Законодательство о градостроительной деятельности призвано
реклама
«МиР. Москва и Регионы» Российский информационно-аналитический журнал о строительстве и инвестициях № 3, ноябрь-декабрь 2005 года. Закон должен защищать. Кто защитит от закона? Сергей Андреев-начальник отдела нормативно-правовой базы Службы градостроительного кадастра Москвы (ГУП «ИТЦ Москомархитектуры»), Почетный землеустроитель Российской Федерации. Эта статья – взгляд заинтересованного лица на наше градостроительное законодательство и размышления о перспективах его развития в увязке со смежными законами, определяющими порядок формирования земельных участков под застройку и оформление прав на объекты недвижимости. Взгляд этот немного со стороны. Хотя я и работаю последние четыре года в системе Москомархитектуры, но по образованию я землеустроитель или, проще говоря, землемер. Более двадцати лет я работал по своей основной специальности и мне очень близки вопросы земельного права, многие из которых теснейшим образом переплетаются с градостроительным законодательством. В градостроительных отношениях, так или иначе, участвуют все. Кто как обладатель прав на объекты капитального строительства, кто как член местного сообщества, кто как представитель органа власти, кто как архитектор, инвестор, девелопер и т.д. При этом интересы одного и того же человека в градостроительном освоении территории в его разных ипостасях могут существенно различаться. Я – инвестор, и я – житель, это две большие разницы. Даже житель города не принимающий участия в обсуждении градостроительных проектов, которому, казалось бы, все равно, пусть пассивно, но участвует в градостроительных отношениях. Закон должен защищать его право на благоприятную среду обитания, и все участники градостроительной деятельности от органов власти до строителей обязаны учитывать его интересы. Не согласен? В тюрьму! Понятие «градостроительная деятельность» очень широкое, включающее в себя комплекс работ, обеспечивающих развитие территорий: территориальное планирование, градостроительное зонирование, планировку территории, архитектурно-строительное проектирование, строительство объектов капитального строительства и их реконструкцию. В соответствии с градостроительным законодательством и на основе системы градостроительной документации устанавливаются градостроительные регламенты, определяющие в соответствии со статьей 85 Земельного кодекса Российской Федерации основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под их поверхностью. Безусловно, создание универсального законодательного механизма, регулирующего отношения множества лиц при осуществлении всех видов градостроительной деятельности и обеспечивающего устойчивое развитие территорий на основе баланса публичных и частных интересов, является архисложной задачей. И следует отдать должное разработчикам нового Градостроительного кодекса Российской Федерации за их без преувеличения титанический труд. В то же время нет ничего удивительного в том, что такой важный, можно сказать во многом определяющий дальнейшее развитие нашей страны документ как Градостроительный кодекс подвергается серьезной и как мне кажется во многом справедливой критике, в первую очередь, со стороны профессионального сообщества – градостроителей, архитекторов, строителей. Однако, критикуя, мы теперь не должны забывать, что это уже не проект, не творческие изыскания Института экономики города, а федеральный закон, исполнение которого является, в том числе и нашей профессиональной обязанностью. Я никогда не забуду слова одного из моих старших товарищей, который в ответ на критические соображения по поводу подготовленных им нормативных актов полушутя-полусерьезно говорил: «Теперь это закон. Не согласен – в тюрьму». К сожалению, мы никак не можем побороть в себе отношение к законам как к чему-то необязательному, более того, мешающему нам жить. И во многом такое отношение сформировалось по вине законодателей, которые также достаточно легко относятся к принятым ими (или их предшественниками) актам. Градостроительный кодекс – яркий тому пример. Москва предпочитает практику. Действовавший с 1998 года Кодекс позволял субъектам Российской Федерации осуществлять собственное законодательное регулирование градостроительной деятельности. При этом по большинству вопросов градостроительства акты субъектов имели в соответствии с Конституцией Российской Федерации большую юридическую силу, чем федеральные. Во всяком случае, московские городские власти однозначно придерживались такого взгляда и планомерно разрабатывали законы города по градостроительной тематике. В результате во многих субъектах Федерации были приняты собственные градостроительные кодексы, а в Москве сформировано цельное градостроительное законодательство, состоящее из около десятка законов. Причем все московские законы – это законы практической градостроительной деятельности. Они регламентируют вопросы градостроительного зонирования, обеспечивают защиту территорий природного комплекса, установление особого режима градостроительной деятельности на исторических территориях, определяют процедуру получения разрешения на строительство и т.