Повышение прозрачности бюджетного процесса на региональном и муниципальном уровнях

1
Семинар 6
В.И. Клисторин
Повышение прозрачности бюджетного процесса на
региональном и муниципальном уровнях
как условие участия общественности в становлении институтов
местного самоуправления
Проблема прозрачности бюджетного процесса и налогово-бюджетной
политики была осознана достаточно недавно. Если для частных корпораций
проблема прозрачности решалась как «сверху» – под воздействием изменений
законодательства и решений правительств, явившихся следствием серий
банкротств и связанных с ними экономических и социальных потерь, так и
снизу – с целью использования информационной открытости корпорации для
привлечения инвестиций и усиления общественного признания.
Для самого государства прозрачность считалась не такой актуальной
проблемой,
поскольку
в
«правильно
функционирующей»
системе
представительной
демократии
ограничения
властных
полномочий,
накладываемые системой разделения властей и политические риски, связанные
со злоупотреблениями в налогово-бюджетной сфере, должны были
автоматически превышать возможные выгоды политиков и чиновников от
злоупотреблений, принятия популистских или непродуманных решений.
Жизнь показала, что это далеко не так. Неэффективность экономической
помощи
развивающимся
странам,
получателями
которой
были
преимущественно государственные структуры, а, в последствии, финансовый
кризис в Юго-Восточной Азии заставили МВФ превратить проблему
прозрачности
налогово-бюджетной
политики
из
теоретической
в
международную практическую проблему.
На своем пятидесятом заседании 15 апреля 1998 г. в г. Вашингтон
(США) Временный комитет Совета управляющих МВФ принял кодекс
надлежащей практики по обеспечению прозрачности в налогово-бюджетной
сфере (Декларация принципов). Это стало ответом на достижение консенсуса
относительно того, что важнейшее значение в деле достижения
макроэкономической стабильности и качественного роста имеет надлежащее
управление, а ключевым аспектом надлежащего управления является
обеспечение прозрачности в налогово-бюджетной сфере1.
Прозрачность в налогово-бюджетной сфере означает открытость
общественности информации о структуре и функциях органов государственного
управления,
намерениях
налогово-бюджетной
политики,
счетах
государственного сектора и налогово-бюджетных прогнозах2. Под
общественностью понимаются все лица и организации, интересующиеся
вопросами разработки и проведения налогово-бюджетной политики.
Прозрачность в налогово-бюджетной сфере укрепляет подотчетность и
усиливает политический риск проведения нерациональной политики. Поэтому
Обзор МВФ, 1998, 27 апреля, том 27, р. 8.
Kopits, G., Craig, J. Transparency in Government Operations, IMF Occasional Paper, № 158,
Washington: IMF, 1998.
1
2
2
прозрачность способствует росту доверия, что приводит к более широкой
поддержке действий властей со стороны общественности, снижению издержек
заимствования, обеспечивает экономическую и политическую стабильность и
повышение инвестиционной привлекательности. Считается, что обеспечение
большей прозрачности является необходимой частью условий в проведении той
политики, для успеха которой необходима поддержка общественности.
Прозрачность не гарантирует немедленных результатов в части повышения
качества бюджетного процесса и состояния общественных финансов, решения
социально-экономических проблем. Вместе с тем, она является необходимым
условием успешности долгосрочной стратегии социально-экономического
развития.
Принципы и конкретные рекомендации зафиксированы в Кодексе МВФ:
 четкость роли и функций органов власти, что подразумевает не
только распределение функций, но и наличие механизмов
координации деятельности властей в налогово-бюджетной сфере,
четкость разделения государственного и частного секторов,
координацию планов государства и частного сектора;
 общественная доступность информации, что означает обязательство
со стороны государства обеспечивать полноту, доступность и
сопоставимость всей публикуемой налогово-бюджетной информации,
данных о состоянии общественных финансов;
 открытость подготовки и исполнения бюджета и бюджетной
отчетности. Здесь главным требованием является приближение
отчетности к международным стандартам;
 независимые гарантии достоверности: наличие внешнего аудита,
самостоятельность статистических органов, открытость властей для
независимых проверок и доступность результатов проверок.
Все эти принципы в Кодексе подробно расшифровываются в конкретные
рекомендации, которые задают определенный минимальный стандарт как
национальной нормативно-правовой базе, так и ее реализации на практике. При
этом авторы Кодекса стараются избегать излишней жесткости в своих
рекомендациях. Например, не говориться о том какая именно доля
государственных предприятий в экономике считается желательной или каковы
должны быть отношения государственных органов с финансовыми
институтами. Требование только одно – подобная информация должна быть
исчерпывающе доступна общественности.
Кроме МВФ большое внимание проблеме повышения прозрачности в
налогово-бюджетной сфере уделяют такие организации как Организация
экономического сотрудничества и развития, Всемирный банк, Программа
развития ООН и региональные банки развития.
Для иллюстрации требований минимального стандарта прозрачности
опишем требования, относящиеся к информированию общественности. В
бюджетной информации и материалах учета должны отражаться и
публиковаться:
 внебюджетная деятельность;
 первоначальные и уточненные бюджетные оценки за два
предшествующих года;
 сведения об условных обязательствах и налоговых расходах,
кавзибюджетной деятельности;
3
 данные об объеме и структуре задолженности;
 сведения о практике налогово-бюджетной отчетности;
 сроки публикации отчетности.
Очевидно, что в настоящее время публикуются не все из перечисленных
выше данных. Еще более интересным для общественности является требование
публикации прогнозных данных и приоритетов налогово-бюджетной политики.
Инструментом оценки прозрачности является специально разработанная
анкета,
предназначенная
для
заполнения
специалистами
органов
исполнительной власти и включающая преимущественно качественные
вопросы. Эта анкета достаточно сложна для заполнения как по причине очень
широкого охвата различных аспектов управления общественными финансами
(что создает трудности для узких специалистов), так и из-за того, что
использует непривычную терминологию. Поэтому анкета обычно адаптируется
исходя из целей исследования и особенностей страны и региона.
Так, для оценки прозрачности налогово-бюджетной политики и практики
управления общественными финансами в Новосибирской области нами была
адаптирована анкета (вопросник) МВФ. Экспертный опрос проводился в
августе-сентябре 2002 г. В опросе приняло участие 34 специалиста областной и
городских (районных) администраций. Результаты опроса вошли в отчет по
проекту «Диагностика финансового состояния и качества управления
региональными финансами в Новосибирской области».
В 2000 г. группой специалистов при поддержке Санкт-Петербургского
гуманитарно-политологического центра «Стратегия» были разработаны анкеты
экспертного опроса по оценке прозрачности и общественного участия в
бюджетном процессе для субъекта РФ и муниципального образования.
Экспертные опросы проводились в январе 2001 и 2002 гг. Принципиальные
отличия между анкетами заключались в следующем:
Адаптированная анкета МВФ (в отличие от анкеты центра «Стратегия»)
охватывает более широкий круг проблем, в частности, вопросы, относящиеся к
взаимодействию властей и государственных и частных предприятий, но не
рассматривает вопросы участия общественности в бюджетном процессе. С
другой стороны, анкета центра «Стратегия» концентрирует внимание на всех
стадиях бюджетного процесса и менее затрагивает внебюджетную
деятельность. Она в большей степени учитывает российскую специфику и
отечественную терминологию. Вместе с тем, оба инструмента (анкеты) дали
близкие результаты, зафиксировав сильные и слабые стороны в политике
властей по обеспечению прозрачности в налогово-бюджетной сфере.