эволюция территориального устройства канады

ЭВОЛЮЦИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА КАНАДЫ
1. Постановка вопроса
В последние годы сопоставление России и Канады стало важным
предметом многих отраслей отечественной науки. Обилие родственных характеристик стимулирует сравнительный анализ устройства и условий развития двух крупнейших федераций и обусловливает перспективность обмена
опыта между ними. Сходство между ними можно обнаружить в самых разных сферах: в географическом положении, в размере территории, в составе и
запасах природных ресурсов (водных, лесных, углеводородного сырья), в
форме государственного устройства, в проблемах развития коренных малочисленных народов, в необходимости выравнивания региональных финансовых и социально-экономических диспропорций, во влиянии внешнеполитического фактора в формировании и развитии государственности, в проблемах регионального сепаратизма и др.
Многие из перечисленных вопросов имеют существенное конституционно-правовое и политологическое значение. Однако при анализе эволюции
канадского федерализма исследователи обычно акцентируют внимание на
развитии институтов публичной власти и взаимоотношениях между уровнями власти. Не оспаривая важность канадского опыта в этой сфере и насущность его осмысления с точки зрения российских проблем, отметим, что за
рамками анализа часто остается не менее интересный и актуальный для России вопрос изменений в территориальном устройстве. Данная статья посвящена именно этой относительно малоизученной теме. Мы постараемся показать, насколько сильное влияние на развитие территориального устройства
Канады оказывали международная обстановка, межнациональные отношения, финансово-экономическая ситуация в регионах и, соответственно,
насколько важное значение может иметь канадский опыт в этой сфере для
России.
2
2. История территориального развития Канады до 1867 г.
Первые крупные колонии на территории Канады были созданы французскими поселенцами. Еще в 1598 г. было основано поселение на территории современной Новой Шотландии. В 1603 г. Франция заявила права на
Ньюфаундленд1 и Акадию. В 1605-6 гг. был основан Пор-Руаяль (ПортРояль), а в 1608 г. – Квебек).
В 1613 г. Акадия, а в 1629 г. и Квебек были захвачены англичанами. В
1620-х гг. поселенцами с Британских островов была предпринята попытка
основать на отвоеванных землях колонию Новая Шотландия, однако по СенЖерменскому договору 1632 г. все территории были возвращены Франции.
К середине 17 века восточную часть современной территории Канады занимали владения Франции (севернее и восточнее Великих озер) и Великобритании (юг атлантического побережья). Новая Франция в 1663 г. получила
статус провинции, а Квебек – ее столицы, что существенно усилило позиции
Франции в регионе. Однако в 1670 г. английская Компания Гудзонова залива
получила права на освоение территории бассейнов всех рек, впадающих в
Гудзонов залив2 (Земля Руперта). Это положило конец монополии Франции
на промысел пушнины в Канаде. В ответ Франция начала расширять свои
владения на юг (в сторону Мексиканского залива) и запад.
На протяжении десятилетий предметом вооруженных столкновений
между Великобританией и Францией являлись Акадия и Ньюфаундленд. В
1660-х гг. Акадия была занята британскими колонистами, в соответствии с
Бредским договором 1667 г. она была возвращена Франции, однако после
войн 1689-97 и 1702-1713 гг. Франция была вынуждена уступить материковую (основную) часть ее территории (Новую Шотландию), что было закреплено Утрехтским договором 1713 г. (к Великобритании также отошел Ньюфаундленд).
1
2
Англия также объявляла остров своим владением – еще в 1583 г.
Общей площадью 3,9 млн. км2.
3
К середине 18 в. колониальные державы перешли от локальных конфликтов к борьбе за единоличное господство на континенте. Вооруженное
противоборство Франции и Англии в Америке началось в 1754 г., двумя годами ранее объявления войны, получившей название Семилетней. Участь
французских владений была вполне предсказуема. Новая Франция занимала
огромную территорию, но служила лишь сырьевым придатком метрополии и
с населением 55 тыс. чел. не могла противостоять «Новой Англии», меньшей
по площади, но имевшей миллионное население. В 1760 г. правительство
Новой Франции в Монреале капитулировало. Заселенные французские владения к северу от Великих озер были разделены на три района под военным
управлением.
