Экологические аспекты политики устойчивого развития

ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПОЛИТИКИ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ
МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В СЕВЕРНОМ РЕГИОНЕ
Ключникова Е.М 1
1
Администрация города Апатиты
Общепризнанным принципом устойчивого развития является принцип
равнозначности экономических, социальных и экологических подходов при выборе
стратегии развития. Недостаточное внимание к любому из перечисленных подходов
приводит к неустойчивости всей систем. Слабость экономического развития приводит к
низкому качеству жизни населения, недостаточным вложениям в человеческий капитал.
Преимущественными факторами экономического развития являются:
рыночная
инфраструктура; квалификация людей; информационные и управленческие технологии.
Для реализации новых управленческих технологий необходимы постоянные вложения в
человеческий капитал [1]. По данным Организации по международному развитию при
ООН (ЮНИДО) на инвестициях сказываются следующие факторы: развитая социальная
и экономическая инфраструктура; компетентная бюрократия; сильная образовательная
система; устойчивая политика макроэкономической стабилизации [2]. А вот «деградация
природной среды препятствует социально-экономическому развитию и инвестиционной
привлекательности территорий» [3].
Переход к постиндустриальному этапу развития требует включение людей в
управление обществом, стимулирования их инновационной активности, что предполагает
внимание к локальному развитию и социокультурным особенностям территорий [4].
Локальный уровень всегда является индикатором успешности национальной политики, в
том числе и в области устойчивого развития. Поэтому очень важно проанализировать
какие возможности существуют для успешной реализации политики устойчивого
развития на уровне муниципальных образований.
На пути к достижению устойчивого развития существует определенный набор
требований, сформулированных в результате работы Всемирной комиссии ООН по
окружающей среде и развитию (Комиссия Брутланд), а именно:
- материалы и энергия берутся из возобновляемых или переработанных источников;
- отходы производства и потребления должны быть минимальными, а переработка
вторичных ресурсов должна быть максимально полной;
- устойчивое поселение стремится сдерживать процесс разрастания и минимизировать
свое влияние на окружающую среду, ограничить потребление энергии и ресурсов;
- ориентация в будущее, долгосрочное планирование, готовность к длительным
действиям;
- основной целью политики развития должно быть достижение всеобщего прогресса и
улучшения, а не решение одной отдельно взятой проблемы за счет других;
- в процессе подготовки и принятия решений подразумеваются
интеграция
прогрессивных экологических принципов, участие влиятельной общественности,
демократический контроль;
- в решении проблем необходимо сотрудничество различных сторон: представителей
бизнеса,
местных
властей,
представителей
национальных
правительств,
неправительственных организаций, университетов, исследовательских центров и т.д. [5].
Концепция устойчивого развития арктической зоны Российской Федерации,
разработанная в соответствии с решением Совета по проблемам Крайнего Севера и
Арктики при Правительстве Российской Федерации (протокол от 26 ноября 2002 г. №1),
стратегической целью государственной политики Российской Федерации в области
устойчивого развития Арктики определяет: обеспечение сбалансированного решения
проблем сохранения окружающей природной среды и задач социально-экономического
развития в интересах нынешних и будущих поколений на основе эффективного
неистощительного использования природных ресурсов, сохранения традиционного образа
жизни и природопользования коренных малочисленных народов Севера, повышения
качества жизни и улучшения здоровья населения; восстановления нарушенных
природных систем; укрепления национальной безопасности России в Арктике; развития
международного сотрудничества.
Таким образом, согласно Концепции устойчивого развития арктической зоны
Российской Федерации, под устойчивым развитием муниципального образования будем
понимать развитие сбалансированное, согласованное с состоянием природы и ее
законами, обеспечивающее улучшение качества жизни населения.
Целью настоящей работы является анализ реальных возможностей органов
местного самоуправления осуществлять политику устойчивого развития в рамках
экологического, природоохранного подхода.
Органы местного самоуправления являются субъектами природоохранной
деятельности, что следует из определения охраны окружающей среды, закрепленного в ст.
1 Федерального закона "Об охране окружающей среды". Ответственность органов
местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и
экологической безопасности на соответствующих территориях является принципом
охраны окружающей среды (ст. 3 Закона "Об охране окружающей среды").
