Жабина Е. * Особенности правового режима земель
реклама
Е. ЖАБИНА, аспирант Российской академии адвокатуры ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕЖИМА ЗЕМЕЛЬ ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНОГО ТРАНСПОРТА Стоимость рельсовых путей и обслуживающих их искусственных сооружений обычно намного превосходит ценность земли, занимаемой рельсовым путем, а также ценность прилегающих полос земли, которые отведены железнодорожному транспорту. Это позволяет считать указанные земли и полосы принадлежностью рельсовых путей в том смысле, как этот термин понимается в Гражданском кодексе РФ. Если принимать это положение (а оно представляется вполне основательным), то может создаться впечатление, что земля для железнодорожного транспорта не имеет самостоятельного значения, а потому ее выделение в особую экономическую и правовую категорию не оправданно. Однако такой вывод был бы ошибочным. Это можно видеть из ряда принципиальных положений, характеризующих названные земли. Земли железнодорожного транспорта представляют собой самостоятельную экономическую ценность в момент отвода для нужд железнодорожного транспорта. В этом качестве они подлежат правовому регулированию именно как «земли» с особым правовым режимом, предусмотренным земельным законодательством. В ходе подготовки полученной железнодорожным ведомством земли для прокладки по ней рельсовых путей эта земля нередко повергается улучшению; например, многие заболоченные участки были осушены (без видимого экологического ущерба)1. Учитывая высокую ценность городских земель, «Нормы и правила проектирования планировки и застройки г. Москвы» (МГСН 1.01-99) в п. 9.4.2 установили, что новые и существующие участки подъездных железнодорожных путей оправданны только в том Эта историческая заслуга железнодорожного транспорта (впрочем, как и многих других владельцев земли) не получила должного отражения в праве. В частности, она не учитывается при налоговом обложении земель железнодорожного транспорта. 1 случае, если за сутки по ним проходят не менее пяти вагонов, причем перевозки другими видами транспорта экономически не целесообразны. При меньшем грузообороте устройство подъездных путей «допускается как исключение, обусловленное специальными требованиями к перевозке грузов, при соответствующем технико-экономическом и санитарно-экологическом обосновании». Данное правило относится к подъездным путям, под которыми следует понимать главным образом пути, принадлежащие отдельным предприятиям и организациям — клиентам РЖД. Речь идет о так называемом промышленном железнодорожном транспорте. Однако «предостережение», которое содержится в п. 9.4.2 указанных МГСН, может относиться к любым малодейственным железнодорожным путям, кому бы они ни принадлежали. Город Москва провозглашает свое право не предоставлять под такие пути новые полосы из состава своих земель. Более того, Москва считает, что ей принадлежит право ревизии уже действующих железнодорожных путей, чтобы ликвидировать ставшие ненужными и возвратить городу занимаемые полосы земли. В ходе строительства железнодорожных путей неизбежно вторжение строителей на прилегающие земли, как отведенные, так и не отведенные железнодорожному транспорту. Нежелательные следы такого вторжения, согласно действующему законодательству, подлежат устранению путем проведения работ по рекультивации поврежденных земельных участков. То же происходит в случае забрасывания старого пути, когда ценность прежнего инженерного сооружения пропадает и на первый план выходит ценность самой земли. Для некоторых транспортных сооружений с невысокой стоимостью инженерных устройств ценность земли оказывается сопоставимой с ценностью этих устройств, поэтому «землю» следует учитывать не только в составе комплекса («инженерное устройство и земля»), но и как таковую. В составе транспортных комплексов земля представлена в виде неодинаковых технологических единиц: от полностью застроенных (например, под рельсовыми путями) до полностью свободных от каких-либо сооружений и от насаждений. При этом на свободных (и не вполне свободных) участках может допускаться (под контролем владельца земли) постороннее пользование. Таким обра5 зом, разные части полосы отчуждения предназначены для неодинакового использования, им присущи неодинаковые технологические особенности, они имеют неодинаковое экономическое значение, а, следовательно, и неодинаковый правовой режим. К полосам отчуждения могут примыкать резервные полосы, предназначенные для развития путей сообщения, но оставляемые во владении и пользовании их владельцев. В этом случае на последние налагаются ограничения в использовании собственных земель. Понятно, что к этим землям должен применяться особый правовой режим. При развитии железнодорожных путей, например в случае превращения однопутной дороги в двухпутную, новый рельсовый путь обычно прокладывается рядом со старым и параллельно ему, т. е. он занимает земельную полосу, которая и раньше входила в полосу отвода (нередко «раздвигая» границы полосы отвода). При этом выявляется, что часть прежней полосы отвода выполняла резервную роль. В данном случае заблаговременное резервирование нужной полосы путем включения ее в полосу отвода оказывается высокоэффективным, ибо второй путь обеспечивает повышение провозной способности железнодорожной дороги не в