doc, 77 Кб - Евразийский

Елисеев Сергей Владимирович,
директор юридического департамента ОАО «Евразийский»
Тема доклада:
«Актуальные вопросы природоохранного
предприятий водоснабжения и водоотведения»
законодательства
в
деятельности
Хозяйственная деятельность предприятий водоснабжения и водоотведения
непосредственно связана с использованием природных ресурсов, прежде всего
поверхностных и подземных вод, земли, недр. Значительное место в правовом
регулировании деятельности этих предприятий занимают нормы водного законодательства,
законодательства о недрах, об охране окружающей среды, об отходах производства и
потребления, земельного, лесного законодательства.
От качества правой базы, регулирующей отношения в сфере природопользования и
охраны окружающей среды во многом зависит как устойчивость функционирования систем
водоснабжения и водоотведения, так степень вовлеченности водоканалов в
природоохранную деятельность, их место в системе комплексного эколого-правового
института охраны окружающей среды.
В этой связи для водоканалов сегодня крайне актуальными являются вопросы
совершенствования правового регулирования отношений в области природопользования и
охраны окружающей среды.
Исторически природоохранное законодательство формировалось в рамках
установления государством различных запретов и ограничений, направленных на
предотвращение негативного воздействия хозяйственной деятельности человека на среду
его обитания.
В настоящее время наряду с ограничительными мерами, направленными за
сохранение окружающей среды, не менее важное значение приобретают вопросы
формирования экономических и правовых механизмов рационального использования
природных ресурсов, экологизации хозяйственной деятельности и участия хозяйствующих
субъектов в охране окружающей среды. Однако такие механизмы реализуются недостаточно
эффективно.
Состояние действующего природоохранного законодательства и тенденции его
развития в последние годы свидетельствуют об отсутствии единой, последовательной
экономически и научно обоснованной государственной экологической политики.
Значительная часть из провозглашенных направлений, задач и принципов проведения в
Российской Федерации единой политики в области экологии, определенных в
Экологической доктрине Российской Федерации1, остаются декларацией, либо реализованы
не в полной мере.
Так, например, в части формирования экономических и финансовых механизмов не
реализованы следующие задачи, указанные в Экологической доктрине и имеющие важное
значение и последствия для деятельности водоканалов:
а) Создание полноценного механизма взимания с хозяйствующих субъектов,
эксплуатирующих природные ресурсы, платежей и их использование на сохранение и
восстановление природной среды (такой механизм, на наш взгляд, не сформирован, а
принцип целевого расходования указанных налоговых и неналоговых платежей на охрану
окружающей среды не реализован).
б) Реализация в полной мере принципа «загрязнитель платит» (плательщиками платы
за негативное воздействие на окружающую среду в части сброса сточных вод являются
водоканалы, которые осуществляют очистку сточных вод; при этом непосредственными
1
Одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 31.08.2002 г. № 1225-р.
2
загрязнителями воды, сбрасываемой в канализацию, являются промышленные предприятия и
население).
Кроме того, в последнее время был принят ряд федеральных законов, с введением в
действие которых были неоправданно смягчены природоохранные требования, в частности:
- существенно сокращен перечень объектов государственной экологической
экспертизы, указанных в Федеральном законе «Об экологической экспертизе», в то время,
как в Экологической доктрине указывается необходимость «совершенствования механизма и
усиления роли государственной и общественной экологической экспертизы, включая
экспертизу проектов, технологий и государственных программ»;
- ослаблен режим водоохранных зон, сокращен их размер;
- основанная на административном регулировании лицензионно-разрешительная
система водопользования, заменена гражданско-правовой.
Таким образом, имеют место отдельные противоречия между провозглашенной
(декларированной) экологической политикой и реально осуществляемой.
Остаются не реализованными отдельные положения Федерального закона «Об охране
окружающей среды», определяющие методы экономического регулирования в области
охраны окружающей среды:
- предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих
технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и
переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране
окружающей среды в соответствии с законодательством Российской Федерации 2;
- поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности,
направленной на охрану окружающей среды.
Отмеченные выше общие тенденции развития природоохранного законодательства и
государственной экологической политики, а также состояние законодательства оказывают
непосредственное влияние на эффективность и устойчивость деятельности предприятий
водоснабжения и водоотведения.