В соответствии с Парижским договором 1763 г. Франция за исключением двух небольших островов уступила свои владения в Северной Америке
Испании (западнее р. Миссисипи) и Великобритании (восточнее р. Миссисипи). К английским колониям Новая Шотландия (в ее состав после войны вошли острова Кейп-Бретон3 и Св. Иоанна) и Ньюфаундленд добавилась Провинция Квебек (в ее состав вошли три вышеупомянутых района), при этом
большая часть присоединенных земель не вошла в состав отдельных колоний. Королевская прокламация от 7 октября 1763 г. составила конституцию
новой провинции4, реорганизовав политические и правовые институты Квебека в соответствии с британской традицией.
В 1769 г. из состава Новой Шотландии в качестве самостоятельной колонии был выделен остров Св. Иоанна (с 1798 г. – Остров Принца Эдуарда).
В течение следующего столетия история становления политических
институтов Канады во многом определялась ситуацией в английских колониях к югу, составивших Соединенные Штаты Америки. В 1774 г. ввиду
начавшихся выступлений в южных колониях был принят Акт о Квебеке,
3
4
Кейп-Бретон являлся самостоятельной колонией в 1784-1820 гг. (в 1820 г. присоединен
к Новой Шотландии).
Данный акт также определил систему управления в Западной Флориде, Восточной
Флориде и Гренаде.
4
ставший новой конституцией провинции. Акт был призван стабилизировать
социально-политическую обстановку: им было возобновлено действие французского гражданского права, официально признаны французский язык и католичество (в т.ч. католические школы), католики (канадцы французского
происхождения) были допущены к участию в гражданской администрации
Квебека. В целях усиления позиций колониальной администрации территория Квебека была существенно расширена на север (до прежней границы
Новой Франции с Землей Руперта – с колонией была воссоединена значительная часть Лабрадора) и на юг (в состав провинции вошел бассейн р.
Огайо – территория современных штатов Миннесота, Висконсин, Иллинойс,
Мичиган, Огайо, Индиана5). Реакция на принятие данного акта со стороны
англо-говорящего населения как в северных, так и в южных колониях была
негативной.
Война за независимость в Северной Америке 1776-83 гг. вызвала отток
пробритански настроенного населения на север. Прибывшие лоялисты стали
играть важную роль в политической жизни канадских провинций. В частности, во многом благодаря их лоббированию 17 августа 1784 г. произошло
выделение из Новой Шотландии в качестве самостоятельной колонии НьюБрансуика6. В Квебеке недовольство лоялистов Актом 1774 г. стало одной из
причин внесения в него изменений Конституционным актом 1791 г.
Акт 1791 г. разделил провинцию Квебек на Верхнюю (преимущественно англо-говорящую) и Нижнюю (преимущественно франкоговорящую) Канаду7. В соответствии с названным Актом в каждую провинцию
назначался лейтенант-губернатор и законодательный совет. К этим традиционным назначаемым органам добавился избираемый – законодательное со-
5
6
7
По Парижскому договору 1783 г. эти земли отошли к США. Территория, занимаемая
ныне штатом Мичиган, передавалась США частями: в 1796 г. – нижний полуостров
(временно эти территории были воссоединены с Верхней Канадой во время англоамериканской войны 1812-14 гг.), в 1818 г. – верхний, островная часть – в 1847 г.
Однако границы этой колонии с провинцией Канада были окончательно определены
только в 1851 г., а с Новой Шотландией – в 1858-59 гг.
В отечественной литературе упоминаются также как Верхний и Нижний Квебек.
5
брание8 (первые выборы были проведены в 1792 г.). Отдельным королевским
приказом 1792 г. был учрежден еще один орган – исполнительный совет,
члены которого также назначались британским монархом.
Однако уже с начала XIX века в Лондон начали направляться предложения о воссоединении Канад (и параллельно – от франкоговорящей части –
протесты против воссоединения и финансового произвола колониальной администрации). В течение трех десятилетий вопрос об объединении обсуждался с переменным успехом. Наконец (в ходе националистических выступлений в обеих Канадах в 1837-38 гг.), метрополией было принято решение
усилить систему управления. В 1838 г. была введена должность генералгубернатора Канады, к которому перешли функции генерал-губернатора
Британской Северной Америки. 23 июля 1840 г. был подписан королевой и
10 февраля 1841 г. вступил в силу Акт об объединении («о союзе»), по которому вновь была образована Провинция Канада в составе Западной (бывшая
Верхняя) и Восточной (бывшая Нижняя) Канады.
