Альпидовская Марина Леонидовна

Альпидовская Марина Леонидовна,
ФГОУ ВПО «Финансовая академия при
Правительстве Российской Федерации»,
г. Москва
СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ БЮРОКРАТИИ.
Происходящий в современных условиях глобальный экономический кризис в
значительной степени имеет своей основой целый ряд таких негативных явлений, которые
трудно объяснимы с точки зрения традиционной экономической теории. Эти явления
связаны с трансформацией социальных, правовых и хозяйственных отношений, ведущих к
институциональному закреплению некоторых из них на уровне государственных
институтов. К числу важных социально-экономических институтов относится и институт
бюрократии.
Бюрократия существует в любой социально-экономической системе, обладая
определённым организационным, политическим, идеологическим потенциалом
и
распоряжаясь немалыми ресурсами. Её влияние на социально-экономическую систему, с
одной стороны, легитимно, а с другой – латентно, но, по существу, везде и всегда весьма
существенно.
Бюрократия не только успешно переживает все катаклизмы минувших и
настоящих преобразований, но нередко и с явной для себя выгодой использует потрясения
социально-экономической системы. Нет почти ни одного порока, который бы ей когдалибо не приписывался. Бюрократию подвергают анафеме все участники социальноэкономического процесса. Одни стремятся ограничить ее во имя свободного рынка;
другие хотят реформировать, чтобы сделать её открытой и ответственной; третьи же
надеются заменить её самоуправлением. Тем не менее, бюрократия демонстрирует
впечатляющую способность противостоять всем подобным притязаниям на свои права и
остаётся необходимой в любой социально-экономической системе, неизменно порождая
проблемы «бюрократизма», взяточничества и коррупции.
В результате можно обозначить следующие социально-экономические проблемы
бюрократии.
Институт бюрократии как неотъемлемая составляющая социальноэкономической системы. Наверное, ни один из социально-экономических институтов не
подвергался такой жесточайшей критике, как бюрократия. Однако бюрократия
демонстрирует впечатляющую способность не только выживать, но и противостоять всем
нападкам и посягательствам на свои права, заключающимся в ограничении её
деятельности и реформировании вплоть до полного отказа от бюрократических услуг и
вытеснения её «адхократией» постиндустриального общества. Тем не менее, очевидно,
что бюрократия является необходимой структурой для социально-экономической
системы, неизменно порождая вместе с тем трудноразрешимые проблемы.
Суть обозначенной проблемы заключается в многозначности и многоликости
содержания этого понятия и раскрывается в зависимости не только от особенностей
исследования юридической, управленческой, социологической, экономической науками,
но и политических и идейных ориентаций людей и групп, берущих его на вооружение, а
также их экономических и политических интересов.
Ещё в середине XVIII века бюрократия определялась как способ осуществления
государственной власти с помощью оплачиваемых гражданских служащих-чиновников.
Однако «бюрократия» и «бюрократизм» - это два разных понятия, не различаемых, к
сожалению, на уровне обыденного сознания до настоящего времени. В связи с этим суть
бюрократизма выражается в игнорировании некоторыми органами исполнительной власти
воли экономических агентов (членов общества), игнорировании национальных интересов,
преследовании должностными лицами целей, не совпадающих с целями, интересами,
потребностями широких слоев населения, социально-экономической системы в целом.
Вследствие этого бюрократия нередко характеризуется исключительно как негативная
форма проявления служебной, должностной деятельности органов государственной
власти.
Однако бюрократия – необходимый элемент социально-экономической системы,
требующий объективного исследования. «Подлинная» бюрократия представляет собой
жесткую иерархию квалификаций и строгую иерархию учреждений, в которых каждая
должность и каждый чин связаны с выполнением строго определенных, специальных
задач. Бюрократизм – это особый тип поведения субъектов власти (политической,
экономической), при котором наблюдается снижение качества управления; это всякое
нарушение меры управления, отклонение качества управления в сторону количества и
безмерности личных потребностей и эгоистичных экономических интересов. До
настоящего времени все попытки противопоставить бюрократии нечто иное,
принципиально новое не увенчались успехом. Следует бороться не с бюрократией, а с
проявлением бюрократизма, ограничить ее эгоистические устремления.
