2. Цель и предпосылки создания систем охраняемых природных

Данное издание включает проект Концепции развития систем охраняемых природных
территорий в Российской Федерации, разработанный Всемирным фондом дикой природы. Данный
проект является вторым переработанным вариантом проекта с учетом замечаний и предложений,
поступивших после обсуждения первого варианта проекта, опубликованного в 1999 г. Проект
Концепции развития систем охраняемых природных территорий в Российской Федерации нацелен на
совершенствование системы охраняемых природных территорий в России и включение охраняемых
территорий в общий социально-экономический контекст развития страны. В основу положена идея
экологических сетей, объединяющих в себе территории со строгой охраной и территории
остающиеся в использовании при определенных ограничениях. При этом должна быть обеспечена
непрерывность экологического пространства крупных территорий.
Издание предназначено для специалистов и экспертов в области развития особо охраняемых
природных территорий, сотрудников федеральных и региональных государственных
природоохранных органов, сотрудников департаментов социально-экономического развития
администраций субъектов Российской Федерации, работников особо охраняемых природных
территорий и всех интересующихся проблемами управления в сфере территориальной охраны
природы.
Настоящая публикация выполнена при финансовой поддержке Службы по выполнению
Национальных стратегий и планов действий в области биоразнообразия (Служба
биоразнообразия), созданной совместно Программой ООН по окружающей среде (ЮНЕП),
Всемирным союзом охраны природы (МСОП), Европейским центром охраны природы и
Региональным экологическим центром для Центральной и Восточной Европы (РЭЦ).
Август 2003, WWF России, Москва
При полном или частичном воспроизведении данного издания ссылка на WWF обязательна.
© текст 2003 WWF. Все права защищены.
Тираж: 1000 экз.
Издание распространяется бесплатно
Оглавление
Введение ........................................................................................................................................ 3
1. Общие положения ................................................................................................................... 4
1.1. Термины и определения, принятые в настоящей Концепции ................................ 4
1.2. Цель и задачи Концепции .............................................................................................. 5
2. Цель и предпосылки создания систем охраняемых природных территорий ............... 5
2.1. Цель СОПТ ....................................................................................................................... 5
2.2. СОПТ России в системе обеспечения глобальной экологической стабильности6
2.3. Международные основания создания СОПТ ............................................................. 6
3. Методологические основы развития систем охраняемых природных территорий .. 7
3.1. Общие положения ............................................................................................................ 7
3.2. Принципы формирования СОПТ................................................................................. 7
3.3. Пространственно-функциональная структура СОПТ ............................................. 8
4. Основы управления СОПТ ...................................................................................................... 9
4.1. Планирование СОПТ ...................................................................................................... 9
4.2. Проектирование СОПТ ................................................................................................ 10
4.3. Полномочия органов власти в сфере отношений, связанных с управлением СОПТ
10
4.4. Обеспечение функционирования СОПТ ................................................................... 11
4.5. Общественная поддержка СОПТ ............................................................................... 12
5. Механизмы реализации Концепции.................................................................................... 12
2
Введение
Всемирный фонд дикой природы России (WWF России) начал работу по подготовке Концепции
развития систем охраняемых природных территорий в Российской Федерации в 1999 г. Текст проекта
Концепции основан на действующем законодательстве России, современных научных разработках,
международных документах в сфере развития экологических сетей, сетей биосферных резерватов и
сохранения биоразнообразия.
В период 1999-2000 гг. материалы и первый вариант проекта Концепции обсуждались на целом
ряде специальных семинаров с участием большого количества представителей:
 государственных природоохранных органов (федеральных и региональных),
 администраций особо охраняемых природных территорий,
 научных учреждений,
 экологических неправительственных организаций (в т.ч. из регионов).
При работе над проектом Концепции в 1999 г. были проведены специальный социологический
опрос и исследование «Проблемы и перспективы развития системы особо охраняемых природных
территорий». Анкета опроса включала 17 вопросов по различным аспектам функционирования,
охраны и управления охраняемых территорий. Анкета была отправлена в 400 адресов (во все
субъекты Российской Федерации, федеральные особо охраняемые природные территории,
специалистам) вместе с проектом Концепции. Комментарии в полученных около 200 отзывах
позволили существенно доработать текст.
Окончательный вариант Концепции, который представлен в настоящей брошюре, был передан в
2002 г. в Министерство природных ресурсов Российской Федерации. В настоящее время проект
Концепции находится на рассмотрении для утверждения в качестве национальной стратегии развития
экологических сетей.