В целях формирования правовой базы, обеспечивающей сбалансированное и
эффективное правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды,
отвечающей интересам как государства, так и природопользователей, в том числе
водоканалов, необходимо внести изменения в ряд законодательных актов и устранить
недостатки в правовом регулировании.
Среди первоочередных задач, требующих решения, необходимо отметить следующие:
1. Водоканалы являются природоохранными предприятиями, поскольку их основная
деятельность – водоснабжение и водоотведение связана с очисткой воды – природного
ресурса. Очистка сточных вод, поступающих в системы канализации от населения и
предприятий, содержит все признаки, соответствующие определению понятия «охрана
окружающей среды» (ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды»). При этом
сами водоканалы не являются загрязнителями воды.
Вместе с тем данный факт никак не учитывается в действующем природоохранном
законодательстве. Так, не проводится каких-либо различий в отношении установления платы
для водоканалов, как природоохранных предприятий, и платы для непосредственных
загрязнителей воды, сбрасывающих в составе сточных вод в системы канализации (или
непосредственно в водные объекты) образующиеся в их деятельности отходы.
В этой связи необходимо:
а) закрепить статус водоканалов как природоохранных предприятий в действующем
законодательстве (например, в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» либо в
Единственной мерой поддержки такой деятельности в налоговом законодательстве является инвестиционный
налоговый кредит (ст.ст. 66, 67 НК РФ).
2
3
отраслевом законе – «О рынке услуг водоснабжения и водоотведения», работу над проектом
которого ведет Российская ассоциация водоснабжения и водоотведения);
б) установить особенности определения размеров платы за негативное воздействие на
окружающую среду для водоканалов;
в) предусмотреть комплекс мер государственной поддержки деятельности
предприятий водопроводно-канализационного хозяйства, направленной на охрану
окружающей среды3;
г) предусмотреть и обеспечить установление водоканалам налоговых льгот и льгот по
плате за негативное воздействие на окружающую среду на период строительства очистных
сооружений, других природоохранных объектов, выполнение мероприятий, направленных на
улучшение экологического состояния водных объектов;
д) предусмотреть уменьшение размера платы за негативное воздействие на
окружающую среду на сумму средств, затраченных на реализацию природоохранных
мероприятий и, в частности, на строительство (реконструкцию) сооружений очистки
сточных вод.
2. В настоящее время администратором платы за негативное воздействие на
окружающую среду является Ростехнадзор, который стал заниматься несвойственными ему
фискальными функциями. Фактически образован новый «налоговый» орган, который
собирает плату за негативное воздействие на окружающую природную среду, который
действует не на основании федеральных законов, а на основании собственных нормативных
актов.
Представляется целесообразным ввести плату за загрязнение окружающей среды в
состав налоговых платежей – водного налога4 либо экологического налога, как это
первоначально предполагалось частью первой Налогового кодекса РФ. Тем сам самым могли
бы быть решены две задачи: обеспечение прозрачности и законности установления платежей
и обеспечение единства системы государственных фискальных органов.
3. Актуальным является вопрос о переходе к системе нормирования воздействия
хозяйственной деятельности на водные объекты на основе наилучших доступных технологий
и поэтапного достижения нормативов качества очистки сточных вод.
Вместе с тем данное направление реформирования системы экологических платежей
не находит поддержки органов государственной власти.
В настоящее время нормативы сброса загрязняющих веществ в водные объекты для
водопользователей устанавливаются на уровне предельно-допустимых концентраций
загрязняющих веществ (ПДК) для водных объектов рыбохозяйственного значения. При этом
реальный уровень сбросов водоканалов загрязняющих веществ в водные объекты, как
правило, превышает указанные предельно-допустимые концентрации.
Осенью 2008 г. Министерством природных ресурсов РФ был подготовлен и внесен на
рассмотрение Правительства РФ проект постановления «О мерах по улучшению качества
сточных вод». Проект постановления направлен на формирование экономического
механизма, стимулирующего хозяйствующие субъекты к сокращению сброса загрязняющих
веществ в водные объекты и предусматривает единственную меру по формированию такого
механизма – многократное увеличение платы за сверхнормативный сброс загрязняющих
веществ в водные объекты – в 25 раз с 2009 года и в 140 раз с 2014 года.
На основании положений ст. 14 Федерального закона от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды»,
согласно которой одним из методов экономического регулирования в области охраны окружающей среды
является «поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности, направленной на охрану
окружающей среды».
