теме диссертационного исследования автором опубликованы следующие работы: Публикации в рецензируемых журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации: 1. Полещенко Д.А. «Государственная власть и местное самоуправление в системе осуществления власти в Российской Федерации» //Политика и общество. - 2010. - № 8. – С. 75-86. 0,8 п.л. 2. Полещенко Д.А., Чертков А.Н. «Публично-властная природа местного самоуправления и государственной власти как основа их соотношения» //Политика и общество. - 2010. - № 7. – С. 70-78. 1 п.л. 3. Полещенко Д.А. «Основные юридические концепции соотношения и взаимодействия государственной власти и местного самоуправления, разрабатываемые в Российской империи (1864 - 1917 гг.)» //Политика и общество. - 2010. - № 6. – С. 79-92. 1,2 п.л. Публикации в иных изданиях: 4. Полещенко Д.А. Проблемы становления социального государства в России. Орел, 2005. Правовая система РФ. - № 5. - С. 17-26. 0,5 п.л. 5. Полещенко Д.А., Чертков А.Н. Некоторые вопросы правового регулирования содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства //Законодательство и экономика. - 2009. - № 4. – С. 28-32. 0.5п.л. 6. Полещенко Д.А., Чертков А.Н. Соотношение государственной и местной властей: идеи С.А. Муромцева и других ученых Российской империи актуальны и сегодня /Традиции и новаторство русской правовой мысли: история и современность (к 100-летию со дня смерти С.А. Муромцева). Материалы IV ежегодной Международной научнопрактической конференции. 30 сентября 2010 г. Отв. ред. А.В.Кузьмина, Е.Л.Поцелуев. Иваново: ИвГУ, 2010. – С. 143-161. 0,8п.л.