два, а в тричетыре раза. Стоимость строительства одного километра второго пути обходится обычно вдвое дешевле, чем самостоятельное строительство одного километра однопутной дороги1. Резервные полосы желательны и необходимы и в предвидении строительства новых железных дорог. Согласно закону о железнодорожном транспорте в Российской Федерации (2003 г.), к полосам отвода могут примыкать (или даже располагаться чересполосно) некие охранные зоны, в пределах которых железнодорожный транспорт будет иметь определенные сервитутные права. Эти места опасны для железной дороги зарождением оползней, обвалов, селей, размывов «и других негативных воздействий». Если нестабильные грунты скреплены корнями деревьев, но там не должны производиться сплошные рубки, удаляться дерновый покров. Как правило, владельцы земель в пределах охранных зон не должны самовольно возводить капитальные сооружения, разрабатывать карьеры, вести земляные и водохозяйственные работы: Экономика железнодорожного транспорта: Учебник. — М., 1996. — С. 166. 1 6 прокладывать «дикие» дороги, разрешать проезд тракторов и другой тяжелой техники, устраивать летние лагери для скота, распахивать целину. Органы железнодорожного транспорта должны наблюдать за состоянием этих участков, предотвращать работы, которые могут оказать вредное воздействие на развитие неблагоприятных природных процессов. Можно допустить, что органам железнодорожного транспорта при определенных обстоятельствах будет разрешено самим вторгаться на указанные участки, чтобы провести на них необходимые защитные работы. Не исключено, что некоторые подобные участки будут переданы управлениям железной дороги в качестве земель постоянного пользования. К недостаткам приведенных выше ограничений относится их правовая неразработанность, так как нет признанной процедуры определения охранных зон и «отбивки» их границ на местности, не определены процедуры взаимодействия железных дорог и владельцев земель (и вод) в пределах охранных зон, не обозначены возможные денежные расчеты между ними. Охранные зоны могут частично или полностью входить в санитарно-защитные зоны железных дорог, выполнять роль резервных, если они предназначены для развития железнодорожного транспорта в будущем. Однако не вполне ясно, могут ли охранные зоны включать в себя полосы отвода или их части. Закон умалчивает и о том, какой правовой режим должен быть первенствующим (ведущим) в пределах охранных зон, если одновременно они выполняют роль санитарно-защитных зон и резервных (для железнодорожного транспорта) полос. Тем не менее, можно считать, что земли, входящие в охранные зоны, — это самостоятельный разряд земель, близкий к землям железнодорожного транспорта и требующий особого комплекса регулирующих норм. В составе полос отчуждения имеются земельные участки, используемые не одним видом транспорта (в данном случае железнодорожным), а двумя. Это относится к пересечениям; само пересечение может быть выполнено как в одной, так и в разных плоскостях. В этих случаях в фокусе отношений оказываются земельные участки «двойного пользования», переустройство и пользование которыми требует особого правового регулирования. 7 При строительстве железных дорог, как и других линейных сооружений, строителям приходится преграждать тальвеги — понижения, через которые происходит сток воды весной, но которые могут быть «незаметны» в межсезонье. Если насыпаемые дамбы, отвалы грунта, временные склады строительных материалов и т. п. преграждают путь текущей воде, то в половодье могут оказаться затопленными сельскохозяйственные земли, лес, строения и сооружения, расположенные выше по течению. Опыт показывает, что в ряде случаев так и происходит, что вызывает земельные конфликты. Поэтому строители должны учитывать наличие тальвегов и обустраивать зоны своих работ в интересах и соседей, и себя самих. На стадии эксплуатации железной дороги Управление железной дороги, как и любой иной владелец земли, в ряде случаев должно вступать в договорные и иные земельно-хозяйственные отношения со своими соседями. Так, при отводе ливневых вод они могут передаваться соседним управлениям мелиоративных систем для безопасного «препровождения» этих вод в речную сеть. Однако водоотводными и водопропускными сооружениями, принадлежащими Управлению железной дороги, с той же целью могут пользоваться его соседи. Укрепление нестабильных грунтов в полосе отвода или в охранной полосе, проведенное Управлением железной дороги, может быть полезно также его соседям. Возникающие при этом отношения в некоторых случаях требуют производства между сторонами денежных расчетов, поскольку одна сторона получает незаработанную выгоду за счет другой (так называемое неосновательное обогащение) или экономит свои средства на проведении полезных для нее земельно-хозяйственных мероприятий, выполненных другой стороной (ст. 1102–1109 ГК РФ). На практике встречаются положительные примеры сотрудничества управлений железной дороги с местными и региональными органами власти. Например, Администрация Новосибирской области выразила готовность к тому, чтобы ее исполнительные органы содействовали благоустройству полосы отвода Западно-Сибирской железной дороги. Для этих работ она выделила финансовые средства в поддержку мероприятий по охране природы, проводимых Управлением железной дороги. Между Администрацией области