4
Использование водного объекта в целях сброса очищенных сточных вод может рассматриваться как вид
природопользования (водопользования).
3
4
Увеличение платежей связано с предусмотренной проектом постановления отменой
установления лимитов на сброс загрязняющих веществ со сточными водами сверх
установленных нормативов.
Вместе с тем это противоречит Федеральному закону «Об охране окружающей
среды», которым предусмотрен институт установления лимитов на выбросы и сбросы при
невозможности соблюдения нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ.
Установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в соответствии со ст. 14
указанного закона является методом экономического регулирования в области охраны
окружающей среды.
Подготовленный Минприроды России проект постановления Правительства
Российской Федерации противоречит указанному федеральному закону, поскольку
предусматривает отмену правового института, установленного законом.
Кроме того, проект постановления не учитывает, что единовременное многократное
увеличение размеров платы за сверхнормативные сбросы начиная уже с 2009 г. может
повлечь негативные социальные последствия, а также привести к банкротству предприятий
водопроводно-канализационного хозяйства, которые не смогут в условиях тарифного
регулирования оплачивать предусмотренные постановлением штрафные санкции.
При этом проект постановления не определяет источников для проведения
модернизации очистных сооружений. Увеличение размеров платы за сверхнормативные
сбросы, оплачиваемые за счет прибыли предприятий, повлечет за собой изъятие у
водоканалов тех денежных средств, которые могли быть направлены на инвестиции в
строительство и реконструкцию очистных сооружений.
Также следует учесть, что в настоящее время не приняты технические регламенты,
устанавливающие требования к качеству сточных вод. Проектирование и строительство
очистных сооружений без учета требований технических регламентов, может привести к
тому, что построенные (модернизированные) очистные сооружения не будут обеспечивать
очистку сточных вод до установленных нормативов, а водоканалы будут продолжать нести
расходы на оплату сверхнормативных сбросов.
Подготовка проекта постановления была приостановлена благодаря активной позиции
водоканалов, региональных органов государственной власти и органов местного
самоуправления, оценивших возможные последствия создания подобного «экономического
механизма».
В любом случае, проблему качества сточных вод невозможно решить одним
увеличением размера платежей за негативное воздействие на окружающую среду,
затронутые в проекте постановления вопросы требуют глубокой проработки и должны быть
урегулированы на законодательном уровне.
4. На сегодняшний день существенно ослаблен режим водоохранных зон. Водный
кодекс РФ сократил ширину водоохранных зон водохранилищ с 300-500 (в зависимости от
площади акватории) до 50 метров, на их территории разрешено размещение и строительство
хозяйственных и иных объектов. Наблюдается устойчивая тенденция роста незаконного
отвода земель в водоохранных зонах. Неконтролируемая застройка земель этих зон, их
использование в промышленных целях в конечном итоге может привести к масштабной
экологической катастрофе. Негативным последствием для водоканалов является ухудшение
состояния источников водоснабжения, и как результат – увеличение затрат на
водоподготовку.
В этой связи предлагается усилить режим водоохранных зон:
- увеличить ширину водоохранных зон: для озер и водохранилищ при площади
акватории до 2 кв. километров – 300 метров, от 2 кв. километров и более – 500 метров.
- допускать в водоохранных зонах водных объектов (за исключением водных
объектов, используемых в целях питьевого водоснабжения) проектирование, размещение,
строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатацию хозяйственных и иных
5
объектов только при условии оборудования таких объектов сооружениями,
обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения и истощения вод в
соответствии с водным законодательством и законодательством в области охраны
окружающей среды;
- запретить в границах водоохранных зон водных объектов, используемых в целях
питьевого водоснабжения, любую хозяйственную деятельность не связанную с охраной,
обслуживанием и (или) использованием водохранилищ для целей питьевого и хозяйственнобытового водоснабжения.
Совершенствование природоохранного законодательства не должно сводиться к
внесению в него отдельных изменений, в частности, указанных выше, необходим единый
концептуальный подход, предусматривающий, в частности, экологизацию других отраслей
права, вовлечение в природоохранную деятельность всех субъектов хозяйственной
деятельности, управление этой деятельностью через экономические механизмы и правовые
институты. Изменения в правовых актах должны носить системный характер. Необходима
единая последовательная государственная экологическая политика. При таком подходе
водоканалы, как природоохранные предприятия, должны стать неотъемлемыми
составляющими частями комплексного эколого-правового института охраны окружающей
среды.