[24]Сохранить эффективное государство в существующих
реклама
А.Зудин ГУ – ВШЭ «Государство и бизнес на Западе и на Востоке: сравнительный анализ перемен» За последние десятилетия в отношениях между государством и бизнесом произошли глубокие перемены. На Западе основными факторами перемен стали вступление в постиндустриальную фазу развития и глобализация. Неоконсервативные революции конца 1970-х – начала 1980-х гг. положили начало неолиберальной реформе государства. Начался процесс, который получил название «выдавливание» или «опустошение государства»1. Но возврата к модели классического либерального государства не происходит. Нельзя говорить и полном отказе от интервенционизма. Обозначился явное несоответствие между официальной идеологией и реальной экономической политикой, которая сочетала неолиберальные и интервенционистские характеристики. И масштабная приватизация, и появление новых форм государственного регулирования предполагают наделение государства новой силой (re-empowering of the state)2. Неолиберальное (или неоконсервативное) государство – это «сильное государство», которое активно ведет себя в экономике и социальных отношениях. При проведении реформ сильное неолиберальное государство парадоксальным образом напоминает «государство развития». В Великобритании реформу начинало идеологически ориентированное и политические сильное правительство, опирающееся не на поддержку групп интересов, а на электоральную базу. Это породило новый «героический» политический стиль, более свойственный раннему «авангардистскому государству». Либерализация и приватизация экономики проводились с опорой на новый политический стиль, который отличали сильное централистское начало, инициативность (pro-active) и жесткая целевая ориентация, игнорирование оппозиции и сопротивления со стороны групп интересов3. «Героический» политический стиль «неоконсервативного» правительства сломал прежнюю модель взаимоотношений с группами интересов бизнеса, основанный на стратегиях «бюрократического приспособления» и «инкрементализма». (Именно этот стиль отличал приватизационную реформу телекоммуникаций и электроэнергетики, Rhodes R. (1994). The Hollowing Out of the State. – Political Quarterly, vol.65:138-151 Wolfe, J.D. 1999. Power and regulation in Britain. Political Studies 47(5), 890–905. 3 Moran, Michael, and Prosser, Tony, (1994), ‘Introduction: Politics, Privatisation and Constitutions’, in Moran, Michael, and Prosser, Tony (eds), Privatisation and Regulatory Change in Europe, Buckingham: Open University Press, pp.1-13 1 2 1 проведенную неоконсерваторами в Великобритании в 1980-е гг.4) «Героический» стиль отличает и режим консультаций политически сильного «неолиберального» государства с группами интересов бизнеса. Неолиберальная реформа государства в Великобритании, начатая «неоконсерваторами» и продолженная «новыми лейбористами», превратилась в образец для подражания в других странах Запада и новых демократиях. На смену старому интервенционизму, основной задачей которого было совмещение экономического роста и социальной интеграции общества, («государство благосостояния», «ассистирующее государство» и «государство развития») приходит новый интервенционизм, главной целью которого становится адаптация национальной экономики к требованиям глобального рынка. Новое интервенционистское государство на Западе концептуализируется в различных терминах: «новое регулирующее государство» (new regulatory state), «государство конкуренции» (competition state) и «государство-брокер» (broker-state)5. В связи с появлением новой глобальной угрозы в лице международного терроризма все чаще стали говорить и о «государстве национальной безопасности» (national security state). В постсоциалистических странах Центральной и Восточной Европы, включая Россию, основополагающим фактором перемен в отношениях государства и агентов национальной экономики стала ситуация «тройного перехода» - к рыночной системе и демократическим политическим институтам, а также интеграции в глобальный рынок6. Как и в странах Запада, в «новых демократиях» наблюдается несоответствие между официальной идеологией и реальной экономической политикой, которая сочетает неолиберальные и интервенционистские характеристики. Это способствовало утверждению новой политической модели, которую можно назвать «трансформационным государством», и которому, особенно на ранних этапах реформы (в ряде случаев, и на последующих этапах), пришлось на себя брать функции агента развития7. Помимо особой глубины «тройного транзита», повышению роли государства в процессе