РЕГЛАМЕНТАРНАЯ ВЛАСТЬ: К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ

Е.К. Замотаева,
к.ю.н., старший преподаватель кафедры
конституционного и административного права ГУ–ВШЭ
К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ РЕГЛАМЕНТАРНОЙ ВЛАСТИ
В
некоторых
конституциях
современных
зарубежных
государств
(Франции, Испании, Андорры, Венесуэлы, Мадагаскара, Марокко, Сенегала,
Габона и др.) упоминается о так называемой «регламентарной власти». В
основных законах обычно не содержится определения, а представлены лишь
отдельные характеристики данного понятия, что затрудняет понимание его
сущности
и
способствует
возникновению
всевозможных,
порой
противоречивых, подходов к толкованию соответствующих конституционных
положений. Идеи, высказываемые отечественными и зарубежными ученымигосударствоведами, позволяют выделить, по крайней мере, три относительно
обособленные позиции относительно рассматриваемого явления.
Согласно
первой,
наиболее
распространенной
точки
зрения,
регламентарная власть представляет собой право органов исполнительной
власти
(правительства)
регулировать
общественные
отношения
актами
(регламентами) меньшей юридической силы по сравнению с законом, но не
являющимися подзаконными, поскольку могут приниматься по вопросам,
которые законом не регулируются1. В России феномен регламентарной власти
до
некоторой
степени
соотносится
с
понятием
«указное
право
(нормотворчество)». Однако специфическая нормотворческая деятельность
главы государства, воплощаемая в актах «указного права», осуществляется, как
правило, по предметам ведения парламента, а по своей юридической силе такие
акты не уступают законам2. Потому, строго говоря, они не могут выступать в
качестве регламентарных в смысле приведенного определения.
См., напр.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран: В 4 т. Тома 1–2. Часть общая:
Учебник / Отв. ред. Б.А. Страшун. М.: БЕК, 2000. С. 254.
2
Подробнее см.: Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ: основные социальные и правовые
характеристики. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2000. С. 58–59, 62–63, 65–67.
1
Авторы,
придерживающиеся
второго
подхода,
полагают,
что
рассматриваемые акты исполнительной власти по юридической силе равны
законам, хотя по форме и являются подзаконными3.
Третье мнение сводится к выделению двух групп нормативных актов,
относящихся к ведению регламентарной власти: 1) акты, носящие подзаконный
характер, попадающие в сферу компетенции парламента, т.е. принимаемые по
вопросам законодательного регулирования; 2) акты, фактически приравненные
по своей юридической силе к законам, если область их регулирования не
совпадает с компетенцией законодательной власти. Последние принято
именовать также «автономными» актами исполнительной власти, но во
Франции, например, они приравниваются к административным актам «с
вытекающими из этого последствиями».
Какой
подход
к
определению
понятия
регламентарной
власти
представляется наиболее обоснованным? Думается, ответ будет зависеть от
того, с какой стороны подойти к рассмотрению определяемого предмета. Если
попытаться охарактеризовать его с точки зрения юридических конструкций,
заложенных в основу конституционных текстов, то картина будет одна, если же
– с точки зрения доктринальных положений, то она будет другая.
В качестве образца правового закрепления модели регламентарной власти
возьмем Конституцию Французской Республики от 4 октября 1958 г.4 Эта
страна дает пример весьма развитых и богатых традиций функционирования
данного института, а также наиболее детального его законодательного
оформления, воспринятого впоследствии и другими государствами.
В ч. 1 ст. 37 Конституции сказано: «Вопросы, не входящие в область
законодательства, носят регламентарный характер». Иными словами: все, что
не является предметом регулирования законодательной власти, должно
регулироваться
властью
регламентарной.
Чтобы
очертить
предметную
компетенцию последней, нужно обратиться к ст. 34 французского основного
См., напр.: Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. М.: Норма, 2005. С. 282–283.