Объединение было нацелено на ассимиляцию франкоговорящего
большинства провинции. Официальным языком оставался английский (до
поправки 1848 г. к ст. 41 Акта 1840 г., легализовавшей использование французского языка в парламенте и в судах), обе части получили равное представительство (по 42 места9) в законодательном собрании10. Губернатор отчитывался перед монархом и правительством Великобритании, в помощь ему
назначались законодательный (в составе 24 членов) и исполнительный советы.
На этом фоне часть политических и предпринимательских кругов, протестуя против невыгодной для Канады финансово-экономической политики
8
9
10
House of Assembly – буквально: палата собраний. Одним из первых решений законодательного собрания Нижней Канады стало провозглашения двуязычия провинции. Однако данный акт был отменен метрополией, и английский остался единственным официальным языком провинции.
С 1854 г. – по 65 мест.
Равенство вначале вызывало недовольство в Восточной Канаде, а с 1850-х гг. – в Западной (с ростом ее населения).
6
Великобритании, инициировала Манифест об аннексии 1849 г. (в пользу
присоединения Канады к США). Манифест встретил поддержку у существенной части населения (причем как англо-, так и франкоязычного) , однако заключение в 1854 г. англо-американского договора о сотрудничестве
свело влияние аннексионистского движения к минимуму.
После определения границы с США в Орегонском договоре 1846 г. у
этой границы были созданы две новых колонии: Остров Ванкувер (1849 г.) и
Британская Колумбия (1858 г.)11. Образование последней было обусловлено
«золотой лихорадкой», вызвавшей приток мигрантов из США и, соответственно, опасность аннексии этой территории южным соседом. В 1863 г.
территория Британской Колумбии была расширена на север, а в 1866 г. объединена с колонией Ванкувер.
Следующий этап политического развития Британской Северной Америки был связан с подготовкой образования канадского государства. Предложения о союзе провинций с начала 1860-х гг. обретали все больше сторонников по обе стороны Атлантического океана. Первое официальное заявление о готовности к такому шагу (адресовавшееся другим колониям) исходило от Новой Шотландии (15 апреля 1861 г.). Правящие круги Великобритании после успехов Севера в Гражданской войне в США также постепенно
склонялись к идее союзного образования в Британской Северной Америке. В
1863-64 гг. лейтенант-губернатор Нью-Брансуика активно пропагандировал
воссоединение с двумя другими приатлантическими колониями: Новой
Шотландией и Островом Принца Эдуарда12. Участие Канады в союзе с англоязычными колониями не предполагалось из-за подразумевавшегося нерасположения к этому франкоязычного населения данной колонии.
Однако в самой Канаде также имелось достаточно сторонников объединения (большинство политических деятелей, названных позднее «отцами
Конфедерации», начинали карьеру именно в этой провинции). Поэтому на
11
Владением Великобритании Тихоокеанское побережье северной части Северной Америки было объявлено в 1758 г.
7
конференции представителей Новой Шотландии, Нью-Брансуика и Острова
Принца Эдуарда в Шарлоттатауне (Остров Принца Эдуарда13, 1-9 сентября
1864 г.) Канада предложила свой проект объединения. Обсуждения были
продолжены на Квебекской конференции представителей четырех названных колоний, а также Ньюфаундленда14 (10-27 октября 1864 г.). На конференции были выработаны «72 резолюции» (условия вхождения в союз Канады, Новой Шотландии, Нью-Брансуика, Острова Принца Эдуарда и предложения о таком вхождении Ньюфаундленду, Северо-Западной территории,
Британской Колумбии и Ванкуверу)15.
Наибольшие разногласия вызвал пропорциональный принцип формирования парламента, с которым не могли согласиться представители наименее населенной колонии – Острова Принца Эдуарда16. Под влиянием соображений о неизбежности роста расходов (в первую очередь на цели, не затрагивающие напрямую интересы острова) и об отсутствии прямых выгод от
объединения колония в мае 1866 г. отказалась от участия в союзе. В НьюБрансуике – также заявившем о своем отказе под влиянием аналогичных соображений еще в марте 1865 г. – идеи объединения уже через год вновь
пользовались широкой поддержкой. Новая Шотландия, несмотря на значительную оппозицию объединению17, также одобрила его (как в НьюБрансуике, так и в Новой Шотландии одобрение было получено не без давления Великобритании).