и Управлением дороги с привлечением МПС было подписано соглашение на 2001 г., которое предусматривало встречные обяза8 тельства Управления железной дороги. Последнее должно было улучшить транспортное обслуживание региона, обеспечить устойчивую работу железнодорожного транспорта в 2001 г. При закрытии малодейственных (убыточных) железнодорожных линий в Иркутской области администрация последней заключила соглашение с Управлением Восточно-Сибирской железной дороги относительно тех мероприятий, которые необходимо провести, чтобы смягчить последствия такого закрытия. Аналогичные соглашения управления дорог заключены с властями Челябинской, Пермской, Мурманской областей, Республики Бурятия1. Как и всякий владелец земли, Управление железной дороги не может и не должно отказывать помощь соседям, включая муниципальные образования, в случае их обращения по поводу вступления в переговоры относительно содержания имеющихся и устройства новых переходов и переездов через пути, об ограждении путей, об использовании посторонними лицами временно свободных земельных участков в пределах полосы отвода и др. Вступление в переговоры подразумевает предоставление соседям необходимой информации. Если же Управлению железной дороги придется по своей инициативе вступать в переговоры со своими соседями, то аналогичные обязанности должны возникнуть у соседей. Указанное цивилизованное взаимное требование не закреплено в законе, хотя во многих случаях оно действует и показывает свою полезность и необходимость. В Кодексе водного транспорта Российской Федерации есть норма, согласно которой водный транспорт вправе бесплатно пользоваться для своих нужд береговой полосой при условии, что эта полоса не застроена, не включает берегоукрепительных устройств и сооружений, не занята ценными культурами и не входит в полосу отвода железных дорог (п. 8 ст. 10 Кодекса)2. Понятно, однако, что ограничительная запись в отношении полос отвода железной дороги, приведенная выше, не лишает органы водного транспорта права входить в разного рода соглашения с Управлением железной дороги в отношении принадлежащей последнему полосы отвода для обеспечения своих (водного транспорта) производственных интересов. См.: Бобылев А.И., Попов В.В., Лукьянова О.А. Правовое регулирование земель железнодорожного транспорта: теория и практика. — М., 2003. — С. 58. 2 СЗ РФ. — 2001. — № 11. — Ст. 1001. 1 9 Как и всякий владелец земли, Управление железной дороги обязано содержать в порядке свои земли и сооружения не только в смысле их технической исправности, но и в смысле возможного (негативного) влияния на соседей и на окружающий регион. Так, к управлениям железной дороги относятся правила об охране природы и объектов культурного наследия (если они выявлены в полосах отвода), правила о борьбе с шумом, санитарно-ветеринарные правила, касающиеся содержания территории, правила борьбы с так называемыми карантинными сорняками, противопожарные правила. Многие подобные требования закреплены в законе или вытекают из закона. Их выполнение в ряде случаев требует повышения земельно-административных прав железнодорожных служб, например, в части задержания нарушителей (из состава пассажиров железнодорожных составов, поездных бригад и других работников железнодорожного транспорта, а также из числа посторонних лиц), выдворения их из полос отвода, составления протоколов. К сожалению, хуже обстоит дело с некоторыми подразумеваемыми, но прямо не отраженными в праве требованиями. Так, полоса отвода не может и не должна использоваться для криминальных проявлений. Она должна выглядеть эстетически привлекательной. В ее пределах не должно быть непристойных надписей и рисунков, экстремистских (антиконституционных) призывов, политической рекламы. На видных местах должны быть информационные знаки и надписи, адресованные работникам железнодорожного транспорта, пассажирам и посторонним лицам. Выполнение всех этих правил требует от управлений железной дороги большего внимания к своим земельно-хозяйственным правам и обязанностям, большей ответственности как за свои действия, так и за проявленное бездействие. В пределах полос отчуждения располагаются так называемые служебные земельные наделы работников железной дороги, преимущественно работников линейных служб. Управления железной дороги имеют права, и на них ложатся законные обязанности по выделению (перераспределению) таких участков и осуществлению контроля над их использованием. По закону выделение участков для служебных наделов из состава полос отвода (и иных временно свободных земель) и предоставление их во владение и пользование работникам железнодорожного транспорта не требует санкции 10 местных органов власти. Что же касается государственной регистрации прав владельцев на подобные наделы, то этот вопрос во многом остается открытым. Временно свободные земельные участки из состава полос отвода управления железной дороги, как и организации ряда других ведомств, имеют право сдавать в аренду своим клиентам, а также некоторым посторонним организациям (возможно, и физическим лицам). Все сказанное позволяет утверждать, что земельные отношения в рамках железнодорожного транспорта не «поглощаются» транспортным правом или правом капитального строительства. Есть все основания для того, чтобы рассматривать эти отношения также под углом зрения земельного права. 11