д. Новый Градостроительный кодекс ломает созданное за счет средств бюджета Москвы городское законодательство. В связи с его принятием придется в той или иной степени корректировать все городские градостроительные законы. Мало того, в соответствии с действующим городским законодательством разработан огромный объем градостроительных проектов. Так как эти документы определяют перспективу развития городских территорий на достаточно продолжительный срок, их также необходимо каким-то образом встраивать в рамки нового законодательства. Все это отступление сделано мной с одной единственной целью – подчеркнуть значение стабильности законодательства, сохранения в новых законодательных актах базовых положений своих предшественников. Я уверен, что основную цель Кодекса, которую я вижу как формирование простого и прозрачного механизма получения права на строительство, можно было бы достичь и без кардинальной ломки законодательства субъектов России. Однако теперь уже поздно рассуждать на эту тему. Поэтому, основываясь принципе стабильности законодательства, я полагаю, что дискуссию по Градостроительному кодексу, проблемах градостроительного законодательства следует постепенно переводить из критической плоскости в конструктивную. Нужно, наконец, признав, что Градостроительный кодекс у нас есть, приступать к решению извечного для России вопроса: Что делать дальше, чтобы не получилось как всегда? В качестве первого и, как мне представляется, конструктивного шага со стороны специалистов, выступающих в качестве оппонентов Кодекса, может быть отказ от козырной карты, которую всегда использовала Москва и некоторые другие субъекты Федерации. В Конституции Российской Федерации градостроительное законодательство не упоминается ни среди предметов ведения Российской Федерации, ни среди предметов совместного ведения, а, следовательно, должно относиться к исключительному ведению субъектов. Мне кажется, что дальнейшее отстаивание этой позиции практически бесполезно. Даже если вдруг Конституционный суд подтвердит наличие противоречия Конституции в новом Градостроительном кодексе (уверен, что этого не будет), сомневаюсь, будет ли это благом для всех нас. Такое развитие событий лишь в очередной раз продемонстрирует крайнюю слабость нашего законодательства. А это большой минус для страны в целом. Ведь принимался Кодекс с большой помпой и с громкими заявлениями о том, что именно этот документ является необходимым условием для формирования рынка доступного жилья и увеличения объемов жилищного строительства. Полагаю, что и разработчикам Кодекса следовало бы с большим вниманием относиться к мнению своих оппонентов. А то если послушать или почитать их комментарии к Кодексу, складывается ощущение, что более совершенного закона нет и быть не может. Меня, как человека склонного к сомнениям, такая позиция всегда настораживает. Нет никакой гарантии, что американская модель окажется достаточно эффективной в специфических российских условиях. Велик риск, не добившись успеха в градостроительной реформе, утратить богатые традиции российского градостроительства, в первую очередь, в разработке комплексных документов территориального планирования. Следует иметь также в виду, что пренебрежение мнением оппонентов может привести, как это неоднократно случалось в России, к тому, что в одно прекрасное утро нынешние разработчики окажутся в роли оппонентов в отношении к новому федеральному закону по градостроительству. Как известно практика – лучший критерий истины. Поэтому, достоверно оценить новый Градостроительный кодекс можно будет только после того, как заработает его ключевой механизм: правила землепользования и застройки, а также градостроительные регламенты, как их составная часть. А произойдет это, скорее всего только после 2010 года. Во всяком случае, такой срок предусмотрен Законом о введении Кодекса в действие. Сейчас можно попытаться оценить последствия для градостроительной деятельности от реализации норм Кодекса или путем их прямого анализа, или путем рассмотрения действующей сегодня градостроительной практики через призму нового законодательства. Повезло только памятникам. Я не буду подробно останавливаться на вопросах территориального планирования. Это все-таки особая сфера деятельности и в ней должны разобраться профессиональные градостроители. Я же отмечу лишь несколько моментов, которые меня смущают. Во-первых, это отраслевой характер документов территориального планирования. Фактически ни на федеральном уровне, ни на уровне