Данная Концепция вводит новую для России терминологию в развитии экологических сетей,
совмещающую принятые в международной практике подходы с современной нормативной базой и
традициями российской природоохранной науки.
3
Проект
КОНЦЕПЦИЯ
развития систем
охраняемых природных территорий
в Российской Федерации
1. Общие положения
Охраняемые природные территории России и связанные с ними естественные экологические
системы представляют собой бесценное природное наследие, как народов Российской Федерации, так
и всего мира, незаменимый источник материальных ресурсов и необходимое условие поддержания
благоприятной окружающей среды. Охраняемые природные территории играют огромную роль в
поддержании экологической безопасности и стабильности во всём мире.
Концепция развития систем охраняемых природных территорий в Российской Федерации (далее
- Концепция) представляет собой систему взглядов на принципы формирования и развития
территориальной охраны природы в стране путем формирования и обеспечения устойчивого
функционирования систем охраняемых природных территорий (СОПТ).
Концепция направлена на объединение и развитие как новых, так и сложившихся принципов
территориальной охраны природы с целью наиболее успешной их интеграции в находящиеся в
стадии становления рыночную экономику и гражданское общество в России.
Правовую базу настоящей Концепции составляют Конституция Российской Федерации,
федеральные законы и другие нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие
деятельность в области особо охраняемых природных территорий, лесных, земельных и водных
отношений, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры
Российской Федерации, а также Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому
развитию (утверждена указом Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 года № 440) и
Экологическая доктрина России (одобрена распоряжением Правительства России от 31 августа 2002
года № 1225-р).
1.1. Термины и определения, принятые в настоящей Концепции
Территориальная охрана природы — сфера деятельности, направленная на сохранение или
восстановление природных территорий на основе введения особых режимов природопользования с
целью поддержания основных экологических свойств этих территорий, в том числе способности к
саморегуляции и стабилизации экологического баланса.
Природные территории — участки земли, водные объекты и воздушное пространство над
ними, структура, функционирование и состояние большинства природных комплексов которых в
большей или в существенной части определяются природными процессами. В состав природных
территорий могут входить природные и природно-антропогенные объекты.
Экологический каркас региона – совокупность природных территорий, обеспечивающих
стабильность условий природной среды региона, в том числе – сохранение природного
биологического разнообразия.
Особо охраняемые природные территории (ООПТ) — природные территории, для которых
режим особой охраны установлен в соответствии с Федеральным законом «Об особо охраняемых
природных территориях».
Охраняемые природные территории (ОПТ) — природные территории, выделенные в целях
охраны природы, для которых установлен особый режим природопользования и охраны (особо
охраняемые природные территории, леса различных категорий защитности, особо защитные участки
4
леса, водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы, зоны санитарной охраны источников
питьевого водоснабжения, защитные участки, выделенные для охраны объектов животного мира,
природные ландшафты в границах историко-культурных музеев-заповедников, зарезервированные
территории, земли противоэрозионных, пастбищезащитных и полезащитных насаждений, иные
земли, выполняющие природоохранные функции и отнесенные к землям природоохранного
назначения и др.).
Система охраняемых природных территорий (СОПТ) или экологическая сеть —
комплекс функционально и территориально взаимосвязанных охраняемых природных территорий,
управляемый на основе единой политики и организованный с учетом природных и социальноэкономических особенностей региона в целях обеспечения сохранения, восстановления и
поддержания естественного баланса окружающей среды, биологического и ландшафтного
разнообразия.
Экорегион — сравнительно крупный участок суши или морской акватории, который
характеризуется специфическим набором видов, сообществ, экосистемной динамикой и условиями
окружающей среды.
1.2. Цель и задачи Концепции
Концепция развития систем охраняемых природных территорий в Российской Федерации:
представляет собой систему взглядов на принципы формирования и развития территориальной
охраны биоразнообразия в России путем формирования и обеспечения устойчивого
функционирования систем охраняемых природных территорий;
 определяет базовые понятия, принципы, стратегические задачи и механизмы их реализации,
создающие основу для планирования и принятия управленческих решений в области построения
систем охраняемых природных территорий;
 направлена на объединение и развитие новых и давно апробированных принципов
территориальной охраны биоразнообразия с целью наиболее успешной их интеграции в
экономику и гражданское общество.
Основные задачи Концепции:
 определить принципы и механизмы создания систем охраняемых природных территорий;
 определить принципы управления систем охраняемых природных территорий;
 заложить основы стратегии и плана действий по созданию и управлению системами охраняемых
природных территорий на современном этапе развития страны.
В соответствии с настоящей Концепцией должны разрабатываться региональные стратегии
развития систем охраняемых природных территорий и отдельных их компонентов, соответствующие
планы действий.