В декабре 1866 г. – феврале 1867 г. на Лондонской конференции был
подготовлен проект Акта о союзе Канады, Новой Шотландии и Нью12
13
14
15
16
17
В отечественной литературе упоминается также как Принс-Эдуард.
Данная колония была наименее заинтересована в союзе и, скорее всего, оказалась бы
участвовать в конференции не на своей территории.
Представители Ньюфаундленда участвовали в конференции в порядке наблюдения.
Всем территориальным частям (за исключением собственно Канады) гарантировались
или предлагались финансовые и иные выгоды (строительство железных дорог и др.).
В Законодательном совете Западная и Востояная Канада должны были получить по 24
места, Новая Шотландия и Нью-Брансуик – по 10 и Остров – 4, а в Палате общин, соответственно, 82, 65, 19, 15 и 5.
Еще в течение 20 лет после объединения в Новой Шотландии неоднократно – но безуспешно – предпринимались попытки выйти из Конфедерации.
8
Брансуика, его правительстве и связанных целях (Акта о Британской Северной Америке). Акт был подписан 29 марта и вступил в силу 1 июля 1867 г. 18
В соответствии с ним территории названных трех колоний составили четыре
провинции: Онтарио, Квебека, Новая Шотландия и Нью-Брансуик (в совокупности менее 20 % современной территории Канады). Канадой стал именоваться союз в целом.
3. Территориальное развитие канадского государства с 1867 г.
Создание государственного образования с наименованием Доминион
Канада стало апогеем влияния политической борьбы Соединенных Штатов и
Великобритании за Британскую Северную Америку. Это влияние прослеживается в четырех основных моментах.
Во-первых, важнейшим (хотя, безусловно, не единственным) толчком
к собственно объединению колоний в Британской Северной Америке послужил рост экспансионистских настроений в политических, финансовых, хозяйственных кругах США. Официальное выражение данные настроения
нашли в Билле о присоединении штатов Новая Шотландия, Нью-Брансуик,
Восточная Канада и Западная Канада и об организации территорий Селкирк,
Саскачеван и Колумбия (так называемом Билле об аннексии), принятом Конгрессом США в 1866 г. В преамбуле названного акта как об условии присоединения говорилось о согласии Великобритании и ее колоний на предложение США. Однако по тону данный документ не вполне походил на предложение. Территориальные подразделения (о них говорилось в ст. 4), которые
должны были войти в состав США, не совпадали с существовавшими на
1866 г. на территории Британской Северной Америки колониями, учет мнения которых не предполагался. Формулировки условий предполагаемого
присоединения были безальтернативными и обсуждение их также не предусматривалось.
18
A Consolidation of the Constitution Acts 1867 to 1982. Ottawa, 1999. P. 1-57.
9
После Гражданской войны 1861-65 гг., показавшей реальность вооруженного решения территориальных вопросов, Великобритания была вынуждена пойти на создание канадского государства, чтобы не допустить усиления США. Колонисты, в свою очередь, были напуганы вторжениями фениев19 с территории США в 1866 г. Соответственно, если вначале колониальные органы власти считали лучшей гарантией обеспечения внешней безопасности помощь метрополии и победу Конфедерации над северными штатами, то в ходе «дебатов о Конфедерации» 1864-67 гг. они пришли к общему
мнению о необходимости объединения.
Во-вторых, в середине 1860-х гг. США существенно ограничили доступ английских и канадских товаров на свой рынок. Это подтолкнуло приатлантические колонии, ранее ориентировавшиеся на торговлю, прежде всего, с США, к упрочению связей с провинцией Канада и другими британскими колониями.
В-третьих, отделение южных штатов и последовавшая война продемонстрировали слабость децентрализованной политической системы США.
Опасаясь возможного повторения опыта южного соседа, «отцы-основатели»
Канады отдали предпочтение более централизованному союзу, хотя и
названному «Конфедерация», но по своим характеристикам более тяготевшему к унитарному государственному устройству.