Бюрократия является институтом, осуществляющим все основные функции
государства. Оно не может обойтись без бюрократических механизмов. Поскольку
взаимодействие в обществе невозможно без государственного управления, бюрократия всегда необходима. Экономическая система общества не может существовать и не должна
стремиться к устранению бюрократии как института, но важно подчинить частные
интересы бюрократии государственным интересам, а государственный аппарат – служить
интересам нации.
Роль и место бюрократии в структуре системы экономических интересов
общества. Сложность и многоаспектность системы экономических отношений,
формирующейся в определенных национально-государственных границах и за ее
пределами в условиях объективно существующих и требующих своего удовлетворения
потребностей нации, позволяет выделить следующие группы экономических интересов:
национальные, государственные, интересы хозяйствующих субъектов (бизнеса), личные
(частные), довольно часто сужающиеся до персонифицированных. Связующим и
неотъемлемым звеном этой системы интересов являются экономические интересы
бюрократии, исполняющие роль посредника.
Бюрократия по своему предназначению есть связующее звено системы
экономических отношений общества. Одной из неотъемлемых черт ее основной
деятельности должно быть посредничество в эффективной реализации непременного
сочетания экономических интересов, начиная
с частных (персонифицированных)
интересов индивида и вплоть до государственных и национальных интересов.
Это связано с тем, что бюрократический механизм содержит в себе неразрешимое
противоречие. С одной стороны, создание института бюрократии преследует цель
организации деятельности государства и его систем, поддержки рыночных механизмов в
управлении экономикой. С другой стороны происходит отступление от этих целей для
удовлетворения личных персонифицированных интересов бюрократов.
Возникающие разрывы в системе экономических интересов общества негативно
сказываются на самой её целостности. Компоненты системы
оказываются
предоставленными сами себе, «они быстро становятся эгоистичными, конкурирующими,
2
независимыми центрами прибыли и таким образом уничтожают систему»1. В результате
расцветает коррупция, а бюрократы оказываются незаинтересованными в
совершенствовании действующей нормативно-правовой базы, обеспечивающей им
источник дохода.
Разрушительные последствия власти, авторитета, богатства бюрократов,
ориентирующих их в направлении эгоцентризма и равнодушия к согражданам можно
дефинировать как «социально-экономический цинизм», то есть публичное превышение
властных полномочий индивидов посредством принятия экономических решений с целью
реализации частных персонифицированных интересов и удовлетворения рационального
эгоизма за счет нанесения экономического ущерба национальным интересам в целом и
другим субъектам, не участвующим в этом процессе.
Личные
интересы
бюрократии
непосредственно
связаны
с
ее
рентоориентированным
поведением,
то
есть
поиском
(вымогательством)
бюрократической ренты, которая, формируется и присваивается представителями
чиновничества, рассматривающими функции государственной власти и управления, как
свои частные и персонифицировано доходные.
Конкуренция в процессе извлечения бюрократической ренты не исчезает, а
переносится из рыночной сферы в сферу воздействия на государство, тем самым,
затрагивая как его интересы, так и национальные экономические интересы в целом.
Вместо затрат на совершенствование экономических благ дополнительные затраты
направляются на бюрократическую деятельность, финансирование политических партий,
лоббирование и
логроллинг. Собственно благодаря лоббизму и логроллингу
представителям бюрократического аппарата удается проводить решения, отвечающие их
частным персонифицированным интересам.
Существенными стимулами к борьбе за ренту в России можно считать
исключительные геоэкономические характеристики страны, состоящие в наличии
огромной территории и значительного сырьевого богатства. В экономике, обеспеченной
природными ресурсами, и государственные и частные экономические субъекты
направляют усилия на получение ресурсной ренты, а не на развитие производства.
Свидетельством тому является формирование учреждений и организаций,
способствующих, прежде всего, утверждению рентоориентированного поведения, а никак
не росту предпринимательства.
Анализируя влияние геоэкономических аспектов на поведение бюрократии,
необходимо отметить её стремление экспроприировать ресурсную ренту – это очевидная
и «рациональная» стратегия для государственной бюрократической элиты. Правящая
верхушка богатого ресурсами государства заинтересована в том, чтобы завладеть большей
долей экономической прибыли, произведенной его производственными секторами, тем
самым, увеличивая свой персонифицированный доход в виде бюрократической ренты.
