Василевич Г.А. Помехи на пути к правовому государству
реклама
ПОМЕХИ НА ПУТИ К ПРАВОВОМУ ГОСУДАРСТВУ (Человек и экономика. 1996. № 1. С. 8 - 11) Идея правового государства в современных условиях рассматривается в качестве модели, к которой должны стремиться все страны. Формирование такой модели предполагает реализацию на практике определенной совокупности принципов. К их числу относятся верховенство закона, реальность прав и свобод личности, организация и функционирование государственной власти на основе принципа ее разделения. Необходимо учитывать, что само по себе придание закону верховенства не решает проблему создания правового государства. Хотел бы заметить, что мыслители прошлого вовсе не вкладывали в понятие "закон" тот смысл, который мы вкладываем в него сейчас, рассматривая его как акт, принятый высшим представительным органом или народом и обладающий высшей юридической силой. Под законом мог пониматься и акт, изданный не только коллегиальным (парламентом), но и единоличным органом. Поэтому более важна не столько чисто внешняя сторона (кто принял акт), сколько содержательная характеристика закона. В этой связи будет более правильным говорить не о верховенстве закона, а о верховенстве Конституции (на которой должны быть основаны как указы Президента, так и заданы) или даже о верховенстве права. Господствует точка зрения, согласно которой закон как форма права не может быть результатом волюнтаристской деятельности государства. Наоборот, он должен содержать в себе принцип правового равенства и справедливости, который носит всеобщий характер. Важно подчеркнуть не только равенство физических лиц, но и равноправие личности и государства. Правовое государство начинается там, где законодатель осознает необходимость ограничения своей воли реальными объективными правовыми отношениями, в основе которых лежит свобода и равенство его участников. Верховенство закона предполагает не только наделение данного источника права более высокой юридической силой, но и связанность им органов государства. Изданный акт не может быть нарушен, но допускается его изменение в соответствии с установленными процедурами. Этим отличается законность от произвола и вседозволенности. При этом необходимо учитывать, что авторитет власти государства, доверие к нему во многом зависят от стабильности и устойчивости законодательства. Право и закон нельзя отождествлять, эти понятия различаются. Праву всегда присущи признаки равенства и свободы, а конкретному закону нет, поскольку закон может быть удачным и неудачным, "хорошим" и "плохим". Справедливое право, то есть то, которое разрешает столкновение между естественным неравенством и духовным равенством людей - это вектор для развития законодательства. Государство в лице его органов посредством издания законов и иных подзаконных актов формирует право, куда помимо юридических норм входят правосознание и правовая идеология. В этом смысле нельзя согласиться с утверждением некоторых юристов о необходимости диктатуры закона, можно говорить лишь о диктатуре права. Вторым существенным признаком правового государства является реальность свободы личности, ее прав и интересов. Среди всей совокупности прав и свобод особое место занимают неотъемлемые, естественные права человека, которые он получает от рождения. Эта группа прав и свобод в первую очередь не должна зависеть от характера общественного строя и выходит за пределы чисто внутренней компетенции государства, становится предметом международной заботы. Основополагающим элементом, способствующим развитию демократии, является принцип разделения властей. Интересно, что хотя идея разделения властей возникла и была обоснована на европейском континенте, однако свое конституционное, пусть и не дословное, закрепление она нашла в американской Конституции 1787 года. Эта теория прошла проверну практикой и является оптимальной базой для такой организации государственной власти, которая исключает или в значительной мере предотвращает сползание к авторитаризму и тирании в различных их проявлениях, способствует укреплению конституционной законности. Однако мало реализовать доктрину, необходимо решить проблему реального распределения полномочий между этими властями. Именно поэтому в Верховном Совете Беларуси и за его стенами волна споры о том, при какой системе власти обеспечивается ее большая эффективность. Тесное сотрудничество властей имеет предпочтение перед их "разделением", иначе институты власти не смогут эффективно работать. Стремление властей к взаимодействию, сотрудничеству не должно приводить к подмене друг друга. Важно, что основная или центральная функция каждой власти не может быть выполнена любой из двух других властей. Принцип разделения властей в различных странах реализуется по-разному. Например, более явно он выражен в президентских республиках и менее - в парламентских. И это справедливо: при республиканской форме правления в разделении властей нуждается прежде всего власть исполнительная с тем, чтобы защищать себя от диктата власти законодательной через законотворческую сферу. Конституция, закрепляя разделение властей, их равенство, в то же время определяет иерархию нормативных метав. Пирамиду актов законодательства можно выстроить следующим образом: Конституция; конституционные законодательные акты (см. ч. 1 ст. 149 Конституции); международные договоры, нашедшие отражение во внутреннем законодательстве (ратификация, принятие, утверждение международных договоров, присоединение к ним); обыкновенные законы; указы Президента; постановления Кабинета Министров и т.