Положения настоящей Концепции должны приниматься во внимание:
 при разработке нормативных и иных документов в сфере охраны окружающей среды,
природопользования;
 при территориальном планировании социально-экономического развития регионов и отдельных
отраслей;
 в процессе территориального планирования и принятия управленческих решений в сфере охраны
окружающей среды и использования природных ресурсов.

2. Цель и предпосылки создания систем охраняемых природных территорий
2.1. Цель СОПТ
5
Системы охраняемых природных территорий создаются в целях поддержания регулирующего
биосферного потенциала природных территорий, обеспечения ресурсной составляющей социальноэкономических систем для выполнения следующих функций:
 поддержания экологического равновесия и экосистемных процессов на экорегиональном уровне;
 сохранения биологического и ландшафтного разнообразия, природного наследия;
 восстановление возобновимых природных ресурсов и обеспечения их устойчивого
использования;
 резервирование ценных территорий;
 экологическое образование и просвещение;
 мониторинг состояния окружающей среды в целях информационного обеспечения устойчивого
использования ресурсов на долгосрочной основе;
 создание комфортной среды обитания людей и обеспечение их рекреационных потребностей;
 обеспечения баланса между сохранением биоразнообразия и социально-экономическим
развитием регионов.
2.2. СОПТ России в системе обеспечения глобальной экологической стабильности
Охраняемые природные территории России в комплексе представляют собой важнейший
фактор экологической стабильности не только в границах страны, но и во всей Северной Евразии и в
мире. По сочетанию таких показателей, как, с одной стороны, площадь, занимаемая охраняемыми
природными территориями, и с другой — уровень развития природоохранной науки и практики,
Россия занимает в мире передовые позиции.
В настоящее время в России существует ряд благоприятных предпосылок для успешного
развития территориальной охраны природы:
 значительная
часть
природных
территорий
сохранила
потенциал
естественной
саморегулирующей функции, или он легко восстановим;
 фрагментация ландшафтов в большинстве регионов не достигла критической степени;
 имеется возможность сохранения на крупных площадях естественной динамики доминирующих
типов экосистем;
 в стране создана развитая теоретическая база территориальной охраны природы, сложились
глубокие традиции теории и практики заповедного дела;
 сформирована сеть особо охраняемых природных территорий;
 создана база законодательства в области охраны окружающей среды и использования природных
ресурсов, в том числе в области охраняемых природных территорий, что даёт широкие
возможности по развитию ОПТ различных категорий и формированию СОПТ.
Россия готова и впредь поддерживать экологическую ценность и целостность своих природных
территорий, оказывая тем самым экологические услуги глобального характера, и рассчитывает на
продолжение содействия ей в этом со стороны мирового сообщества. При осуществлении
международного сотрудничества в области территориальной охраны природы Россия исходит из
того, что вложение средств в сохранение российской природы — это обеспечение экологического
благополучия всей планеты.
Система охраняемых природных территорий России должна рассматриваться и развиваться как
составная часть единой Общеевропейской экологической сети, обеспечивая сохранение объектов
международного значения. Россия также принимает меры по трансграничной координации развития
СОПТ России и сопредельных государств.
2.3. Международные основания создания СОПТ
Структурная и функциональная непрерывность являются неотъемлемыми составляющими всех
проектов экологических сетей, создаваемых в настоящее время в мире и, прежде всего, в европейских
странах.
6
План реализации решений Всемирного саммита по окружающей среде (Йоханнесбург, 2002 г.)
предусматривает среди приоритетных действий, которые все страны должны предпринять до 2010
года для снижения современных темпов потери биоразнообразия, обеспечение развития
национальных и региональных экологических сетей, в том числе прибрежных и морских.
Требование о развитие систем охраняемых природных территорий является также одной из
главных составляющих Конвенции о биологическом разнообразии (1992 г.; Россия ратифицировала в
1995 г.). Охраняемые природные территории не только рассматриваются как основа сохранения
биоразнообразия, но также и как основа для обеспечения устойчивого использования биологических
ресурсов.
Основные принципы создания СОПТ в виде общих положений содержатся в Общеевропейской
стратегии в области биологического и ландшафтного разнообразия (1995 г.; подписана Россией в
1995 г.) и разработаны в виде конкретных рекомендаций Европейского Союза. Основной целью
создаваемой Общеевропейской экологической сети является создание оптимальных условий для
сохранения экосистем, местообитаний, видов и ландшафтов международной значимости.