трансформации способствовали слабость 4 Bartle I. Transnational economic and technological forces, institutions and policy change: the reform of telecommunications and electricity in Germany, France and Britain. - Paper presented in the workshop: National regulatory reform in an internationalised environment. Joint Sessions of Workshops, Grenoble France, 6-11 April, 2001 5 Majone, G. (1994), "The Rise of the Regulatory State in Europe", West EuropeanPolitics, 17( 3), pp. 77-101; Vogel, Steve K. (1996) Freer Markets, More Rules: Regulatory Reform in Advanced Industrial Countries. Ithaca: Cornell University Press; Cerny, Philip G. (1996) “International Finance and the Erosion of State Policy Capacity.” In Globalization and Public Policy, edited by Philip Gummet. Cheltenham: Edward Elgar; Cerny, Philip G. (2000) "Restructuring the Political Arena: Globalization and the Paradox of the Competition State." In Globalization and its Critics: Perspectives from Political Economy, edited by Randall D. Germain. London: Macmillan. Иногда к «государству конкуренции» со второй половины 1990-х годов относят Японию. См.: Sueuchi Keiko. The Japanese State and Divergence in Globalization: In Search of a Framework for Reexamining State Policy. - ISA Convention, Honolulu, Hawaii March 3, 2005 6 7 Haggard, Stephan, and Robert R. Kaufman. The Political Economy of Democratic Transitions. Princeton: Princeton University Press. 1995 2 национальных отрядов бизнеса8 и гражданского общества9. В «новых демократиях» государство выступает строителем рынка и создателем национальных сообществ бизнеса. Применительно к постсоциалистической Польше американский политолог Р.Шенмен использует термин «государство как брокер развития» (state-brokered development)10, заимствованный у Питера Эванса11. Поиски адекватных институциональных форм На Западе трансформация взаимоотношений государства и бизнеса определяется переплетением двух разнонаправленных тенденций – институционального обновления и институциональной преемственности. Институциональное обновление сопровождается возросшей привлекательностью плюралистической модели в ущерб неокорпоративной12. В цитаделях «неокорпоративизма» происходит частичный демонтаж корпоративистких режимов (Швеция и Австрия). Началось сближение отношений государства и бизнеса по обе стороны Атлантики. Характерные для неокорпоративной парадигмы модели отношений государства и бизнеса, классифицированные английским политологом У.Грантом как «государство ассоциаций» (ФРГ) и «партийное государство» (Италия и Япония) оказались отодвинуты на периферию, а на первый план выдвинулась новая модель отношений – «государство компаний», ранее характерное только для плюралистической парадигмы в США13. Институциональная преемственность в отношениях государства и бизнеса проявляется в сохранении остатков прежних форм во Франции, Германии, Швеции, Австрии, Японии, а также случаями «локального ренессанса» неокорпоративизма (в Нидерландах и Ирландии). На пересечении этих разнонаправленных тенденций во взаимоотношениях государства и бизнеса складываются новые институциональные комплексы. В Европе место замкнутых «корпоративистских» режимов взаимодействия начинают занимать институциональные образования, которые отличает большая открытость, автономия и асимметричность статуса участников (сообщества и сети), и которые описываются различными моделями По выражению Ивана Селеньи, в странах ЦВЕ стал создаваться «капитализм без капиталистов». О слабости ассоциаций бизнеса в странах ЦВЕ см.: Визенталь Г. На пути к процветающему партикуляризму? Организованные экономические интересы в процессе системной трансформации. – «Повороты истории. Постсоциалистические трансформации глазами немецких исследователей». Ред.-сост. П.Штыков и др. СПб; М.; Берлин: Европейский университет в Санкт-Петербурге: Летний сад: Berline Debatte Wissenschaftsverlag 2003, т.2, стр.105 – 130 9 Marc Morjé Howard. The Weakness of Postcommunist Civil Society. - Journal of Democracy Volume 13, Number 1 January 2002 10 Schoenman R. Bureaucrats and Businessmen: Bureaucratic Overlap, New Economic Interests and the Rules of Economic Dominance in Post-Socialist Poland. – Prepared for delivery at the 2001 Annual Meeting of the American Political Science Association, Hilton San Francisco and Towers, August 30 – September 2 2001 11 Evance P. 1995. Embedded Autonomy States and Industrial Transformation. Princeton, N.J.: Princeton University Press. 1995 12 Wolfgang Streeck. From National Corporatism to Transitional Pluralism. Notre Dame, Indiana; Kellogg Institute, 1991. 