Конституции зарубежных государств: Учеб. пособие / Сост. В.В. Маклаков. М.: Волтерс Клувер, 2003. С. 47–
72.
3
4
2
закона,
в
которой
перечислены
объекты,
составляющие
«область
законодательства», а также определены предметы регулирования конкретных
законодательных актов («финансовых», «о финансировании социального
обеспечения», «программных»). Из положений данной статьи видно, что
Парламент может принимать акты двух видов: 1) законы, подробно
регулирующие те или иные сферы общественной жизни; 2) законы,
устанавливающие
основные
принципы
регулирования
определенных
отношений, которые называются «рамочными законами», или «законамирамками». Следовательно, по всем остальным вопросам должны издаваться
акты органов исполнительной власти, носящие «регламентарный характер».
Попробуем разобраться, что это могут быть за акты.
Во-первых, субъекты, занимающиеся административной деятельностью,
могут принимать собственные нормативные решения на основе и в развитие
положений рамочных законов. И, несмотря на то, что законодательный и
регламентарный акты будут в данном случае регулировать один и тот же круг
общественных отношений, полномочия Парламента не будут нарушаться,
поскольку степень участия законодательной и исполнительной власти в
подобном
правовом
регулировании
различна:
первая
ограничивается
закреплением лишь общих, исходных начал, вторая проводит их в жизнь
посредством издания более полных, развернутых юридических норм. Каждая
«ветвь» власти действует строго в рамках компетенции, установленной
Конституцией.
Очевидно,
что
решения
административных
органов
и
должностных лиц будут иметь здесь типично подзаконную природу и по
форме, и по содержанию, и по юридической силе.
Во-вторых, в сферу регламентарной власти попадают все общественные
отношения, не входящие в область законодательства. В этом случае предметы
исполнительного и законодательного актов изначально не совпадают. Если, к
тому же, учесть, что Парламент Франции обладает абсолютно ограниченной
3
компетенцией5, то он не только не принимает законы по вопросам, выходящим
за пределы его ведения, жестко обозначенные Конституцией, но и не должен их
принимать. Это значит, что у законодательной и исполнительной власти есть
некие автономные области правового регулирования, в которые никто не
вправе вторгаться. Основной закон содержит гарантии недопустимости выхода
Парламента за границы своей компетенции и распространения его власти на
неподведомственные нормотворческие «территории». Весьма категорична ч. 2
ст. 37, смысл которой состоит в том, что если по предмету регламентарной
власти будет выпущен закон, то по получении заключения Государственного
совета или Конституционного совета (если закон был введен в действие «после
вступления в силу настоящей Конституции») он может быть изменен декретом.
Получается, что административные акты не только не будут в данной
ситуации выступать в качестве подзаконных (так как изданы не на основе
закона), но и по юридической силе не будут уступать закону. Единственное, что
будет напоминать об их сродстве с подзаконными актами, это – форма,
типичная для решений исполнительно-распорядительных органов (регламенты,
декреты).
Отметим, что на практике весьма трудно бывает разграничить
предметные сферы законодательной власти и власти регламентарной. Отсюда
нередки споры о компетенции между Парламентом и Правительством,
разрешать которые призваны специальные юрисдикционные органы –
Государственный совет6 и Конституционный совет7 (ч. 2 ст. 37, ч. 2 ст. 41
Конституции).
Такая компетенционная модель характерна и для парламентов других государств, в целом заимствовавших
французскую концепцию регламентарной власти. Это, преимущественно, франкоязычные страны Африки –
бывшие французские колонии.
6
Напр., еще в 1953 г. Государственный совет принял решение о том, что такие фундаментальные предметы, как
основные свободы, могут закрепляться только актами парламента: «Легислатура не может поэтому
распространить компетенцию регламентарной власти на эти сферы, но она может самоограничиться
установлением важнейших положений (принципов, рамок), оставляя Правительству возможность для
доработки их» (Opinion of the Conseil d’Etat, Fpril 1953, RDR 1953, 170).