Согласно статьям 14 - 16 Федерального закона "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации" природоохранная деятельность
органов местного самоуправления осуществляется преимущественно в сферах обращения
с отходами, охраны зеленых насаждений, создания особо охраняемых природных
территорий, организации и осуществления мероприятий по защите населения и
территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Федеральный закон "Об охране окружающей среды" относит к полномочиям органов
местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды,
организацию мероприятий по охране окружающей среды в границах муниципального
образования, организацию сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и
промышленных отходов, а также их обязанности, относящиеся к экологическим правам
граждан. Органы местного самоуправления и должностные лица обязаны оказывать
содействие гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в
реализации их прав в области охраны окружающей среды (п. 1 ст. 13), а также
осуществлять экологическое просвещение, в том числе информирование населения о
законодательстве в области охраны окружающей среды и законодательстве в области
экологической безопасности.
Природоохранные полномочия органов местного самоуправления можно
подразделить на общие и специальные. Общие полномочия реализуются применительно к
любым сферам деятельности – например, управление муниципальной собственностью,
правотворческие, бюджетные и другие полномочия. Природоохранным полномочием
общего характера может считаться принятие и организация выполнения местных
экологических программ. Специальные полномочия включают в себя права и обязанности
непосредственно в природоохранной сфере.
Основной целью городской целевой программы «Охрана окружающей среды и
обеспечения экологической безопасности в городе Апатиты» является обеспечение
условий устойчивого развития муниципального образования г. Апатиты: улучшение
экологической обстановки и повышение качества жизни населения. Для ее достижения
декларируется решение следующих задач:
- снижение негативного воздействия хозяйственной деятельности на окружающую
среду и здоровье населения;
- вовлечение отходов производства и потребления в хозяйственный оборот;
- сохранение биоразнообразия и развитие сети особо охраняемых территорий;
- экологическое воспитание и образование всех слоев населения;
- переход на подземные источники водоснабжения города;
- создание образа зеленого, чистого, благоустроенного, привлекательного для жизни
города Апатиты.
При разработке Программы мы смогли учесть только два требования политики
устойчивого развития, а именно:
- отходы производства и потребления должны быть минимальными, а переработка
вторичных ресурсов должна быть максимально полной;
- в решении проблем необходимо сотрудничество различных сторон: представителей
бизнеса,
местных
властей,
представителей
национальных
правительств,
неправительственных организаций, университетов, исследовательских центров и т.д.
Первое требование мы смогли учесть благодаря тому, что город выиграл грант
Европейской Комиссии на реализацию проекта, направленного на разработку
эффективной и дружественной к окружающей среде городской системы обращения с
отходами. А второй принцип мы не могли не учесть в силу самой специфики Программы,
а также по причине необходимости привлечения средств на реализацию мероприятий
Программы.
Экономическую основу природоохранной деятельности органов местного
самоуправления составляет находящееся в муниципальной собственности имущество,
средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.
С 1 января 2006 г. в бюджеты муниципальных районов и бюджеты городских округов
подлежит зачислению плата за негативное воздействие на окружающую среду по
нормативу 40 процентов. Закон «Об охране окружающей среды» рекомендует
использовать эти средства на природоохранные мероприятия. Представительные органы
муниципальных образований имеют право принять решение о создании целевого
бюджетного фонда, основой которого были бы отчисления от платы, а также другие
средства, поступающие в местные бюджеты в связи с осуществлением
природопользования на территории муниципальных образований. Такой целевой
бюджетный фонд существует только в одном муниципальном образовании Мурманской
области (г. Снежногорск), другие муниципальные образования, вероятно, предпочитают
тратить средства на текущие нужды.
Кроме специальной нормы (ст. 7), Федеральный закон "Об охране окружающей
среды" содержит ряд других положений о природоохранной компетенции органов
местного самоуправления. Это блок их обязанностей, корреспондирующих экологическим
правам граждан. Граждане, общественные иные некоммерческие объединения,
осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды, имеют право:
оказывать содействие органам местного самоуправления в решении вопросов охраны
окружающей среды; обращаться в органы местного самоуправления с жалобами,
заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды,
негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и
обоснованные ответы. Кроме того, граждане имеют право направлять обращения в
органы местного самоуправления о получении своевременной, полной и достоверной
информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания, мерах по ее
охране, а общественные иные некоммерческие объединения имеют право: обращаться в
органы местного самоуправления о получении своевременной, полной и достоверной
информации о состоянии окружающей среды, о мерах по ее охране, об обстоятельствах и
фактах хозяйственной и иной деятельности, создающих угрозу окружающей среде, жизни,
здоровью и имуществу граждан; подавать в органы местного самоуправления обращения
об отмене решений о проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, об
эксплуатации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может оказать
негативное воздействие на окружающую среду, об ограничении, приостановлении и
прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие
на окружающую среду (п. 2 ст. 11, п. 1 ст. 12).