13 Grant, W. (1993) Business and Politics in Britain (2nd edition) London: Macmillan, pp.13-17. 8 3 «политического соуправления». Специалисты заговорили о переходе от «правительства» (government) к «системам правления» или «политического соуправления» (governance)14. В США наметился переход от сообществ и сетей – к рынкам посредничества. Сфера взаимоотношений государства и бизнеса утрачивает свойства сети относительно обособленных «политических сообществ» (policy communities, issue networks) и приобретает черты конкурентного «рынка» (industry), специализирующегося на посреднических услугах, т.е. сведении воедино представителей государства и бизнеса15. Внутри плюралистических форм происходит деполитизация отношений государства и бизнеса. Модели «политического соуправления» обладают многими достоинствами. Они привносят в отношения государства и бизнеса гибкость, оперативность, снижение роли бюрократических процедур. В то же время эти новые формы породили и новые проблемы, связанные с асимметричным статусом участников. Разница в ресурсном обеспечении и политическом весе (прежде всего, слабость профсоюзов) делает системы «политического соуправления» неравновесными и политически уязвимыми. Модели «политического соуправления» не преодолели проблему «демократического дефицита», от которой в недавнем прошлом страдали неокорпоративистские системы. Эта проблема свойственна также всем наднациональным организациям: международное гражданское общество пока менее развито, чем гражданские общества в рамках национальных государств. В постсоциалистических странах перестройка отношений между государством и бизнесом также проходила под знаком активного институционального импорта. Но в отличие от Запада, в новых демократиях рецепция осуществлялась как из плюралистической, так и из неокорпоративной модели. Слабость гражданского общества и национального бизнеса приводила к тому, что гибридные конструкции, возникавшие в результате «двойного импорта», например, «неолиберальный трипартизм», приобретали откровенно декоративные функции: заимствованная форма (неокорпоративизм) играла роль фасада для активистского государства, осуществляющего глубокую институциональную перестройку национальной экономики16. Результатом в ряде случаев стала бюрократизация и «партизация» взаимоотношений государства и бизнеса17. См.: Rhodes, R. A. W. (1997), Understanding Governance. (Buckingham: Open University Press); Pierre J. (2000). Debating Governance: Authority, Steering and Democracy; Oxford: Oxford University Press 15 Loomis B., Struemph M. Organized Interests, Lobbying, and the Industry of Politics: A First-Cut Overview. Paper prepared for presentation at the Midwest Political Science Association meeting, April 4-7, 2003, Chicago, Illinois) 16 Ost, David. 2000. “Illusory Corporatism in Eastern Europe: Neoliberal Tripartism and Postcommunist Class Identities.” Politics and Society, 28:4, December. См. также: Padgett, S. (2000) Organizing Democracy in Eastern Germany: Interest Groups in Post-Communist Society. Cambridge: Cambridge University Press. 17 На примере постсоциалистической Польши эти процессы рассматриваются американским политологом Р.Шенменом. - Schoenman R. Bureaucrats and Businessmen: Bureaucratic Overlap, New Economic Interests and 14 4 В России несмотря на явную политическую слабость, государство первое время играло ведущую роль в отношениях с формирующимся сообществом бизнеса. Политический статус бизнеса длительное время был лишен определенности. Институциональный режим можно охарактеризовать как подвижный: во взаимоотношениях с группами интересов бизнеса государство имело возможность комбинировать различные политические стратегии18. С середины 1990-х гг. был взят курс на легитимацию крупного бизнеса в качестве второго субъекта модернизации. Несмотря на активное развитие союзов и ассоциаций19, взаимоотношения государства и бизнеса стали выстраиваться преимущественно по неформальным каналам и в персоналистских формах, что становилось источником политического фаворитизма и коррупции20. После президентских выборов 1996 г. государство утратило возможность в одностороннем порядке менять правила игры. Обретение растущего влияния узкой группой бизнесменов, возглавлявших наиболее крупные компании («олигархи»), нарушило политический баланс. Борьба двух субъектов модернизации сопровождалась дальнейшим ослаблением государства. Произошла стихийная приватизация функций государственной власти. В федеральных и региональных центрах власти сложилась сеть олигархических кланов. С началом 2000-х