7
См.: Пилипенко А.Н. Конституционный порядок разрешения конфликтов между законодательной и
исполнительной властью во Франции / Парламент и президент (опыт зарубежных стран). Труды 58. М.: Ин-т
законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 1995. С. 85–86.
5
4
Иногда к разряду регламентарных относят еще одну разновидность
административных актов – ордонансы. Если исходить из того, что указанные
акты принимаются по вопросам, входящим в компетенцию Парламента, то,
следуя буквальному смыслу ч. 1 ст. 37 Конституции, они не могут выступать в
качестве регламентарных. Иначе произойдет смешение областей закона и
регламента, а исполнительная власть будет осуществлять не собственное,
автономное нормотворчество, а законодательную функцию, принадлежащую
Парламенту. Хотя, справедливости ради, нужно отметить, что среди
представителей французской правовой науки распространено мнение, согласно
которому ордонансы, изданные Правительством в порядке делегирования
правотворческих полномочий Парламента (ст. 38 Конституции), не являются
актами делегированного законодательства, а представляют собой «расширение
регламентарной власти правительства»8.
Несколько слов о понятии регламентарной власти с доктринальной точки
зрения. Сама концепция такой власти как особых нормотворческих полномочий
органов государственного управления зародилась во Франции. Ее сторонники
пытались обосновать необходимость существования правового регулирования,
независимого от Парламента и находящегося в компетенции администрации –
Президента, Правительства, министерств. Поэтому предлагалось разделить весь
комплекс общественных отношений на области законодательства и предметы,
выходящие за его пределы. Последние и предполагалось отнести к ведению
регламентарной
власти.
При
разработке
действующей
французской
Конституции был учтен опыт IV Республики, и упомянутые идеи получили в
ней свое отражение. Это было сделано для того, чтобы, с одной стороны,
упорядочить
правотворческую
деятельность
законодательного
органа,
ограничив ее кругом строго определенных вопросов, а с другой – более жестко
и
последовательно
приглушив
провести
доминирующую
принцип
роль
разделения
Парламента
властей,
и
усилив
несколько
позиции
См.: Серебренников В.П. Конституционное право Франции. Проблемы эволюции государственно-правовых
институтов Пятой Республики. 1958–1976 гг. Изд-во Белорусского ун-та, 1976: [Рецензия] / Б.А. Стародубский,
П.И. Савицкий // Правоведение. 1977. № 5. С. 147.
8
5
исполнительной власти с помощью наделения ее специфической регулятивной
функцией. Следует, однако, признать, что концепция регламентарной власти не
совсем четко воплощена в конституционном акте 1958 г., поскольку допускает
осуществление регламентарных полномочий подзаконного характера, что само
по себе не вписывается в предложенную модель, нарушая чистоту замысла и
ставя под сомнение наличие у административных органов собственного,
автономного, независимого от законодателя и равнозначного с ним правового
регулирования.
К
тому
же,
в
этом
случае
стирается
грань
между
регламентарной властью и нормотворческой деятельностью исполнительной
власти как таковой.
Учитывая изложенное, наиболее точным и обоснованным представляется
теоретический подход, в соответствии с которым регламентарная власть
означает полномочия органов исполнительной власти издавать нормативные
правовые акты по предметам, не входящим в сферу законодательного
регулирования, юридическая сила которых равна закону. Данное понятие
имеет, на наш взгляд, конституционное значение. Оно затрагивает одну из
основ организации государственной власти – принцип разделения властей, а
потому подлежит законодательному закреплению на самом высоком уровне. От
смысла, вкладываемого в определение регламентарной власти, напрямую
зависит решение таких значимых вопросов, как характер и пределы
нормативного вмешательства государства в сферы общественной жизни,
соотношение
правотворческих
полномочий
законодательных
и
исполнительных органов, юридическая природа принимаемых ими решений.
6