3. Методологические основы развития систем охраняемых природных территорий
3.1. Общие положения
Способность естественных экологических систем к саморегуляции обеспечивает экологическую
стабильность на всех уровнях, от локального до глобального, и, тем самым, создаёт возможность
устойчивого развития человечества.
В основе способности экосистем к саморегуляции лежит сложившееся в ходе эволюции
естественное биологическое разнообразие. Для его поддержания необходимо, чтобы экосистемы
были функционально связаны между собой, образуя единый экологический каркас.
Если нагрузки на экосистему превышают допустимый предел, то она разрушается и
превращается в фактор дестабилизации экологической обстановки и нарушения функционирования
сложившейся системы природопользования. Это приводит к необходимости специальных затрат на
восстановление природных экосистем, существенно превышающих затраты на поддержание их
существования. Поэтому экономически более эффективный путь — обеспечить условия для
саморегуляции природных систем. На практике это реализуется путем создания СОПТ.
3.2. Принципы формирования СОПТ
Планирование, создание и управление СОПТ основываются на следующих принципах:
 Репрезентативность. Система охраняемых природных территорий должна адекватно
отражать структуру естественного биологического и ландшафтного разнообразия данной территории.
 Самодостаточность (экологическая устойчивость). Структура системы охраняемых
природных территорий (расположение, размер и режим элементов экологической сети) должна
обеспечивать еe нормальное функционирование на протяжении неограниченно длительного времени
с учетом перспектив хозяйственного развития региона.
 Иерархичность. Устойчивое функционирование экорегиональных систем охраняемых
природных территорий достигается благодаря наличию имеющих самостоятельное природоохранное
значение местных экологических сетей.
Многообразие элементов системы охраняемых природных территорий. В соответствии с
многообразием функций в составе СОПТ должны быть представлены территории с различными
режимами охраны и использования.
Социальная эффективность. Система охраняемых природных территорий должна
обеспечивать необходимые экологические условия для устойчивого социально-экономического
развития региона.
Правовая обеспеченность. В целях обеспечения планирования и управления системами
охраняемых природных территорий разрабатывается специальное законодательство. Схема
размещения экологической сети и любые ее дальнейшие изменения подлежат утверждению в
установленном порядке.
7
7Координация планирования систем охраняемых природных территорий и четкое
распределение обязательств по их созданию и поддержанию. Должны быть обеспечены условия для
согласованного принятия решения о планировании и создании СОПТ в отношении взаимосвязанных ее
функциональных элементов, находящихся в ведении различных субъектов (секторов) управления.
Множественность источников финансирования. Финансовое обеспечение СОПТ должно
быть ориентировано на минимизацию стоимости мероприятий по формированию и обеспечению ее
функционирования. Должны привлекаться дополнительные средства из внебюджетных источников,
включая частные инвестиции, средства от реализации услуг, связанных с функционированием
элементов СОПТ, а также арендных и иных платежей за пользование природными ресурсами на
территориях, включенных в СОПТ.
3.3. Пространственно-функциональная структура СОПТ
Системы охраняемых природных территорий формируются на основе территорий двух типов:
 особо охраняемые природные территории федерального, регионального и местного значения и
их охранные зоны, созданные и функционирующие в соответствии с нормами законодательства
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации об особо охраняемых природных
территориях;
 иные охраняемые природные территории с установленным специальным режимом
использования и охраны, выделенные в соответствии с нормами лесного, земельного, водного
законодательства и законодательства о животном мире.
Для обеспечения реализации своих функций система охраняемых природных территорий
должна иметь пространственно-функциональную структуру, включающую следующие элементы:
ключевые природные территории (ядра экологического каркаса) — крупные ООПТ, способные
обеспечивать поддержание экологического баланса и сохранение естественного уровня
биологического и ландшафтного разнообразия. Ключевые природные территории (ядра
экологического каркаса) включают местообитания и ландшафты высокой природоохранной
значимости, а именно:
- представляющие характерные природные и природно-антропогенные типы экосистем;
- обеспечивающие поддержание популяций фоновых, характерных, редких и хозяйственно
значимых видов;
- выполняющие средообразующую функцию;
- представляющие ценные, типичные или уникальные ландшафты.
Управление ключевыми природными территориями (ядрами экологического каркаса)
заключается в долговременном поддержании естественного хода природных процессов в их границах
и обеспечении сохранности природных ландшафтов.
транзитные территории (экологические коридоры) — территории со специальным режимом
природопользования, обеспечивающие необходимые экологические связи между ключевыми
природными территориями. Транзитные территории (экологические коридоры) гарантируют:
- устойчивую связь популяций видов с соответствующими местообитаниями достаточной
площади;
- доступ мигрирующим видам животных к местам зимовки и размножения;
- возможность свободного генетического обмена между популяциями;
- уровень геохимического обмена, поддерживающий устойчивое равновесие ландшафтов.