При этом немалую роль играют личная алчность и коррупция чиновников.
Формы и методы взаимодействия государства, делового сообщества и
населения. Экономические отношения между структурами государственной власти и
остальными экономическими субъектами (субъектами хозяйствования и потребителями)
проявляются в специфических формах взаимодействия, а диверсификация интересов и
обусловленные этим социально-экономические и политические отношения влекут за
собой возникновение различных форм и методов их реализации - лоббизм и логроллинг.
Именно благодаря лоббизму и логроллингу представителям бюрократического аппарата
удается проводить решения, отвечающие их частным персонифицированным интересам.
3
Максимально приближённым процессом к экономической сфере отношений
государства, субъектов хозяйствования и населения является лоббирование.
Экономический лоббизм, гипотетически положительно влияющий на распределение
ресурсов в экономике, снимающий проблемы, связанные с рыночной мощью некоторых
хозяйствующих субъектов, внешними эффектами, общественными благами и неполной
информацией, характеризуется как жизненно необходимое явление, выступающее в
качестве института позитивного развития социально-экономической системы.
В то же самое время главной особенностью лоббизма является его нацеленность
на достижение определенных экономических интересов.
Дифференциация экономических интересов у различных социальных групп
(субъектов лоббистской деятельности), а также наличие реального доступа субъектов
хозяйствования и населения к рычагам государственной власти (объектам лоббистской
деятельности) являются обязательными условиями возникновения и функционирования
экономического лоббизма. При этом бюрократия контролирует все наиболее значимые
финансовые потоки, политическая активность населения деградирует, а мощь бюрократии
укрепляется. В итоге в настоящее время бюрократия ведет себя как корпорация, имеющая
экономические интересы, несовместимые с общенациональными экономическими
интересами. Государственная служба сейчас в России – скорее престижный вид
предпринимательской деятельности, чем служение государству и обществу в целом.
В результате, в большей степени экономический лоббизм обременён негативным
теневым смыслом, синонимичным протекционизму, подкупу, покупке голосов в чьихлибо корыстных экономических интересах. И субъектом такой неоднозначной оценки
экономического лоббизма выступает бюрократия, являющаяся воплощением негативной
рациональности и вовлеченная во «взяткоёмкие» процессы.
Потребительское отношение чиновников к субъектам экономического лоббизма,
пытающимся добиться тех или иных решений или льгот в свою пользу, автоматически
отсекает от общения с ними всех тех, кто не может предложить «стоящего»
вознаграждения в качестве бюрократической ренты. В более широком плане
монетаристская направленность экономической политики властей, сохраняющаяся в той
или иной степени до настоящего времени, делает государственные бюрократические
структуры крайне зависимыми от тех субъектов лоббирования, которые располагают
крупными финансовыми ресурсами. Таким образом, и «верхи» и «низы» государственного
бюрократического аппарата оказываются крайне заинтересованными в том, чтобы круг
лоббистов был и оставался по возможности ограниченным в основном бизнес-элитой.
Преодоление бюрократизации и коррупции в современном мире. На
современном этапе развития российской социально-экономической системы
«…коррупция не просто приобрела масштабные формы. Она стала обыденным явлением,
которое характеризует саму жизнь нашего общества»2.
Первопричиной возникновения и существования коррупции в обществе является
монополизация власти, которая приводит к формированию государственного
бюрократического аппарата, извлекающего выгоды из своего положения посредством
рентоориентированного поведения. Преследуя свои частные персонифицированные
экономические интересы, представители бюрократического аппарата рассматривают
соответствующие институты и процедуры как источник своего существования и
обогащения.
Выполнение формальных операций становится для бюрократов обязательной
функцией (являясь источником получаемой бюрократической ренты), а подлинное
содержание бюрократического действа определяется личной экономической
4
заинтересованностью бюрократа, практически реализуемой чиновником при исполнении
должностных операций.