субъектов Российской Федерации не прослеживается роль органа, отвечающего за комплексное сбалансированное развитие территорий. Во-вторых, многоуровневость документов территориального планирования. Для территории поселения такая документация может быть четырех уровней – федерального, субъекта, муниципального района и собственно поселения. Представляется, что процессу территориального планирования нужно придать определенную последовательность, установить цикличность. В противном случае муниципальные власти могут оказаться в крайне затруднительном положении. Ведь, в конце концов, именно они ответственны перед жителями за развитие поселения и состояние окружающей среды. В-третьих, Кодекс (ст.12) устанавливает закрытый перечень вопросов, подлежащих согласованию с субъектами Российской Федерации, в связи с подготовкой проекта схемы территориального планирования Российской Федерации. В этот перечень не входит сама содержательная суть схемы. Мне представляется это неправильным. Такой подход понятен. Федеральные схемы разрабатываются по вопросам, относящимся к ведению Российской Федерации. Однако при этом нарушается принцип развития территории как единого целого. На мой взгляд, согласование с субъектом Федерации «федеральных» вопросов ни в коей мере не выходит за рамки конституционных норм. Особенно сложно, на мой взгляд, будет реализовать нормы Кодекса о градостроительном зонировании без ущерба для развития территорий. Особенно на первых порах. Повезло только памятникам (да и то не всем), на занимаемые которыми земельные участки не распространяются градостроительные регламенты. Использование их территорий определяется в прежнем порядке соответствующими уполномоченными органами. Защиту зеленых насаждений, пожалуй, тоже реально осуществить путем выделения специальных территориальных зон в больших природных массивах, установления для иных зон соответствующих ограничений использования земельных участков, а также применением норм законодательства об охране природы. Что такое «разрешенное использование»? Значительно больше проблем с регламентацией использования территорий иных зон, особенно жилых и общественно-деловых, т.к. они по своей сути многофункциональны. Прежде чем попытаться разобраться с ними, хочу немного поговорить о важнейших для градостроительного зонирования понятиях. Безусловное достижение Кодекса – достаточно четкое определение термина «градостроительный регламент». Некоторый недостаток этого определения видится только в том, что в специальной главе Кодекса о градостроительном зонировании не раскрывается содержание такой части градостроительного регламента как ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства. Хотя с другой стороны это и хорошо, так как дает возможность муниципалитетам самостоятельно вводить любые общие для территориальной зоны ограничения. Прямого определения понятию «виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства» Кодекс не дает. Правда, достаточно несложно догадаться, что это перечень видов деятельности или функционального использования объектов, разрешенных в границах определенной территориальной зоны. Нужно только определиться со степенью детализации видов деятельности и не допускать таких глупых записей как «эксплуатация здания», которые, к сожалению, нередко встречаются в правоустанавливающих документах на земельные участки. В Земельном кодексе, Градостроительном кодексе, документах земельного кадастра встречается понятие «разрешенное использование». Я уже давно ломаю над ним голову, но, к моему стыду, не могу с уверенностью утверждать, что оно означает. Если основываться на земельном законодательстве, то «разрешенное использование» - это принадлежность сформированного земельного участка, такая же, как его границы. Оно при проведении государственного кадастрового учета заносится в кадастровый план земельного участка, представляемый в обязательном порядке при регистрации прав на учтенный в кадастре объект. Разрешенное использование – это один (может быть несколько, может быть комплексный) из предусмотренных градостроительным регламентом видов разрешенного использования. Даже при приобретении объекта на вторичном рынке, он должен характеризоваться не градостроительным регламентом, который определяет лишь пределы принципиально возможного его изменения, а разрешенным использованием. Если понимать разрешенное использование таким образом, т.