Транзитные территории (экологические коридоры) могут быть представлены как едиными, так и
фрагментированными природными комплексами, в совокупности обеспечивающие непрерывность
экологического пространства. С учетом конкретных географических условий роль транзитных
территорий могут выполнять территории различными типами режимов природопользования.
 буферные территории — территории, защищающие ключевые природные территории и
транзитные территории (экологические коридоры) от неблагоприятных внешних воздействий.
Буферные территории обеспечивают:
- защиту ключевых природных территорий и транзитных территорий от негативных внешних
воздействий;
8
увеличение площади ключевых природных территорий и транзитных территорий до оптимальной
для обеспечения их функций.
Для каждой буферные территории с учетом конкретных природных и социально-экономических
условий устанавливается специальный режим природопользования и охраны.
-
4. Основы управления СОПТ
4.1. Планирование СОПТ
Планирование СОПТ в целом осуществляется в масштабах экорегиона как элемента естественной
структуры биосферы. В целях упрощения планировочной и организационной деятельности в сфере
СОПТ границы экорегионов проводят по границам соответствующих муниципальных образований и
субъектов Российской Федерации.
В каждом экорегионе должна быть создана СОПТ, обеспечивающая долгосрочное поддержание
экологического равновесия посредством сохранения экологического каркаса. Планирование СОПТ
должно происходить в соответствии с естественной природной структурой региона, сложившейся в
нем системой хозяйства и перспективами его развития.
Непосредственно планирование осуществляется в границах каждого субъекта Российской
Федерации (полностью либо его отдельной части в зависимости от конфигурации соответствующего
экорегиона). При этом на территориальные органы уполномоченного федерального государственного
природоохранного органа, действующие в масштабах соответствующих федеральных округов,
возлагается общая координация и организация планирования СОПТ в экорегионе (обеспечение
общих методических подходов, согласованный подбор исполнителей, определение сроков работ,
составление сводных планов развития СОПТ в соответствующих экорегионах, разработка планов
управления).
Подготовленный план – схема перспективного развития СОПТ в пределах каждого отдельного
субъекта Российской Федерации утверждается соответствующим органом исполнительной власти.
Сводная схема перспективного развития СОПТ для экорегиона в целом утверждается
уполномоченным
федеральным
государственным
природоохранным
органом,
далее
осуществляющим контроль за практической реализацией этого плана.
Планирование СОПТ осуществляется в соответствии с состоянием естественной ландшафтной
структуры экорегиона (или в отдельных его частях) и должно включать следующие минимально
необходимые действия:
 в регионах, где сохранилась естественная ландшафтная структура, а угроза утраты природных
экосистем в настоящее время невелика – 1) организация ООПТ для защиты всех ключевых
природных территорий, 2) резервирование экологических коридоров в целях предупреждения
отрицательных последствий перспективного хозяйственного освоения этих территорий;
 в регионах с сохранившейся естественной ландшафтной структурой, где происходит
постепенное увеличение антропогенных нагрузок (рост численности населения и развитие
производства) - выявление и защита (установление специальных режимов использования) всех
элементов экологического каркаса региона;
 в регионах, где естественная ландшафтная структура в существенной степени разрушена – 1)
выявление и защита сохранившихся элементов, 2) разработка мероприятий по восстановлению
нарушенных элементов.
Выявление природных территорий, нуждающихся во введении специальных режимов
природопользования и охраны, а также оценка состояния естественной ландшафтной структуры
производятся с учётом природного зонирования экорегиона и на основе следующих его
характеристик:
 естественного биологического и ландшафтного разнообразия, в том числе пространственного
распределения его важнейших элементов;
9





основных направлений существующего и перспективного социально-экономического развития
региона;
пространственной структуры природопользования и тенденции её изменения;
ранее принятых природоохранных мер, в том числе размещения и эффективности существующих
ОПТ.
При планировании EN в пределах экорегиона должны учитываться:
необходимость выделения территорий международного и национального значения,
обеспечивающие экологические связи между экорегионами (например, места остановок
перелетных птиц на транконтинетальных пролетных путях, речные бассейны, пересекающие
границы экорегионов) и, таким образом, целостность СОПТ национального и глобального
уровней;
мероприятия, компенсирующие несогласованное развитие СОПТ в соседних субъектах
Российской Федерации и муниципальных образованиях.