В-четвертых, само наименование нового государства также тесно связано с антимонархическим соседом Канады. Термин «доминион» («владение») был заимствован из 72 псалма20 и стал альтернативой предлагавшейся
форме «королевство»21.
19
20
21
Члены движения, созданного американцами ирландского происхождения, за освобождение Ирландии от Великобритании.
“He shall have dominion also from sea to sea, and from the river unto the ends of the earth”. В
русском переводе Библии – 8 стих 71 псалма («Он будет обладать от моря до моря и от
реки до концов земли»).
Правда, термин «доминион» использовался и ранее, но применительно к колониям и в
значении «колония» – например, Доминион Новая Англия (1686-89 гг.).
10
Упомянутый Билль 1866 г. содержал помимо прочего предложение
Компании Гудзонова залива о выкупе принадлежавших ей земель 22. Приобретение Соединенными Штатами Аляски у Российской Империи усилили
опасения экспансии США, что подтолкнуло власти метрополии и доминиона
к переговорам с Компанией. В 1868 г. британским парламентом был принят
Акт о Земле Руперта (им удостоверялись права британской короны на земли
Компании Гудзонова залива и на их передачу Канаде), и между Канадой, Великобританией и Компанией было достигнуто соглашение о приобретении
первой у последней Северо-Западной территории и Земли Руперта (сумма
сделки составила 300 тыс. фунтов стерлингов, или 1460 тыс. канадских
долл.23). В 1869 г. был принят Акт о временном управлении Землей Руперта.
В состав Канады теперь входила почти вся ее современная территория – за
исключением Британской Колумбии и Ньюфаундленда, и северных островов, остававшихся под юрисдикцией Великобритании (острова перешли к
Конфедерации в соответствии с королевским указом от 31 июля 1880 г.).
Вопрос о территориальной организации новых земель был решен в
1870 г. Под давлением местного населения24 из их части 15 июля 1870 г. была создана провинция Манитоба (Акт от 12 мая 1870 г.), при этом вхождение
самих Северо-Западной территории и Земли Руперта в союз было окончательно оформлено лишь 23 июня 1870 г. (королевским указом). СевероЗападная территория и Земля Руперта были объединены в Северо-Западные
территории.
Руководство Британской Колумбии, опасаясь аннексии со стороны
США (причем аннексионистское движение имело сторонников и в самой колонии), еще в 1867 г. обращалась к британскому правительству с просьбой
оформить ее вхождение в Конфедерацию, однако метрополия обусловила это
присоединением к Канаде земель Компании Гудзонова залива, отделявших
колонию от доминиона. За выполнением этого условия последовали дли22
23
С 1670 г. владения компании существенно расширились за счет слияния
Гораздо меньше суммы, предлагавшейся Соединенными Штатами в 1866 г.
11
тельные обсуждения условий присоединения и, наконец, 19 июля 1871 г.
(Акт от 16 мая) Британская Колумбия вошла в состав Канады в качестве шестой провинции.
Присоединение к Конфедерации Острова Принца Эдуарда также в
определенной мере было форсировано отношениями с США. Остров был заинтересован в экономическом сближении с США, что вызывало беспокойство Конфедерации и привело к выработке новых, достаточно выгодных для
этой колонии, условий вхождения в союз, предложенных ей в 1869 г. Последние в начале 1870 г. также были отвергнуты, однако последовавшие
экономические неудачи вынудили руководство колонии возобновить переговоры, которые 1 июля 1873 г. (королевский указ от 26 июня) увенчались
вступлением в Конфедерацию на еще более выгодных условиях (помимо погашения долга колонии и других финансовых преимуществ Острову Принца
Эдуарда было гарантировано более широкое представительство в парламенте Канады25).
Размеры Северо-Западных территорий постепенно сокращались. В
1874 г. границы Онтарио были расширены в северном направлении. В 1876
г. из центральной части Северо-Западных территорий в самостоятельное образование был выделен округ Киватин. В 1881 г. и 1884 г. за счет части Северо-Западных территорий и округа Киватин в несколько раз была увеличена
территория провинции Манитоба. В 1882 г. была расширена территория Онтарио (на север) за счет части территории Киватина, а Северо-Западные территории были разделены на четыре округа: Альберта, Ассинибоиа, Атабаска
и Саскачеван26. Границы округов определялись весьма приблизительно и в
основном по параллелям и меридианам, однако каждый округ включал территорию бассейна крупной реки или его часть. Поэтому на практике округа
24
25
26
Франко- и англо-говорящих метисов.