годов двусторонние отношения становятся более институционально определенными: государство возвращает себе функции ведущего агента модернизации, а крупный бизнес перевели в категорию «младшего партнера». Наметились тенденции к выходу отношений за рамки неформальных каналов и персоналистских форм: повышается удельный вес союзов и ассоциаций («корпоративизация»), процедуры становятся более формальными (институционализация), а консультации - более регулярными (становление «режима консультаций»).21 Отношения государства и бизнеса стали приближаться к «партнерской» модели. Но в связи с новым конфликтом двух субъектов модернизации - государства и крупного бизнеса the Rules of Economic Dominance in Post-Socialist Poland. – Prepared for delivery at the 2001 Annual Meeting of the American Political Science Association, Hilton San Francisco and Towers, August 30 – September 2 2001 18 А. Зудин. Россия: бизнес и политика. Стратегия власти в отношениях с группами давления бизнеса. “МЭиМО”, № 5, 1996, стр.17-25. 19 А.Зудин. [В соавторстве] Система представительства российского бизнеса: формы коллективного действия. Москва, ЦПТ, 1997 20 А.Зудин. «Олигархия» как политическая проблема российского посткоммунизма. - "Общественные науки и современность" № 1, 1999 стр. 45-65 21 А.Зудин. Неокорпоративизм в России? Государство и бизнес при Владимире Путине. - "Pro et Contra" Осень 2001, т. 6 №4. Тенденции к неокорпоративизму в более ранний период рассматривались в коллективной монографии Перегудова С.П., Семенеко И.С. и Лапиной Н.Ю. а также в работе Петры Штыков. – См.: Перегудов С.П., Лапина Н.Ю., Семененко И.С. Группы интересов и российское государство. М. 1999; Petra Stykow, “Organized Interests in the Transformation Processes of Eastern Europe and Russia: Towards Corporatism?”, Working Paper No. 96/11 of Max-Planck-Gesellschaft’s Working Group on Transformation Process, Berlin, 1996 5 («дело ЮКОСа») отношения вновь утрачивают определенность22. Фактически произошла частичная «десертификация» крупного бизнеса в качестве «младшего партнера» государства. После выборов 2003 – 2004 гг. президентская власть обретает статус «доминантного» политического игрока. Началось расширение влияния государства в экономике, а в экономической политике правительства появились «дирижистские» ноты. Во взаимоотношениях с бизнесом риторика «партнерства» сохраняется, более того, она была официализирована в рамках «частно-государственного партнерства». Но фактический произошел отход от идеологии партнерства: в новой модели бизнес фактически лишен статуса «партнера» (его автономия жестко ограничена). Бизнесу отводится скорее роль поставщика ресурсов, а формулирование целей государство монопольно закрепляет за собой. В отношениях государства с крупным бизнесом закрепилась определенная политическая дистанция. В 2005 году уровень интеграции РСПП в сформировавшуюся при В.Путине политическую систему увеличился (новый глава РСПП, А.Шохин, вступил в Единую Россию и назначен членом нового консультативного органа - Общественной палаты). Но политический статус ведущих компаний был снижен: в федеральном центре отношения с ассоциациями, представляющими интересы основных отрядов бизнеса (РСПП. Деловая Россия, ОПОРа) выстраиваются на основе «равноудаленности». Предпринимаются усилия, направленные на повышение статуса этих категорий бизнеса в отношениях с государством. (Один из показателей: доминирующая партия Единая Россия заключила специальное соглашение о сотрудничестве с Деловой Россией, позиционирующей себя как организация среднего бизнеса, а не с РСПП, ведущую роль в котором играют крупный капитал). Возможная причина смещения акцентов состоит в том, что в отличии от крупного бизнеса, средний и тем более мелкий бизнес - более слабые и более удобные партнеры государства, утвердившегося в роли доминирующего политического актора. Политико-экономический порядок в России начинает квалифицироваться как «государственный капитализм»23. В то же время вопрос о новом месте государства в экономике остается открытым. Пока с высокой долей определенности можно говорить лишь о повышении политической роли государства в целом, включая и отношения с бизнесом. В официальной риторике «государственный капитализм» продолжает отвергаться как национальный ориентир (но при этом признается А.Яковлев. Власть, бизнес и движущие силы экономического развития России: до и после «дела Юкоса». – Общественные науки и современность. 2005. Январь N 1. С. 35-44. 23 А.