Место коррупции и, соответственно, теневых экономических отношений в
социально-экономической среде локализуется на стыке противоречия между частным
(персонифицированным)
и национальным экономическими интересами в области
создания конфликтного поля, где доминирующими могут выступать различные виды
нерационального (с точки зрения социально-экономической системы в целом) поведения.
Коррупция процветает не только в развивающихся, но и в промышленно развитых
странах. Она является общемировым феноменом, и всё больше осознаётся как одна из
важнейших проблем мирового сообщества. В целом в настоящее время общепринятым
является мнение, согласно которому коррупция, как правило, негативно влияет на
экономический рост, поскольку изменяет мотивы, цены и возможности, с которыми
сталкиваются экономические агенты - участники бюрократического рынка. Это мнение
основано не только на теоретических доводах, но также на значительных объёмах
эмпирических наблюдений.
Склонность к злоупотреблениям служебным положением не только влияет на
уровень экономического развития, но и определяется им. Эксперты Всемирного банка,
подводя итоги десятилетия (1996–2006 гг.), полагают, что качество государственного
управления в России за этот период не изменилось. Россия в рейтинге (143 место из 162)
соседствует с африканскими странами. Детальные исследования данного феномена
показывают, что в развитых социально-экономических системах уровень коррупции, как
правило, ниже, чем в бедных странах. В итоге «страновые» различия в уровнях коррупции
в значительной степени зависят от различий в уровне благосостояния народонаселения и
уровня развития экономики.
Механизм предотвращения коррупции – это определённая сфера социальноэкономических отношений, посредством которых осуществляется упорядочение
хозяйственных связей, приведение их в соответствие с нормами и правилами
экономической деятельности, координирование всех видов экономических интересов
общества в рыночной экономике, соблюдение ответственности бюрократии и субъектов
хозяйствования перед гражданским обществом. Механизму предотвращения коррупции
должны быть присущи следующие функции: ограничения, побуждения, принуждения,
стимулирования, запрета.
Особое место в процессе ограничения коррупции отводится законодательной
сфере. Закон есть результат сбалансированного учёта взаимодействия всех интересов в
системе экономических интересов общества в рыночной экономике. Благодаря
законодательной сфере чётко определяются выше обозначенные действия по
предотвращению коррупции.
Представление о коррупции как о социально-экономическом феномене,
неразрывно связанном с государственной бюрократической властью, механизмом
реализации власти и практикой отправления властных и управленческих функций
института бюрократии потенциально обусловливает антикоррупционные реформы. В
результате, последние можно дефинировать как комплекс мер, осуществляемых
государством и закреплённых законодательно, направленных на изменение условий, в
которых возникает коррупция, и ограничение действия факторов, способствующих
появлению и распространению различных её форм.
К ряду существенных мер, определяющих эффективность деятельности
бюрократического аппарата, следует отнести достижение оптимизации в его численности
и выполняемых чиновниками функций, повышение качественных характеристик
5
государственных служащих (уровень общего и специального образования, человеческие и
гражданские позиции и т.п.).
Одновременно должны быть разработаны достаточно эффективные меры по
противодействию коррупции, которые можно подразделить на две общие группы:
 меры, носящие превентивный характер и направленные против причин
возникновения
коррупции
(совершенствование
и
ужесточение
законодательства, учреждение антикоррупционной экспертизы проектов
нормативных документов, обеспечение независимости и эффективности
судебной
власти,
обеспечение
прозрачности
налогового
администрирования, повышение прозрачности бюджетного процесса для
контролирующих органов и др.).
 борьба с проявлениями коррупции, носящая карательный и обязательный
характер. При этом непременным условием должны быть оперативность,
эффективность и гласность принимаемых мер.
Деминг У. Эдвард. Новая экономика / У. Эдвард Деминг; [пер. с англ. Т. Гуреш]. – М.: Эксмо, 2008.–С. 52.
Из выступления Д.А. Медведева на заседании Совета по противодействию коррупции. /Н. Галимова.
Болезнь в пакете. В Госдуму наконец вносят антикоррупционные законы // Московский комсомолец:
[интернет-версия]. 01.10.2008. URL: (http://www.mk.ru/blogs/MK/2008/10/01/politic/373708/ ).
1
2
6