Шесть депутатов вместо пяти (как предлагалось на Квебекской конференции в 1864 г.).
После принятия британским парламентом в 1895 г. акта о границах имперских колоний
(описывавшего, в частности, арктические территории Канады) к названным округам
добавились округа Макензи, Унгава, Франклин и Юкон.
12
Саскачеван и Киватин частично накладывались друг на друга (эта проблема
была решена в 1886 г. путем изменения границ округа Киватин)27.
В 1889 г. были вновь расширены границы провинции Онтарио (за счет
территорий, оспаривавшихся у Манитобы). В 1898 г. был принят Акт о Территории Юкон (выделена из одноименного округа Северо-Западных территорий в связи с началом «золотой лихорадки» и наплывом мигрантов). В
этом же году границы Квебека были расширены на север (до р. Истмейн) за
счет Северо-Западных территорий.
В это же время растущие финансовые потребности Северо-Западных
территорий привели к предложениям наделить земли между провинциями
Манитоба и Британская Колумбия провинциальным статусом. В 1902-1904
гг. Законодательная ассамблея территорий неоднократно обращалась с такой
просьбой. Руководство территорий настаивало на создании единой провинции (под названием Буффало), однако 20 июня 1905 г. парламентом Канады
были приняты акты о двух отдельных провинциях – Альберта и Саскачеван
(образованы 1 сентября 1905 г.; в их состав вошли полностью два округа и
большая часть еще двух округов Северо-Западных территорий). Округ Киватин был возвращен в состав Северо-Западных территорий.
После образования двух новых провинций из состава Северо-Западных
территорий Квебек, Онтарио и Манитоба также потребовали от федерального правительства ресширения своих земель на север. В 1912 г. границы между Северо-Западными территориями и провинциями обрели современные
очертания. Площадь территории Квебека и Онтарио при этом увеличилась в
полтора раза, а Манитобы – в три с половиной раза (по сравнению с первоначальными размерами 1870 г. – в 18 раз).
Последним территориальным приобретением Канады стал Ньюфаундленд (в 1964 г. самоназвание изменилось на «Ньюфаундленд и Лабрадор»28,
27
28
Границы округов впоследствии уточнялись в 1897 и 1901 гг.
Принадлежность части Лабрадора с XIX в. была предметом вялотекущего территориального спора между Канадой и Ньюфаундлендом. В 1925 г. данный вопрос был передан на рассмотрение имперского Тайного совета и 1 апреля 1927 г. решен был в пользу
13
6 декабря 2001 г. соответствующее изменение было внесено в Конституцию
Канады). Ньюфаундленд получил статус доминиона 26 сентября 1907 г., но в
1934 г. в связи с экономическими трудностями отказался от самоуправления
(оставшись по наименованию доминионом). После второй мировой войны
началось продолжительное обсуждение дальнейшей судьбы Ньюфаундленда.
В 1948 г. этот вопрос дважды выносился на референдум. По результатам
второго референдума с небольшим перевесом победили сторонники присоединения к Канаде. Между Канадой и Ньюфаундлендом было подписано соглашение об условиях объединения, утвержденное актом британского парламента от 18 февраля 1949 г. (Акт об утверждении условий объединения
Ньюфаундленда с Канадой). Наконец, 23 марта 1949 г. был подписан Акт о
подтверждении и введении в действие условий объединения, согласованных
между Канадой и Ньюфаундлендом (Акт о Британской Северной Америке
1949 г.)29, вступивший в силу 31 марта.
Последнее крупное изменение в территориальном устройстве Канады
относится к 1990-м гг. Давние конфликты между индейским населением Северо-Западных территорий и инуитами привели к разделению СевероЗападных территорий на два самостоятельных образования. 10 июня 1993 г.
парламентом Канады были приняты два акта: Акт о Соглашении между инуитами, проживающими на территории Нунавута, и Ее Величеством Королевой (Акт о Соглашении о земельных требованиях Нунавута) 30 и Акт о Нунавуте. В соответствии с последним восточная часть Северо-Западных территорий 1 апреля 1999 г. была выделена в самостоятельную территорию Нунавут. Данное территориальное изменение является уникальным для Канады:
впервые образование нового региона произошло по инициативе коренного
народа. Причем Нунавут получил большую часть Северо-Западных территорий и теперь является самым крупным территориальным образованием Канады.