4.2. Проектирование СОПТ
Проектирование СОПТ должно включать:
 выявление и картирование естественной ландшафтной структуры территории формирования
СОПТ;
 выявление и картирование редких и особоценных природных объектов и экосистем;
 инвентаризацию существующих ООПТ и ОПТ в экорегионе;
 выявление и картирование элементов ландшафтной структуры, отвечающих экологическим
критериям ключевых природных территорий, транзитных территорий и буферных территорий, но
еще не имеющих специального режима охраны;
 составление и утверждение на соответствующих уровнях схем перспективного развития СОПТ –
документации, содержащей сведения о предлагаемых к созданию новых ООПТ и ОПТ в
соответствии с установленными требованиями и нормативами и определяющей объем, стоимость
и содержание работ (мероприятий) по их организации;
 принятие необходимых решений на уровне соответствующих административных образований по
резервированию земельных участков и водных объектов для создания ООПТ соответствующих
категорий;
 проведение проектно-изыскательских работ, необходимых для создания ООПТ соответствующих
категорий;
 принятие решений о создании новых ОПТ соответствующими органами государственной власти и
местного самоуправления;
 введение специальных режимов природопользования;
 включение соответствующих природоохранных ограничений в материалы территориальных схем
социально-экономического развития, схем землеустройства, лесоустройства, охотоустройства и
всех видов градостроительной документации;
 подготовку и издание соответствующих картографических и иных информационных материалов,
освещающих размещение, структуру и состояние СОПТ и их функциональных элементов.
Учитывая необходимость развития федеративных отношений в сфере охраны окружающей
среды и построения СОПТ особое значение при создании СОПТ должно уделяться четкому
правовому разграничению полномочий по планированию, созданию и управлению СОПТ.
4.3. Полномочия органов власти в сфере отношений, связанных с управлением СОПТ
К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в сфере
отношений, связанных с управлением СОПТ, следует отнести:
 разработку и обеспечение проведения федеральной политики в данной сфере;
 разработку, издание и контроль за соблюдением федеральных законов, иных нормативных
правовых и нормативных документов в сфере СОПТ;
10

разработку, утверждение и обеспечение реализации федеральных программ в области
формирования СОПТ в Российской Федерации;
 организация и координация работ по подготовке схем перспективного развития СОПТ для
каждого экорегиона, утверждение этих схем;
 управление элементами СОПТ, находящимися в федеральной собственности;
 установление порядка ведения государственного кадастра ОПТ;
 установление порядка осуществления государственного контроля за состоянием СОПТ и их
элементов;
 установление федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное
управление в сфере СОПТ;
 взаимодействие с субъектами Российской Федерации и координация их деятельности в данной
сфере;
 установление порядка ограничения, приостановления, запрещения и регламентации
хозяйственной деятельности, осуществляемой на ОПТ;
 экономическая оценка природных комплексов и объектов на ОПТ;
 установление порядка лицензирования отдельных видов деятельности в границах ОПТ и его
осуществление;
 осуществление международного сотрудничества Российской Федерации в области
территориальной охраны природы.
К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере
отношений, связанных с формированием и управлением СОПТ, следует отнести:
 участие в разработке федеральной политики в данной сфере и соответствующих федеральных
программ;
 реализацию федеральной политики в данной сфере на территориях субъектов Российской
Федерации с учетом их географических, природных, социально-экономических и иных
особенностей;
 разработку, издание и контроль за соблюдением региональных законов, иных нормативных
правовых и нормативных документов в сфере СОПТ;
 разработку, утверждение и реализацию целевых программ субъектов Российской Федерации в
данной сфере;
 разработку и утверждение схем развития СОПТ в границах субъекта Российской Федерации;
 ведение государственного кадастра ОПТ;
 осуществление государственного контроля за состоянием СОПТ и их элементов в соответствии с
установленным порядком;
 создание ОПТ, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации и согласование
решений о создании федеральных ОПТ;
 управление ОПТ, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации;
 обеспечение населения достоверной информацией о состоянии и значении СОПТ и их
элементов;
Полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с управлением в
сфере СОПТ, определяются в соответствии с федеральными законами.
Разработка и проведение государственной политики и осуществление государственного
управления в сфере СОПТ должны быть сосредоточены в самостоятельном специально
уполномоченном федеральном органе исполнительной власти в области охраны окружающей
среды. Этой же структуре должны быть непосредственно подведомственны все федеральные ООПТ,
а также охраняемые природные территории на землях, находящихся в федеральной собственности.