е. как фиксируемое в государственном земельном кадастре и в Едином государственном реестре прав (ЕГРП), то становятся не совсем понятными нормы Градостроительного кодекса о самостоятельном выборе и изменении видов разрешенного использования правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства. На каком основании будут вноситься изменения в кадастр и в ЕГРП? По заявлению правообладателя? Безусловно, нельзя запретить правообладателю изменять разрешенное использование в установленных градостроительным регламентом пределах. Однако полагаю, что для этого необходимо разработать специальную процедуру с учетом общественных интересов и закрытым перечнем оснований для отказа, первым из которых должно быть несоответствие техническим регламентам. Сегодня органы местного самоуправления городских округов и поселений имеют реальную возможность влиять на размещение на своей территории необходимых для устойчивого развития объектов. На основании генеральных планов и проектов планировки разрабатываются пакеты разрешительной документации, проводятся публичные торги в виде конкурсов, победители которых получают право на строительство конкретных объектов с определенным функциональным назначением без права его изменения. Продаются на торгах находящиеся в муниципальной собственности здания и помещения или право их аренды с фиксацией функционального назначения. Как добиваться выполнения намеченных планов развития территории на основе правил землепользования и застройки? Минимизировать строительство не очень желательных объектов или объектов, которые нужны в ограниченном количестве, Кодекс позволяет очень просто. Соответствующий вид деятельности следует отнести к условно разрешенному виду использования и проблема решена. Гораздо сложнее стимулировать строительство необходимых, но не очень доходных объектов. Как привлекать для этого средства частных инвесторов? Где гарантия, что после завершения строительства правообладатель не воспользуется провозглашенным Кодексом правом на самостоятельное изменение вида разрешенного использования объекта капитального строительства? Мне кажется, что ответить на эти вопросы невозможно без дополнения Кодекса определением понятия «разрешенное использование», возможностью ограничения его изменения (например, условиями конкурса), установлением процедуры изменения разрешенного использования. Градостроительные регламенты помимо видов разрешенного использования содержат предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства. С установлением правилами землепользования и застройки предельных для территориальной зоны размеров земельных участков особых осложнений быть не должно. А вот с параметрами разрешенного строительства, к которым относятся плотность и высотность застройки, наверняка будет непросто. В Кодексе предусмотрена возможность разделения территориальных зон на подзоны, характеризующиеся одинаковыми видами разрешенного использования объектов, но отличающиеся разрешенными параметрами застройки. Это конечно положительный момент, позволяющий разнообразить застройку, придать ей большую архитектурную выразительность. Кодексом также установлен механизм пересмотра предельных параметров строительства на основании документации по планировке территории. Это интересная возможность. Однако при ее реализации следует быть достаточно аккуратными. Представьте, что вы купили земельный участок для застройки. Правилами землепользования и застройки для него предусмотрена высотная высокоплотная застройка. Цена, которую вы заплатили за земельный участок, естественно напрямую зависит от прогнозируемых доходов, которые в свою очередь зависят от параметров застройки. Вы получаете на свой земельный участок градостроительный план, в котором указаны виды разрешенного использования и предельные параметры строительства, и заказываете соответствующую ему проектную документацию. В этот момент на основании проекта планировки вносятся изменения в правила землепользования и застройки, предусматривающие для территории, на которой расположен Ваш участок, уменьшение высоты и плотности застройки в два раза. Соответствующие изменения должны быть внесены и в ваш градостроительный план. Не буду прогнозировать дальнейшее развитие событий. Ясно, что налицо конфликтная ситуация, спровоцированная действиями муниципальных властей. Во избежание подобных ситуаций следует для территорий, на которые еще не разработаны проекты планировки, устанавливать максимальные пределы параметров застройки на минимальном уровне. Лучше потом на основании проекта планировки пересмотреть их в большую сторону. Надзор за качеством. Принципиально меняет Кодекс отношения в части обеспечения качества проектных работ. Сегодня в Москве основные параметры для проектирования задаются объемной разрешительной документацией, содержащей обязательные для исполнения требования многочисленных надзорных, контрольных и некоторых иных органов. На определенном этапе выполнения проектных работ Москомархитектура рассматривает, в том числе на предмет соответствия разрешительной документации, и утверждает архитектурно-градостроительное решение объекта, содержащее основные площадные и объемные характеристики, фасады, включая их цветовое решение, разрезы и другие материалы. При необходимости