29
Ньюфаундленда (к последнему отошла часть территории Квебека).
Statutes of Canada 1949, v . I, c. 1, p. 1.
14
Итак, в настоящее время Канада состоит из десяти провинций и трех
территорий. Они существенно различаются по размерам территории (например, Остров Принца Эдуарда меньше провинции Квебек в 270 раз, а территории Нунавут – в 370 раз) и численности населения (например, население
Онтарио превышает население Острова Принца Эдуарда в 90 раз, а территории Нунавут – в 440 раз.). При этом все без исключения регионы зависят от
федеральных трансфертов, – правда, их доля в соответствующих бюджетах,
естественно, варьируется: от 15-17 % (провинция Альберта) до более чем 90
% (территория Нунавут).
4. Порядок изменения территориального устройства
Допущение других колоний в союз изначально регламентировалось ст.
146 Акта 1867 г., в котором говорилось: «По заслушании и на основании
мнения Тайного совета Ее Величество Королева может по представлению
посланий палат Парламента Канады и палат соответствующих законодательных собраний колоний или провинций Ньюфаундленд, Остров Принца Эдуарда и Британская Колумбия принять эти колонии или провинции или некоторые из них в Союз, а по представлению Парламента Канады принять в
Союз Землю Руперта и Северо-Западную территорию или одну из них на таких условиях и в такое время, в какое в каждом случае будет указано в посланиях и которые Королева найдет подходящими в соответствии с положениями настоящего Акта; и положения любого приказа в Совете на этот счет
будут иметь такую силу, как если бы они были изданы Парламентом Соединенного королевства Великобритании и Ирландии». Принятие в состав Канады новых провинций и территорий, упомянутых в ст. 146, было осуществлено посредством королевских указов, за исключением Ньюфаундленда,
присоединение которого было оформлено актом британского парламента.
Согласно Конституционному акту, принятому британским парламентом 29 июня 1871 г., парламент Канады был вправе образовывать новые тер30
Statutes of Canada 1993, v. II, c. 29, p.1259.
15
риториальные образования из земель, не входящих в состав существующих
провинций. Так были образованы провинции Манитоба, Альберта и Саскачеван, территории Юкон и Нунавут.
С принятием в декабре 1981 г. британским парламентом Акта о Канаде
(Акта о Конституции Канады), вступившего в силу в 1982 г. 31 порядок внесения изменений в территориальное устройство существенно изменился. Теперь расширение территории существующих провинций и учреждение новых провинций осуществляется по процедуре принятия поправок к Конституции Канады. В соответствии с Актом 1982 г. для принятия поправок в федеральную конституцию в общем случае требуется одобрение парламента
Канады и легислатур двух третей провинций при условии, что в них проживает не менее половины населения всех провинций. Поправка, не ратифицированная достаточным числом провинций в течение трех лет с момента инициативы, считается отклоненной. По вопросам изменения границ между
провинциями поправки принимаются с одобрения парламентов Канады и
провинций, которые ими затрагиваются.
5. Заключение
Рассмотренные факты позволяют сделать несколько выводов.
Во-первых, внешнеполитическая обстановка и межнациональные отношения являются важнейшими факторами трансформации территориального устройства. В определенных условиях в жертву этим факторам могут быть
принесены экономические и финансовые интересы государства.
Во-вторых, российскому законодателю необходимо предусмотреть
возможность образования новых субъектов Федерации посредством разделения существующих. Это может сыграть важную роль в решении потенциальных конфликтов в многонациональных регионах.
Наконец, в-третьих, политическому руководству страны следует более
тщательно оценивать целесообразность выравнивания региональных дис-
16
пропорций посредством объединения субъектов Федерации. Несмотря на
наличие схожих с отечественными проблем, в Канаде такое «арифметическое» выравнивание никогда не практиковалось.
Лексин Иван Владимирович
к.ю.н., к.э.н., старший преподаватель факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова
31
A Consolidation of the Constitution Acts 1867 to 1982. Ottawa, 1999. P. 58-80.