4.4. Обеспечение функционирования СОПТ
Функционирование СОПТ в пределах экорегиона в качестве необходимого условия его
долгосрочного устойчивого развития должно быть направлено на поддержание естественного хода
природных процессов и обеспечение параметров природной среды, соответствующих критериям
устойчивости. Изъятие элементов СОПТ или ослабление режимов их охраны допускается лишь в
11
исключительных случаях, установленных в нормативных правовых актах, и при условии обеспечения
субъектом, инициировавшим изъятие или ослабление режима, адекватной компенсации,
позволяющей сохранить общие параметры СОПТ. При любых обстоятельствах данное изменение
может быть осуществлено только в соответствии с действующим законодательством и при условии
положительного заключения государственной экологической экспертизы.
Экологические сети должны функционировать на основе использования финансовых средств
поступающих из различных источников:
 бюджеты различных уровней (прежде всего на функционирование ООПТ как ключевых природных
территорий);
 средства, полученные от реализации услуг СОПТ (в частности, при реализации таких дополнительных
функций как экологическое просвещение, рекреация, экологический мониторинг, проведение
научных исследований, экологический туризм и т. п.);
 средств, поступающих от неправительственных организаций и целевых проектов по развитию и
поддержанию элементов СОПТ;
 средств природопользователей и населения, осуществляющих использование отдельных элементов
СОПТ.
Средства, поступающие в органы управления СОПТ и полученные в результате функционирования
СОПТ, могут быть использованы только на дальнейшую реализацию задач СОПТ.
В целях поддержания состояния СОПТ на уровне, позволяющем выполнять установленные
функции, должна проводиться регулярная оценка эффективности ее функционирования.
4.5. Общественная поддержка СОПТ
Необходимым условием реализации Концепции и создания СОПТ является осознание населением
их значимости для сохранения природы и поддержания благоприятных условий ведения хозяйства. Для
этого необходимо:
 информировать общество о задачах и роли СОПТ;
 совместно с общественностью формировать организационно-правовую базу общественного
участия в планировании и функционировании СОПТ, включая системы общественного контроля в
данной области;
 поощрять общественные инициативы и общественное участие в развитии СОПТ.
5. Механизмы реализации Концепции
Создание EN на основе существующей в настоящее время сети различных категорий PA
подразумевает использование набора взаимодополняющих механизмов:
1. Правовые:
 ввести в действующее федеральное законодательство понятийный аппарат, связанный с
формированием СОПТ;
 придать всем участкам СОПТ статус земель особо охраняемых территорий;
 создать нормативную базу управления СОПТ для условий, когда функциональные элементы
системы являются объектами различного ведомственного и территориального подчинения;
 регламентировать вопросы, связанные с формированием СОПТ, а также установить четкий
механизм и процедуру резервирования участков особо ценных природных территорий для
последующего включения в СОПТ;
 обеспечить внутреннее единство действующего законодательства по обеспечению деятельности
СОПТ путем согласования соответствующих норм природоохранного, ресурсного и других
областей права;
 определить в уголовном праве понятие причинения значительного ущерба ООПТ;
 разработать порядок закрепления статуса территорий/акваторий с введением обременения в виде
ограничений на природопользование в земельном кадастре, ведомственных нормативных
12
















документах, бассейновых правилах рыболовства, установив ответственность должностных лиц за
несоблюдение данного порядка;
ввести обязательность государственной экологической экспертизы в случаях предполагаемого
сокращения, изменения границ и (или) понижения статуса отдельных особо охраняемых
природных территорий и иных элементов СОПТ;
внести в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» изменения и
дополнения, уточняющие вопросы функционирования биосферных заповедников и их
биосферных полигонов, образования охранных зон ООПТ, режимов природопользования на
землях, включенных в границы национальных парков без изъятия их у собственников и
пользователей;
внести изменения в Лесной кодекс Российской Федерации, установив, что владение, пользование,
распоряжение и управление лесами природных парков относится к полномочиям субъектов
Российской Федерации;
дополнить перечень категорий защитности, установленный Лесным кодексом Российской
Федерации, старовозрастными лесами, а также лесами государственных природных заказников;
внести в законодательство требование об обязательной государственной экологической
экспертизе проектов лесоустройства и материалов по переводу лесных земель в нелесные;
привести действующую российскую нормативную базу в соответствие с требованиями
международного права, в частности предусмотреть порядок введения для ООПТ, объявленных
водно-болотными угодьями международного значения или участками всемирного природного
наследия, соответствующих особенностей режима и функционирования;
разработать нормы, определяющие статус морских водных объектов природоохранного
назначения;
определить закрытый перечень условий и случаев изъятия земель из состава СОПТ и изменения
режимов охраны отдельных элементов СОПТ;
обеспечить правовое регулирование вопросов управления и охраны государственных историкокультурных и природных музеев-заповедников в части обеспечения и регламентации режима их
территорий, недопустимости изъятия из их состава земельных участков и водных объектов, права
и полномочия администрации музеев-заповедников и службы их охраны в части управления
охраняемыми природными комплексами и объектами, и пресечением нарушений установленного
режима особой охраны;
расширить полномочия государственной инспекции по охране территорий государственных
природных заповедников и национальных парков и инспекторов по охране территорий других
ООПТ в части контроля за соблюдением установленного режима всех элементов СОПТ;
внести дополнение в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях,
предоставляющее право ведения производства по делам об административных правонарушениях
должностным лицам служб охраны ООПТ регионального значения.