д. Конституция не определяет место постановлений Верховною Совета в системе законодательства (за исключением постановлений о досрочном прекращении полномочий парламента, смещении с должности Президента, принимаемых квалифицированным большинством). Придание этой категории актов большей юридической силы лишь потому, что они исходят от парламента, не в полной мере соответствует принципу разделения властей и связанности всех государственных органов (в том числе и парламента) законом (см. ст.ст. 6, 7 Конституции). С тем, чтобы исключить возможные споры о месте постановлений Верховного Совета в системе законодательства, можно в специальном законе закрепить, что они обязательны для всех государственных органов и по своей юридической силе идут вслед за Конституцией, конституционными законами, международными договорами и законами, если приняты не на основе законов, а на основе Конституции. Такое решение полностью отвечало бы требованиям статей 7, 83 и 146 Конституции. Нельзя признать оправданным или основанным на Конституции решение Верховного Совета от 30 января 1995 года, которым он признал постановления Верховного Совета имеющими одинаковую с законами юридическую силу. Тем самым стирается грань между законами и постановлениями. Первые обладают более высокой юридической силой и на них могут основываться постановления. На наш взгляд, постановления Верховного Совета должны приниматься лишь тогда, когда это вытекает из Конституции, и по вопросам внутренней деятельности Верховного Совета. Нормативные решения, а также решения, которые имеют выход на исполнительную власть, следовало бы оформлять законами. Однако и здесь должна быть осторожность. Например, решение процедурных вопросов в законе о Верховном Совете еще породит немало проблем с организацией и деятельностью нового парламента. Высший орган народного представительства самостоятельно определяет свою компетенцию и компетенцию других государственных органов. Он учреждает систему и виды государственных органов, определяет через их компетенцию, порядок организации и деятельности. Подобные полномочия в литературе называют учредительными полномочиями. Как правило, они закрепляются на конституционном уровне. В связи с верховенством высшего представительного органа государственной власти ни один государственный орган не вправе изменить круг полномочий Верховного Совета. В соответствии со ст. 2 закона о Верховном Совете высший представительный орган осуществляет законодательную власть, основываясь на нерушимых принципах народовластия, стремясь утвердить права и свободы каждого гражданина, обеспечить гражданское согласие, нерушимые принципы правового государства. Согласно статье 79 Конституции он является единственным законодательным органом. Однако это не исключает права парламента делегировать в рамках закона свои законодательные полномочия иным государственным органам (корректировать те ли иные положения закона, например, ставки подоходного налога и т.д.). Конституция не запрещает это делать. В законе о Верховном Совете, как мы полагаем, с учетом возникших трений между парламентом и Президентом установлен такой запрет, то есть закон может быть изменен или отменен только законом. Изменение подхода в новой Конституции к определению объема и характера полномочий Верховного Совета произошло уже на первой стадии подготовки проекта Конституции. Это проявилось в том, что в проекте перечислялись самые важные направления, по которым должны приниматься решения Верховного Совета. Что же касается иных (прямо не перечисленных), то они могли находиться в компетенции Верховного Совета, если отнесены Конституцией или законом. Тем самым считалось, что устраняется безбрежность полномочий парламента, когда он мог решить любой вопрос, в том числе (если подходить формально) находящийся в ведении судебных органов. В последующем было признано целесообразным отказаться и от ссылки на закон как источник получения дополнительных полномочий парламентом. Конституция определила баланс сил, и в его рамках необходимо действовать. Мы считаем неверным подход, в соответствии с которым парламент Беларуси, принимая тот или иной закон, расширяет свои полномочия. В этой связи представляются сомнительными многие положения закона о Верховном Совете, которыми полномочия парламента необоснованно расширены. Новая Конституция не изменила юридическую природу закона, но все же изменила сферу законодательного регулирования. И в этом плане