Радыгин. Россия в 2000 – 2004 годах: на пути к государственному капитализму? – «Вопросы экономики», № 4, 2004 22 6 важная роль государственных компаний)24. Повышенное внимание уделяется вопросам «глобальной конкуренции» и «конкурентоспособности страны», а понятие «развития» начинает вытеснять прежний эквивалент экономической политики правительства – «реформы». Косвенные признаки говорят о формировании запроса на российскую разновидность «государства конкуренции», хотя сам этот термин не произносится. Траектории трансформации на Западе и Востоке: конвергенция и дивергенция Сравнительный анализ показывает, что трансформация отношений государства и бизнеса в конце XX – начале XXI веков на Западе и Востоке обнаруживает как сходство, так и различия. Если говорить об общем векторе, то в постсоциалистических странах трансформация отношений государства и бизнеса идет в направлении сближения со своими аналогами на Западе. В главном произошло сближение: был ликвидирован качественный разрыв в основополагающих принципах взаимодействия государства и экономики. В Конституции РФ и других основополагающих нормативных актах закреплена автономия гражданского общества и подотчетность государства гражданам. Созданы конституционно-правовые основы для легализации групповых интересов и их продвижения в институты государственной власти.25 Началось формирование «горизонтальных» сообществ бизнеса и структурирование групп интересов, процесс, в котором российские предприниматели намного обогнало другие социальные группы. Происходит сближение групп интересов российского бизнеса со своими аналогами на Западе по типологической принадлежности, структурным, функциональным и поведенческим особенностям. И на Западе, и первоначально в России приоритетное развитие получают политические технологии, предназначенные для продвижения интересов в динамичной и диффузной среде. В обоих случаях большое значение приобретает фигура «политического предпринимателя». На Западе и (на какое-то время) в России резко усиливается политическое влияние бизнеса, а в системе представительства произошло повышение удельного веса крупных фирм. На современном этапе размывания «комплекса особости» проявляется в ослаблении политического веса групп интересов бизнеса в связи с существенным изменением баланса между ключевыми институтами и политическими акторами. На место системы со слабеющим государством, периферийными политическими партиями, относительно сильными, но преимущественно неформальными группами интересов бизнеса, приходит система, для которой характерны усиливающееся государство, Сохранить эффективное государство в существующих границах. – С руководителем администрации президента России Дмитрием Медведевым беседует главный редактор журнала "Эксперт" Валерий Фадеев. – «Эксперт», №13 (460) от 4 апреля 2005 25 А. П. Любимов. Лоббизм как конституционно-правовой институт. М. 1998 24 7 укрепляющиеся партии и ослабленные группы интересов бизнеса26. Снижение политического веса сопровождается усилением формализации групп интересов бизнеса, повышением удельного веса коллективных (согласованных) действий в ущерб индивидуалистическим стратегиям. И на Западе, и в постсоциалистической России, институциональный импорт натолкнулся на определенные ограничения. В связи с этим Питером Холлом и Дэвидом Соскисом была выдвинута гипотеза о существовании «институциональной взаимодополнительности» (institutional complementarities): страны, располагающие определенным типом механизмов координации в какой-либо одной сфере экономики, будут предрасположены создавать механизмы координации аналогичного типа и в других сферах экономики27. Например, институциональные инновации, призванные улучшить систему координации (coordination-enhancing policies), будут более успешно реализованы в странах с «координированной экономикой», поскольку правительства могут опираться на сильную включенность со стороны ассоциаций (strong associational involvement) или, другими словами, хорошо развитые ресурсы саморегулирования (well-developed self-regulatory arrangements). В экономиках либерального типа, экономическая политика такого типа маловероятна, поскольку ассоциации не располагают как реальной возможностью управлять поведением своих участников (governance capacity), так и гарантиями против непоследовательности политики правительства (guarantees against time-inconsistent governmental policies). В то же время для трансформации отношений государства и бизнеса на Западе и Востоке характерна и определенная дивергенция. В постсоциалистической России формирование бизнеса как нового социального субъекта далеко от своего завершения. Группы интересов пока недостаточно «укоренены» в сообществах. Сохраняется высокий уровень фрагментации групповых интересов. Но главной проблемой в отношениях государства и бизнеса остается институциональная неопределенность, связанная с неясным статусом групп интересов в политической системе и с растущим расхождением формальных и неформальных «правил игры». Стали еще более рельефны и другие традиционные особенности: и формализация, и согласованные стратегии группам интересов российского бизнеса преимущественно навязываются «сверху», т. е. государством, а персоналистско-сетевые связи в отношениях не столько исчезают, сколько встраиваются внутрь формализованных форм. А. Зудин. Режим В. Путина: контуры новой политической системы. – Московский Центр Карнеги, Апрель 2002. 27 Hall, Peter A. and David Soskice (2001), "An Introduction to Varieties of Capitalism", in: Hall, Peter A. and David Soskice (eds.), Varieties of Capitalism. The Institutional Foundations of Comparative Advantage, Oxford, Oxford University Press, p. 18 26 8 Тенденции к конвергенции и дивергенции с западной моделью трансформации распределяются в постсоциалистическом пространстве в неравной степени. До середины 1990-х годов отношениям государства и бизнеса в этом регионе было свойственно много общих черт. Но после ослабления государства и утверждения олигархической модели во взаимоотношениях с крупным бизнесом в России стали усиливаться различия. Вступление основной группы постсоциалистических стран в Европейское Сообщество превратило конвергенцию в ведущую тенденцию в отношениях государства и бизнеса в этих странах. В результате, и на Западе, и в России начал утверждаться «смешанный» тип отношений, который в различной пропорции сочетает черты «плюралистической» и «неокорпоративной» моделей. На Западе доминирующим вектором развития отношений государства и бизнеса стало сближение с плюралистической моделью. В России, после того, как наметился разрыв с олигархической моделью, отношения государства и бизнеса стали тяготеть, скорее, к неокорпоративной системе. Различная роль отводится ассоциациям: если на Западе она несколько снижается, то в России обозначилась тенденция к ее усилению. Как и в других постсоциалистических странах, в России происходит рецепция атрибутов обеих моделей представительства – и неокорпоративной, и плюралистической. Представительство интересов крупных фирм испытывает сильное влияние плюралистической модели: активно развивается внутрифиремнный аппарат и внешние консультанты, выполняющие функции PR и GR. Представительство интересов бизнеса осуществляется в рамках «двухсекторной модели» (ассоциации + институциональные звенья)28. Обозначились контуры неокорпоративизма с российской спецификой – это «режим консультаций» при доминирующей роли государства. Институционализация отношений государства и бизнеса идет замедленно. Оборотной стороной формализации и повышения удельного веса коллективных (согласованных) действия становится снижение автономии и ослабление политического влияния групп интересов бизнеса. Формирующаяся неокорпоративная модель не столько вырастает из ткани отношений, сколько навязывается бизнесу доминирующим государством. Слабость гражданского общества при исчерпании чисто-этатистских рецептов может побудить государство пойти по пути выстраивания «параллельных бюрократий» во взаимоотношениях с бизнесом – не через А. Зудин. Государство и ведущие бизнес-структуры: поиски модели взаимоотношений (вместо заключения). - В кн. “Финансово-промышленные группы и конгломераты в экономике и политике современной России”. Под ред. И.Бунина и Я.Паппэ. Москва, ЦПТ-CIPE, 1997, стр. 230-258. 28 9 автономные ассоциации, а через «саморегулируемые организации»29. тесно связанные с государством В последнее время появились и признаки возможной «партизации» отношений государства и бизнеса в России. Исчезая на Западе в качестве партнера бизнеса, «партийное государство» и «государство ассоциаций» в различных, подчас серьезно модифицированных формах начинает заявлять о себе на постсоциалистическом Востоке. «Неокорпоративный» вектор в отношениях государства и бизнеса в России – пока только тенденция. Укоренение или маргинализация некорпоративной модели определяется переменами, которое совершается за ее границами – в политической системе, в отношениях государства с гражданским обществом. А. Зудин. Политический моноцентризм в России: от режима – к системе? – В сб.: «Пути России: существующие ограничения и возможные варианты». Ред. Ворожейкина Т.Е., М.: Московская высшая школа социальных и экономических наук, 2004, стр. 86 - 96 29 10