2. Организационные:
сосредоточить функции управления ООПТ федерального значения в едином федеральном органе
государственного управления и государственного контроля в области охраны окружающей среды,
сформировав в его структуре Государственную службу особо охраняемых природных
территорий;
заключить соответствующие соглашения между субъектами Российской Федерации о совместной
деятельности в рамках каждого экорегиона по созданию и поддержанию СОПТ на основе единых
требований;
возложить на территориальные органы федерального органа по охране окружающей среды в
федеральных округах функции координации развития СОПТ, в связи с чем провести
необходимые структурные преобразования;
разработать перспективные схемы размещения СОПТ для каждого субъекта Российской
Федерации, а также для экорегиона в целом;
внедрить практику обязательной разработки планов управления для СОПТ на федеральном и
экорегиональном уровнях, а также для отдельных элементов СОПТ;
13























провести ревизии существующих ОПТ с целью оценки их состояния и соблюдения требований
установленного режима;
обеспечить обозначение ОПТ на местности аншлагами и информационными знаками;
усилить государственный и общественный экологический контроль за состоянием природных
комплексов и соблюдением режима на ОПТ.
3. Научно-методические:
продолжить разработку и уточнение методов планирования СОПТ, включая разработку
перспективных схем их размещения и проектирование функциональных элементов СОПТ;
разработать методы эффективного и доступного мониторинга состояния СОПТ и их отдельных
элементов;
разработать методы оценки способности естественных экологических систем к саморегуляции;
разработать и внедрить методику оценки эффективности функционирования СОПТ.
4. Экономические:
привлекать средства бюджетов и внебюджетных фондов субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований для обеспечения надлежащего финансирования всех элементов
СОПТ;
разработать нормативы по экономической оценке СОПТ и отдельных ее элементов;
сформировать систему «зеленого» налогообложения;
разработать механизм компенсации при ущемлении интересов природопользователей в ходе
формирования СОПТ, а также компенсации в пользу СОПТ при изменении ее структуры или
установленных ранее режимов охраны и природопользования;
в качестве необходимого условия рассмотрения предложений об ослаблении режима или
сокращении площади элементов СОПТ предусмотреть финансирование компенсационных
мероприятий организациями, инициирующими такие предложения;
установить таксы для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный в границах
элементов СОПТ уничтожением или повреждением растительных сообществ;
освободить элементы СОПТ, находящиеся в государственной собственности, от уплаты налогов
на прибыль, на добавленную стоимость и на пользование природными ресурсами при условии
обеспечения природоохранной деятельности;
освободить от платы за землю собственников и пользователей земельных участков, включенных в
СОПТ, при условии соблюдения ими всех требований установленного режима охраны и
использования;
интегрировать СОПТ в региональные планы развития на всех уровнях — от федерального до
местного в качестве неотъемлемой составной части хозяйственной системы, экологически
обеспечивающей её устойчивое развитие.
5. Социальные:
вовлекать на стадии планирования в процесс принятия решений в области формирования СОПТ
все заинтересованные стороны;
разработать и реализовать программы повышения экологической компетентности и уровня
экологического самосознания населения;
ввести в программы среднего образования разъяснение роли естественных экологических систем
в поддержании экологического баланса, в том числе – роли России в обеспечении глобальной
экологической стабильности;
ввести специальную систему подготовки и переподготовки кадров в сфере управления и развития
СОПТ;
разработать и внедрить порядок осуществления общественного участия, в области
территориальной охраны природы;
разработать и внедрить систему стимулирования заинтересованности местного населения в
существовании СОПТ и ее элементов;
вести пропаганду идей формирования и развития СОПТ как необходимого условия
существования нынешнего и будущих поколений.
14
15