проводится визуально-ландшафтный анализ, по результатам которого обеспечивается «вписывание» объекта в окружающую застройку и природную среду. Государственная экспертиза оценивает проект на соответствие разрешительной документации и утвержденному архитектурноградостроительному решению. По Кодексу рамки для проектирования задаются результатами инженерных изысканий, градостроительным планом земельного участка, требованиями технических регламентов и техническими условиями на подключение объекта к сетям инженерно-технического обеспечения. При этом предметом экспертизы с 1 января 2006 года является лишь оценка соответствия проекта требованиям технических регламентов и результатам инженерных изысканий. Фактически органы власти и, в частности органы архитектуры и градостроительства, отстраняются от активного вмешательства в проектирование. Их роль сводится к установлению ограничений для проектировщиков. Причем ограничения вводятся не по конкретному объекту, а, как правило, одним нормативным актом на всей территории поселения. Кадастр вне закона? Еще одна новация Кодекса связана с информационным обеспечением градостроительной деятельности. Прежний Градостроительный кодекс предусматривал создание и ведение государственного градостроительного кадастра – государственной информационной системы сведений, необходимых для осуществления градостроительной деятельности. При этом планировалось вести государственный градостроительный кадастр на федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации, а также органами местного самоуправления в случае передачи им соответствующих государственных полномочий. Однако за время, прошедшее с 1998 года, практически ничего не было сделано для построения такой системы. Причин этому много как объективных, так и субъективных. Основными мне представляются: во-первых, систему предполагалось строить сверху вниз, в то время как основное производство и потребление информации на нижнем муниципальном уровне; во-вторых, не были созданы нормативные предпосылки ни для формирования информационных ресурсов, ни для их использования; в-третьих, не была предложена рациональная модель финансирования системы. Новый Кодекс исключает употребление слова «кадастр» применительно к информационным системам обеспечения градостроительной деятельности и делает их муниципальными. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ведение систем отнесено к полномочиям органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Против исключения слова «кадастр» лично я бы не возражал, если бы не одно «но». К «сожалению» не во всех субъектах и городах Российской Федерации впали с 1998 года в спячку. Системы градостроительного кадастра были созданы в Москве, Уфе, Ростове-на-Дону, Краснодарском крае, Воронежской, Московской областях и ряде других регионов России. В создание и развитие этих систем вкладывались средства местных бюджетов и бюджетов субъектов Российской Федерации. И вдруг федеральный законодатель принимает решение объявить эти системы с 1 июля 2006 года вне закона. Какая уж тут стабильность законодательства. Московский городской законодатель, чтобы выйти из такой ситуации с минимальными потерями, принял решение установить тождество понятий «городская информационная система обеспечения градостроительной деятельности» и «градостроительный кадастр города Москвы», закрепив это в Законе города Москвы «О градостроительном кадастре города Москвы». Ведение информационных систем на местном уровне – это нормально. Во всяком случае, если даже потом будет принято решение создать единую трехуровневую систему, то строить ее надо снизу, с фундамента, а не с крыши. Предусмотренный Кодексом единый порядок ведения позволит в перспективе передавать в удобной для использования форме необходимые сведения, как на уровень субъекта Федерации, так и на федеральный уровень. Единственно не стоило прямо записывать, что ведение систем осуществляется органами местного самоуправления. В ряде регионов успешно зарекомендовала себя практика, когда муниципальную информационную систему ведут в качестве операторов структуры субъектов, подведомственные органам архитектуры и градостроительства. Наряду с другими преимуществами это позволяет привлекать на ведение муниципальных систем средства бюджетов субъектов Федерации. Учитывая проблемы с финансированием систем, представлялось бы также логичным предусмотреть компенсацию затрат на бесплатное предоставление сведений органам государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации из соответствующих бюджетов. Несмотря на содержащиеся в Кодексе определенные положительные моменты, перспективы создания, а тем более эффективного функционирования, представляются достаточно туманными. Во-первых, большие сомнения, учитывая российские реалии, в том, что будут должным образом выполняться положения