Выше описанная норма природоохранного законодательства подразумевает, на наш
взгляд, необходимость организации сотрудничества и взаимодействия между органами
местного самоуправления и заинтересованной общественностью. Выигрывают те
муниципальные образования, на территории которых действуют компетентные
общественные природоохранные организации. Такие организации могут играть роль
сигнальщиков, а также самостоятельно разрабатывать и реализовывать природоохранные
проекты и программы. У некоммерческого сектора имеются богатые возможности для
привлечения дополнительных средств на природоохранную деятельность, экологическое
образование и просвещение на территории муниципального образования.
Таким образом, органы местного самоуправления должны быть крайне
заинтересованы в развитии общественных организаций на своей территории. К
сожалению, в Российской Федерации, до сих пор не разработаны методические
рекомендации по развитию некоммерческого сектора. Хотя доказано (Роберт Патнэм,
«Чтобы демократия работала: гражданские традиции в современной Италии»), что хорошо
и добровольно организованная жизнь общества является причиной экономического роста,
количество добровольных (общественных) организаций является индикатором развития
социального капитала. И если на национальном уровне предпринимаются слабые
попытки по стимулированию деятельности НКО (грантовая программа, курируемая
Общественной Палатой), то на локальном уровне ситуацию спасает только крупный
бизнес, организуя программы поддержки социальных проектов. Увы, при
формулировании приоритетов грантовых программ, финансируемых за счет средств тех
или иных компаний, органы местного самоуправления не могут иметь права решающего
голоса. Приоритеты выбираются исходя из предпочтений менеджмента компаний, или не
выбираются вовсе, ограничиваясь определением «социально-значимые».
Результаты деятельности природоохранной общественной организации –Кольский
координационный экологический центр показали экономическую целесообразность
организации и финансирования программ по поддержке инициатив местного населения в
деле охраны и восстановления окружающей среды. Основным условием поддержки
малых проектов должна являться организация межсекторного взаимодействия [6] .
Реализация возрастающего объема природоохранных полномочий органов местного
самоуправления требует не только финансового, материально-технического, но и
адекватного организационного обеспечения. К сожалению, зачастую в органах местного
самоуправления отсутствует понимание необходимости координации природоохранной
деятельности не только различных ветвей власти, но и различных отделов и комитетов в
рамках исполнительной ветви.
Существенно, что реализация природоохранных полномочий органами местного
самоуправления должна происходить с учетом экологических интересов населения, а
точнее - в целях защиты таких интересов при осуществлении на территории
муниципального образования любой деятельности, влияющей на состояние окружающей
среды, (ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации"). Организация и проведение общественных
слушаниях в рамках процедуры ОВОС, публичных слушаний, предписанных
Градостроительным Кодексом и законом "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации», законодательно закрепляет необходимость
учета общественного мнения в процессе принятии решений.
[1] Региональная экономика. Под ред. В.И. Видяпина и М.В. Степанова. – М.:ИНФРА-М,
2005- (Высшее образование)
[2] Финансовые известия 6.05.97
[3] Фоменко, М.А. Местные программы действий в сфере природопользования для
устойчивого развития. - Ярославль, 2001.
[4]
Фоменко,
Г.А.
Управление
природоохранной
социокультурной методологи. - М.: Наука, 2004, ст. 105.
деятельностью.
Основы
[5] Концепция устойчивого развития и Местная повестка дня на XXI век: Методическое
пособие / Под ред. Д.А. Голубева, Н.Д. Сорокина. – СПб.: Издательство «Союз
художников», 2003, ст. 9.
[6]
Материалы седьмой международной конференции Российского общества
экологической экономики «Глобализация, новая экономика и окружающая среда.
Проблемы общества и бизнеса на пути к устойчивому развитию». Ключникова, Е.М.
Управление проектной деятельностью, как элемент устойчивого развития территорий. СПб.: Издательство Санкт-Петербурского университета, 2005, ст. 146