мы можем говорить о том, что парламент совершил правовую революцию (замечу лишь, что в цивилизованных государствах она произошла значительно раньше). Сам парламент отказался от всеобщности своей компетенции, и сейчас очень важно определить пределы законодательного ведения Верховного Совета: что регулируется законами, а что актами исполнительной власти. Определенный ответ на этот вопрос дают статьи 83 и 100 Конституции, где наиболее концентрированно названы полномочия парламента и Президента. Наряду с общим указанием, что парламент принимает и изменяет Конституцию, законы, перечислены некоторые другие полномочия, которые составляют прерогативу Верховного Совета и которые, кстати, также должны быть во многих случаях воплощены в законе. Например, основные направления внутренней и внешней политики, военная доктрина, бюджет (программные законы), ратификация международных договоров и т.д. В части второй ст. 83 Конституции отмечено, что Верховный Совет может решать иные вопросы лишь в соответствии с Конституцией. В отличие от полномочий парламента, которые полно оговорены в Конституции, перечень прав Президента может быть закреплен как в Конституции, так и в законах, принимаемых парламентом. Наиболее важные и долговременные действия справедливо сформулированы в Основном Законе. Одним из важнейших аспектов взаимодействия властей является наряду с принятием законов их подписание. Подписание законов, как и право законодательной инициативы, представляет собой мощное средство воздействия одной власти на другую. За этим кроются не только чисто формальные аспекты их взаимоотношений, но и потенциальные возможности для усиления своего положения. Чтобы обеспечить на практике действие принципа разделения властен, который во многом сводится не только к разграничению компетенции, но и к проблеме взаимного сдерживания, взаимовлияния законодательной и исполнительной власти, в Конституции закреплено правило о том, что все законы подписываются Президентом, который имеет право вето на принятый закон. Наделение Президента правом отлагательного вето, конечно же, не должно приводить к тому, что он не будет предварительно представлять парламенту замечания относительно того или иного проекта. Наоборот, он это должен делать, ибо в этом случае у него, как представляется, все же больше средств вынудить парламент принять те меры, на которых настаивает. В то же время не может не настораживать закрепленный в ст. 1121 Временного регламента Верховного Совета подход, способствующий конфронтации властей. Так, после обсуждения возражений Президента на принятый загон в первую очередь на голосование ставятся не возражения Президента, а повторно голосуется принятый ранее закон. И только, если не получено требуемое квалифицированное большинство, голосуются поправки Президента. Президент при возвращении закона, принятого Верховным Советом, для повторного обсуждения и голосования может предложить парламенту специальные согласительные процедуры при предварительном рассмотрении возвращенного закона для повторного 1 обсуждения и голосования. В Регламенте необходимо предусмотреть последствия, при которых Президенту представляется на подпись закон в последние дни сессии, то есть когда по окончании предусмотренного срока для решения вопроса о подписании закона Президент не может вернуть его в парламент. В США подобная практика получила название "карманное вето", которое не может быть преодолено конгрессом в силу отсутствия какой-либо процедуры на этот счет. Должно быть закреплено правило о том, что неподписанный закон все равно должен возвращаться в парламент для повторного рассмотрения на ближайшей сессии. Необходимо определить сроки, в течение которых следует рассмотреть возражения Президента. К сожалению, еще не стал законом ни для исполнительной власти, ни для депутатов республиканский бюджет: он подвергается постоянной корректировке. Стало распространенной практикой внесение законопроектов постоянными комиссиями депутатов без их финансовоэкономического обоснования, что приводит к увеличению государственных расходов. На протяжении финансового года подвергаются корректировке законы о налогообложении, в то время как в закон о бюджете соответствующие изменения не вносятся. С процедурой принятия и подписания задана тесно связана другая проблема, а именно: точный выбор парламентом формы акта, принятие решения в форме закона либо постановления. Подмена одного другим нарушает закрепленный в Конституции принцип разделения властей и может привести к признанию акта неконституционным. Верховный Совет после принятия в 1994 году Основного Загона, к сожалению, здесь еще допускает просчеты. Предшествующий период свидетельствует, что парламент нередко по таким важнейшим вопросам, как основные направления внутренней и внешней политики, военная доктрина, ратификация и денонсация международных договоров, принимал вместо загонов постановления, что приводило к необязательности их выполнения. Верховный Совет нередко отступал от тех или иных