Кодекса о направлении органами государственной власти и органами местного самоуправления поселений копий документов для размещения в системах. Все предусмотренные законом документы должны попадать в системы, только тогда они могут быть эффективными. Во-вторых, даже если все необходимые документы и копии документов будут поступать, из них надо извлекать необходимую информацию, преобразовывать ее в электронный вид, формировать и постоянно вести в электронном виде тематические информационные слои или разделы, совмещаемые с цифровой картографической основой. Полагаю, что для многих муниципалитетов это будет проблематично. В противном случае, это будет не информационная система, а примитивный бумажный архив. В-третьих, основным критерием эффективности функционирования любой информационной системы является потребление содержащихся в ней сведений. Информационная система, к которой никто не обращается, или обращаются эпизодически, - обречена. К сожалению, Кодекс не только не заложил механизм, обеспечивающий востребованность сведений информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, но и не создал предпосылок для формирования такого механизма в подзаконных актах. Рабочая группа, занимавшаяся подготовкой проекта постановления Правительства Российской Федерации об информационном обеспечении градостроительной деятельности, пыталась исправить положение. Но, хотя никто не возражал по существу, безуспешно. Кодексом не предусмотрено. В московском же городском законодательстве такой механизм заложен и достаточно эффективно работает. Пожалуй, одна из главных недоработок Кодекса, на мой взгляд, состоит в том, что в нем не определено четко и однозначно место градостроительства в формировании объекта недвижимости и регистрации прав на него. Мне идеальная схема в упрощенном виде представляется следующим образом. Информационная система обеспечения градостроительной деятельности, которая должна быть единственным официальным источником сведений, регламентирующих градостроительную деятельность, передает в государственный земельный кадастр (кадастр объектов недвижимости) информацию о разрешенном использовании и предельных параметрах разрешенного строительства. Орган, осуществляющий ведение государственного земельного кадастра (кадастра объектов недвижимости), включает указанные сведения в соответствующий кадастровый документ, являющийся обязательным для регистрации прав на объект недвижимости. Орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество, заносит сведения о разрешенном использовании и предельных параметрах застройки в Единый государственный реестр прав. Причем такое взаимодействие должно осуществляться не только при первичном формировании объекта и его кадастровом учете, но и при внесении в установленном порядке изменений в разрешенное использование и предельные параметры застройки. Для развития рынка недвижимости очень важно чтобы в реестре прав были достоверные сведения о возможном использовании объекта недвижимости. Большое внимание в Кодексе уделяется вопросу участия населения в принятии градостроительных решений путем проведения публичных слушаний. Это однозначно положительный момент. Однако эффективность предлагаемого Кодексом механизма защиты интересов граждан вызывает сомнения. Мне кажется, что гарантировать соблюдение прав населения на благоприятные условия жизни и деятельности должны в первую очередь правила землепользования и застройки, которые действительно перед принятием следует широко обсуждать. Правила эти должны быть стабильными и изменяться не чаще одного раза в четыре-пять лет. Градостроительные регламенты должны быть обязательными для всех участников градостроительной деятельности, осуществляемой на территории поселения. Статья же 33 Кодекса предлагает не всех строить под регламенты, а регламенты подгонять под интересы Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц. По-моему это неправильно. Подводя итоги, хочу отметить, что с постепенным введением в действие глав и статей Кодекса, принципиально меняются отношения органов власти с архитекторами-проектировщиками и с застройщиками. Практически полностью исключается возможность административного вмешательства в процесс проектирования и строительства объектов капитального строительства. Основными инструментами влияния становятся градостроительные и технические регламенты. От того насколько быстро и безболезненно нам удастся подкорректировать законодательство, утвердить необходимые для реализации Кодекса подзаконные акты, грамотно разработать и своевременно принять правила землепользования и застройки, создать открытые общедоступные системы информационного обеспечения градостроительной деятельности, а главное – от того насколько мы будем готовы работать по-новому, зависит устойчивость развития наших городов и поселков в XXI веке.