положений, которые содержались, например, в основных направлениях внутренней и внешней политики. Это именно тот случай, когда форма акта влияла на его обязательность. Мы полагаем, что решения по указанным вопросам должны утверждаться законами, по существу программными законами. Следует также безотлагательно отказаться от продолжающейся практики принятия наряду с законами постановлений о введении их в действие, которые подписываются Председателем Верховного Совета. При необходимости в законе должен быть раздел, посвященный переходным или заключительным положениям. Правовое государство немыслимо без учета норм международного права. В новой Конституции предусмотрено, что Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства При этом не допускается заключение международных договоров, которые противоречат Конституции. Эта фундаментальная норма свидетельствует о стремлении законодателя строить независимое государство на правовых демократических принципах. Здесь, на наш взгляд, есть несколько аспектов. Признание приоритета общепризнанных принципов международного права означает не что иное, как определение вектора развития всей правовой системы. Именно в этом смысле следует понимать запись "обеспечивает соответствие им законодательства" В то же время норма, запрещающая заключать международные договоры, противоречащие Конституции, является гарантией государственного суверенитета Беларуси. В нашем законодательстве пока нет общей формулировки, согласно которой международные договоры, заключенные в соответствии с конституционной процедурой, составляют неотъемлемую часть республиканского законодательства. В отдельных правовых источниках (кодексах, законах) иногда подчеркивается верховенство международного договора по отношению к конкретному нормативному акту. Однако для непосредственного применения международного договора этого еще недостаточно. Законом "О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров Республики Беларусь" предусмотрена процедура имплементирования норм международных договоров во внутреннее законодательство. В нем также следовало предусмотреть правило о прямом действии международных договоров, имплементированных в наше законодательство, и определить их место вслед за Конституцией и конституционными законами. Право подписания международных договоров принадлежит Президенту, их ратификация парламенту. Необходимо изучить вопросы о возможности наделения Президентом иных лиц правом подписания международных договоров. Подписание международного договора — одна из стадий заключения этого договора. Роль международных договоров проявляется и в их месте среди правовых актов. Анализ статей 8 и 127 Конституции показывает, что они стоят выше обычных законов. Ратифицированный договор становится общеобязательным, по существу нормативным актом. Поэтому возводить его в этот ранг должен закон. Иначе складывается достаточно парадоксальная ситуация: постановление (хотя им и ратифицирован договор) оказывается выше закона. Приоритет норм международного права находит свое развитие также и в разделе, посвященном правам и свободам граждан. Государство гарантирует не только те из них, которые закреплены в Конституции, но и в случае, если они предусмотрены обязательствами республики перед международным сообществом. Таем формулировка принуждает государственные органы не просто отдавать приоритет международным обязательством по отношению к законам и подзаконным актам, но и обязывает их принимать названные акты в строгом соответствии с международными обязательствами. Верховный Совет не обладает сейчас правом отмены актов исполнительной власти, в частности, Кабинета Министров, и тем более указов Президента. Кабинет Министров не подотчетен Верховному Совету. Он действует при Президенте, и в этом плане можем говорить о его известной несамостоятельности. Поэтому некорректными являются иногда встречающиеся в постановлениях Верховного Совета записи с поручениями Кабинету Министров, например, представлять законопроекты. Здесь следовало бы ограничиваться соответствующими предложениями о внесении проектов в Верховный Совет в установленном законодательством порядке. Необходимо также учитывать отсутствие у Кабинета Министров права законодательной инициативы. Представляется в этой связи некорректной запись в законе о Кабинете Министров о том, что последний обязан готовить проекты законов по поручению Верховного Совета. Вызывает огромный интерес анализ трех основополагающих для деятельности высших органов государственной власти законов: о Верховном Совете, о Президенте и о Кабинете Министров. Высший представительный орган проделал огромную работу, детализировав в этих актах многие статьи Конституции. Однако решение отдельных вопросов не было удачным, некоторые статьи Конституции воспроизведены не совсем точно. Этими законами внесен дисбаланс во взаимоотношения властей, нарушена система сдержек и противовесов, что, несомненно, внесло трудности в процесс формирования правового государства. Возможность парламента (согласно Конституции) принять решение о самороспуске позволяет найти мягкий выход из ситуации, когда дальнейшая конструктивная работа невозможна и необходимо принять меры по стабилизации обстановки, обратившись к избирателям. Это является важной гарантией обеспечения стабильности и преемственности власти. Проведенный анализ конституционных норм позволяет сделать вывод, что в них содержатся действенные механизмы, обеспечивающие взаимодействие властей, препятствующие установлению какого-либо диктата со стороны одной из них. Однако с тем, чтобы потенциал, имеющийся в Конституции, был использован в полной мере, необходимо в законодательном и в организационном отношении проделать широкомасштабную и интенсивную работу. Прошедший после принятия новой Конституции переход показал, что этот процесс не отличается продуктивностью. Продолжают действовать прежние стереотипы в правотворческой сфере, в решениях государственных органов допускаются нарушения Конституции. За последние пять лет Верховный Совет принял более пятисот нормативных актов (больше, чем за предшествующие пятьдесят лет начиная с 1938 года). Эти акты не были ориентированы на новую Конституцию, поэтому многие из них полностью или частично ей противоречат, а значит, не должны применяться. К сожалению, какой-либо "инвентаризации" актов на этот счет не сделано, хотя, на наш взгляд, это было одной из целей постановления Президиума Верховного Совета от 13 апреля 1994 года "О первоочередных мерах, направленных на реализацию Конституции Республики Беларусь". Законом о порядке вступления в силу Конституции предусмотрено, что законы, указанные в Конституции, должны быть приняты в течение двух лет после ее вступления в силу. К сожалению, предшествующий опыт планирования законотворческой деятельности, которое осуществлял Президиум Верховного Совета, свидетельствует о наличии множества недостатков. Часто такие планы составлялись на текущий год, не обеспечивали комплексный подход, приоритеты в законотворчестве и концепцию актов. На наш взгляд, было бы полезным разработать с участием органов, представляющих все ветви власти, и утвердить вновь избранным парламентом Государственную программу законопроектных работ на ближайшие два года и на пятилетний период. Прогнозирование последствий принятия актов практически не ведется, а когда проводится, то отличается низким уровнем профессионализма. Всего, по нашим подсчетам, в Конституции слово "закон" упоминается около ста раз. Это, безусловно, не значит, что речь идет об исключительно новых актах. Просто необходимо в сжатые сроки пересмотреть ранее принятые законы, а если они отсутствуют, то принять их. Это позволит избежать конфликтов между властями. В целях обеспечения единообразного применения новой Конституции полагаю, что парламент должен активно использовать свое право по толкованию Основного Закона. Весьма странно, что за все время действия Конституции не было ни одного мота ее толкования. Это говорит о том, что либо ее нормы изложены достаточно четко, либо игнорируются на практике. В Конституции предусмотрена возможность принятия такого акта квалифицированным большинством, что предполагает высокую степень консолидации парламентариев. В то же время к процессу толкования конституционных норм причастен и Президент, который подписывает закон о толковании Конституции и может использовать свое право вето, на принятый акт. Проблема толкования Конституции состоит в том, чтобы не выйти за пределы ее норм. Тот факт, что ранее принятые законы нередко противоречат Конституции, а также то, что ряд полномочий от Верховного Совета, его Президиума перешли к исполнительной власти и многие решения базируются непосредственно на Конституции, диктует необходимость упорядочения порядка издания метод государственными органами. Этому может существенно способствовать введение правила, в соответствии с которым все органы государственной власти, принимая свои акты, должны ссылаться на правовой источник, позволяющий принять соответствующее решение (статьи Конституции, подконституционных актов — закона, постановления, указа и т.д.). Это как раз тот механизм, который бы способствовал укреплению конституционной законности. Реальное воплощение концепции правового государства возможно лишь при изменении роли и места судов в системе государственных органов. Несмотря на то, что имеется прочная нормативная база (Конституция, загоны), влияние судов на становление правового государства остается низким. Судьи даже не пытаются ставить и известность соответствующие органы (Конституционный суд, парламент. Президента и т.п.) о выявленных противоречиях между Конституцией и подконституционными актами, а это прямое нарушение требований ст. 112 Основного Закона. В заключение хотелось бы подчеркнуть, что автор убежден: Беларусь в последние 4-5 лет, и особенно после принятия новой Конституции, существенно продвинулась на пути к правовому государству. Однако предстоит еще много сделать, чтобы приобретенные завоевания стали необратимыми.
